Les réexamens ex post de la législation de l'UE: un système bien rodé, mais incomplet

Synthèse

En ce qui concerne les réexamens ex post de la législation et l'amélioration de la réglementation

I

Les réexamens ex post de la législation constituent un volet essentiel de la politique de la Commission «pour une meilleure réglementation». Ils visent à faciliter la réalisation des objectifs d'intérêt général au moindre coût et à accroître la valeur ajoutée des interventions de l'UE. En 2015, la Commission a lancé le programme «pour une meilleure réglementation» afin de renforcer sa stratégie en la matière.

Comment avons-nous réalisé notre audit?

II

Lors de notre audit, nous avons évalué si les procédures de réexamen ex post de la législation, mises en place par l'UE, étaient dûment planifiées, mises en œuvre, gérées et soumises à un contrôle de la qualité, et si elles avaient ainsi contribué efficacement au processus d'amélioration de la réglementation.

III

L'audit a porté sur des réexamens ex post de la législation effectués entre 2013 et 2016 par quatre directions générales de la Commission, ainsi que sur l'ensemble des actes législatifs et analyses d'impact ex ante adoptés entre 2014 et 2016 et relevant de la compétence de ces directions générales.

Ce que nous avons constaté

IV

Globalement, nous avons estimé, en conclusion, que le système de réexamens ex post mis en place par Commission soutenait favorablement la comparaison par rapport à la situation observée dans la majorité des États membres. En ce qui concerne plus spécifiquement les évaluations, la Commission a conçu un système, dans l'ensemble bien géré et soumis à un contrôle de la qualité, qui contribue efficacement au processus d'amélioration de la réglementation. Cependant, nous avons observé que les réexamens autres que les évaluations présentaient des faiblesses.

V

Nous avons constaté que les clauses de réexamen et, dans une moindre mesure, les clauses de suivi étaient largement présentes dans la législation de l'UE. Toutefois, en l'absence de définitions et de lignes directrices interinstitutionnelles communes sur leur rédaction, le contenu de ces clauses et, par suite, les produits attendus, ne sont pas toujours clairs.

VI

Alors que les évaluations sont, en général, réalisées conformément aux exigences légales et aux bonnes pratiques, c'est moins le cas pour les autres réexamens, auxquels les lignes directrices «pour une meilleure réglementation» ne s'appliquaient pas jusqu'à 2017. Nous avons aussi relevé des lacunes en matière de présentation de la méthodologie suivie et, le cas échéant, des limites des données utilisées.

VII

Nous avons également constaté que les documents constitutifs des réexamens ex post étaient disponibles et accessibles au public et que la grande majorité d'entre eux comportaient une conclusion claire et une description des prochaines mesures à prendre. La Commission a systématiquement transmis ses rapports sur les réexamens ex post aux colégislateurs, à savoir le Parlement européen et le Conseil; il est toutefois rare que ce dernier réagisse directement auprès d'elle. En outre, la Commission ne s'appuie pas toujours sur les réexamens ex post au moment d'élaborer des analyses d'impact ex ante. L'accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission «Mieux légiférer», qui comporte des dispositions sur le réexamen de la législation existante, n'est pas contraignant.

VIII

Enfin, nous avons constaté que la raison d'être du programme REFIT n'était pas claire, tout comme les critères utilisés pour classer les initiatives individuelles sous l'appellation REFIT. En même temps, les lignes directrices présentent REFIT comme un programme spécifique. Cela suscite des interrogations quant à sa nature actuelle et à sa valeur ajoutée.

Ce que nous recommandons

IX

Sur la base de ces observations, nous adressons plusieurs recommandations à la Commission et une au comité d'examen de la réglementation.

Introduction

Les réexamens ex post de la législation sont un volet essentiel du cycle législatif

01

Les réexamens ex post de la législation constituent un volet essentiel de la politique de la Commission «pour une meilleure réglementation», qui vise à faciliter la réalisation des choix d'intérêt général et à augmenter la valeur ajoutée des interventions de l'UE. Le réexamen ex post peut être considéré comme la dernière étape du cycle législatif; il présente un bilan rétrospectif concernant un ou tous les aspects d'une intervention réglementaire de l'UE, qu'il s'agisse d'un ou de plusieurs actes législatifs. Il peut également servir de point de départ pour comprendre les impacts, les lacunes et les avantages d'une politique ou d'une réglementation en vigueur et fournir des informations en retour en vue de la modification de règlements existants ou de l'élaboration de nouveaux règlements. Il convient de considérer les réexamens ex post dans le contexte d'un cercle vertueux d'amélioration des processus et des résultats à chaque étape du cycle législatif, les uns permettant d'augmenter la qualité des autres (voir figure 1).

Importance croissante des réexamens ex post

02

Au niveau des institutions de l'UE, la notion de «meilleure réglementation» trouve son origine dans les Conseils européens de Göteborg et de Laeken en 2001. Le programme «pour une meilleure réglementation»¹, une initiative actuellement en cours de la Commission Juncker, a été publié en 2015, à l'instar de plusieurs autres initiatives. Il était accompagné de lignes directrices, comportant une boîte à outils, qui ont été révisées à la mi-2017².

03

À plusieurs reprises au cours des deux dernières décennies, la Commission européenne a reconnu l'importance que revêtent des évaluations bien réalisées pour la qualité de la législation³. Par ses travaux en faveur d'une meilleure réglementation, la Commission visait à accroître la valeur ajoutée des interventions de l'UE, conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. La figure 2 retrace la chronologie des initiatives majeures en la matière⁴.

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Ces dernières années ont été marquées par des évolutions majeures. Depuis 2013, la Commission s'est engagée à appliquer le principe «évaluer avant d'agir», en vertu duquel la législation existante doit d'abord être évaluée avant l'établissement des analyses d'impact relatives aux nouvelles propositions législatives. La même année, elle a reconnu qu'un effort important serait encore nécessaire pour garantir que ses activités de réexamen ex post puissent contribuer en temps opportun et de manière pertinente au processus de décision⁵. L'importance de l'évaluation a été soulignée dans l'accord interinstitutionnel de 2016⁶, dont les signataires se sont engagés à fixer des exigences en matière de suivi, d'information et d'évaluation dans la législation, le cas échéant, et à envisager systématiquement d'y inclure des clauses de réexamen.

Réexamens ex post de la législation: une pléthore de définitions

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La Commission utilise de nombreux termes différents pour désigner un réexamen ex post de la législation. Dans le contexte du présent audit, le réexamen ex post de la législation (ci-après le «réexamen ex post») est défini comme suit: un instrument politique qui se concrétise par un ou plusieurs documents présentant un bilan rétrospectif concernant un ou tous les aspects d'une intervention réglementaire de l'UE (qu'il s'agisse d'un ou de plusieurs actes législatifs), avec ou sans éléments d'évaluation. «Réexamen ex post» est un terme générique utilisé pour désigner les documents élaborés a posteriori par la Commission et portant l'un des titres suivants: évaluation, réexamen, bilan de qualité et tout autre titre comportant le mot rapport (par exemple rapport de transposition, rapport sur la mise en œuvre ou rapport sur l'application)⁷.

06

Parmi les termes susmentionnés, la Commission a défini l'évaluation de la façon suivante: «appréciation, fondée sur des éléments probants, de la mesure dans laquelle une intervention: est efficace et efficiente, est pertinente au regard des besoins et de ses objectifs, est cohérente tant sur le plan interne qu'avec les autres interventions de l'Union, apporte une valeur ajoutée de l'Union⁸». Elle a également défini le bilan de qualité comme suit: «une évaluation exhaustive d'un domaine d'intervention, qui consiste généralement à examiner la manière dont plusieurs actes législatifs liés ont contribué (ou non) à la réalisation des objectifs stratégiques»⁹.

Le programme REFIT

07

Il convient de considérer la portée des intentions et des activités de la Commission en matière de réexamens ex post au cours des dernières années dans le cadre plus large des efforts qu'elle déploie pour améliorer la gestion du corpus législatif de l'UE. Cela permet de souligner qu'il importe de veiller à ce que la qualité des réalisations soit constamment élevée dans toutes les différentes formes d'activités de réexamen ex post.

08

Dans ce contexte, la Commission a lancé, en 2012, le programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT – Regulatory Fitness and Performance), qui vise à faire en sorte que la législation de l'UE soit «adaptée à sa finalité». Selon la communication de la Commission instituant le programme¹⁰, ce dernier a pour but de garantir que la législation de l'UE apporte ses avantages à moindres frais aux parties prenantes, aux citoyens et aux administrations publiques et que les coûts liés à la réglementation soient réduits, dans la mesure du possible, sans que les objectifs stratégiques de l'initiative en question s'en trouvent affectés.

Classement international et évaluation précédente par la Cour

09

L'UE dispose d'un système de réexamens ex post de la législation. Elle est donc plus avancée dans ce domaine que la majorité des États membres.

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En 2015, l'OCDE a classé les systèmes de réexamens ex post de ses membres et a placé celui de l'UE en cinquième position¹¹, et ce sur la base des indicateurs composites suivants: méthodologie, transparence, contrôle de qualité et recours systématique aux réexamens ex post¹².

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En outre, la qualité du système sur le plan international a été corroborée par la recherche de fond commandée par nos soins concernant 32 systèmes nationaux de réexamens ex post (les 28 États membres de l'UE et quatre autres pays figurant dans les premières places du classement de l'OCDE). Il ressort des résultats de la recherche que seuls 14 des 32 pays disposaient d'un système de réexamens ex post de la législation assorti de responsabilités institutionnelles claires et de lignes directrices. Onze de ces 14 pays sont des États membres de l'UE.

12

Dans un rapport spécial sur l'analyse d'impact dans les institutions européennes publié en 2010¹³, nous avions conclu que les évaluations ex post constituaient encore un point faible étant donné qu'elles n'étaient «pas réalisées systématiquement dans tous les domaines législatifs». L'objectif du présent audit est de fournir des informations pertinentes et impartiales sur le système actuel de l'UE en matière de réexamens ex post de la législation.

Étendue et objectifs de l'audit

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Notre audit a consisté à évaluer si les procédures de réexamens ex post de la législation de l'UE avaient été dûment planifiées, mises en œuvre et soumises à un contrôle de la qualité, et si elles avaient ainsi contribué efficacement au processus d'amélioration de la réglementation. Nous avons notamment examiné:

1. dans quelle mesure la Commission et les colégislateurs (le Parlement européen et le Conseil) avaient pris dûment en considération les clauses de réexamen et de suivi lors de la modification d'une législation existante ou de l'élaboration d'une nouvelle;
2. si la Commission veillait à remplir en temps opportun toutes ses obligations en matière de réexamens ex post, dans le cadre d'un ensemble exhaustif et cohérent de lignes directrices et de standards, y compris des mécanismes de contrôle de la qualité;
3. si la Commission et les colégislateurs s'assuraient que les réexamens ex post de la législation étaient publiés, qu'ils produisaient des résultats précis et qu'ils faisaient l'objet d'un suivi approprié et intégré dans le cycle législatif;
4. si la raison d'être du programme REFIT apparaissait clairement.

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L'étendue de l'audit couvrait tous les réexamens ex post, imposés ou non par la législation¹⁴, réalisés entre 2013 et 2016¹⁵. Compte tenu du nombre élevé de réexamens ex post effectués, nous avons échantillonné quatre DG, qui étaient responsables de domaines politiques différents et dont les niveaux d'expérience en matière de réalisation de réexamens ex post variaient. L'échantillon comportait 133 réexamens ex post, réalisés par quatre DG: la DG Environnement (DG ENV), la DG Marché intérieur, industrie, entrepreneuriat et PME (DG GROW), la DG Migration et affaires intérieures (DG HOME) et la DG Santé et sécurité alimentaire (DG SANTE) (voir annexe I)¹⁶. Quarante de ces réexamens étaient des évaluations et neuf, des bilans de qualité, tandis que les 84 autres étaient des réexamens ex post d'un autre type. Nous avons sélectionné ces DG en fonction du volume de réexamens ex post dont elles étaient responsables et parce qu'elles formaient un échantillon représentatif de l'expérience acquise en matière d'application des méthodes de réexamen de la Commission. Nous avons aussi examiné les 105 actes législatifs sur lesquels ont porté les 133 réexamens ex post susmentionnés.

15

Afin de vérifier la présence et le contenu des clauses de suivi et de réexamen dans la législation récente, nous avons aussi examiné les 34 actes législatifs initiés par les DG sélectionnées adoptés entre juillet 2014 et fin 2016 (voir annexe II).

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Nous avons également vérifié si le principe «évaluer avant d'agir» avait été respecté dans le cas des 29 analyses d'impact¹⁷ établies entre 2014 et 2016 par les quatre DG sélectionnées, ainsi que des propositions législatives figurant dans le programme de travail 2017 de la Commission¹⁸.

17

En outre, l'audit a porté sur le cadre mis en place dans chacune des quatre DG, ainsi que sur les procédures établies par le secrétariat général (SG) et applicables à la Commission dans son ensemble. L'audit a également couvert les procédures de contrôle de la qualité en général et les travaux du comité d'examen de la réglementation (ci-après le «CER») en particulier.

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Enfin, nous avons examiné les travaux ex post réalisés par les deux colégislateurs concernant: a) les modifications apportées aux clauses de suivi et de réexamen dans les propositions législatives de la Commission; b) leur réaction aux réexamens ex post de la Commission; c) les réexamens ex post qu'ils ont eux-mêmes effectués.

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Nos critères d'audit sont fondés sur les lignes directrices de la Commission, essentiellement sur celles de 2015 «pour une meilleure réglementation»¹⁹, qui sont applicables aux réexamens ex post récents, ainsi que sur les lignes directrices et standards de la Commission relatifs à l'évaluation²⁰, qui étaient applicables aux réexamens ex post antérieurs à 2015. Nous avons également effectué une visite auprès de l'OCDE pour obtenir des informations sur leur manière de «mesurer» la qualité des travaux de réexamen ex post.

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L'audit a également été fondé sur une recherche de fond (commandée par nos soins) concernant les systèmes de réexamens ex post de la législation dans chacun des États membres de l'UE et dans quatre pays tiers considérés comme les «meilleurs élèves». Ces travaux visaient à obtenir une meilleure appréciation de l'état d'avancement du système de la Commission sur le plan international.

21

Au cours de l'audit, nous avons bénéficié de l'assistance d'un groupe de cinq experts externes en matière de politique réglementaire et d'évaluation, issus principalement du milieu universitaire et de groupes de réflexion. Ce groupe a contribué à définir notre approche d'audit et a veillé à ce que les aspects les plus pertinents des réexamens ex post soient pris en considération.

Observations

La présence de clauses de réexamen et de suivi est généralisée, mais il n'existe aucune ligne directrice commune

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Les clauses de réexamen servent à garantir que les actes législatifs où elles figurent fassent l'objet de réexamens ex post. Leur présence est importante, mais pas suffisante. Leur libellé et la terminologie utilisée doivent être clairs et le calendrier fixé doit être conforme au type de réexamen ex post requis. Si les colégislateurs ont apporté des modifications à la proposition de la Commission, ces dernières ne doivent pas être préjudiciables à la clarté de la clause. Il convient d'indiquer une définition communément admise des différents termes, ainsi que ses implications sur le calendrier des divers types de réexamen. En outre, chaque fois qu'il contient une clause de réexamen, un acte législatif devrait, en règle générale, aussi comporter des clauses de suivi adressées aux États membres, afin de permettre la collecte de données à leur niveau en vue du futur réexamen ex post.

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À cet effet, l'audit a consisté à vérifier:

1. s'il existait des lignes directrices concernant la rédaction des clauses de suivi et de réexamen;
2. la présence de clauses de réexamen dans les actes législatifs, ainsi que le libellé de ces clauses et le calendrier qu'elles imposent, et entre autres si les colégislateurs ont déposé des amendements qui ont entraîné la modification de la proposition de clause de réexamen;
3. la présence de clauses de suivi dans la législation et, dans le cas contraire, le lien éventuel entre leur absence et les observations formulées dans les réexamens ex post concernant la disponibilité ou la qualité des données de suivi.

Il n'existe pas de lignes directrices interinstitutionnelles concernant la rédaction des clauses de suivi et de réexamen

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Jusqu'en 2017, la Commission n'avait établi aucune ligne directrice sur la rédaction des clauses de suivi et de réexamen. C'est dans le cadre de la révision des lignes directrices et de la boîte à outils «pour une meilleure réglementation» que la Commission a mis en place un outil relatif aux «dispositions juridiques concernant le suivi et l'évaluation»²¹. Cet outil fournit des orientations pratiques sur les éléments à inclure dans les clauses de suivi et de réexamen dans les projets d'actes législatifs, notamment le calendrier, les responsabilités et les méthodes de collecte des données. Il y est précisé qu'une évaluation ne doit normalement être réalisée que si au moins trois années entières de données sur l'intervention de l'UE sont disponibles. Cet outil mentionne également les réexamens ex post différents/intermédiaires suivants: les rapports de transposition, les rapports sur la mise en œuvre et les rapports de suivi. L'outil fournit des exemples de clauses à insérer dans la législation pour chacun de ces types de réexamen.

25

Ni le Parlement européen ni le Conseil ne disposent de lignes directrices propres sur la rédaction de clauses de suivi et de réexamen. Les lignes directrices de la Commission ne concernent pas les colégislateurs et le «guide pratique commun»²² concernant la rédaction des textes législatifs de l'UE ne fait pas spécifiquement référence à la rédaction de clauses de suivi ou de réexamen. En avril 2016, les trois institutions ont adopté un accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», qui souligne combien il importe d'envisager systématiquement d'inclure des clauses de réexamen dans la législation²³. Or cet accord n'est pas juridiquement contraignant²⁴ et est donc considéré comme un instrument «de droit souple». Les institutions n'ont publié aucune autre ligne directrice détaillée sur ce sujet.

26

Dans une étude de 2017 intitulée «Rolling Checklist of Review Clauses» et réalisée par le service de recherche du Parlement européen (EPRS), les clauses de réexamen sont classées dans deux catégories: les obligations «lourdes» (ou fondamentales) et «moins lourdes» en matière de réexamen. Les obligations «lourdes» imposent une évaluation complète de la législation, tandis que les obligations «moins lourdes» exigent essentiellement l'établissement de rapports sur la mise en œuvre. Cela ne signifie pas nécessairement que les termes utilisés dans les clauses de réexamen sont compris de la même façon au niveau interinstitutionnel, étant donné que les trois institutions n'ont convenu d'aucune définition commune de ce qu'est une clause de réexamen, comme cela a été reconnu dans cette étude.

27

En ce qui concerne le calendrier, le Parlement européen a une approche similaire à celle de la Commission, affirmant qu'il est largement admis que les évaluations de la mise en œuvre²⁵ ne devraient pas être effectuées trop tôt et qu'il est recommandé d'attendre au moins trois ans après l'intervention pour en effectuer une²⁶.

28

Le Conseil n'a pas pris position concernant la présence ou le contenu des clauses de réexamen dans la législation de l'UE. Rien n'indique que cette question ait fait l'objet d'une analyse transsectorielle au sein de cette institution.

Les clauses de réexamen sont couramment utilisées, mais elles manquent souvent de clarté

29

Presque tous les actes législatifs relevant de la compétence des DG de l'échantillon adoptés entre 2014 et 2016 (à savoir 32 sur 34) comportaient une clause de réexamen. Cette observation est corroborée par la Rolling Checklist du Parlement européen de 2017 sur les clauses de réexamen, dans laquelle il est indiqué qu'une telle clause figure dans 58 % et dans 80 % de tous les règlements et directives examinés, respectivement.

30

Toutefois, deux tiers seulement des propositions législatives de notre échantillon²⁷ comprenaient déjà une clause de réexamen. Lors de la simple modification d'un acte législatif en vigueur, il se peut que la Commission n'ait proposé aucune clause de réexamen parce que cet acte en comportait déjà une. Dans certains de ces cas, les colégislateurs ont néanmoins estimé nécessaire de remplacer ou de modifier les clauses de réexamen existantes.

31

La plupart des réexamens ex post imposés dans les 34 actes législatifs peuvent être approximativement classés en tant qu'évaluations ou en tant que rapports sur la mise en œuvre, sur l'application ou sur un sujet spécifique. Toutefois, cela ne permet pas de différencier clairement les types de rapport possibles. Il s'avère dès lors difficile de comprendre ce que la Commission est tenue d'examiner et de savoir quelle sera la nature du produit qu'elle élaborera (voir encadré 1).

32

Il est impossible d'établir clairement et de manière cohérente un lien de causalité entre le type de réexamen ex post imposé et son calendrier. À titre d'exemple, dans un cas, une évaluation est imposée après trois ans d'application, tandis que, dans un autre, un rapport sur la mise en œuvre ne doit être présenté qu'après dix ans d'application. L'échantillon comporte un assez grand nombre de rapports sur l'application, de rapports sur la mise en œuvre et d'évaluations, qui ont tous été requis après quatre à cinq ans d'application, alors que ces trois types de rapports couvrent des périodes différentes du cycle législatif.

33

Nous reconnaissons que le fait d'autoriser la Commission et les colégislateurs à adapter les clauses de réexamen aux besoins spécifiques de chaque acte législatif présente des avantages, mais nous avons également constaté que les éléments livrables attendus en vertu des clauses de réexamen ne ressortaient pas clairement. De plus, le calendrier du réexamen ex post risque de ne pas être adapté aux éléments livrables escomptés.

34

Nous avons également relevé ces mêmes problèmes d'incohérence concernant le libellé et le calendrier dans l'autre échantillon principal utilisé pour cet audit, qui était constitué de 133 réexamens ex post à réaliser entre 2013 et 2016 et donc lié à des actes législatifs plus anciens. Cela montre qu'il existe un problème de longue date en ce qui concerne la rédaction des clauses de réexamen figurant dans la législation de l'UE.

Les clauses de suivi étaient présentes dans deux tiers des cas

35

Le suivi de la transposition et de l'application de la législation est essentiel afin d'assurer la disponibilité d'un nombre de données fiables et comparables suffisant pour pouvoir procéder à un réexamen ex post de la législation fondé sur des éléments probants. L'inclusion, le cas échéant, de clauses de suivi dans la législation est donc importante, car elle permet de fixer le cadre dans lequel les informations devraient être mises à la disposition de la Commission, notamment par les États membres.

36

Plus des deux tiers (73 sur 102²⁸) des actes législatifs examinés comportaient une clause de suivi concernant les États membres. C'était plus fréquemment le cas dans certaines DG que dans d'autres. Alors que presque tous les textes législatifs relevant de la compétence de la DG ENV (24 sur 27) et de la DG SANTE (21 sur 24) comportaient une clause de suivi, c'était le cas pour moins de la moitié des actes législatifs de l'échantillon sélectionné à la DG GROW (11 sur 26), ce qui peut en partie traduire la nature moins technique des actes législatifs sélectionnés dans l'échantillon.

37

En outre, de nombreux réexamens ex post soulignaient la nécessité d'établir des modalités de suivi ou de les perfectionner afin d'améliorer la collecte de données.

38

Les 29 autres actes législatifs ne comportaient aucune clause de suivi à l'attention des États membres. Dans quatre des réexamens ex post réalisés pour ces actes législatifs, l'absence de clause de suivi était mentionnée et la nécessité de fixer des modalités de suivi était soulignée.

39

Nous avons constaté une situation similaire lors de notre évaluation de la législation adoptée au cours de la période 2014-2016: neuf des 34 actes en cause ne comportaient aucune clause de suivi. Aucune amélioration significative n'a été observée concernant l'inclusion systématique de clauses de suivi dans la législation.

40

En juin 2016, le secrétariat général de la Commission a chargé un groupe de travail d'examiner la question du suivi et de la quantification. Ses principaux objectifs consistent à aider la Commission dans ses travaux visant à améliorer le suivi et la quantification des impacts des actions de l'UE grâce au renforcement des connaissances et au partage des expériences. Le but est de répondre au grand besoin de conseils pratiques et de donner des orientations quant à la manière de quantifier les impacts des actions de l'UE, notamment pour les interventions réglementaires dans des domaines où l'expérience est limitée. Le mandat du groupe de travail prévoit la diffusion d'orientations ou de notes de bonnes pratiques, mais cela n'a pas encore eu lieu.

L'exécution des réexamens ex post et le contrôle de leur qualité sont inégaux

41

La qualité du cadre mis en place pour les réexamens ex post (les lignes directrices, y compris la boîte à outils) est un élément crucial, tout comme sa mise en pratique. C'est pourquoi nous avons examiné:

• le cadre de référence des différentes institutions en matière d'exécution des réexamens ex post,
• la ponctualité de l'exécution des réexamens ex post,
• les méthodologies utilisées et la mesure dans laquelle elles sont expliquées,
• les limites des données et la mesure dans laquelle elles sont reconnues,
• les mécanismes internes de contrôle de la qualité,
• le rôle du comité d'examen de la réglementation.

Le cadre de référence pour les réexamens ex post a été amélioré, mais il reste incomplet

42

Le secrétariat général de la Commission joue un rôle central dans l'élaboration, l'actualisation et la supervision des lignes directrices et des meilleures pratiques dans le domaine de la politique réglementaire. Ses tâches incluent: rédiger des lignes directrices, garantir que les différentes DG les appliquent de manière cohérente, faire fonctionner plusieurs réseaux interservices relatifs/liés aux réexamens ex post (par exemple le groupe de travail technique sur le suivi et l'évaluation) et interagir avec des parties prenantes tierces actives dans ce domaine (les États membres, des universitaires, des organisations internationales telles que l'OCDE, etc.).

43

Le secrétariat général a notamment joué le rôle de chef de file dans l'élaboration des lignes directrices et de la boîte à outils de 2015 «pour une meilleure réglementation», ainsi que dans leur révision de 2017. Ces lignes directrices fournissent un cadre complet auquel les services de la Commission peuvent se référer pour leurs travaux d'évaluation. La boîte à outils comprend un chapitre consacré aux évaluations et aux bilans de qualité²⁹, tandis que plusieurs autres outils peuvent également s'appliquer à certains aspects des réexamens ex post.

44

Jusqu'en 2017, les lignes directrices ne couvraient toutefois pas les réexamens ex post autres que les évaluations. Ces derniers ne sont pas tenus au respect de normes strictes en matière de contrôle de la qualité, comme celles requises pour les évaluations et pour les bilans de qualité, bien que la nature, la durée et le coût des travaux sous-jacents puissent être similaires. Dès lors, les réexamens ex post autres que les évaluations peuvent être réalisés suivant des pratiques nombreuses et variées, ce qui risque de déboucher sur des niveaux de qualité différents. En 2017, les lignes directrices ont couvert les réexamens, mais de façon limitée.

45

Les colégislateurs peuvent également effectuer eux-mêmes leurs réexamens ex post et publier leurs propres lignes directrices. Alors que le Conseil ne dispose d'aucune ligne directrice propre et qu'il n'a réalisé aucun réexamen ex post au cours de la période 2013-2016, le Parlement a mis en place son service de recherche (EPRS), qui comporte aussi, depuis 2013, une unité chargée des évaluations ex post (EVAL). Cette dernière procède à des réexamens ex post qu'elle appelle «évaluations de la mise en œuvre européenne», qui servent de documents d'informations pour les rapports sur la mise en œuvre établis par les commissions parlementaires³⁰. Elle dispose de lignes directrices internes sur la façon de réaliser ces évaluations de la mise en œuvre européenne, qui s'inspirent fortement de celles de la Commission concernant la méthodologie.

La Commission a rarement expliqué aux colégislateurs les raisons du retard des réexamens ex post

46

L'exécution en temps utile des réexamens ex post par la Commission européenne est à la fois une attente légitime des colégislateurs et des parties prenantes et une obligation juridique lorsque la législation impose un tel réexamen.

47

Globalement, la Commission européenne ne mène pas ses réexamens ex post dans les délais impartis (69 cas sur 85) et elle explique rarement les retards. Pour l'échantillon dans son ensemble, le retard moyen est juste supérieur à un an³¹ par rapport à l'obligation juridique que ces réexamens ex post doivent permettre de remplir, malgré le fait que ces derniers puissent être plus étendus et plus approfondis que ceux initialement prévus dans la législation³². Cela vaut pour un très large éventail de réexamens ex post. Compte tenu de l'accent mis par la Commission sur les évaluations, il convient aussi d'observer que le retard moyen pour les évaluations et les bilans de qualité est légèrement supérieur à 16 mois. Cette situation peut s'expliquer par le fait que les États membres tardent à procéder à la transposition (ce qui diffère par exemple l'évaluation de la conformité), à la mise en œuvre et/ou à la transmission d'informations.

48

La réalisation des réexamens ex post accuse un retard moyen assez important. Cela renvoie au manque de considération portée, lors de la rédaction des clauses de réexamen, à ce que serait le calendrier le plus approprié en fonction du type de réexamen ex post demandé (voir points 32 à 34), ainsi qu'à la nécessité, pour la Commission, de disposer des résultats complets d'un réexamen ex post pour pouvoir respecter le principe «évaluer avant d'agir». La nécessité, pour la Commission, de parvenir à un équilibre entre calendrier approprié, respect du principe «évaluer avant d'agir» et qualité du produit peut sans doute expliquer en grande partie les retards dans la réalisation des réexamens ex post. Cependant, il n'existe que peu d'indications que la Commission ait donné aux colégislateurs des éléments explicatifs pour justifier chacun de ces retards.

Le traitement de la méthodologie n'est pas uniforme

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La boîte à outils «pour une meilleure réglementation» souligne qu'il importe de faire état des problèmes en matière de méthodologie et de collecte de données rencontrés pendant les évaluations³³. Vu que la Commission met l'accent sur l'élaboration de politiques fondée sur des éléments probants, la légitimité de ses conclusions pourrait être renforcée si elle expliquait le choix de la méthodologie et si elle fournissait une description appropriée de celle-ci en couvrant à la fois la collecte de données et les outils d'analyse lors de tous les réexamens ex post comportant des éléments d'évaluation (pas uniquement lors des évaluations). Cela favoriserait également une meilleure compréhension et, le cas échéant, permettrait de réexécuter les travaux à l'appui des conclusions.

50

L'approche concernant la méthodologie est incohérente dans notre échantillon de réexamens ex post terminés³⁴. La plupart des réexamens ex post comportaient une présentation de la méthodologie choisie, qui n'était toutefois complète (c'est-à-dire qu'elle couvrait la collecte de données et les outils d'analyse de celles-ci) que dans un peu plus de la moitié des cas. Seul un peu plus du tiers des réexamens ex post indiquaient le motif pour lequel une méthodologie donnée avait été retenue. Nous avons également constaté que la qualité et l'exhaustivité des informations fournies sur la méthodologie variaient fortement. L'échantillon de réexamens ex post comporte 14 évaluations publiées en 2016, à savoir après l'entrée en vigueur des lignes directrices «pour une meilleure réglementation». Ces évaluations remplissaient toujours les cinq critères³⁵ imposés par les lignes directrices «pour une meilleure réglementation», mais ne comportaient parfois aucune explication sur la méthodologie.

Les limites des données ont été actées et des mesures correctrices ont été prises, mais les résultats se font encore attendre

51

Les réexamens ex post devraient permettre de fournir aux lecteurs suffisamment d'informations sur les données à l'appui des conclusions de la Commission.

52

Certaines limites des données peuvent être considérées comme inhérentes à la plupart des réexamens ex post qui couvrent l'ensemble de l'UE, en raison des problèmes que posent la collecte et l'agrégation de données sur des questions complexes dans différentes juridictions. La plupart des rapports sur les réexamens ex post terminés devraient donc faire état de toutes les limites concernant les données utilisées, afin que les colégislateurs et les parties prenantes sachent quelles conclusions sont étayées ou non par ces données.

53

Sur les 80 réexamens ex post terminés, le rapport faisait état des limites des données à l'appui des travaux dans deux tiers des cas³⁶. Les principaux problèmes recensés concernent le caractère incomplet ou l'absence de données, la qualité des données et les consultations des parties prenantes (par exemple le faible taux de réponse ou la représentativité des réponses).

54

Les limites des données résultent parfois d'un manque de suivi (voir également les points 38 et 39), dans certains cas parce que les réexamens ex post ont été effectués à un moment inopportun (voir points 32 à 34). Cependant, les rapports sur certains réexamens ex post expliquent comment ces limites ont été traitées (voir encadré 2).

55

Si la Commission s'efforce toujours de réaliser des travaux de qualité élevée pour les réexamens ex post, le problème des limites des données restera probablement l'un des principaux défis qu'elle aura à relever à cet égard. Nous pouvons considérer qu'aucune des DG de notre échantillon ne dispose d'une approche systémique pour l'ensemble de la DG concernant les problèmes liés à la disponibilité et à la qualité des données. Néanmoins, la plupart d'entre elles prennent différentes mesures pour améliorer leur capacité à collecter et à gérer des données (voir encadré 3).

56

Depuis sa mise à jour en 2017, la boîte à outils comporte une recommandation invitant à inclure une analyse précise des limites rencontrées dans la collecte et la modélisation de données, ainsi qu'une appréciation correspondante du «poids des éléments probants» à l'appui des conclusions de l'évaluation. En outre, le secrétariat général préside aussi un groupe de travail sur le suivi et la quantification, chargé d'aider la Commission dans ses travaux visant à améliorer le suivi et la quantification des impacts des actions de l'UE grâce au renforcement des connaissances et au partage des expériences (voir point 40).

Les évaluations et les bilans de qualité font systématiquement l'objet d'un contrôle de la qualité, mais ce n'est pas le cas des autres réexamens ex post

57

La qualité des réexamens ex post est un élément essentiel pour garantir celle de toutes les actions qui s'inscrivent par la suite dans le cycle législatif. Dans la boîte à outils, la Commission souligne que la qualité des travaux d'évaluation devrait être constamment vérifiée, notamment par un groupe de pilotage interservices (ci-après un «GPI») chargé d'apporter davantage d'expertise et d'assurer que différents points de vue soient pris en considération et analysés pour améliorer la qualité globale. Le principe du contrôle de la qualité peut être étendu à l'ensemble des travaux de réexamen ex post comportant des éléments d'évaluation. En outre, le processus de contrôle de la qualité pour les études externes à l'appui d'un réexamen ex post ainsi que pour les réexamens ex post effectués en interne doit toujours être documenté.

58

Le recours à un GPI pour les évaluations et les bilans de qualité est généralisé et a été utilisé pour tous ceux de notre échantillon, tout en couvrant aussi les études connexes. Cela a toutefois rarement été le cas pour d'autres types de réexamen ex post, alors qu'un nombre significatif d'entre eux (40) comportaient des éléments d'évaluation. De même que les évaluations et les bilans de qualité, ces réexamens ex post peuvent faire — et font d'ailleurs souvent — l'objet d'une consultation interservices. Cependant, cette consultation se déroule très tardivement dans le processus de réexamen ex post, ne porte que sur le rapport de la Commission, ne se penche pas sur les études connexes et est centrée sur l'alignement des positions des DG de la Commission.

59

Les études externes à l'appui des réexamens ex post autres que les évaluations ne font pas systématiquement l'objet d'une évaluation formelle de la qualité. L'obligation de remplir un formulaire d'évaluation de la qualité pour ces études s'applique uniquement lorsqu'elles servent à étayer des évaluations. Les réexamens ex post menés en interne passent par un processus de contrôle de la qualité au sein de chaque DG, mais ce dernier est rarement documenté et nous n'avons pu obtenir aucun élément probant attestant l'existence d'orientations ou de critères clairs en matière de contrôle de la qualité applicables à ce type de réexamens ex post.

Le comité d'examen de la réglementation a un impact croissant sur le contrôle de la qualité

60

Un organe de contrôle est indispensable pour assurer la qualité et la transparence des analyses d'impact ex ante et des réexamens ex post, comme l'a souligné l'OCDE dans sa recommandation de 2012 concernant la politique et la gouvernance réglementaires.

61

Dans le contexte de l'UE, c'est le comité d'examen de la réglementation (ci-après le «CER») qui assume cette fonction depuis 2015. Il remplace le comité d'analyse d'impact (ci-après le «CAI») de la Commission européenne. Le CER est composé de sept membres à temps plein (dont quatre détachés de la Commission européenne et trois recrutés à l'extérieur). Son mandat est plus étendu que celui du CAI, afin de couvrir les évaluations et les bilans de qualité. Il s'agit d'une évolution positive qui place l'organe de la Commission chargé du contrôle de la qualité réglementaire dans une meilleure position qu'un grand nombre de ses pairs dans l'UE et dans le monde (voir aussi encadré 4). Cependant, les réexamens ex post autres que les évaluations ne relèvent pas de la compétence du CER.

62

Le nombre d'avis négatifs émis par le CER sur des analyses d'impact et sur des évaluations montre son indépendance de fait. Toutefois, l'absence de secrétariat propre au CER et hiérarchiquement séparé du secrétariat général de la Commission pourrait représenter un risque pour son indépendance. De plus, le fait que la présidence du CER assume également cette fonction au sein d'une plateforme des parties prenantes gérée par la Commission (la plateforme REFIT) pourrait être préjudiciable à la manière dont son indépendance est perçue.

Les documents constitutifs des réexamens ex post sont généralement rendus publics; les résultats présentés sont clairs, mais ne sont pas toujours utilisés dans les analyses d'impact ex ante

63

La publication et la communication des constatations et conclusions formulées lors des réexamens ex post contribuent à promouvoir une utilisation de ces derniers et de ces constatations auprès du plus large public possible. À cet égard, l'audit a consisté à examiner:

• si les documents constitutifs des réexamens ex post étaient accessibles au public et si leur contenu était clair,
• si les colégislateurs avaient réagi directement aux réexamens ex post,
• si les analyses d'impact établies pour les nouvelles initiatives législatives tenaient compte des réexamens ex post réalisés.

Dans l'ensemble, les documents constitutifs des réexamens ex post sont rendus publics et les résultats y sont présentés clairement, mais il convient de renforcer le suivi des suites données

64

Pour des raisons de transparence, les documents constitutifs des réexamens ex post terminés doivent être publiés. En outre, ces réexamens doivent aboutir à des conclusions claires, c'est-à-dire que le rapport de la Commission doit indiquer les étapes suivantes. Dans la boîte à outils, le recours à un plan d'action de suivi est considéré comme une bonne pratique pour les évaluations postérieures à 2015, car il peut aider les DG à suivre la mise en œuvre des mesures à prendre.

65

Les documents constitutifs de la plupart des rapports sur les réexamens ex post de notre échantillon étaient accessibles au public. Les rapports de la Commission et les documents de travail correspondants de ses services étaient toujours disponibles. Sauf si elles étaient assorties de clauses de confidentialité, les études à l'appui des réexamens ex post terminés de notre échantillon étaient aussi toutes publiées en ligne, à deux exceptions près. Ces études figuraient souvent sur le site web thématique de la DG.

66

Bien que les documents constitutifs de la plupart des réexamens ex post soient accessibles au public, quelques-uns de ceux établis par la Commission (rapports ou documents de travail de ses services) ne comportent pas d'hyperlien ou de référence claire pour retrouver l'étude connexe et, dans d'autres cas, cette dernière n'était pas publiée en même temps que le rapport de la Commission.

67

Pour la grande majorité (79) des 88 réexamens ex post terminés évalués, les résultats et/ou les étapes suivantes étaient clairement énoncé(e)s, avec une indication des mesures (législatives ou non) que la Commission avait l'intention de prendre. Ces éléments figuraient normalement dans les conclusions du document officiel de la Commission constituant le réexamen ex post. Dans les rapports plus récents de la Commission, nous avons observé une tendance à une présentation plus cohérente des conclusions et des étapes suivantes, mais cette pratique ne constitue pas encore la norme.

68

Bien que la plupart des rapports de la Commission indiquent clairement les prochaines étapes, la communication d'informations sur les suites données n'est pas encore une pratique courante dans les DG de l'échantillon. Des pratiques intéressantes sont toutefois utilisées ou mises à la disposition des responsables des évaluations dans plusieurs DG, afin d'améliorer les suites données aux conclusions des réexamens ex post lorsqu'elles sont susceptibles de donner lieu à des actions. À titre d'exemple, la DG HOME a mis au point un modèle concernant «les suites données», fondé sur les suggestions formulées dans la boîte à outils.

Le Parlement européen et le Conseil communiquent rarement directement à la Commission leur réaction aux réexamens ex post

69

Une réaction de la part des colégislateurs aux réexamens ex post réalisés par la Commission (par exemple l'inscription du réexamen ex post à l'ordre du jour de la commission compétente du Parlement européen ou du groupe de travail concerné du Conseil) dans un délai raisonnable après avoir reçu le document aiderait la Commission à élaborer son plan d'action de suivi. D'après la boîte à outils, ces plans d'action de suivi devraient être établis dans les six mois après la publication.

70

À la lecture des ordres du jour ou des comptes rendus des commissions ou groupes de travail, nous avons constaté que le Parlement européen et le Conseil avaient rarement réagi aux rapports de la Commission dans les six mois après leur publication (ils l'ont fait, respectivement, dans 17 et 27 cas sur 77). Toutefois, ces chiffres ne rendent pas véritablement compte du fait que les colégislateurs peuvent utiliser ou prendre en considération les rapports de la Commission à un stade ultérieur ou dans un contexte différent (par exemple des auditions ou au sein de groupes de travail internes). La fonction principale des réexamens ex post effectués par la Commission, à savoir éclairer les travaux des colégislateurs, peut donc être considérée comme remplie. En ne réagissant que rarement directement auprès de la Commission, ils manquent probablement une occasion d'éclairer les travaux ultérieurs de celle-ci, ce qui risque de nuire au processus d'amélioration de la réglementation.

La plupart des nouvelles initiatives respectent le principe «évaluer avant d'agir»

71

Les analyses d'impact ex ante devraient s'appuyer sur les travaux d'évaluation précédents, conformément au principe «évaluer avant d'agir» défini par la Commission, y compris dans le cas des évaluations/analyses d'impact dites «back-to-back» (à savoir des évaluations effectuées parallèlement à des analyses d'impact). Le secrétariat général de la Commission a fait de ce principe un indicateur de performance clé et s'est fixé comme objectif de réaliser 60 % d'analyses d'impact pour les grandes initiatives législatives ayant préalablement fait l'objet d'une évaluation.

72

Six des 29 analyses d'impact de l'échantillon adoptées entre 2014 et 2016 et couvertes par l'étendue de l'audit ne respectaient pas le principe «évaluer avant d'agir» tel qu'il a été défini par la Commission en 2010. Cela signifie que ces analyses d'impact ne font pas référence à un réexamen ex post précédent, et ce sans raison apparente (voir encadré 5). Nous reconnaissons que plusieurs de ces analyses d'impact avaient débuté avant que la Commission s'engage, en 2013, à appliquer systématiquement le principe «évaluer avant d'agir». Dans son rapport annuel 2016, le CER fait observer que la Commission avait respecté ce principe dans 50 % des analyses d'impact examinées. Les derniers chiffres communiqués par le CER montrent une amélioration, étant donné que 75 % des analyses d'impact respectaient ce principe en 2017.

73

Les évaluations/analyses d'impact «back-to-back» comportent deux risques inhérents. Le premier concerne l'indépendance du processus d'évaluation par rapport à l'analyse d'impact. Le second porte sur la valeur ajoutée apportée à l'analyse d'impact par l'évaluation lorsque cette dernière n'est pas terminée à temps. L'échantillon des réexamens ex post effectués au cours de la période 2013-2016 comporte cinq évaluations/analyses d'impact «back-to-back», terminées ou en cours. Pour les deux qui étaient achevées, la question du respect des délais a eu un impact significatif sur la valeur et sur l'utilité des évaluations.

74

Il ressort du programme de travail de la Commission pour 2017 que 27 des 32 initiatives législatives étaient fondées sur des réexamens ex post. Trois des cinq initiatives restantes portaient sur de nouveaux domaines législatifs et n'étaient donc pas concernées par le principe «évaluer avant d'agir». Dans un cas, une exception a été acceptée en raison du volume important de travaux d'évaluation déjà réalisés. Dans un autre cas, les données étaient insuffisantes pour procéder à un réexamen ex post.

Le programme REFIT n'est pas clair

75

Le programme REFIT a été établi en 2012 afin de veiller à ce que la législation de l'UE soit «adaptée à sa finalité». Après le lancement des lignes directrices de 2015 «pour une meilleure réglementation», la Commission a maintenu REFIT en tant que programme distinct. Lors de la révision de 2017, le programme REFIT a été intégré dans la boîte à outils tout en restant présenté comme une initiative distincte dans le programme de travail de la Commission. L'audit a consisté à examiner la pertinence du programme REFIT et sa complémentarité avec celui relatif à l'amélioration de la réglementation.

76

Le programme REFIT découle, et se situe dans le prolongement, d'un certain nombre d'initiatives précédentes dont l'objectif était l'adoption d'une approche plus systématique en matière de réduction de la charge et de gestion de l'acquis législatif de l'UE. Toutefois, rien n'indique clairement dans quelle mesure ces initiatives fondées sur l'acquis définissent et orientent encore le programme REFIT, et il en va de même pour les critères d'exclusion/de définition et les réalisations attendues. L'état de la situation de 2015 concernant le programme REFIT fait référence à des «initiatives de simplification» menées en dehors de son champ d'application, mais il n'explique pas ce qui distingue les initiatives REFIT des autres. Il s'avère dès lors difficile de déterminer clairement la stratégie du programme REFIT.

77

Le programme REFIT repose sur un «inventaire des domaines de la réglementation et des textes législatifs pour lesquels le potentiel de simplification des règles et de réduction des coûts réglementaires pour les entreprises et les citoyens est le plus important, sans pour autant compromettre la réalisation des objectifs d'intérêt général»⁴¹. Cet inventaire a été très utile pour les différentes DG, étant donné qu'il a encouragé les changements et contribué à améliorer la gestion des différents processus réglementant le cycle législatif en leur sein. Les inventaires concernant l'acquis établis par les DG constituent une mine d'informations sur l'acquis législatif de chacune d'entre elles, y compris sur toutes les obligations en matière de réexamen ex post, ainsi que sur les réexamens ex post qu'elles ont effectués de leur propre initiative concernant des actes législatifs en particulier.

78

Étant donné qu'il n'existe aucun critère pour classer ou non les évaluations sous l'appellation REFIT, cette dernière peut être considérée davantage comme une simple dénomination pour les travaux de réexamen ex post plutôt que comme l'indication d'une différence significative dans les intrants, les processus, les procédures ou les réalisations. Toutes les DG de l'échantillon ont souligné qu'elles ne traitent pas les évaluations REFIT différemment des autres. En vertu des lignes directrices de 2015, le CER était censé contrôler toutes les évaluations REFIT. Or celui-ci n'utilisait pas l'appellation REFIT comme un critère de sélection des évaluations à contrôler.

79

Selon la version 2017 de la boîte à outils, il n'est plus nécessaire d'examiner les évaluations et les bilans de qualité en tant que travaux sous l'appellation REFIT. Dans le même temps, il y est précisé que, sauf indication contraire, toute nouvelle initiative modifiant un acte législatif existant est par défaut une initiative REFIT. En raison du décalage manifeste entre le classement des évaluations et initiatives sous l'appellation REFIT, il est impossible de savoir avec certitude si un cycle d'élaboration de politiques s'inscrit complètement dans une démarche REFIT. Les abrogations et refontes sont parfois (comme en 2014 et en 2015), mais pas toujours (par exemple en 2016 et en 2017), mentionnées dans l'annexe REFIT du programme de travail de la Commission (PTC). Les annexes REFIT des PTC 2015 et 2016 mélangent des mesures législatives et non législatives.

80

Dans son rapport annuel 2016, le CER a indiqué qu'il était difficile de rendre les principes REFIT opérationnels lors de l'appréciation de différentes analyses d'impact et évaluations.

81

Les parties prenantes externes ne reçoivent que peu d'informations sur le programme REFIT. La version actuelle (2017) du tableau de bord REFIT n'est pas conviviale et il n'est pas aisé de savoir quels sont les résultats du programme. Compte tenu de l'évolution récente du programme REFIT et de son intégration progressive dans les procédures normalisées du cycle législatif, le tableau de bord, tel qu'il existe actuellement, pose question.

Conclusions et recommandations

82

En contribuant au processus d'amélioration de la réglementation, les réexamens ex post constituent un élément clé du cycle d'élaboration des politiques de l'UE. S'appuyant sur les pratiques existantes, la Commission a lancé, en 2015, le programme «pour une meilleure réglementation» et a publié les lignes directrices et la boîte à outils correspondantes.

83

Globalement, nous avons estimé, en conclusion, que le système de réexamens ex post mis en place par Commission soutenait favorablement la comparaison par rapport à la situation observée dans la majorité des États membres. D'une manière générale et pour ce qui est de l'élaboration des évaluations et des bilans de qualité, la Commission dispose d'un système bien géré et incluant un contrôle de la qualité, ce qui contribue efficacement au processus d'amélioration de la réglementation.

84

Toutefois, nous avons relevé certaines faiblesses. Les principales lacunes observées sont liées à l'absence de définitions communes concernant les clauses de réexamen, au manque de précisions quant à l'utilisation qui est faite des réexamens ex post autres que les évaluations ou les bilans de qualité, ainsi qu'au manque de clarté du programme REFIT.

Des clauses de réexamen et de suivi largement présentes, mais une absence de lignes directrices communes

85

Malgré l'absence de définitions et de lignes directrices interinstitutionnelles communes, les clauses de réexamen sont largement présentes dans la législation de l'UE et la fréquence de leur inclusion dans les textes législatifs adoptés ces dernières années progresse. Dans plusieurs cas où une clause de réexamen ne figurait pas dans la proposition de la Commission, elle a été ajoutée au cours du processus législatif. Nous estimons qu'il s'agit d'une avancée vers une approche systématique en matière de réexamen de la législation, alors même que l'accord interinstitutionnel n'est pas contraignant (voir points 24 à 30).

86

Néanmoins, le contenu des clauses de réexamen n'est pas toujours clair, notamment lorsqu'il s'agit de déterminer les réalisations demandées et le moment opportun pour réaliser le réexamen ex post (voir points 31 à 34).

87

Par ailleurs, la présence de clauses de suivi, qui nécessitent la collecte de données auprès des États membres, n'est pas aussi généralisée que celle des clauses de réexamen, alors même qu'elles sont essentielles à la bonne qualité des réexamens ex post (voir points 35 à 40).

Recommandation n° 1 – Renforcer l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»

1. La Commission, en collaboration avec le Parlement européen et le Conseil, et dans le cadre de l'accord interinstitutionnel existant, devrait élaborer un vade-mecum interinstitutionnel sur les clauses de réexamen et de suivi, qui comporterait:
   • une classification des différents types de résultats/réexamens ex post susceptibles d'être demandés,
   • des orientations sur un calendrier indicatif pour chaque type de réexamen ex post,
   • des orientations sur la rédaction des clauses de suivi à l'intention tant des institutions ou organes de l'UE que des États membres.
2. La Commission devrait proposer au Parlement européen et au Conseil de se prononcer, conformément à l'article 295 du TFUE, sur les forme et moyens juridiques qui permettraient de renforcer le caractère contraignant d'un futur accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» et de maximiser ses effets concrets.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: décembre 2019.

L'exécution des réexamens ex post et le contrôle de leur qualité sont inégaux

88

Globalement, les évaluations sont effectuées conformément aux exigences légales et aux bonnes pratiques définies dans les lignes directrices «pour une meilleure réglementation». Toutefois, nous avons relevé plusieurs lacunes.

89

Jusqu'en 2017, les lignes directrices ne s'appliquaient pas aux réexamens ex post autres que les évaluations. Dès lors, ces derniers étaient effectués de manière très différente, sans suivre des pratiques normalisées. Or, parfois, ces réexamens comportaient d'importants éléments d'évaluation ou constituaient des étapes majeures du processus d'amélioration de la réglementation (voir points 42 à 45).

90

La compréhension, la légitimité et la qualité d'un réexamen ex post sont d'autant mieux garanties que la méthodologie mise en œuvre est clairement expliquée. La méthodologie retenue est généralement présentée, mais pas de façon suffisamment détaillée pour permettre une bonne compréhension de ses atouts et de ses limitations (voir points 49 à 50).

91

L'un des principaux problèmes est la non-disponibilité de données, car elle empêche la réalisation d'un réexamen ex post fondé sur des éléments probants appropriés. Même si des limites relatives aux données sont toujours à prévoir lors du traitement de questions complexes couvrant l'ensemble de l'UE, il importe de tout mettre en œuvre pour les réduire au maximum. Les rapports sur les réexamens ex post devraient toujours faire état de ces limites afin que les législateurs et les parties prenantes sachent dans quelle mesure les conclusions qui y sont formulées sont fiables et solides (voir points 51 à 56).

92

Le recours à des groupes interservices et à des listes de vérification standardisées a permis d'uniformiser le contrôle de la qualité des évaluations et des études connexes. En outre, les évaluations font désormais systématiquement l'objet d'un document de travail normalisé des services de la Commission. La situation est moins favorable pour ce qui est des réexamens ex post autres que les évaluations. Actuellement, plusieurs réexamens ex post autres que les évaluations comportent des éléments d'appréciation. Par son mandat, le CER n'est toutefois pas tenu de vérifier ces réexamens, même lorsqu'ils s'apparentent fortement à une évaluation (voir points 57 à 62).

Recommandation n° 2 – Mieux assurer la qualité des réexamens ex post en définissant des normes minimales de qualité applicables à chacun d'entre eux

1. La Commission devrait définir un ensemble de normes minimales de qualité pour les réexamens ex post autres que les évaluations afin d'en garantir la bonne qualité dans tous ses services.
2. La Commission devrait élargir les droits de contrôle du CER, en qualité d'examinateur indépendant, aux réexamens ex post autres que les évaluations.
3. Dans ses normes minimales de qualité applicables aux réexamens ex post comportant un élément d'évaluation, la Commission devrait prévoir l'obligation d'y présenter en détail la méthodologie utilisée (y compris concernant la collecte des données et les outils d'analyse), de justifier son choix et de faire état des limites inhérentes.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: décembre 2019.

Recommandation n° 3 – Réalisation d'une analyse des lacunes en matière de collecte de données et de capacités de gestion

La Commission devrait procéder, au niveau approprié, à des analyses des lacunes concernant sa capacité à générer, à collecter et à (ré)utiliser les données requises pour des réexamens ex post fondés sur des éléments probants solides, puis mettre en œuvre les mesures appropriées.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: juin 2019.

Les documents constitutifs des réexamens ex post sont généralement rendus publics; les résultats présentés sont clairs, mais ne sont pas toujours utilisés dans les analyses d'impact ex ante

93

Les documents constitutifs de presque tous les réexamens ex post sont disponibles et accessibles au public. Au fil des ans, la clarté des rapports de la Commission s'est améliorée. La majorité d'entre eux comportent une conclusion claire et indiquent quelles doivent être les étapes suivantes (voir points 64 à 68).

94

La qualité de la réglementation relève de la responsabilité des trois institutions participant au processus législatif. Les rapports de la Commission sur les réexamens ex post sont systématiquement transmis aux colégislateurs, mais ils suscitent rarement de leur part une réaction directe auprès de la Commission. Néanmoins, les colégislateurs peuvent recourir aux réexamens ex post dans un cadre plus large, celui du cycle d'élaboration de politiques, au moment où l'objet du réexamen ex post est la cause d'une réforme ou d'une révision législative (voir points 69 à 70).

95

Malgré de récentes améliorations, le principe «évaluer avant d'agir» n'est toujours pas respecté dans environ un quart des cas. Lorsque des évaluations et des analyses d'impact sont réalisées simultanément (elles sont alors dites «back-to-back»), il est permis de douter que les deux processus soient véritablement indépendants et que les conclusions de l'évaluation soient effectivement prises en considération (voir points 71 à 74).

Recommandation n° 4 – Veiller au respect du principe «évaluer avant d'agir»

1. Lorsqu'elle révise un texte législatif existant, la Commission devrait veiller à ce que le principe «évaluer avant d'agir» soit systématiquement respecté. C'est pourquoi elle ne devrait valider aucune proposition dont l'analyse d'impact n'est pas fondée sur des travaux d'évaluation préalables.
2. Le comité d'examen de la réglementation devrait prêter dûment attention à l'application efficace de ce principe. Il devrait publier chaque année une liste des analyses d'impact qui ne le respectent pas.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: décembre 2018.

Le programme REFIT n'est pas clair

96

Le programme REFIT a contribué au développement, à la Commission, d'une mentalité propice à l'amélioration de la réglementation en vue d'en accroître la qualité. Cependant, la raison d'être de ce programme n'est pas claire, tout comme les critères utilisés pour classer les initiatives individuelles sous l'appellation REFIT. En même temps, la boîte à outil présente REFIT comme un programme spécifique. Cela suscite des interrogations quant à sa nature actuelle (voir points 75 à 81).

Recommandation n° 5 — Intégrer le programme REFIT dans le processus d'amélioration de la réglementation

La Commission devrait clarifier le concept REFIT et accorder une place importante à sa présentation et à son utilisation afin d'éviter de donner l'impression qu'il est d'une certaine manière distinct du processus normal d'amélioration de la réglementation.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: décembre 2018.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana IVANOVA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 16 mai 2018.

Réponses du Parlement

VII

Au Parlement européen, les commissions compétentes prennent acte des examens ex post de la Commission et des rapports qui y sont consacrés. Chaque commission dispose d'une procédure interne bien définie pour décider, généralement au niveau des coordinateurs (représentants de chacun des groupes politiques au sein de la commission), s'il convient d'y donner suite et, le cas échéant, sous quelle forme.

Au Parlement européen, les suites réservées à ces documents de la Commission peuvent notamment prendre la forme d'un débat en réunion des coordinateurs, dans le cadre du dialogue structuré d'une commission avec le commissaire compétent, à l'occasion de l'examen de nouvelles propositions législatives et de l'adoption d'amendements éventuels, ou d'un rapport sur la mise en œuvre d'une politique de l'Union, d'un texte législatif ou d'un programme de dépenses, ou peuvent constituer une base importante d'une audition ou d'un atelier organisé par la commission concernée.

Les rapports et examens ex post de la Commission européenne sont également pris en considération par les services compétents, à savoir la direction générale des services de recherche parlementaire, la direction générale des politiques internes de l'Union et la direction générale des politiques externes de l'Union, lorsqu'ils publient des études de fond destinées à informer les députés. Ces informations de fond sont généralement publiées sur le site internet du Parlement européen (Think Tank).

25

Lors de l'élaboration de ces lignes directrices au Parlement européen, il faudrait laisser les députés libres de leur choix politique pour qu'ils puissent exercer leur mandat en toute liberté.

26

Le Parlement européen a entamé la mise au point de cette liste de contrôle exhaustive étant donné que ces informations n'existaient pas auparavant, du moins sous une forme permettant au Parlement d'y avoir accès. Ce document public est principalement utilisé par les secrétariats des commissions pour indiquer aux députés les travaux auxquels il y a éventuellement lieu de donner la priorité au sein des commissions compte tenu du peu de temps disponible lors des réunions.

35

Dans le cadre du suivi de la transposition du droit de l'Union en droit national, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont signé la déclaration politique commune du 27 octobre 2011 du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur les documents explicatifs (JO C 369/15 du 17 décembre 2011) et la déclaration politique commune du 28 septembre 2011 des États membres et de la Commission sur les documents explicatifs (JO C 369/14 du 17 décembre 2011).

Afin de pouvoir suivre la mise en œuvre et l'application de la législation, il faut également recevoir les informations relatives à la transposition du droit de l'Union en droit national. Dans le cadre de ces déclarations politiques communes, ces informations devraient être fournies par les États membres à la Commission. Ces informations pourraient également être utiles au Parlement étant donné qu'en tant que colégislateur, il est dans son intérêt de savoir si un acte de l'Union est correctement transposé en droit national pour qu'il produise les effets souhaités. Ces informations permettraient par ailleurs de savoir dans quels cas les États membres sont allés au-delà de ce qu'exige le droit de l'Union lors de la transposition.

70

Au Parlement européen, les commissions compétentes prennent acte des examens ex post de la Commission et des rapports qui y sont consacrés. Chaque commission dispose d'une procédure interne bien définie pour décider, généralement au niveau des coordinateurs (représentants de chacun des groupes politiques au sein de la commission), s'il convient d'y donner suite et, le cas échéant, sous quelle forme.

Au Parlement européen, les suites réservées à ces documents de la Commission peuvent notamment prendre la forme d'un débat en réunion des coordinateurs, dans le cadre du dialogue structuré d'une commission avec le commissaire compétent, à l'occasion de l'examen de nouvelles propositions législatives et de l'adoption d'amendements éventuels, ou d'un rapport sur la mise en œuvre d'une politique de l'Union, d'un texte législatif ou d'un programme de dépenses, ou peuvent constituer une base importante d'une audition ou d'un atelier organisé par la commission concernée.

Les rapports et examens ex post de la Commission européenne sont également pris en considération par les services compétents, à savoir la direction générale des services de recherche parlementaire, la direction générale des politiques internes de l'Union et la direction générale des politiques externes de l'Union, lorsqu'ils publient des études de fond destinées à informer les députés. Ces informations de fond sont généralement publiées sur le site internet du Parlement européen (Think Tank).

Recommandation 1 (a) — Il conviendrait tout d'abord de débattre de la nécessité et de la faisabilité de cette recommandation au niveau politique entre les trois institutions concernées.

94

Conformément aux priorités politiques de la commission parlementaire, les rapports de la Commission sur les examens ex post seront examinés soit avant le dépôt des propositions législatives, soit au moment où elles sont déposés, soit à une autre étape du cycle législatif, éventuellement dans le cadre d'une procédure interne à la commission. Voir également la réponse au point VII et au point 70.

Réponses du Conseil

M. Klaus-Heiner LEHNE
Président de la Cour des comptes européenne
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg

Monsieur,

Objet: Observations préliminaires de la Cour des comptes européenne sur le thème «Les réexamens ex post de la législation de l'UE: un système bien rôdé, mais incomplet»

Je voudrais vous remercier pour votre lettre du 17 janvier 2018, adressée à M^me ZAHARIEVA, présidente du Conseil des affaires générales, dans laquelle vous avez communiqué les observations préliminaires de la Cour des comptes européenne sur le thème «Les réexamens ex post de la législation de l'UE: un système bien rôdé, mais incomplet».

Conformément à l'article 163, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement financier, le délai de six semaines dont le Conseil dispose pour communiquer sa réponse a été suspendu, par lettre adressée par le Secrétariat général du Conseil à la Cour en date du 14 février 2018, afin de permettre au Conseil d'obtenir un retour d'information des États membres pour parachever sa réponse.

Le Conseil souhaiterait fournir les réponses suivantes au sujet des points et recommandations qui le concernent.

Concernant les points 25 et 28:

Le Conseil est profondément attaché à la mise en œuvre de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» du 13 avril 2016, dans lequel les trois institutions ont dûment reconnu, dans les points 20 à 24, l'importance que revêt l'évaluation ex post de la législation. Dans ce cadre, les trois institutions ont confirmé qu'il importait d'organiser leurs travaux visant à évaluer l'efficacité de la législation de l'Union de la façon la plus cohérente et la plus concordante possible. Au point 23 de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», elles sont en outre convenues «d'envisager systématiquement le recours aux clauses de réexamen dans la législation».

Conformément au point 24 de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», les trois institutions se sont engagées à «s'inform[er] mutuellement en temps utile avant d'adopter ou de réviser leurs lignes directrices». L'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» ne prévoit nullement l'obligation d'émettre des lignes directrices. La présentation de propositions législatives et, par conséquent, de clauses de suivi et de réexamen est une prérogative de la Commission. Comme cela est indiqué dans les observations préliminaires, la Commission a adopté ses propres lignes directrices relatives aux dispositions juridiques concernant le suivi et l'évaluation.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime qu'à l'heure actuelle, il n'est pas nécessaire d'établir des lignes directrices pour la rédaction des clauses de suivi et de réexamen, ni de prendre une position générale sur la présence ou le contenu des clauses de réexamen dans la législation de l'UE. Il est en outre rappelé que les colégislateurs doivent examiner les clauses de réexamen en tenant compte des besoins spécifiques de chaque législation. Pour ce qui a trait à ces questions, le Conseil examinera soigneusement le rapport final et les recommandations de la Cour des comptes, en prenant en considération tous les facteurs pertinents.

En ce qui concerne les effets juridiques de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», le terme «accord» reflète l'acceptation commune de certaines clauses et l'intention de les respecter. Conformément à l'article 295 du TFUE, un accord interinstitutionnel est destiné à mettre en place des mécanismes de coopération entre les trois institutions concernées. Un accord interinstitutionnel produit des effets juridiques indépendamment du fait que les clauses qu'il comporte soient qualifiées de «contraignantes» ou non. Le caractère contraignant d'un accord interinstitutionnel doit être déterminé en prenant en considération l'intention de ses auteurs, qu'il faut déduire du contenu et de la formulation du texte, et doit reposer sur une analyse de chacune de ses dispositions.

Concernant le point 45:

Le Conseil souligne que, conformément à l'article 17 du TUE, c'est à la Commission qu'il incombe de «surveille[r] l'application du droit de l'Union sous le contrôle de la Cour de justice». La Commission est dès lors notamment responsable du suivi et de l'évaluation de la mise en œuvre du droit de l'UE.

Concernant le titre introduisant les points 69 et 70 et le point 70:

Le Conseil réaffirme l'importance qu'il attache aux réexamens ex post de la Commission. Toutefois, il estime que le titre introduisant les points 69 et 70 («Le Parlement européen et le Conseil réagissent rarement directement aux réexamens ex post») peut induire en erreur. Le fait que le rapport proprement dit ne soit pas examiné au sein du Conseil ou de ses instances préparatoires ne signifie pas qu'il ne bénéficie pas de l'attention voulue au cours du processus législatif, surtout lors de l'élaboration des positions des États membres au niveau national. Les colégislateurs peuvent tenir compte des rapports de la Commission et s'en servir à un stade ultérieur ou dans un contexte différent.

Concernant la recommandation 1: renforcer l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»

Recommandation 1 a): «La Commission, en collaboration avec le Parlement européen et le Conseil, et dans le cadre de l'accord interinstitutionnel existant, devrait élaborer un vade-mecum interinstitutionnel sur les clauses de réexamen et de suivi, qui comporterait:

• une classification des différents types de résultats/réexamens ex post susceptibles d'être demandé,
• des orientations sur un calendrier indicatif pour chaque type de réexamen ex post,
• des orientations sur la rédaction des clauses de suivi à l'intention tant des institutions ou organes de l'UE que des États membres.»

En plus des observations formulées en ce qui concerne le point 25, le Conseil tient à souligner que l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» ne prévoit pas l'élaboration d'un vade-mecum interinstitutionnel sur les clauses de réexamen et de suivi.

Par conséquent, le Conseil peut partiellement souscrire à la recommandation 1 a), dans la mesure où elle concerne le rôle de la Commission.

Recommandation 1 b): «La Commission devrait proposer au Parlement européen et au Conseil de se prononcer sur les forme et moyens juridiques qui permettraient de renforcer le caractère contraignant d'un futur accord interinstitutionnel “Mieux légiférer” et de maximiser ses effets concrets».

Le Conseil souhaiterait faire observer que, conformément à l'article 295 du TFUE, un futur accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» devra être approuvé par toutes les institutions concernées, c'est-à-dire le Parlement européen, le Conseil et la Commission. Il appartiendra aux trois institutions de décider s'il y a lieu de renforcer le caractère contraignant d'un futur accord interinstitutionnel «Mieux légiférer».

Sur le fond, le Conseil estime que l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» du 13 avril 2016 est adapté aux objectifs poursuivis et qu'il n'est pas nécessaire pour le moment de conclure un nouvel accord interinstitutionnel pour renforcer ses effets concrets.

Par conséquent, le Conseil peut partiellement souscrire à la recommandation 1 b), dans la mesure où il y est fait référence à l'article 295 du TFUE.

J'espère que cette réponse sera utile pour l'achèvement du rapport de la Cour des comptes. Je tiens à souligner que la présente réponse s'entend sans préjudice de l'examen, par le Conseil, du rapport final et des recommandations de la Cour des comptes. J'attends avec intérêt de recevoir la version définitive du rapport.

(Cordialement)

D. TZANTCHEV

Réponses envoyées conjointement par la Commission et par le comité d'examen de la réglementation

Synthèse

VI

Depuis 2017, les lignes directrices «pour une meilleure réglementation» figurant dans l’outil 42 font clairement référence aux rapports intermédiaires qui peuvent contribuer aux évaluations, et donnent une brève définition de ces rapports. L’outil 43 comprend un encadré 3 intitulé «Activités ne devant pas nécessairement être soumises à une évaluation standard». Les lignes directrices indiquent clairement que, bien que ce travail ne constitue pas généralement une évaluation, il «doit néanmoins en suivre les concepts et les principes dans les grandes lignes», et ce de façon proportionnée. En cas de doute sur la façon d’appréhender ces rapports, les services de la Commission doivent discuter du cas particulier en cause avec le secrétariat général.

VIII

La Commission attire l’attention sur le fait que le programme REFIT a évolué depuis son lancement en 2012, et que sa portée a été progressivement élargie de façon à accroître l’efficacité et la visibilité des efforts déployés par la Commission pour identifier et exploiter le potentiel de simplification des règles et de réduction des coûts réglementaires pour les entreprises et les citoyens, sans pour autant compromettre la réalisation des objectifs d’intérêt général.

Le programme REFIT a commencé par un inventaire des domaines de la réglementation et des textes législatifs pour lesquels ce potentiel est le plus important. Des évaluations et des bilans de qualité «REFIT» ont donc été entrepris dans ces domaines en vue de soumettre des propositions stratégiques.

En 2015, REFIT a été renforcé avec la création d’une plateforme REFIT destinée à faciliter l’identification de ces cas. Dans son programme de travail pour 2017, sur la base de l’expérience acquise, la Commission a annoncé que, lors de toutes les révisions de la législation existante, il conviendrait d’examiner si la législation est adaptée à son objectif, et de définir le potentiel de simplification et de réduction des coûts. Cette approche est également expliquée dans la communication intitulée «De meilleures solutions pour de meilleurs résultats»¹, publiée en octobre 2017, ainsi que dans les lignes directrices «pour une meilleure réglementation» révisées, publiées en juillet 2017 (outil 2).

La Commission estime que la révision de 2017 a permis de clarifier la raison d’être de REFIT et de lui donner la portée qui est naturellement la sienne. Elle considère que le programme continue d’offrir une valeur ajoutée, notamment en montrant qu’il est important d’examiner le potentiel de simplification et de réduction de la charge durant la phase d’élaboration des politiques, en donnant davantage de visibilité aux efforts déployés par la Commission pour simplifier la réglementation et réduire la charge, et en facilitant le suivi de leur incidence durant les phases d’adoption et de mise en œuvre de la législation.

L’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» confirme l’importance que les trois institutions accordent à REFIT.

Introduction

04

La Commission considère que les éléments supplémentaires des paragraphes 22 et 23 de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» sont importants, notamment les suivants:

• éviter une réglementation excessive et des lourdeurs administratives, en particulier pour les États membres, et
• tenir compte du temps qui est nécessaire pour la mise en œuvre et pour la collecte d’informations concernant les résultats et les impacts.

05

La Commission souligne que les réexamens ex post sont réalisés à différentes fins et que, par conséquent, ils sont souvent adaptés aux spécificités de la législation. Outre la définition des évaluations, les lignes directrices «pour une meilleure réglementation» (outil 42) définissent également les rapports sur la transposition, la mise en œuvre et le suivi, tandis que l’outil 43 explique comment les élaborer.

Observations

40

Le groupe de travail sur le suivi et la quantification s’est réuni sept fois. Jusqu’à ce jour, sa contribution a consisté en 15 présentations sur les meilleures pratiques et les meilleurs outils par 12 directions générales, et en la publication de documents de référence. Ces contributions sont présentées dans le cadre d’un espace de travail collaboratif de façon à encourager les échanges de meilleures pratiques entre DG et à diffuser les connaissances à un public plus large intéressé par les évaluations.

44

Depuis 2017, les lignes directrices «pour une meilleure réglementation» s’appliquent bel et bien aux réexamens autres que les évaluations. L’outil 42 fait clairement référence aux rapports intermédiaires qui peuvent contribuer aux évaluations, et donne une brève définition de ces rapports. Il existe trois types de rapports intermédiaires: rapports sur la transposition/le respect de la législation, rapports sur la mise en œuvre et rapports de suivi. Ainsi qu’expliqué dans l’outil 43, d’autres activités, notamment les «activités exécutées aux premiers stades de la mise en œuvre de l’intervention, lorsque les informations sur les changements à long terme (résultats et impacts) ne sont pas encore disponibles», devraient néanmoins suivre dans leurs grandes lignes les concepts et les principes de l’évaluation.

Toutefois, compte tenu de la diversité des situations traitées dans les différents réexamens, les lignes directrices et la boîte à outils doivent être appliquées de façon proportionnelle. Le contrôle de la qualité repose sur le même principe de proportionnalité. Il s’effectue à deux moments:

• si des consultants externes procèdent à des études connexes, leur rapport fait l’objet d’une évaluation qualitative, principalement par la direction générale elle-même ou au sein d’un groupe interservices si un tel groupe a été créé;
• durant le processus de consultation interservices, qui est obligatoire pour tous les rapports que la Commission soumet aux autres institutions, les services concernés formulent des observations sur la qualité et le contenu des réexamens ex post.

Les lignes directrices indiquent clairement que, bien que ce travail ne constitue pas généralement une évaluation, il «doit néanmoins en suivre les concepts et les principes dans les grandes lignes», et ce de façon proportionnée. En cas de doute sur la façon d’appréhender ces rapports, les services de la Commission doivent discuter de ce cas particulier avec le secrétariat général. Les mécanismes internes de contrôle de la qualité doivent aussi utiliser les ressources disponibles de façon proportionnée.

47

La Commission prend bonne note de l’observation formulée par la CCE concernant la nécessité d’expliquer aux colégislateurs de façon plus formelle les raisons des retards rencontrés. Elle souligne que, outre les raisons mentionnées par la CCE au point 48, les retards peuvent souvent s’expliquer par des retards dans la transposition par les États membres (qui, par exemple, retardent l’évaluation de la conformité), dans la mise en œuvre et/ou la communication d’informations par les États membres.

56

La Commission souligne que la boîte à outils pour une meilleure réglementation indique clairement que les documents de travail élaborés par les services de la Commission à la fin d’une évaluation doivent contenir un résumé clair de toute insuffisance concernant les données utilisées à l’appui des conclusions et de la solidité des résultats. Les lignes directrices pour une meilleure réglementation précisent également que toute restriction relative aux éléments probants utilisés et à la méthodologie appliquée, en particulier pour ce qui est de leur capacité à étayer les conclusions, doit être clairement expliquée dans les rapports d’évaluation. Cette orientation a été renforcée lors de la révision des lignes directrices/boîte à outils pour une meilleure réglementation en 2017, ce qui devrait permettre de nouvelles améliorations.

57

Voir la réponse de la Commission au point 44.

62

La Commission ne pense pas que la participation de la présidence du CER à la plateforme REFIT ou que l’absence de secrétariat propre au CER et séparé hiérarchiquement du secrétariat général de la Commission puissent représenter un risque pour l’indépendance du comité. Cette indépendance est protégée, notamment, par le processus délibératoire du comité, défini dans son règlement intérieur. Par ailleurs, la Commission ne pense pas que l’un de ces deux risques se soit concrétisé, et ne partage pas les craintes concernant l’existence de risques réels.

Observation du CER:

Le comité jouit également en droit d’une indépendance fonctionnelle (si pas administrative), ainsi que précisé dans la décision du Président de la Commission européenne instituant un comité indépendant d’examen de la réglementation [C(2015) 3263]. La CCE distingue deux risques potentiels pour l’indépendance du comité:

• en ce qui concerne la plateforme des parties prenantes REFIT: la participation de la présidence du CER en tant que présidence suppléante (remplaçant le premier vice-président) ne met pas en danger l’indépendance du comité. Le rôle de la présidence consiste essentiellement à présider les débats. La présidence du CER ne participe pas au suivi des avis de la plateforme REFIT: ce travail, qui est davantage lié aux politiques, est placé sous la responsabilité du groupe de pilotage;
• en outre, présider la plateforme REFIT permet à la présidence du CER d’être directement informée du point de vue et des préoccupations des parties prenantes représentatives concernant les dossiers pertinents. Ce contact organisé avec les parties prenantes permet d’éviter des contacts individuels, fréquents et possiblement déséquilibrés entre les membres du CER et les parties prenantes, ce qui représenterait un risque beaucoup plus grand pour la perception de l’indépendance du comité.

L’absence de secrétariat propre au CER ne représente pas une menace directe pour l’indépendance du comité car il demeure entièrement maître de son travail.

72

S’agissant des analyses d’impact, dont la CCE considère qu’elles n’étaient pas conformes au principe «évaluer avant d’agir», la situation est la suivante:

• l’analyse d’impact SWD(2014) 127 qui accompagnait la deuxième directive relative aux droits des actionnaires [directive (UE) 2017/828] était assortie d’éléments d’évaluation qui prenaient la forme, entre autres, de deux livres verts et de deux études externes²;
• les quatre autres analyses d’impact ont été effectuées à une époque où la Commission n’avait pas encore complètement intégré l’approche «évaluer avant d’agir» [voir COM(2010) 543 du 8 octobre 2010], et où il n’était pas encore obligatoire, en principe, de procéder à des évaluations autonomes préalablement à l’analyse d’impact.

Encadré 5 — Non-respect du principe «évaluer avant d’agir»: l’exemple des tests d’émission pour l’homologation des véhicules

Second tiret: le bilan de qualité (2013) 466 décrivait l’analyse utilisée pour élaborer la proposition de nouveau cadre réglementaire pour la réception par type des véhicules. Le principe «évaluer avant d’agir» a donc été respecté.

L’analyse d’impact SWD(2014) 33 proposait six modifications techniques à la législation relative aux émissions polluantes qui n’ont pas été prises en compte dans le bilan de qualité. En ce qui concerne le problème relatif à la méthode de mesure, la Commission avait déjà entrepris des travaux depuis 2011 (voir déclaration du CCR à l’audience du Parlement européen du 16/04/2016 sur la mesure des émissions dans le secteur de l’automobile), lesquels ont débouché sur l’adoption de trois règlements de la Commission entre 2015 et 2016.

L’analyse d’impact SWD(2014) 33 comprend une évaluation dans la section consacrée à la définition du problème, ce qui était une pratique courante avant la publication de la communication COM(2013) 686, ainsi qu’expliqué au point 72.

Troisième tiret: la Commission attire l’attention sur le fait que cette référence est dénuée de pertinence dès lors que le Dieselgate concerne la falsification des résultats de tests par des constructeurs automobiles au moyen de dispositifs de manipulation illégaux. Elle est dépourvue de pertinence pour la rigueur du test ou leur représentativité des conditions réelles de conduite.

73

La Commission fait remarquer qu’il n’existe aucune raison impérieuse ni preuve que le fait de procéder à des analyses d’impact et évaluations «back-to-back» crée des doutes quant à l’indépendance de chaque processus. Le mandat distingue clairement les deux processus et mentionne les obligations de prendre en considération l’ensemble des conclusions pertinentes dans l’analyse d’impact. En général, on procède à des évaluations/analyses d’impact «back-to-back» par manque de temps, lorsqu’il n’est pas possible de les effectuer successivement.

La Commission souligne que la possibilité de procéder «back-to-back» permet que, même lorsque le temps manque, une évaluation soit effectuée dans des délais appropriés pour éclairer les décisions stratégiques. La principale difficulté consiste à garantir la qualité globale de l’exercice dans un délai limité.

75

La Commission estime que, si le programme REFIT a évolué avec le temps, sa nature est à présent clairement définie. Il fournit un cadre complet pour améliorer l’efficience et l’efficacité de la législation de l’UE, il est pleinement intégré dans le cycle de prise de décision de la Commission et il bénéficie d’une forte adhésion des parties prenantes.

REFIT fait partie intégrante du programme de travail annuel de la Commission. Depuis 2017, il est intégré dans son processus de décision et est appliqué à toutes les initiatives mises en œuvre par la Commission pour revoir la législation européenne existante.

76

La Commission estime que le profil de REFIT en tant que programme horizontal de la Commission pour la simplification de la réglementation et la réduction de la charge est clair et bien défini. Les programmes précédents ont été pleinement intégrés dans REFIT. Depuis 2017, toutes les révisions et évaluations de la législation sont considérées comme étant REFIT.

78

La Commission a expliqué en 2017, dans la version mise à jour de la boîte à outils pour une meilleure réglementation, qu’elle considérait toutes les évaluations et tous les bilans de la qualité comme répondant à l’appellation REFIT étant donné qu’ils évaluent les performances de la législation de l’UE et peuvent donner lieu à des révisions de la législation en vue d’améliorer l’efficience et l’efficacité réglementaires.

79

La Commission reconnaît que l’outil 2 des lignes directrices manque de clarté à ce sujet. Depuis 2017, la boîte à outils indique clairement que «toutes les initiatives visant à modifier la législation existante sont … incluses dans le programme REFIT …». Il est également clair que «toutes les évaluations et tous les bilans de qualité contribuent au programme REFIT». Le reste de cette phrase introduit un élément de confusion en indiquant qu’«il n’est pas nécessaire de classer sous l’appellation REFIT toute évaluation ou tout bilan de qualité individuels» (car toutes les évaluations et tous les bilans de qualité sont REFIT par définition).

Les évaluations et les initiatives législatives sont incluses dans le tableau de bord REFIT³ afin de démontrer que le cycle d’élaboration de politiques s’inscrit complètement dans une démarche REFIT.

81

La Commission ne pense pas que la communication au sujet du programme REFIT soit lacunaire. La communication en direction des parties prenantes externes concernant ce programme a été difficile en raison de sa complexité et des difficultés liées à l’estimation de ses résultats du point de vue quantitatif. Toutefois, la Commission s’est efforcée de rendre le tableau de bord REFIT plus convivial dans l’édition numérique publiée en octobre 2017. Elle indique l’état d’avancement de la mise en œuvre de toutes les initiatives REFIT, et fournit notamment des informations sur les résultats qualitatifs et quantitatifs par priorité stratégique.

Un lien direct vers les informations en retour des parties prenantes, intitulé «Lighten the Load», sera ajouté au tableau de bord REFIT dès 2018.

Conclusions et recommandations

84

La Commission estime que le programme REFIT offre un cadre complet pour améliorer l’efficience et l’efficacité de la législation de l’UE. Il est pleinement intégré dans le cycle de prise de décision de la Commission et bénéficie d’une forte adhésion des parties prenantes.

85

La Commission reconnaît que, en dépit de l’existence de l’accord interinstitutionnel, il n’existe pas de lignes directrices communes aux trois institutions concernant la rédaction des clauses de suivi et de réexamen pour les réexamens ex post.

86

La Commission est disposée à discuter avec les colégislateurs de la meilleure façon de remédier à l’absence de définitions communes tout en préservant son droit d’initiative. Elle souligne toutefois que les besoins en matière de suivi et d’évaluation sont souvent spécifiques à la législation en cause, et les éventuelles définitions communes devront tenir compte de cet élément.

87

La Commission fait observer que, conformément à l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», il conviendrait, le cas échéant, d’inclure des exigences en matière de suivi et d’évaluation dans la législation tout en évitant une réglementation excessive et des lourdeurs administratives, en particulier pour les États membres, et de veiller à ce qu’elles soient proportionnées en ce qui concerne la charge pour les parties prenantes et les PME liée aux obligations en matière d’information.

Recommandation 1 — Renforcer l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»

a)

La Commission accepte la recommandation en ce qui la concerne.

Lors de la révision des lignes directrices et de la boîte à outils pour une meilleure réglementation en 2017, la Commission a ajouté un outil spécifique afin de remédier à ce problème (outil 42). Sur cette base, elle est disposée à discuter avec les colégislateurs de la meilleure façon d’établir une classification des différents types de résultats/réexamens ex post, des orientations sur un calendrier indicatif pour chaque type de réexamen ex post, et des orientations sur la rédaction des clauses de suivi. Cette classification devra tenir compte du fait que les modalités de suivi devront être adaptées aux actes législatifs, et devra préserver le droit d’initiative de la Commission.

b)

La Commission n’accepte pas cette recommandation. D’après l’article 295 du TFUE, un accord interinstitutionnel ne doit pas obligatoirement être contraignant.

Les trois institutions ont décidé d’un commun accord en 2016 que l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» ne serait pas juridiquement contraignant. Lors de la négociation de cet accord, toutes les institutions souhaitaient éviter certaines difficultés juridiques et institutionnelles, et ces difficultés subsistent⁴. Aucune révision de la version actuelle de l’accord interinstitutionnel n’est envisagée.

89

La Commission fait observer que, depuis la révision de 2017, les lignes directrices pour une meilleure réglementation s’appliquent aux réexamens autres que les évaluations.

Voir la réponse de la Commission au point 44.

90

La boîte à outils pour une meilleure réglementation exige clairement que la méthodologie utilisée soit décrite de façon claire, et cette obligation s’applique (proportionnellement) à d’autres types de réexamens ex post.

91

La Commission convient qu’il est important d’être clair à ce sujet. Elle souligne que la boîte à outils pour une meilleure réglementation indique clairement que les documents de travail élaborés par les services de la Commission à la fin d’une évaluation doivent contenir un résumé clair de toute insuffisance concernant les données utilisées à l’appui des conclusions et de la solidité des résultats. Par ailleurs, les lignes directrices pour une meilleure réglementation précisent que toute restriction relative aux éléments probants utilisés et à la méthodologie appliquée, en particulier pour ce qui est de leur capacité à étayer les conclusions, doit être clairement expliquée dans les rapports d’évaluation. Cette orientation a été renforcée lors de la révision des lignes directrices/de la boîte à outils pour une meilleure réglementation en 2017, ce qui devrait permettre de nouvelles améliorations.

92

Voir la réponse de la Commission au point 44. Le mandat du CER ne prévoit pas cela étant donné que les réexamens ex post ne doivent pas contenir d’éléments d’évaluation importants.

Recommandation 2 — Mieux assurer la qualité des réexamens ex post en définissant des normes minimales de qualité applicables à chacun d’entre eux

a)

La Commission accepte la recommandation et s’appuiera sur les orientations figurant déjà dans sa boîte à outils (outil 42). Toutefois, la réussite de cette action dépendra d’une future collaboration avec le Parlement européen et le Conseil, comme indiqué dans la recommandation 1 a).

b)

La Commission accepte en partie la recommandation.

La Commission est disposée à se pencher sur cet aspect lorsqu’elle examinera la nécessité d’envisager une modification du mandat du comité d’examen de la réglementation. Elle prendra en compte les éléments suivants:

• la Commission veille à ce que les ressources du CER soient utilisées là où elles sont les plus utiles pour améliorer les révisions de la législation; et
• l’élargissement du mandat du CER nécessitera un accord entre les institutions sur la classification des réexamens et la fixation de normes minimales tout en préservant le droit d’initiative de la Commission.

Observation du CER:

Le comité estime logique la recommandation concernant l’élargissement de son mandat aux réexamens ex post autres que les évaluations. Si une classification claire et des normes minimales convenues de commun accord sont établies, le comité pourra concentrer ses ressources sur les réexamens ex post les plus pertinents. Il devra donc opérer une sélection, en procédant à une planification exhaustive à long terme de ces réexamens.

c)

La Commission accepte la recommandation, qui est subordonnée à la mise en œuvre des recommandations 2 a) et 1 a).

Recommandation 3 — Réalisation d’une analyse des lacunes en matière de collecte de données et de capacités de gestion

La Commission accepte en partie la recommandation.

Les services de la Commission, dont le centre de compétences sur l’évaluation microéconomique établi au sein du Centre commun de recherche, se sont employés à faire l’inventaire des différentes bases de données créées par la Commission ou auxquelles elle a accès. Compte tenu des lourdeurs administratives et des coûts connexes, ces services, le cas échéant, s’attacheront prioritairement à identifier les lacunes en matière de création, de collecte et de réutilisation des données, au niveau des entreprises, qui appellent des mesures spécifiques.

En tout état de cause, il arrivera fréquemment que, pour un acte législatif spécifique, des mécanismes ad hoc soient nécessaires pour générer, collecter et (ré)utiliser les données requises pour des réexamens ex post fondés sur des éléments probants solides, puis mettre en œuvre les mesures appropriées.

95

Le principe «évaluer avant d’agir» s’applique désormais à environ 75 % des analyses d’impact qui accompagnent les révisions de la législation.

En ce qui concerne le «back-to-back», la Commission renvoie à sa réponse au point 73.

Recommandation 4 — Veiller au respect du principe «évaluer avant d’agir»

a)

La Commission accepte en partie la recommandation.

La Commission est fermement résolue à appliquer le principe «évaluer avant d’agir» dans la mesure du possible. L’amélioration de la réglementation doit permettre de prendre les bonnes décisions au bon moment quant aux mesures à prendre, mais elle ne peut pas remplacer les décisions politiques. Dans certaines circonstances, par exemple en cas d’urgence, la Commission peut être appelée à agir sans suivre toutes les étapes de l’approche pour une meilleure réglementation, en totale conformité avec son droit d’initiative.

b)

Le comité d’examen de la réglementation accepte la recommandation:

le comité joue déjà un rôle actif en attirant l’attention sur l’importance de ce principe ainsi que dans son suivi et la communication d’informations à ce sujet.

96

Voir la réponse de la Commission au point VIII.

La Commission attire l’attention sur le fait que le programme REFIT a évolué depuis son lancement en 2012, et que sa portée a été progressivement élargie de façon à accroître l’efficacité et la visibilité des efforts déployés par la Commission pour détecter et exploiter le potentiel de simplification des règles et de réduction des coûts réglementaires pour les entreprises et les citoyens sans pour autant compromettre la réalisation des objectifs d’intérêt général.

La Commission estime que la révision de 2017 a permis de clarifier la raison d’être de REFIT et de lui donner la portée qui est naturellement la sienne. Elle considère que le programme continue d’offrir une valeur ajoutée, notamment en montrant qu’il est important d’examiner le potentiel de simplification et de réduction de la charge durant la phase d’élaboration des politiques, en donnant davantage de visibilité aux efforts déployés par la Commission pour simplifier la réglementation et réduire la charge, et en facilitant le suivi de leur incidence durant les phases d’adoption et de mise en œuvre de la législation.

L’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» confirme l’importance que les trois institutions accordent à REFIT.

Recommandation 5 — Intégrer le programme REFIT dans le processus d’amélioration de la réglementation

La Commission accepte en partie la recommandation.

La Commission estime que le concept REFIT a maintenant été clarifié. Elle reconnaît la nécessité d’améliorer la communication concernant REFIT dans le cadre du cycle pour une meilleure réglementation.

Abréviations et glossaire

Amélioration de la réglementation: Élaboration des politiques et des textes législatifs de manière à ce qu'ils atteignent leurs objectifs à un coût minimal. Améliorer la réglementation ne consiste pas à réglementer ou à déréglementer. Il s'agit de garantir que les décisions politiques s'élaborent de manière ouverte et transparente, sur la base des meilleures données probantes disponibles et avec la participation de toutes les parties prenantes. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Analyse d'impact ex ante: Instrument politique qui sert à recueillir des éléments probants (y compris des résultats d'évaluations) afin qu'il soit possible d'apprécier l'opportunité d'une mesure législative ou non législative envisagée par l'Union et de déterminer comment concevoir au mieux la mesure en question pour atteindre les objectifs stratégiques fixés. Une analyse d'impact doit permettre de recenser et de décrire le problème à résoudre, de définir des objectifs, de formuler des options stratégiques et d'en évaluer l'impact. Le système d'analyse d'impact de la Commission suit une approche intégrée qui consiste à évaluer les effets économiques, sociaux et environnementaux d'un éventail d'options stratégiques, ce qui permet d'intégrer la notion de viabilité dans l'élaboration des politiques de l'Union. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Bilan de qualité: Évaluation exhaustive d'un domaine d'intervention, qui consiste généralement à examiner la manière dont plusieurs actes législatifs liés ont contribué (ou non) à la réalisation des objectifs stratégiques. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Clause de réexamen: Clause figurant dans un acte législatif de l'UE, en vertu de laquelle la Commission et/ou les États membres sont tenus de réaliser une sorte de réexamen ex post de l'ensemble ou d'une partie de cet acte législatif. (Source: Cour des comptes européenne.)

Clause de suivi: Clause figurant dans un acte législatif de l'UE, en vertu de laquelle la Commission et/ou les États membres sont tenus de suivre la mise en œuvre et/ou l'application de l'ensemble ou d'une partie de cet acte législatif. (Source: Cour des comptes européenne.)

Comité d'examen de la réglementation (CER): Organisme indépendant de la Commission qui conseille le collège. Il assure, au niveau central, un contrôle de la qualité et une fonction de soutien dans le cadre des travaux d'évaluation et d'analyse d'impact de la Commission. Il examine l'ensemble des projets d'analyse d'impact de la Commission, ainsi que les évaluations et bilans de qualité importants de la législation en vigueur, et émet des avis et des recommandations concernant ces documents. (Source: Site web Europa.)

Évaluation: Appréciation, fondée sur des éléments probants, de la mesure dans laquelle une intervention: est efficace et efficiente, est pertinente au regard des besoins et de ses objectifs, est cohérente tant sur le plan interne qu'avec les autres interventions de l'Union, et apporte une valeur ajoutée de l'Union. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Groupe de pilotage interservices (GPI): Un groupe de pilotage interservices est constitué de personnes provenant de plusieurs directions générales compétentes dans le domaine visé par l'évaluation ou dans des domaines connexes, ainsi que d'un représentant du service responsable des évaluations au sein de la direction générale chargée de procéder à celle-ci. Ce groupe devrait participer à toutes les étapes clés de l'évaluation, en particulier la conception (feuille de route), l'élaboration du document de travail et le lancement de la consultation interservices. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques

Principe «évaluer avant d'agir»: Principe (non contraignant) en vertu duquel les résultats des évaluations alimentent en temps opportun le processus d'élaboration des politiques. Dans la pratique, cela signifie que les analyses d'impact réalisées avant les propositions législatives doivent tirer les enseignements des évaluations, qui doivent recenser les problèmes, les insuffisances, les défis et les succès. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

Programme REFIT: Programme pour une réglementation affûtée et performante, établi par la Commission en 2012 pour faire en sorte que la législation de l'UE soit «adaptée à sa finalité». Il s'agit d'un processus dans le cadre duquel les textes législatifs et mesures en vigueur sont analysés afin de garantir que la législation de l'UE apporte ses avantages à moindre frais aux parties prenantes, aux citoyens et aux administrations publiques et que les coûts liés à la réglementation soient réduits, dans la mesure du possible, sans que les objectifs stratégiques de l'initiative en question s'en trouvent affectés. (Source: Boîte à outils pour une meilleure réglementation.)

PTC: Programme de travail de la Commission

Rapport sur la mise en œuvre: Rapport centré sur la transposition d'une directive et sur la conformité des dispositions nationales avec cette dernière. Ces rapports sont parfois appelés «rapports de transposition». (Source: Cour des comptes européenne.)

Rapport sur l'application: Rapport dans lequel l'application d'un acte législatif est analysée. Ces rapports comportent des informations sur les mesures d'application mises en œuvre dans les États membres. Des données sur le suivi sont également disponibles. (Source: Cour des comptes européenne.)

Réexamen ex post de la législation: Instrument politique qui se concrétise par un ou plusieurs documents présentant un bilan rétrospectif concernant un ou tous les aspects d'un acte législatif de l'UE (qu'il s'agisse d'un ou de plusieurs actes législatifs), avec ou sans éléments d'évaluation. À la Commission, il peut s'agir d'un rapport de l'institution ou d'un document de travail de ses services, qui peut être étayé par des études externes. (Source: Cour des comptes européenne.)

SWD: Staff Working Document, document de travail des services de la Commission européenne

Notes

¹ COM(2015) 215 final — «Améliorer la réglementation pour obtenir de meilleurs résultats – Un enjeu prioritaire pour l'UE».

² SWD(2017) 350 final — «Lignes directrices pour une meilleure réglementation». La boîte à outils accompagne et complète les lignes directrices et contient des informations plus détaillées sur leur application.

³ Depuis 1996, la Commission impose à ses services de réaliser des évaluations ex post de tous les programmes de dépenses.

⁴ SEC(2000) 1051 — «Mettre l'accent sur les résultats: renforcer l'évaluation des activités de la Commission»; C(2002) 5267/1 — «Standards et bonnes pratiques d'évaluation»; guide de la Commission — «Évaluer les activités de l'UE: un guide pratique pour les services de la Commission» (DG Budget, 2004); SEC(2007) 1341 — «Révision des standards de contrôle interne et du cadre sous-jacent»; SEC(2007) 213 final — «Répondre aux besoins stratégiques: renforcer l'usage de l'évaluation»; guide de la Commission — «EVALSED (évaluation du développement socioéconomique) — Recueil: Méthode et techniques» (DG REGIO, 2009); COM(2012) 746 final — «Pour une réglementation de l'UE bien affûtée»; COM(2013) 686 final — «Renforcer les fondements de la réglementation intelligente — Améliorer l'évaluation»; COM(2015) 215 final; COM(2017) 651 final — «Mener à son terme le programme pour une meilleure réglementation: de meilleures solutions pour de meilleurs résultats».

⁵ COM(2013) 686 final.

⁶ Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne «Mieux légiférer», 13 avril 2016.

⁷ Afin de tenir compte des différents réexamens, nous avons aussi analysé les études (dites «connexes») effectuées par des tiers et commandées par la Commission pour étayer ses réexamens. Dans certains cas, l'étude externe a été considérée comme le document de réexamen du fait qu'aucun rapport de la Commission n'était disponible.

⁸ Par «valeur ajoutée européenne», il faut entendre «la valeur qui résulte d'une intervention de l'UE, en plus de la valeur qu'aurait pu avoir une action isolée des États membres», voir document SEC(2011) 867 final intitulé «La valeur ajoutée du budget de l'Union». La boîte à outils de 2017 précise que la valeur ajoutée européenne «concerne les changements qui peuvent raisonnablement être attribués à l'intervention de l'UE et qui sont supérieurs à ce qui aurait pu être raisonnablement attendu des mesures prises par les États membres au niveau national».

⁹ SWD(2015) 111 final.

¹⁰ Boîte à outils accompagnant les lignes directrices pour une meilleure réglementation.

¹¹ L'Australie, le Royaume-Uni, le Mexique et l'Allemagne occupent les quatre premières places de ce classement.

¹² Perspectives de l'OCDE sur la politique de la réglementation 2015, Éditions OCDE, Paris, 2015 (http://www.oecd.org/fr/publications/perspectives-de-l-ocde-sur-la-politique-de-la-reglementation-2015-978 926 424 5235-fr.htm).

¹³ Rapport spécial n° 3/2010 intitulé «L'analyse d'impact dans les institutions européennes: soutient-elle la prise de décision?».

¹⁴ L'audit couvre tous les actes de droit dérivé (directives et règlements) relevant de la compétence des quatre DG qui ont été adoptés ou pris en considération par les deux colégislateurs. En sont exclus les mesures d'application, les autres actes de droit dérivé, le réexamen de programmes de dépenses, les plans d'action, les communications, les réexamens effectués par des agences, ainsi que les recommandations et décisions du Conseil. Les réexamens portant sur une agence dans son ensemble sont également exclus, mais pas ceux relatifs à des activités spécifiques confiées à une agence en vertu d'une directive ou d'un règlement (à savoir ceux qui sont liés à ses activités dans un domaine d'action plutôt qu'à son fonctionnement).

¹⁵ L'échantillon comporte des réexamens terminés ou en cours au 31 décembre 2016.

¹⁶ Étant donné que la DG GROW a été créée en 2015 par la fusion entre une partie de la DG Entreprises et industrie (DG ENTR) et de la DG Marché intérieur et services (DG MARKT), l'échantillon contient également les réexamens et analyses d'impact de ces anciennes DG.

¹⁷ Dans le présent rapport, l'expression «analyse d'impact» désigne l'«analyse d'impact ex ante», sauf indication contraire.

¹⁸ Annexe I du programme de travail de la Commission.

¹⁹ COM(2015) 215 final.

²⁰ Communication à la Commission de M^me Grybauskaité, en accord avec le Président — «Répondre aux besoins stratégiques: renforcer l'usage de l'évaluation», SEC(2007) 213; ainsi que communication à la Commission — «Standards et bonnes pratiques d'évaluation» C(2002) 5267 du 23.12.2002.

²¹ «Boîte à outils» de la Commission européenne pour une meilleure réglementation, outil 42.

²² Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission à l'intention des personnes qui contribuent à la rédaction des textes législatifs de l'Union européenne, Union européenne, 2015.

²³ L'article 23 de l'accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne «Mieux légiférer» du 13 avril 2016 dispose que «les trois institutions conviennent d'envisager systématiquement le recours aux clauses de réexamen dans la législation et de tenir compte du temps qui est nécessaire pour la mise en œuvre et pour la collecte d'informations concernant les résultats et les impacts».

²⁴ Arrêt de la Cour de justice du 8 juillet 2010, Afton Chemical Limited/Secretary of State for Transport, C-343/09, ECLI:EU:C:2010:419, points 30 à 40; arrêt de la Cour de justice du 4 mai 2016, Pillbox 38 (UK) Ltd/Secretary of State for Health, C-477/14, ECLI:EU:C:2016:324, points 64 à 66.

²⁵ Le service de recherche du Parlement européen utilise le terme «évaluation de la mise en œuvre» pour désigner ses documents d'informations sur l'évaluation ex post relatifs aux rapports sur la mise en œuvre établis par les commissions parlementaires.

²⁶ Parlement européen, document de travail de l'unité EVAL intitulé «Method and Process».

²⁷ Échantillon d'actes législatifs adoptés récemment (de 2014 à 2016).

²⁸ Trois des 105 actes examinés ont été exclus de l'échantillon, faute de pertinence.

²⁹ «Boîte à outils» de la Commission européenne pour une meilleure réglementation, chapitre 6, p. 314.

³⁰ Une évaluation de la mise en œuvre européenne est un document d'information de base à l'attention des commissions parlementaires lorsqu'elles élaborent un «rapport sur la mise en œuvre» concernant la transposition nationale d'une politique ou d'un acte législatif de l'UE et sa mise en œuvre en droit national, Parlement européen, document de travail de l'unité EVAL intitulé «Method and Process».

³¹ Ces retards sont calculés uniquement par rapport aux délais légaux fixés pour les réexamens.

³² Pour les réexamens en cours (à savoir ceux pour lesquels le rapport n'était pas publié au 31 décembre 2016), les retards correspondent à la différence entre le délai imparti et le 31 décembre 2016.

³³ «Boîte à outils» pour une meilleure réglementation de la Commission européenne, outil 41 sur les modalités et indicateurs de suivi, p. 270.

³⁴ Lorsque nous avons examiné la question de la méthodologie, nous n'avons étudié que les réexamens comportant un élément d'évaluation (évaluations et autres).

³⁵ En vertu des lignes directrices pour une meilleure réglementation, les évaluations et les bilans de qualité doivent traiter cinq critères: la pertinence, l'efficacité, l'efficience, la cohérence et la valeur ajoutée européenne. La valeur ajoutée européenne s'articule notamment autour des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

³⁶ Un certain nombre de réexamens terminés ont été exclus parce qu'ils ne comportaient pas d'éléments d'évaluation.

³⁷ Évaluation REFIT de la directive 2002/49/CE relative à l'évaluation et à la gestion du bruit dans l'environnement (SWD(2016) 454), publiée en décembre 2016.

³⁸ COM(2017) 312 final.

³⁹ COM(2017) 257 final.

⁴⁰ Bilan de qualité des directives «Oiseaux» et «Habitats» (SWD(2016) 472), publié le 16 décembre 2016.

⁴¹ COM(2012) 746 final, p. 4.

 

¹ COM(2017) 651final.

² Le livre vert intitulé «Le gouvernement d'entreprise dans les établissements financiers et les politiques de rémunération» [COM(2010) 284], le livre vert de 2011 intitulé «Le cadre de la gouvernance d’entreprise dans l’UE» [COM(2011) 164] et deux études externes, l’une sur le contrôle et la mise en application des règles relatives à la gouvernance d’entreprise dans les États membres publiée en 2009 http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/ecgforum/studies/comply-or-explain-090923_en.pdf et l’autre sur les devoirs et responsabilités des administrateurs publiée en 2013 http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/board/2013-study-analysis_en.pdf, ainsi que d’autres éléments d’évaluation spécifiques liés aux nouvelles mesures.

³ Tableau de bord REFIT: http://publications.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html

⁴ Parmi ces difficultés, citons les questions suivantes: un tel accord contraignant créerait-il des droits et des obligations uniquement pour les parties, ou également pour des tiers? La CJUE serait-elle compétente pour juger d’éventuelles violations d’un tel accord contraignant, et quels seraient les recours possibles? Une procédure d’arbitrage devrait-elle être prévue pour le cas où les parties ne souhaiteraient pas aller en justice? Comment une telle procédure serait-elle organisée? Il s’agit là de questions pertinentes qu’il convient de se poser lorsque l’on envisage des accords interinstitutionnels contraignants.

Événement	Date
Adoption du plan d'enquête/début de l'audit	26.10.2016
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	17.1.2018
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	16.5.2018
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues	Parlement européen: 27.3.2018 Conseil: 25.4.2018 Commission européenne et comité d'examen de la réglementation, conjointement: 9.4.2018

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Henri Grethen, Membre de la Cour, assisté de M. Marc Hostert, chef de cabinet; l'équipe d'audit principale était composée de M. Emmanuel Rauch, manager principal, ainsi que de M^me Naiara Zabala Eguiraun, M. Nicholas Edwards et M^me Ekaterina Vaahtera, auditeurs.

De gauche à droite: Nicholas Edwards, Marc Hostert, Ekaterina Vaahtera, Henri Grethen et Emmanuel Rauch.

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