EU:n energia- ja ilmastotoimet

Tiivistelmä

I

Energia-asioilla oli tärkeä merkitys Euroopan unionin (EU) syntyvaiheissa, kun kuusi jäsenvaltiota perusti Euroopan hiili- ja teräsyhteisön vuonna 1952 eli 65 vuotta sitten. Ilmastonmuutoksen torjuntaan ryhdyttiin myöhemmin. Energia-asiat ja ilmastonmuutos liittyvät nykyisin läheisesti toisiinsa, sillä 79 prosenttia EU:n kasvihuonekaasupäästöistä on peräisin pitkälti fossiilisten polttoaineiden muuntamiseen ja polttoon perustuvasta energiantuotannosta ja energiankulutuksesta (esim. teollisuudessa, kotitalouksissa ja liikenteessä). Tämän vuoksi ilmastonmuutoksen torjunta edellyttää tehokkaita energiantuotantoa ja -kulutusta koskevia toimia. Monia energia-asioihin ja ilmastonmuutokseen liittyviä ongelmia voidaan ratkoa parhaiten valtioiden välisellä yhteistyöllä. Siksi ne ovat EU:lle tärkeitä toiminta-aloja.

II

Tämän yleiskatsauksen tavoitteena on antaa yleiskuva EU:n toimista energian ja ilmastonmuutoksen aloilla, esittää yhteenveto Euroopan tilintarkastustuomioistuimen (ETT) ja EU:n muiden ylimpien tarkastuselinten tärkeimmästä tähänastisesta tarkastustyöstä sekä nostaa esiin suurimmat haasteet ja siten pohjustaa lainsäädännöstä käytävää keskustelua ja tulevaa tarkastustyötä.

III

EU on luonut toimintapoliittisen kehyksen sekä energia- että ilmastotoimille. Tietyt seikat, kuten käytettävien energialähteiden valinta, kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan. Kansainvälisellä tasolla EU ja sen jäsenvaltiot ovat olleet johtavia toimijoita kansainvälisten ilmastosopimusten, kuten vuoden 2015 Pariisin sopimuksen, neuvotteluissa.

IV

Energia-alalla EU:n toimien keskiössä on energian sisämarkkinoiden luominen, jotta voitaisiin mahdollistaa kaasun ja sähkön vapaa toimittaminen ja kauppa koko EU:n alueella. Energian sisämarkkinoiden tavoitteena on saavuttaa kustannustehokkaasti EU:n energiapolitiikan tavoitteet eli kohtuullisesti ja kilpailukykyisesti hinnoitellun, kestävän ja varman energiansaannin turvaaminen.

V

Komissio esitti marraskuussa 2016 ”Puhdasta energiaa kaikille eurooppalaisille” -toimenpidepaketin, jonka sisältämillä ehdotuksilla pyritään jatkamaan energiamarkkinoiden uudistamista. Ehdotukset ovat parhaillaan EU:n lainsäätäjien eli Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston käsiteltävinä.

VI

EU:n ilmastotoimista useimmissa keskitytään ilmastonmuutoksen hillintään vähentämällä kasvihuonekaasupäästöjä. Ilmastonmuutoksen vaikutuksiin sopeutumista koskevia toimia ei pääsääntöisesti ole vielä säännelty.

VII

Voimakas keskittyminen ilmastonmuutoksen hillintään näkyy EU:n ilmasto- ja energiatavoitteissa. EU on asettanut itselleen vuosiin 2020 ja 2030 ulottuvia tavoitteita, joiden mukaisesti se pyrkii vähentämään kasvihuonekaasupäästöjään, lisäämään uusiutuvan energian osuutta energiankulutuksesta ja parantamaan energiatehokkuutta. EU aikoo vähentää kasvihuonekaasupäästöjään vuoteen 2050 mennessä 80–95 prosentilla vuoden 1990 tasoon verrattuna.

VIII

Kasvihuonekaasupäästöjä pyritään vähentämään eri aloilla eri tavoin. EU on päästökauppajärjestelmällään asettanut katon tiettyjen energiahuollon alojen, energiaintensiivisen teollisuuden ja ETA-alueen sisäisten lentojen kokonaispäästöille ja luonut päästöoikeuksien markkinat. Niiden avulla se on asettanut hinnan hiilidioksidille. Muilla aloilla EU on pyrkinyt vähentämään päästöjä asettamalla jokaiselle jäsenvaltiolle sitovia päästövähennystavoitteita. Kukin jäsenvaltio on itse vastuussa tavoitteiden saavuttamisen edellyttämien kansallisten politiikkojen ja toimenpiteiden määrittelystä ja toteuttamisesta. Näiden toimintatapojen lisäksi pyritään lisäämään uusiutuvan energian käyttöä ja parantamaan energiatehokkuutta EU:n ja kansallisten toimenpiteiden avulla.

IX

Vaikka kasvihuonekaasupäästöjä onnistuttaisiin vähentämään ja Pariisin sopimuksen tavoite saavutettaisiin eli maapallon lämpötilan nousu saataisiin pidettyä selvästi alle 2 °C:ssa suhteessa esiteolliseen aikaan, on silti välttämätöntä sopeutua ilmaston muuttumiseen. Ilmastonmuutos vaikuttaa ympäristöön, yhteiskuntaan ja talouteen jo nyt, kun lämpötilan nousu on hieman yli 1 °C:n esiteolliseen aikaan verrattuna. Nousun saavuttaessa 2°C:n tason on Euroopan ilmasto hyvin erilainen kuin nykyään. Ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevat EU:n toimet perustuvat vuonna 2013 hyväksyttyyn EU:n strategiaan ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi. Siinä kannustetaan jäsenvaltioita toteuttamaan toimia, mutta toimet eivät ole pakollisia.

X

Ylimmät tarkastuselimet ja Euroopan tilintarkastustuomioistuin ovat viime vuosina tehneet useita energia-alaan ja ilmastonmuutokseen liittyviä eri aiheita koskevia tarkastuksia. Suurin osa kertomuksista on koskenut energia-alan tarkastuksia. Muut aiheet, kuten ilmastonmuutokseen sopeutuminen, ovat jääneet vähemmälle huomiolle. Vaikka tarkastusten aiheet ovat vaihdelleet, niistä voidaan nostaa esiin monia samoja havaintoja. Tarkastuksissa on todettu, että erot jäsenvaltioiden tavoissa panna täytäntöön EU:n lainsäädäntöä ja hallinnoida energiamarkkinoitaan ovat hidastaneet EU:n energian sisämarkkinoiden toteuttamista. Vaikka uusiutuvien energialähteiden käyttö on lisääntynyt ja niiden kustannukset pienentyneet koko maailmassa, tarkastuksissa on havaittu kustannustehokkuuden puutetta ja investointien esteitä. Kustannustehokkuuteen liittyviä ongelmia on havaittu säännöllisesti myös energiatehokkuutta koskevissa tarkastuksissa. Ydinenergia-alalla ylimmät tarkastuselimet ovat havainneet merkittäviä viivästyksiä ja kustannusten kasvua. Tarkastuksissa on todettu myös, että siirtyminen vähähiilisiin liikennemuotoihin ei ole edistynyt riittävästi. Ilmastonmuutokseen sopeutumisen osalta tarkastuksissa on keskitytty lähinnä tulviin. Tarkastajat ovat havainneet ongelmia tulvien ehkäisyssä ja torjunnassa sekä tulvien johdosta toteutettavissa toimissa.

XI

Tässä yleiskatsauksessa nostetaan esiin seitsemän osa-aluetta, joilla esiintyy suurimpia haasteita:

1. energia- ja ilmastoasioiden hallinto
2. näyttöön perustuva päätöksenteko
3. energia-alan muutos
4. tutkimuksen ja innovoinnin tehokas hyödyntäminen
5. sopeutumistoimien suunnittelu ja toteutus
6. rahoitus
7. EU:n kansalaisten osallistaminen

Johdanto

Perustietoja energiasta ja ilmastonmuutoksesta

01

Ilmakehän hiilidioksidipitoisuus (CO₂) saavutti vuoden 2015 lopussa ennätyksellisen 400 ppm:n tason (ppm = tilavuuden miljoonasosa).¹ Vuosi 2016 oli kaikkien tärkeimpien maapallon pintalämpötilatietojen perusteella mittaushistorian lämpimin: lämpötila oli keskimäärin 1,1 °C lämpimämpi kuin esiteollisella kaudella. Arktisen alueen jääpeite suli vuonna 2016 pienimmilleen sitten vuoden 1979, jolloin satelliittimittaukset aloitettiin. Ranskassa ja Saksassa oli pahoja tulvia touko- ja kesäkuussa, mutta heinä- ja elokuu olivat Ranskassa mittaushistorian kuivimmat.

02

Ilmastonmuutoksesta ja sen syistä ei enää ole merkittävää tieteellistä erimielisyyttä. Tuhannet tutkijat eri puolilta maailmaa ovat lähes kolmenkymmenen vuoden ajan tuottaneet tutkittua tietoa ilmastonmuutoksesta sekä sen ympäristö- ja sosioekonomisista vaikutuksista hallitustenvälisessä ilmastonmuutospaneelissa (IPCC). IPCC:n mukaan ihmisen toiminnan vaikutus ilmastojärjestelmään on kiistaton ja on nähtävissä ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuuksien kasvusta ja havaitusta lämpenemisestä². Pitoisuuden kasvun ja maapallon lämpötilan nousun välinen yhteys tunnetaan hyvin (ks. laatikko 1).

03

Energia-asioilla oli tärkeä merkitys EU:n syntyvaiheissa, kun kuusi jäsenvaltiota perusti vuonna 1952 yhteiset hiili- ja teräsmarkkinat Euroopan hiili- ja teräsyhteisöön ja vuonna 1957 Euroopan atomienergiayhteisön (Euratom). EU on 1990-luvulta lähtien pyrkinyt luomaan energian sisämarkkinat, jotta energia voisi virrata vapaasti EU:n alueella.

04

Energia-asiat ja ilmastonmuutos liittyvät läheisesti toisiinsa, sillä 79 prosenttia EU:n kasvihuonekaasupäästöistä on peräisin pitkälti fossiilisten polttoaineiden muuntamiseen ja polttoon perustuvasta energiantuotannosta ja energiankulutuksesta (esim. teollisuudessa, kotitalouksissa ja liikenteessä). Tämän vuoksi ilmastonmuutoksen torjunta edellyttää energiantuotannon ja -kulutuksen muuttamista. Energian tarpeen täyttäminen ja kasvihuonekaasupäästöjen samanaikainen vähentäminen ovat tärkeä haaste EU:lle ja sen jäsenvaltioille.

05

”Joustavan energiaunionin ja tulevaisuuteen suuntautuvan ilmastonmuutospolitiikan” luominen on yksi Euroopan komission painopisteistä. Energiaunionistrategian viisi ulottuvuutta muodostavat kehyksen tämän painopisteen toteuttamiselle (ks. laatikko 2). Strategian täytäntöönpanoa silmällä pitäen komissio on antanut vuonna 2016 useita tärkeitä energia- ja ilmastoalan säädöksiä ja muita kuin lainsäädäntöaloitteita koskevia ehdotuksia. Niistä merkittävin on ”Puhdasta energiaa kaikille eurooppalaisille” -toimenpidepaketti³. Neuvosto ja parlamentti käsittelevät ehdotuksia vuosina 2017 ja 2018. EU on sitoutunut käyttämään ilmastotoimiin vuosien 2014–2020 talousarviostaan ainakin 20 prosenttia eli noin 212 miljardia euroa.

06

EU:n energia- ja ilmastotoimet kattavat kaksi tosiaan täydentävää toimintapoliittista lähestymistapaa ilmastonmuutokseen: ilmastonmuutoksen hillinnän ja siihen sopeutumisen. Ilmastonmuutoksen hillinnässä pyritään puuttumaan ilmastonmuutosta aiheuttaviin syihin vähentämällä tai rajoittamalla kasvihuonekaasupäästöjä ja tukemalla luonnossa esiintyviä kasvihuonekaasuja sitovia nieluja. Ilmastonmuutokseen sopeutumisessa pyritään ennakoimaan ilmastonmuutoksen vaikutuksia sekä ehkäisemään mahdollisia vahinkoja tai pitämään ne mahdollisimman pieninä asianmukaisin toimin.

Yleiskatsauksen tavoite ja lähestymistapa

07

Tämän EU:n energia- ja ilmastotoimia koskevan yleiskatsauksen tavoitteena on

• antaa yleiskuva EU:n toimista kyseisillä aloilla
• esittää yhteenveto Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ja muiden ylimpien tarkastuselinten tähän mennessä EU:ssa tekemistä keskeisistä tarkastuksista
• nostaa esiin suurimmat ongelmat ja haasteet ja siten pohjustaa lainsäädännöstä käytävää keskustelua ja tulevaa tarkastustyötä.

08

Kertomuksen rakenne on seuraava:

• Osassa I käsitellään EU:n keskeistä energia- ja ilmastopolitiikkaa, eri alojen kasvihuonekaasupäästöjä, asiaan liittyvää EU:n alakohtaista lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpanoa sekä EU:n energia- ja ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi annettua rahoitusta.
• Osassa II analysoidaan Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ja jäsenvaltioiden ylimpien tarkastuselinten tähän mennessä tekemiä energia-alaa ja ilmastonmuutoksen alaa koskevia tarkastuksia ja esitetään yleiskatsaus tarkastusten keskeisistä tuloksista. Tilintarkastustuomioistuimen verkkosivustolla on yhteenveto kaikista asiaa koskevista tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskertomuksista ja luettelo analysoiduista ylimpien tarkastuselinten kertomuksista.
• Osassa III nostetaan esiin suurimmat tulevaisuuden haasteet. Tarkoituksena on pohjustaa lainsäädännöstä käytävän keskustelun tueksi ja auttaa tunnistamaan julkistalouden tarkastusten mahdollisuuksia ja haasteita.

09

Tämä yleiskatsaus ei ole tarkastus vaan pääasiassa julkisesti saatavilla olevaan tietoon perustuva katsaus.⁴ Se ei perustu uuteen tarkastukseen eikä siinä esitetä uusia tarkastushavaintoja tai suosituksia. Tekstissä mainitut komission vastaukset yksittäisissä tilintarkastustuomioistuimen kertomuksissa esitettyihin havaintoihin ja suosituksiin on julkaistu kyseisissä kertomuksissa, jotka ovat saatavilla tilintarkastustuomioistuimen verkkosivustolta. Toteutustavasta ja lähteistä kerrotaan tarkemmin liitteessä.

Osa I – Energia-asiat ja ilmastonmuutos: EU:n toimet

10

Osassa I käsitellään EU:n toimia energian ja ilmastonmuutoksen alalla. Osassa annetaan tietoa seuraavista aiheista:

• Yleiskuvaus EU:n toimivallasta alalla ja EU:n tason toimista ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi: Osiossa esitellään EU:n tärkeimmät energia- ja ilmastotavoitteet sekä kuvataan lyhyesti niiden taustalla olevaa toimintapoliittista kehystä ja sen kahta päästövähennystavoitteiden saavuttamisen kannalta tärkeintä osaa eli EU:n päästökauppajärjestelmää (EU ETS) ja taakanjakoa.
• Hillitsemistoimet kullakin kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavalla alalla: energiahuolto, teollisuus, rakennukset, liikenne, maa- ja metsätalous sekä jätehuolto. Energiahuollon ja energiankulutuksen osuus EU:n kasvihuonekaasupäästöistä on 79 prosenttia, minkä vuoksi niitä painotetaan eniten.
• Ilmastonmuutokseen sopeutuminen: osiossa esitellään odotettuja muutoksia ja niiden vaikutuksia yhteiskuntaan ja ympäristöön.
• Muut toimintapolitiikat, joilla tuetaan EU:n energia- ja ilmastotoimien toteuttamista: tutkimus ja innovointi, ilmastonmuutoksen hillintään ja siihen sopeutumiseen kohdistettu julkinen ja yksityinen rahoitus ja toimet päätöksenteon ja täytäntöönpanon parantamiseksi.

EU:n toimivalta energia- ja ilmastoasioissa

11

Energia-asiat ja ilmastonmuutos ovat aloja, joilla EU:lla ja sen jäsenvaltioilla on jaettu toimivalta⁵. Tämä tarkoittaa, että EU ja jäsenvaltiot voivat toimia aloilla lainsäätäjinä ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä. Jäsenvaltiot voivat käyttää toimivaltaansa, jos EU ei ole laatinut ja pannut täytäntöön energia- tai ilmastopolitiikkaa ja -strategioita.⁶

12

EU:n energiapolitiikan tavoitteista määrätään Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa⁷ (SEUT-sopimus), jonka mukaan EU:n energiapolitiikalla pyritään jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun hengessä

• varmistamaan energiamarkkinoiden toimivuus
• varmistamaan energian toimitusvarmuus unionissa
• edistämään energiatehokkuutta ja energiansäästöä sekä uusiin ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvien energiamuotojen kehittämistä
• edistämään energiaverkkojen yhteenliittämistä.

13

SEUT-sopimuksessa määrätään myös, että EU:n energiapolitiikan puitteissa toteutetut toimenpiteet eivät saa vaikuttaa ”jäsenvaltion oikeuteen määritellä energiavarojensa hyödyntämisen ehdot, jäsenvaltion eri energialähteiden välillä tekemiin valintoihin eikä jäsenvaltion energiahuollon yleiseen rakenteeseen”. Tähän periaatteeseen on kuitenkin poikkeuksia. Erityisesti EU:n ympäristöpolitiikassa voidaan toteuttaa toimenpiteitä, jotka vaikuttavat merkittävästi jäsenvaltion valintoihin eri energianlähteiden välillä ja sen energiahuollon yleiseen rakenteeseen.⁸

14

Ilmastotoimien osalta EU:n toimivalta perustuu sen toimivaltaan ympäristöpolitiikan alalla. SEUT-sopimuksen mukaan EU:n ympäristöpolitiikan tavoitteena on⁹

• ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen
• ihmisten terveyden suojelu
• luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö
• sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin ja erityisesti ilmastonmuutokseen.

15

SEUT-sopimuksessa määrätään myös, että EU:n ympäristöpolitiikan olisi perustuttava ennalta varautumisen ja ennalta ehkäisemisen periaatteille, epäpuhtauksien torjumiseen niiden lähteillä ja aiheuttamisperiaatteelle eli saastuttaja maksaa -periaatteelle.¹⁰ Yleisenä periaatteena on, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi.¹¹

16

EU:lla on energia- ja ilmastotoimien alalla aiheesta riippuen toimivalta toimia kansainvälisellä tasolla. EU voi esimerkiksi neuvotella tai tehdä kansainvälisiä sopimuksia kolmansien osapuolten kanssa joko yksin tai yhdessä jäsenvaltioiden kanssa.¹²

Kansainväliset ilmastosopimukset

17

Yksittäisten maiden tai alueiden toimet eivät riitä ilmastonmuutoksen torjuntaan. EU tunnustaa tämän.¹³ EU ja sen jäsenvaltiot aiheuttavat maailman kasvihuonekaasupäästöistä noin 12 prosenttia¹⁴, joten ne ovat olleet johtavia toimijoita ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen (UNFCCC) alaisuuteen kuuluvien kansainvälisten ilmastosopimusten neuvottelussa.¹⁵ Tällaisia sopimuksia ovat esimerkiksi Kioton pöytäkirja ja Pariisin sopimus.

18

Kioton pöytäkirja hyväksyttiin vuonna 1997, ja se tuli voimaan vuonna 2005. Siinä asetettiin 37 maalle ja Euroopan unionille tavoitteeksi vähentää kasvihuonekaasupäästöjä viidellä prosentilla vuoden 1990 määrästä vuosien 2008 ja 2012 välisenä aikana. Euroopan unioni sitoutui vähentämään päästöjään viiden prosentin sijaan kahdeksalla prosentilla.¹⁶ EU ja sen jäsenvaltiot sitoutuivat Kioton pöytäkirjan Dohan muutoksessa (vuodelta 2012) vähentämään kasvihuonekaasupäästöjään 20 prosentilla vuoden 1990 tasosta vuoteen 2020 mennessä.

19

Pariisin sopimuksessa hallitukset sopivat maapallon keskilämpötilan nousun pitämisestä tällä vuosisadalla ”selvästi alle” 2°C:ssa suhteessa esiteolliseen aikaan pyrkien rajoittaman sen 1,5 °C:een. Pariisin sopimuksen allekirjoittajat, mukaan lukien EU ja kaikki sen jäsenvaltiot, toimittivat yksityiskohtaiset tiedot¹⁷ omasta panoksestaan tavoitteen saavuttamiseen. YK:n ilmastosopimuksen sihteeristön mukaan ilmoitetut panokset eivät riitä pitämään maapallon lämpötilan nousua alle 2 °C:ssa¹⁸. Tämän vuoksi allekirjoittajat sitoutuivat kokoontumaan uudelleen viiden vuoden välein raportoimaan toisilleen saavuttamastaan edistyksestä ja asettamaan kunnianhimoisempia tavoitteita, jos tieteellinen tieto sitä edellyttää. Ilmastonmuutoksen haittavaikutukset tiedostaen allekirjoittajat sisällyttivät Pariisin sopimukseen myös ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevia määräyksiä.

20

Teollisuusmaat olivat jo ennen Pariisin konferenssia sitoutuneet antamaan vuoteen 2020 saakka joka vuosi 100 miljardia Yhdysvaltain dollaria tukeakseen kehitysmaiden toimia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja siihen sopeutumiseksi. Teollisuusmaat vahvistivat sitoumuksensa Pariisin sopimuksessa ja sitoutuivat lisäämään tukea vuodesta 2025 alkaen.¹⁹

EU:n energia- ja ilmastopolitiikan puitteet

EU:n energia- ja ilmastotavoitteet

21

Täyttääkseen Kioton pöytäkirjan ja Pariisin sopimuksen mukaiset velvoitteensa EU on asettanut itselleen erilaisia tavoitteita ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Tavoitteisiin lukeutuu kasvihuonekaasupäästöjen suoria, määrällisiä vähennystavoitteita sekä uusiutuvan energian tuotantoa ja energiatehokkuuden parantamista koskevia tavoitteita (ks. laatikko 4).

22

EU oli vuoteen 2014 mennessä vähentänyt kasvihuonekaasupäästöjään yli 20 prosenttia vuoden 1990 tasosta.²⁴ Vuonna 2015 päästöt kuitenkin kasvoivat 0,7 prosenttia edelliseen vuoteen verrattuna.

23

Kaaviossa 1esitetään tämänhetkinen kehitys, ennusteet ja tavoitteet sekä tavoitteiden edellyttämät päästövähennykset. Kaaviosta ilmenee, että vuosille 2030 ja 2050 asetettuja kasvihuonekaasupäästöjen vähennystavoitteita ei saavuteta ilman merkittäviä lisätoimia. Jotta vuoden 2030 tavoitteet voitaisiin saavuttaa, vuotuisia päästövähennyksiä on lisättävä puolella seuraavien kymmenen vuoden aikana. Vuoden 2030 jälkeen tarvitaan vielä merkittävämpää muutosta: päästövähennystahdin on oltava kolmesta neljään kertaa aiempaa nopeampaa, jotta vuoden 2050 tavoite voidaan saavuttaa.

24

Saavuttaakseen tavoitteensa EU on asettanut EU:n päästökauppajärjestelmään (EU ETS) kuuluville aloille päästövähennysten osatavoitteita. Päästökauppajärjestelmän ulkopuolisilla aloilla EU on jakanut vastuuta jäsenvaltioiden kesken asettamalla niille sitovia kansallisia kasvihuonekaasupäästöjen vähennystavoitteita. Tätä kutsutaan taakanjaoksi. EU:n päästökauppajärjestelmää ja taakanjakoa käsitellään tarkemmin jäljempänä olevissa kohdissa.

25

Jotta edistymistä EU:n kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä voitaisiin seurata, Euroopan komissio ja jäsenvaltiot raportoivat ihmisen toiminnan aiheuttamista²⁵ kasvihuonekaasupäästöistään vuosittain YK:n ilmastosopimuksen sihteeristölle. EU on myös ottanut käyttöön EU:n sisäisen päästöjen raportointijärjestelmän²⁶. Se perustuu EU:n kasvihuonekaasuinventaarioon, jonka komissio koostaa jäsenvaltioiden laatimista inventaarioista. Euroopan ympäristökeskus (EYK) tarkistaa jäsenvaltioiden inventaarioiden laadun vuosittain yhdessä Eurostatin ja komission alaisen Yhteisen tutkimuskeskuksen (JRC) kanssa. YK:n ilmastosopimuksen mukaan EU:n ulkopuolisista maista tulevien kansainvälisten asiantuntijoiden tulisi tarkistaa EU:n kasvihuonekaasuinventaariot vähintään kerran viidessä vuodessa.

26

EU:n jäsenvaltioiden päästöt olivat vuonna 2015 (ks. kaavio 2) noin 4,6 gigatonnia hiilidioksidiekvivalenttia (CO₂-ekv.)²⁷.

EU:n päästökauppajärjestelmä

Tavoitteet ja pääpiirteet

27

EU otti vuonna 2005 käyttöön EU:n päästökauppajärjestelmän (EU ETS) ”kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi”²⁸. Se oli maailman ensimmäinen useita maita²⁹ ja aloja kattava järjestelmä kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaan. Järjestelmällä rajoitetaan voimalaitosten ja suurten energiaintensiivisten teollisuuslaitosten päästöjä sekä vuodesta 2012 lähtien myös ETA-alueen sisäisten lentojen päästöjä. Nämä alat aiheuttavat noin 45 prosenttia EU:n kasvihuonekaasupäästöistä.

28

EU:n päästökauppajärjestelmä on niin sanottu ”päästökatto ja -kauppa” -järjestelmä (cap and trade)³⁰. Järjestelmällä rajoitetaan vuotuisia kasvihuonekaasujen kokonaispäästöjä eli kaikille kalenterivuoden aikana syntyville päästöille asetetaan ”katto”. Päästöoikeus tarkoittaa oikeutta päästää ympäristöön yhden hiilidioksidiekvivalenttitonnin verran päästöjä. Valtiot jakavat päästöoikeuksia päästöjä tuottaville laitoksille huutokaupalla tai maksutta. Päästöoikeuksilla voidaan käydä vapaasti kauppaa markkinoilla. Toiminnanharjoittajien on joka vuosi palautettava ilmoittamiaan kasvihuonekaasupäästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia.³¹

29

EU:n päästökauppajärjestelmän ensimmäinen vaihe (2005–2007) oli kokeiluvaihe. Toisessa vaiheessa (2008–2012) suurin osa päästöoikeuksista jaettiin ilmaiseksi. Nykyisessä kolmannessa vaiheessa (2013–2020) EU:n tasolla asetettu katto pienenee vuosittain lineaarisen vähennyskertoimen mukaan. Kerroin on 1,74 prosenttia. Tavoitteena on vähentää päästökauppajärjestelmään kuuluvien alojen kasvihuonekaasupäästöjä 21 prosenttia vuoden 2005³² tasosta vuoteen 2020 mennessä. Näin ollen päästökauppajärjestelmällä edistetään kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä ennustettavissa olevalla tavalla.

30

Aiheuttamisperiaatteen eli saastuttaja maksaa -periaatteen mukaan kaikki EU:n päästökauppajärjestelmän päästöoikeudet olisi huutokaupattava. Koska kaikki maailman maat eivät kuitenkaan hinnoittele kasvihuonekaasupäästöjä samalla tavalla kuin EU, EU:n päästökauppajärjestelmä voi teoriassa vaikuttaa kielteisesti EU:n teollisuuden kansainväliseen kilpailukykyyn. Tämän vuoksi osa yrityksistä voi siirtää toimintaansa maihin, joissa kasvihuonekaasupäästöjä rajoitetaan vähemmän, ja siten tuottaa kasvihuonekaasupäästöjä muualla. Tätä ilmiötä kutsutaan hiilivuodoksi. Päästöoikeuksia voidaan jakaa maksutta aloille, jotka voivat osoittaa³³, että niihin kohdistuu hiilivuodon riski. Tällaisiin aloihin kuuluu esimerkiksi terästeollisuus³⁴. Sähköntuotannossa, jossa tuotantoa ei voida siirtää muualle, lähes kaikki päästöoikeudet huutokaupataan³⁵.

Päästöoikeuksien hinta EU:n päästökauppajärjestelmässä

31

Hiilen hinnoittelu on keskeinen osa EU:n päästökauppajärjestelmää. Absoluuttisen ylärajan asettaminen päästöille rajoittaa tarjontaa. Vähäisen tarjonnan ja joustavan kysynnän pitäisi luoda hintasignaali hiilipäästöoikeuksille. Toimivassa järjestelmässä markkinatoimijat investoisivat mahdollisimman kustannustehokkaisiin keinoihin vähentää päästöjä³⁶. Teoriassa ne, joille päästöjen vähentäminen on edullisempaa, tekevät niin ja myyvät ylimääräiset päästöoikeutensa niille, joille päästöjen vähentäminen olisi kalliimpaa. Kun sallittujen päästöjen ylärajaa tiukennetaan, päästöoikeuksien tarjonnasta tulee järjestelmässä ajan myötä yhä niukempaa, mikä puolestaan nostaa hiilen hintaa ja tekee kalliimmista päästövähennysinvestoinneista kannattavampia vaihtoehtoja.

32

Yritykset sijoittavat vähähiiliseen teknologiaan, jos investoinnit ovat edullisempia kuin päästöoikeuksien ostaminen markkinoilta. Tämän vuoksi EU:n päästökauppajärjestelmän päästöoikeuksien on oltava riittävän kalliita, jotta investoinnit vähähiiliseen teknologiaan kannattaisivat.³⁶ Näin ollen siirtymistä vähähiiliseen talouteen voidaan edistää paitsi päästöjä vähentämällä myös EU:n päästökauppajärjestelmän päästöoikeuksien markkinahinnan avulla. Komission vuonna 2011 käyttämissä malleissa yhden hiilidioksidiekvivalenttitonnin hinnan ennustettiin olevan 40 euroa vuonna 2020, 100 euroa vuonna 2030 ja 250 euroa vuonna 2050.³⁷ Päästöoikeuden hinta kuitenkin laski toisen vaiheen alun 30 eurosta noin 5 euroon vuoden 2017 alussa (ks. kaavio 3). Tämä on huomattavasti alle 36–72 euron hintahaarukan, joka hiilen hintaa käsittelevän korkean tason komitean (High-Level Commission on Carbon Prices) mukaan on saavutettava vuoteen 2020 mennessä, jotta Pariisin sopimuksessa asetetut lämpötilatavoitteet voitaisiin saavuttaa.³⁸ Hinta laski, koska päästöoikeuksien tarjonta oli kysyntää suurempaa. Ylitarjonta oli vielä vuoden 2015 lopussa 1,8 miljardia päästöoikeutta, mikä vastaa EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvien alojen yhden vuoden päästöjä.³⁹ Ylitarjonta johtui vuoden 2008 kriisiä seuranneesta taantumasta sekä energiatehokkuutta ja uusiutuvaa energiaa koskevien toimintapolitiikkojen lisääntymisestä (ks. kohta 168).

33

Saadakseen tarjonnan ja kysynnän parempaan tasapainoon komissio lykkäsi 900 miljoonan päästöoikeuden huutokauppaamisen kaudelta 2014–2016 kauteen 2019–2020 (”back-loading”) ja perusti pysyvän markkinavakausvarannon, johon voidaan vuodesta 2019 lähtien siirtää osa ylimääräisistä päästöoikeuksista pois hiilimarkkinoilta.

34

Näistä toimenpiteistä ja komission antamasta päästökauppajärjestelmän neljättä vaihetta (2021–2030) koskevasta säädösehdotuksesta⁴⁰ huolimatta päästöoikeuksista on ylitarjontaa ainakin vuoden 2030 tienoille asti⁴¹.

Taakanjakopäätös ja ehdotus uudesta asetuksesta

35

EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuolisten alojen päästövähennyksiä säännellään vuonna 2009 annetulla taakanjakopäätöksellä (Effort Sharing Decision, ESD). Näitä aloja ovat liikenne (lukuun ottamatta ilmailua ja kansainvälistä merenkulkua), maa- ja metsätalous, rakennukset, jätehuolto sekä EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuoliset teollisuudenalat. Alojen osuus EU:n kokonaispäästöistä on noin 55 prosenttia.

36

Vuodeksi 2020 asetetut kansalliset päästötavoitteet perustuvat asukasta kohden laskettuun bruttokansantuotteeseen (BKT). Vauraimpien jäsenvaltioiden on vähennettävä päästöjään 20 prosentilla vuoden 2005 tasosta vuoteen 2020 mennessä. Vähemmän vauraiden jäsenvaltioiden päästöt saavat kasvaa vuoteen 2020 asti⁴², koska talouskasvueron kiinni kuromisesta odotetaan aiheutuvan suuremmat päästöt. Komissio on kuitenkin todennut, että asetetut tavoitteet rajoittavat näiden maiden päästöjä suhteessa ennustettuun kasvuun ilman lisätoimia. Toisin sanoen kaikkien jäsenvaltioiden on vähennettävä päästöjään.⁴³ Jäsenvaltiot ovat vastuussa kansallisten toimintapolitiikkojen ja toimenpiteiden laatimisesta ja täytäntöönpanosta päästöjen vähentämiseksi taakanjakopäätöksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla.⁴⁴

37

Kansallisten tavoitteiden avulla on määrä saavuttaa vuoteen 2020 mennessä puolet EU:n 20 prosentin päästövähennystavoitteesta. Puolet vähennyksestä on tarkoitus saavuttaa EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvilla aloilla. Säännösten noudattamista valvovan komission mukaan EU on hyvää vauhtia saavuttamassa päästövähennystavoitteet taakanjakopäätöksen mukaisilla aloilla.⁴⁵

38

Taakanjakopäätöksen korvaamisesta on keskusteltu Euroopan parlamentissa ja neuvostossa vuodesta 2016 lähtien. Komission ehdotukseen sisältyy jäsenvaltioita koskevat sitovat vuotuiset kasvihuonekaasupäästöjen vähennykset, jotta päästökauppajärjestelmän ulkopuolisten alojen päästöjä saataisiin vähennettyä 30 prosenttia vuoden 2005 tasosta vuoteen 2030 mennessä.

Kasvihuonekaasupäästöjen lähteet: energia-alan merkitys

39

EU:n kasvihuonekaasupäästöistä 79 prosenttia on peräisin ennen kaikkea fossiilisten polttoaineiden muuntamiseen ja polttoon perustuvasta energiantuotannosta ja kaikkien talouden alojen energiankulutuksesta (ks. kaavio 4). Loput kasvihuonekaasupäästöt syntyvät muista teollisuuden prosesseista kuin energiankäytöstä (ks. kohdat 80–84), maatalouskäytännöistä (ks. kohdat 103–110) tai jätehuollosta (ks. kohdat 111–113). Prosenttiosuudet ovat pysyneet pitkälti muuttumattomina vuodesta 1990 lähtien.

40

Energia-alan 79 prosentin osuus kattaa sähkön ja lämmön tuotannon sekä polttoaineiden polton teollisuudessa, rakennuksissa, liikenteessä ja maataloudessa. Tämän vuoksi sähkön ja lämmön tuotantotapojen ja talouden energiankulutuksen muutoksilla on suuri merkitys kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä.⁴⁶

41

Koska suurin osa kasvihuonekaasupäästöistä johtuu energiantuotannosta ja -kulutuksesta, energiatehokkuudella voi olla suuri merkitys päästöjen vähentämisessä. Se auttaa myös vähentämään energiainvestointeja ja energiantuontia sekä auttaa kuluttajia säästämään rahaa. Energiatehokkuuden on todettu olevan nopein ja edullisin keino puuttua energiaturvallisuuteen, ympäristönäkökohtiin ja talouskysymyksiin liittyviin haasteisiin.⁴⁷ Tämän vuoksi EU:n lainsäädännössä⁴⁸ on säädetty toimenpiteistä, jotka koskevat useita kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavia aloja, ja EU on asettanut itselleen energiatehokkuustavoitteita vuosiksi 2020 ja 2030.

42

EU on asettanut ei-sitovaksi tavoitteekseen parantaa energiatehokkuutta vuoteen 2020 mennessä 20 prosentilla verrattuna tulevaa primäärienergian kulutusta koskeviin ennusteisiin (ks. kohta 21)⁴⁹. Jäsenvaltiot ovat asettaneet omat ohjeelliset kansalliset energiatehokkuustavoitteensa, joiden teoriassa pitäisi yhteenlaskettuina vastata koko EU:lle asetettua 20 prosentin tavoitetta. Euroopan ympäristökeskuksen mukaan niiden avulla voidaan kuitenkin pienentää primäärienergian kulutusta vuoteen 2020 mennessä vain 17,7 prosenttia, mikä on vähemmän kuin EU:n 20 prosentin tavoite.⁵⁰

43

EU:n vuoteen 2030 ulottuvana tavoitteena on parantaa energiatehokkuutta ”EU:n tasolla vähintään 27 prosenttia” suhteessa ennusteisiin energiankäytön kehityksestä; tavoitetta tarkistetaan vuonna 2020 ”pitäen mielessä 30 prosentin tavoite”. Komissio ehdotti vuonna 2016 tavoitteen nostamista 30 prosenttiin ja sen muuttamista sitovaksi EU:n tasolla.⁵¹

44

Energiaa käytetään kaikilla talouden aloilla, kuten teollisuudessa, liikenteessä ja maataloudessa. Kasvihuonekaasupäästöjä voidaankin tarkastella niiden lähteiden (ks. kaavio 4) sijaan myös alakohtaisesti (ks. kaavio 5). Tästä näkökulmasta katsottuna energiahuollosta, ennen kaikkea sähkön ja lämmön tuotannosta⁵², aiheutuu 29 prosenttia kokonaispäästöistä, minkä vuoksi ala on suurin yksittäinen kasvihuonekaasupäästöjen tuottaja. Seuraavaksi suurimmat tuottajat ovat liikenne (26 prosenttia päästöistä), teollisuus (19 prosenttia) ja rakennukset (12 prosenttia).

45

Seuraavissa osioissa käsitellään EU:n toimia kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi näillä aloilla. Kunkin alan kohdalla on oikeassa reunassa pieni pylväskaavio, josta ilmenee alan osuus kokonaispäästöistä.

Energiahuolto

Yleiskatsaus energiahuoltoon

46

Vuoden 2015 kasvihuonekaasupäästöistä 29 prosenttia oli peräisin energiahuollosta, ennen kaikkea sähkön ja lämmön tuotannosta. Viisi tärkeintä sähkön ja lämmön lähdettä EU:ssa olivat uusiutuvat energialähteet, kivihiili, ydinvoima, kaasu ja öljy.

47

Jäsenvaltioilla on käytössä hyvin erilaisia energialähteiden yhdistelmiä, mikä on yksi syy siihen, miksi niillä on erilaisia haasteita energian huoltovarmuuden ja vähähiiliseen talouteen siirtymisen suhteen (ks. kaavio 6).

48

Uusiutuvien energialähteiden käyttö sähkön ja lämmön tuotannossa on kymmenen viime vuoden aikana lisääntynyt nopeasti kaikkialla EU:ssa (ks. kaavio 7). Kaasun osuus kasvoi vuoteen 2010 asti mutta on sen jälkeen pienentynyt. Ydinvoiman osuus on pysynyt melko vakaana. Kivihiilen ja öljyn käyttö on vähentynyt. Uusiutuvan energian osuuden kasvu on johtunut pääasiassa siitä, että tuulivoiman käyttö on lisääntynyt 387-kertaisesti vuosien 1990 ja 2015 välillä. Suhteellisesti eniten on lisääntynyt aurinkovoiman käyttö, joka on yli 7 750-kertaistunut vuosien 1990 ja 2015 välillä.

49

Sähköä tuotetaan EU:ssa uusiutuvista lähteistä, ydinfission avulla tai fossiilisia polttoaineita polttamalla. Uusiutuvista energialähteistä tärkeimmät ovat vesi-, tuuli- ja aurinkovoima.

50

Lämmön tuotannossa eniten käytetyt energialähteet ovat tärkeysjärjestyksessä kaasu, hiili ja uusiutuvat energialähteet. Tärkeimmät uusiutuvat lämmön lähteet ovat kiinteät biopolttoaineet⁵³, kuten puupelletit, sahanpuru tai kuivattu lanta, ja uusiutuvien jätteiden⁵⁴, kuten elintarvikejätteen, polttaminen.

51

Sähköä voidaan siirtää pitkienkin matkojen päähän, mutta lämmön siirtäminen on vaikeampaa. Yleensä lämpöä siirretään vain paikallisesti kaupungeissa kuumavesiputkien avulla. Tämän vuoksi sähkö ja lämpö eroavat toisistaan niin tuotanto- kuin jakelutapojenkin suhteen. Erojen vuoksi hiilestä irtautumiseen liittyy sähkön ja lämmön tuotannossa erilaisia haasteita.

52

Energialähteiden välillä on suuria eroja sen suhteen, kuinka paljon kasvihuonekaasupäästöjä niiden käytöstä syntyy (ks. kaavio 8). Tämän vuoksi energiahuollossa on päästöjen vähentämiseksi tärkeää siirtyä vähähiiliseen energiantuotantoon. Seuraavissa kohdissa käsitellään lyhyesti eri energialähteitä alkaen eniten kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavista lähteistä.

Kivihiili

53

Kivihiilen osuus sähkön ja lämmön tuotannosta oli vuonna 2015 laskenut EU:ssa noin 25 prosenttiin, kun 1950-luvun alussa⁵⁵ sen osuus oli 90 prosenttia. Hiilen käyttö on yhä yleistä joissakin jäsenvaltioissa, koska se on edullisempaa ja helpommin saatavilla kuin muut fossiiliset polttoaineet, kuten maakaasu ja öljy.⁵⁶ Kivihiiltä louhivat ja käyttävät jäsenvaltiot voivat kivihiilen avulla vähentää riippuvuuttaan polttoaineiden tuonnista.⁵⁷

54

Kivihiilestä syntyy tuotettua energiayksikköä kohden enemmän hiilidioksidipäästöjä kuin muista fossiilisista polttoaineista. Neljännes sähköstä ja lämmöstä tuotettiin EU:ssa vuonna 2015 kivihiilellä, mutta kivihiilen hiilidioksidipäästöt olivat 72 prosenttia EU:n sähkön ja lämmön tuotannon yhteenlasketuista hiilidioksidipäästöistä (ks. kohta 8).

Öljy ja kaasu

55

Noin 22 prosenttia sähköstä ja lämmöstä tuotetaan EU:ssa öljyn ja maakaasun avulla. EU:ssa vuonna 2015 kulutetusta öljystä tuotiin muualta 89 prosenttia ja maakaasusta 69 prosenttia⁵⁸. Jäsenvaltiot määräävät alueellaan sijaitsevista öljy- ja kaasuvarannoista.

56

Rajoittaakseen kaasun ja öljyn käytöstä aiheutuvia kasvihuonekaasupäästöjä EU on tukenut hiilidioksidin talteenottoon ja varastointiin (carbon capture and storage, CCS) käytettävän teknologian⁵⁹ kehittämistä. Kyseinen teknologia on kuitenkin tällä hetkellä kallista, ja sen kehittäminen on vasta alkuvaiheessa⁶⁰.

Ydinvoima

57

Ydinvoimaa tuotetaan ydinfission avulla. Ydinvoimaan perustuvassa sähköntuotannossa ei synny lainkaan kasvihuonekaasupäästöjä⁶¹. EU:ssa vuonna 2015 tuotetusta sähköstä ja lämmöstä 22 prosenttia tuotettiin ydinvoimalla. Sen osuus EU:n vähähiilisestä sähköstä oli 47 prosenttia.

58

EU:ssa on vuonna 2017 käytössä 129 ydinreaktoria 14 jäsenvaltiossa. Lisäksi alueella on 90 suljettua reaktoria, joista kolme on poistettu käytöstä kokonaan. EU:ssa tällä hetkellä käytössä olevista reaktoreista tullaan arvioiden mukaan sulkemaan yli 50 vuoden 2025 loppuun mennessä. Eurooppaan on näin ollen syntymässä merkittävät markkinat ydinvoimaloiden käytöstäpoistolle⁶².

59

Jäsenvaltioiden toimittamiin tietoihin perustuvan komission kertomuksen mukaan käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen huollon arvioidut kokonaiskustannukset ovat noin 400 miljardia euroa, eivätkä keskiaktiivisen ja korkea-aktiivisen jätteen sekä käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoitukseen liittyvät suunnitelmat ole useimmissa jäsenvaltioissa vielä konkreettisia⁶³.

60

Jäsenvaltioiden ydinvoimapolitiikoissa on eroja. Osa jäsenvaltioista, kuten Tšekki, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta, aikoo rakentaa uusia ydinvoimaloita, ja osa vähentää riippuvuuttaan ydinvoimasta. Esimerkiksi Saksa päätti vuonna 2011 osana niin sanottua energiakäännettään luopua ydinvoimasta vaiheittain vuoteen 2022 mennessä, ja Ranska on päättänyt vähentää riippuvuuttaan ydinvoimasta.

61

EU toimii ydinvoiman saralla useista eri näkökulmista, joista osa kuuluu Euratomin perustamissopimuksen soveltamisalaan:

• ydinturvallisuutta koskevalla lainsäädännöllä luodaan kehys, jonka avulla voidaan varmistaa esimerkiksi ydinlaitosten⁶⁴ sekä radioaktiivisen jätteen ja käytetyn ydinpolttoaineen huollon⁶⁵ turvallisuus
• ydinmateriaalivalvontaa koskevalla lainsäädännöllä varmistetaan, että ydinmateriaalia käytetään ainoastaan sen käyttäjien ilmoittamiin tarkoituksiin
• ydinvoiman tutkimuksen alalla EU on esimerkiksi panostanut merkittävästi kansainväliseen lämpöydinkoereaktoriin (ITER), tarkoituksena demonstroida ydinfuusion⁶⁶ käyttökelpoisuutta kannattavana energialähteenä tulevaisuudessa
• ydinvoimaloiden käytöstäpoiston alalla EU antaa taloudellista tukea kahdeksan neuvostovalmisteisen ensimmäisen sukupolven ydinreaktorin käytöstäpoistoon Liettuassa, Bulgariassa ja Slovakiassa.

Uusiutuva energia

62

Vuoteen 2020 mennessä 20 prosentin osuuden EU:n energian loppukulutuksesta on oltava peräisin uusiutuvista energialähteistä⁶⁷ (ks. kohta 21). Tavoite koskee uusiutuvien energialähteiden käyttöä kaikilla mahdollisilla aloilla, eli sähkön ja lämmön tuotannon lisäksi myös liikenteessä. Kaaviossa 9 esitetään jäsenvaltioille niiden suhteellisen vaurauden perusteella asetetut sitovat tavoitteet ja jäsenvaltioiden edistyminen tavoitteiden saavuttamisessa vuodesta 2005 lähtien. Vuonna 2015 EU:n energian kokonaisloppukulutuksesta 16,7 prosenttia oli peräisin uusiutuvista energialähteistä.

63

Vuodelle 2030 asetettu tavoite, jonka mukaan energian loppukulutuksesta 27 prosentin on oltava uusiutuvista lähteistä peräisin olevaa energiaa, ei sisällä yksittäisiä jäsenvaltioita koskevia tavoitteita.⁶⁸

64

Uusiutuvan energian tuotanto ja siihen tehtävät investoinnit ovat kasvaneet maailmanlaajuisesti, mikä on alentanut merkittävästi monien uusiutuvien energialähteiden kustannuksia viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana. Esimerkiksi voimalaitosmittaluokan aurinkovoiman kustannukset laskivat 85 prosenttia ja tuulivoiman kustannukset 65 prosenttia vuosina 2009–2015.⁶⁹ Hintojen laskun odotetaan jatkuvan.⁷⁰ Tämän vuoksi useat uusiutuvan energian tekniikat ovat nykyään kilpailukykyisiä sähkön tuotannon perinteisiin energialähteisiin verrattuna (ks. kaavio 10).

Energian sisämarkkinat ja huoltovarmuus

65

Kun energian sisämarkkinat saadaan toteutettua kaikilta osin, ne muodostavat sääntely- ja infrastruktuurikehyksen, jonka pitäisi mahdollistaa kaasun ja sähkön vapaa toimittaminen ja myynti koko EU:n alueella. Sisämarkkinoiden avulla pyritään saavuttamaan kustannustehokkaasti EU:n energiapolitiikan tavoite eli se, että energiaa saadaan kohtuulliseen ja kilpailukykyiseen hintaan, sen tuotanto on kestävää ja energiansaanti on turvattu⁷¹. Energian sisämarkkinoilla voidaan myös edistää vähähiilisten energialähteiden kehittämistä: avoimilla energiamarkkinoilla uusiutuvaa energiaa voitaisiin siirtää yli rajojen, jolloin sen saatavuus voisi olla tasaisempaa ja aiemmat tuotannon vaihtelevuuden ongelmat helpottuisivat.

66

Energian sisämarkkinoiden kehittäminen edellyttää, että kaasu- ja sähkömarkkinoiden toimintaa varten määritetään säännöt ja varmistetaan asianmukaisen infrastruktuurin olemassaolo. Energiamarkkinat ovat usein olleet valtio-omisteisten toimijoiden ja monopolien hallussa, ja niiden vapauttamiseen tähtäävää lainsäädäntöä on laadittu asteittain (ks. laatikko 5). Tarkempia sääntöjä annetaan ohjeissa ja verkkosäännöissä⁷², joissa vahvistetaan yhteiset tekniset standardit.

67

Jäsenvaltiot ovat vastuussa lainsäädännön ja ohjeiden täytäntöönpanosta. Komissio valvoo täytäntöönpanoa ja sillä on valtuudet käynnistää rikkomismenettely, joka saattaa johtaa asian viemiseen Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

68

Energian sisämarkkinat oli määrä toteuttaa vuoteen 2014 mennessä.⁷⁸ Vaikka tietyillä EU:n alueilla on edistytty merkittävästi, energian sisämarkkinoita ei ole vielä saatu toteutettua.⁷⁹ Komissio tunnusti tilanteen ja antoi vuonna 2015 joustavaa energiaunionia ja tulevaisuuteen suuntautuvaa ilmastonmuutospolitiikkaa koskevan puitestrategian⁸⁰ (ks. kohta 5) ja vuonna 2016 lainsäädäntö- ja muita aloitteita sisältävän paketin ”Puhdasta energiaa kaikille eurooppalaisille”⁸¹. Sekä energiaunionistrategialla että vuoden 2016 paketilla pyritään paitsi kehittämään energian sisämarkkinoita myös yhdistämään useita eri toimintapolitiikan aloja, joita käsitellään tämän yleiskatsauksen eri osissa.

69

Sähkön ja maakaasun sisämarkkinoiden luominen on perusta kustannustehokkaalle energian huoltovarmuudelle⁸², sillä ne avaavat uusia mahdollisuuksia toimitusvaihtoehtojen monipuolistamiseen mahdollistamalla joustavan kaupankäynnin jäsenvaltioissa ja jäsenvaltioiden välillä. Sähkön ja kaasun toimitushäiriöitä koskevaa EU:n lainsäädäntöä ollaan päivittämässä. On ehdotettu muun muassa, että toimitushäiriöiden suhteen pitäisi siirtyä kansallisista alueellisiin, rajatylittäviin toimintatapoihin⁸³.

70

Asianmukainen infrastruktuuri on energian sisämarkkinoiden toiminnan ja huoltovarmuuden parantamisen kannalta yhtä tärkeää kuin markkinarakenteet ja tehokas sääntely. Tämä koskee niin jäsenvaltioiden sisäistä kuin niiden välistä infrastruktuuria. EU on asettanut tavoitteeksi, että rajatylittävien sähköyhteenliitäntöjen kapasiteetti⁸⁴ on vuoteen 2020 mennessä vähintään 10 prosenttia olemassa olevasta sähköntuotantokapasiteetista kussakin jäsenvaltiossa⁸⁵ ja vuoteen 2030 mennessä vähintään 15 prosenttia⁸⁶. Yhdysputket voivat helpottaa kansallisten energiamarkkinoiden liittämistä yhteen, minkä puolestaan pitäisi parantaa huoltovarmuutta ja laskea energian hintaa. EU tukee rajatylittävän infrastruktuurin rakentamista esimerkiksi edellyttämällä lupamenettelyjen järkeistämistä, helpottamalla kustannusten jakamista eri jäsenvaltioiden kesken ja antamalla osarahoitusta valituille infrastruktuurihankkeille.⁸⁷

71

Komission vuonna 2017 tekemässä arvioinnissa⁸⁸ todetaan, että edistystä on saavutettu, mutta nostetaan myös esiin muun muassa seuraavat energian sisämarkkinoiden toteuttamisessa yhä esiintyvät ongelmat:

• Sähkö- ja kaasuinfrastruktuurin puuttuminen tai vajaakäyttö aiheuttavat yhä pullonkauloja. Esimerkiksi sähköverkkojen yhteenliitäntöjä ja tarvittaessa sisäisiä linjoja on parannettava Lounais-Euroopassa, kuten Espanjassa ja Ranskassa, sekä Pohjois- ja Itä-Euroopassa, kuten Saksassa, Puolassa ja Tšekissä.
• Eri maiden kaasun tukkuhinnat lähenivät toisiaan vuosina 2013–2015, mutta sähkön tukkumarkkinoilla hintaerot ovat edelleen merkittävät⁸⁹.

Siirtyminen vähähiiliseen energiantuotantoon

72

Vähähiiliseen energiahuoltoon siirtyminen edellyttää merkittäviä lisämuutoksia energiantuotantoon.⁹⁰ Nykyisessä poliittisessa kehyksessä⁹¹ energiapaletin ennustetaan muuttuvan tulevaisuudessa (ks. kaavio 11) niin, että kaikkien fossiilisten polttoaineiden (kivihiili⁹², öljy ja kaasu) osuus EU:n tuotannosta pienenee merkittävästi ja tuotannossa siirrytään käyttämään yhä enemmän uusiutuvia energialähteitä. Tämän vuoksi uusiutuvan energian tuotantokapasiteettia on lisättävä.

73

Uusiutuvien energialähteiden käyttöä on lisättävä ennen kaikkea sähköalalla, sillä lämmön tuotannossa uusiutuvien lähteiden käytön lisäämiseen on heikommat mahdollisuudet⁹³. Energiajärjestelmän perusteelliseen muuttamiseen liittyy useita haasteita. Ensinnäkin tiettyjen vaihtelevan uusiutuvan energian muotojen, ennen kaikkea tuuli- ja aurinkovoiman, käytön lisäämiseen ja niiden yhdistämiseen sähköverkkoon liittyy teknisiä haasteita, sillä kysynnän ja tarjonnan on oltava sähköverkossa jatkuvasti tasapainossa ja sähkön varastointivaihtoehtoja on yhä vähän. Haasteena on myös etenkin uusiutuvan energian tuotannosta johtuva energiantuotannon hajautuminen sähköverkossa ja markkinat, jotka perustuvat tuottajien, jakelijoiden ja kuluttajien roolien selkeään erotteluun⁹⁴.

74

Tukkuhintojen lasku ja tuotannon ylikapasiteetti eivät myöskään kannusta investoimaan uuteen tuotantokapasiteettiin ja verkkoihin. Uusiutuvan energian tuotantoon tarvitaan lisäinvestointeja, mutta voimassa oleva lainsäädäntö ei takaa riittäviä kannustimia yksityisille investoinneille uuteen tuotantokapasiteettiin ja verkkoihin.⁹⁵

75

Jos valtion puuttumista sähkömarkkinoiden toimintaan ei suunnitella huolella, se voi hyvästä tarkoituksesta huolimatta vääristää energiamarkkinoiden toimintaa entisestään ja johtaa kustannusten kasvuun tai epäreiluun kilpailuun. Kuten muillakin aloilla, tällainen valtiontuki sallitaan EU:ssa vain tietyissä tilanteissa, ja jäsenvaltioiden on noudatettava komission antamia valtiontukiohjeita etenkin uusiutuvan energian alalla, jolla julkisen tuen määrä on yhä merkittävä. Kaikenlaisen tuen myöntäminen uusiutuvan energian infrastruktuurille on vuodesta 2017 lähtien edellyttänyt avointen tarjouskilpailujen järjestämistä.⁹⁶

76

Koska sähkön varastoinnin⁹⁷ tai kysynnän hallinnan⁹⁸ ratkaisut eivät ole vielä kovin yleisiä, jäsenvaltiot voivat kompensoida uusiutuvien energialähteiden vaihtelevuutta säilyttämällä jonkin verran perinteistä sähköntuotantokapasiteettia estääkseen mahdollisen sähköpulan silloin, jos kysyntä on suurta mutta tuuli ja auringonpaiste heikkoa. Sähköntoimittajille voidaan tarjota maksuja, jotta saatavilla olisi myös sellaisia sähköntuotantomuotoja, joissa vaihtelevuus ei ole ongelma (esim. kivihiili- tai kaasuvoimaloita). Näitä maksuja kutsutaan kapasiteettimekanismeiksi, ja ne voivat huonosti suunniteltuina vääristää kilpailua⁹⁹.

77

EU:ssa toimivat energiayhtiöt ovat tunnustaneet, että sähköntuotannosta kivihiilellä aiheutuu enemmän kasvihuonekaasupäästöjä kuin muihin energialähteisiin perustuvasta sähköntuotannosta (ks. kohta 54). Kaikkien jäsenvaltioiden sähköyhtiöt (Puolaa ja Kreikkaa lukuun ottamatta) sitoutuivat huhtikuussa 2017 olemaan investoimatta uusiin kivihiilivoimaloihin vuoden 2020 jälkeen¹⁰⁰ edistääkseen ”puhtaan energian tarjoamista eurooppalaisille”. Myös Yhdistynyt kuningaskunta on ilmoittanut aikovansa sulkea kaikki kivihiilivoimalansa vuoteen 2025 mennessä ja korvata poistuvan kapasiteetin etupäässä uusilla kaasu- ja ydinvoimaloilla.

78

Ydinvoimaloiden (ks. kohta 58) sekä kivihiilivoimaloiden ja -kaivosten sulkemisesta voi aiheutua yhteiskunnallisia haasteita, sillä kyseiset laitokset ovat usein alueillaan merkittäviä työllistäjiä. Komissio¹⁰¹ selvittää, miten rakennemuutosta voitaisiin tukea parhaiten ja valtiontukisääntöjen mukaisesti alueilla, joilla kivihiilellä on suuri merkitys ja joilla syntyy paljon hiilidioksidipäästöjä. Yksi keino voi olla ohjeiden antaminen nykyisten varojen käyttöön ja parhaiden käytäntöjen vaihtoon¹⁰².

79

Komissio pyrki marraskuussa 2016 ratkaisemaan monia näistä haasteista antamalla joukon lainsäädäntöä ja muita toimenpiteitä koskevia ehdotuksia. Parlamentin ja neuvoston käsiteltävinä on esimerkiksi säännöt¹⁰³, joilla pyritään vahvistamaan energian sisämarkkinoita muun muassa lisäämällä jäsenvaltioiden välistä alueellista yhteistyötä, ensimmäinen EU:n tason ehdotus eräistä sähkön varastointia koskevista seikoista¹⁰⁴ sekä yhdennettyjen kansallisten energia- ja ilmastosuunnitelmien laatiminen EU:n energia- ja ilmastoasioiden hallinnon parantamiseksi¹⁰⁵.

Teollisuus

80

Teollisuuden suorien päästöjen osuus EU:n kasvihuonekaasupäästöistä oli 19 prosenttia vuonna 2015. Sähkön- ja lämmönkulutuksesta aiheutuvat epäsuorat päästöt sisältyvät energiahuollon lukuihin.

81

Noin puolet teollisuuden päästöistä aiheutuu polttoaineiden poltosta. Loput syntyvät teollisuuden prosesseista, kuten sementin tuotannon vaiheista, ja teollisuuden tuotteiden käytöstä.

82

Suuret ja energiaintensiiviset teollisuuslaitokset kuuluvat EU:n päästökauppajärjestelmään, joka on EU:n tärkein ilmastonmuutoksen hillintää koskeva kehys tällä alalla (ks. kohta 27). Päästökauppajärjestelmä kattaa noin kaksi kolmasosaa teollisuuden kasvihuonekaasupäästöistä. Loput kuuluvat taakanjaon piiriin (ks. kohdat 35–38). EU:n päästökauppajärjestelmässä yritysten on otettava huomioon hiilidioksidipäästöjen hinta, mikä teoriassa kannustaa niitä vähentämään päästöjään. Käytännössä alat, joilla on kansainvälistä kilpailua, saavat kuitenkin merkittävän määrän päästöoikeuksia maksutta. Maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrä pienenee vähitellen, kun globaalit ilmastotoimet vähentävät hiilivuodon riskejä (ks. kohta 30).

83

Teollisuuden päästöihin vaikuttavat myös EU:n toimet muilla aloilla, kuten energiatehokkuutta koskevat toimenpiteet¹⁰⁶ ja ilmanlaatustandardit¹⁰⁷. Suurten yritysten on esimerkiksi tehtävä ainakin kerran neljässä vuodessa energiakatselmus määrittääkseen keinoja vähentää energiankulutustaan¹⁰⁸. Teollisuuden päästöjä koskeva direktiivi, jolla rajoitetaan muita kuin kasvihuonekaasupäästöjä ja asetetaan tekniikkaa koskevia vähimmäisvaatimuksia, on myös välillisesti edistänyt hiilidioksidipäästöjen vähentämistä¹⁰⁹.

84

Tuotteiden käytöstä aiheutuvat päästöt koostuvat pääasiassa fluorikaasuista eli F-kaasuista. Ne otettiin käyttöön korvaamaan otsonikerrosta heikentäviä kloorifluorihiilivetyjä eli CFC-yhdisteitä, joita käytettiin monissa teollisuus- ja kuluttajalaitteissa, kuten jääkaapeissa ja ilmastointilaitteissa. Tällä hetkellä F-kaasujen osuus EU:n kaikista kasvihuonekaasupäästöistä on noin 2,7 prosenttia. F-kaasupäästöt kasvoivat 66 prosenttia vuosina 1990–2015. Koska F-kaasujen lämmitysvaikutus¹¹⁰ on suuri, EU:n on säätänyt tavoitteeksi vähentää niiden päästöjä kahteen kolmannekseen vuoden 2014 tasosta vuoteen 2030 mennessä.

Rakennukset

85

Rakennusten energiantuotantojärjestelmistä sekä polttoaineiden polttamisesta rakennuksissa lämmityksen ja ruoanlaiton yhteydessä aiheutuu 12 prosenttia kaikista EU:n kasvihuonekaasupäästöistä. Rakennuksissa kuluu sähköä myös muun muassa valaistukseen, tietotekniikkaan, lämmitykseen ja yhä useammin myös jäähdytykseen. Tällaisesta kulutuksesta aiheutuvat kasvihuonekaasupäästöt lasketaan energiahuollon päästöihin. Yhteensä rakennusten osuus EU:n kokonaisenergiankulutuksesta on 40 prosenttia¹¹¹.

86

Noin 75 prosenttia EU:ssa olevista rakennuksista ei ole energiatehokkaita¹¹². Tämän vuoksi EU on ottanut käyttöön useita rakennusten energiatehokkuuteen tähtääviä toimenpiteitä. Näitä ovat esimerkiksi rakennusten energiankulutusta koskeva yhteinen sertifiointi¹¹³, julkisten rakennusten korjaamista koskevat tavoitteet¹¹⁴ ja lähes nollaenergiarakennuksia koskeva vaatimus, jota uusien julkisten rakennusten on noudatettava vuodesta 2019 lähtien ja kaikkien uusien rakennusten vuodesta 2021 lähtien¹¹². Rakennusten energiatehokkuuteen tehtäville investoinneille on tiettyjä esteitä, kuten kannustimien jakautuminen rakennusten omistajien ja vuokralaisten välille, suuret alkuvaiheen kustannukset ja usein pitkät takaisinmaksuajat. Komissio antoi vuonna 2016 rakennuksia koskevan lainsäädännön tarkistamista koskevan ehdotuksen¹¹⁵.

87

Rakennusten energiatehokkuuden lisäksi EU on toteuttanut kodinkoneiden¹¹⁶ energiatehokkuutta koskevia toimia. Komissio on yhdessä jäsenvaltioiden kanssa¹¹⁷ kehittänyt tiettyjen tuotteiden¹¹⁸ energiankulutusta koskevat pakolliset vähimmäisvaatimukset ja ottanut käyttöön kuluttajien tiedoksi tarkoitetut pakolliset merkinnät¹¹⁹. Komission mukaan laitteiden energiatehokkuutta koskevien toimenpiteiden odotetaan pienentävän energiankulutusta EU:ssa noin Italian vuotuisen primäärienergian kulutuksen verran ja niiden avulla voidaan saavuttaa lähes puolet vuodelle 2020 asetetusta 20 prosentin energiatehokkuustavoitteesta.¹²⁰

Liikenne

Ala ja sen hiilidioksidipäästöt

88

Liikenteen osuus EU:n kasvihuonekaasupäästöistä on tällä hetkellä 26 prosenttia.¹²¹ Noin kolme neljännestä liikenteen päästöistä on peräisin maantieliikenteestä, etenkin henkilöautoista (ks. kaavio 12).

89

Muiden alojen päästöt ovat yleisesti ottaen pienentyneet vuoden 1990 jälkeen, mutta liikenteen päästöt eivät. Liikenteestä aiheutuu nykyään merkittävästi enemmän kasvihuonekaasupäästöjä kuin vuonna 1990. Vuosina 2007–2013 päästöt pienenivät, mutta kääntyivät jälleen kasvuun vuosina 2014 ja 2015 liikenteen kysynnän lisäännyttyä talouden elpymisen myötä.

Maantieliikenne

90

EU on vahvistanut normit EU:ssa myytävien henkilö- ja pakettiautojen hiilidioksidipäästöille (ks. laatikko 6). Uusissa henkilöautoissa on oltava merkinnät niiden hiilidioksidipäästöistä.¹²²

91

EU:n teillä liikkuvista ajoneuvoista 14 prosenttia oli vuonna 2015 raskaita hyötyajoneuvoja, kuten kuorma- ja linja-autoja. Niiden osuus EU:n maantieliikenteen hiilidioksidipäästöistä oli noin 26 prosenttia eli 4 prosenttia EU:n kaikista kasvihuonekaasupäästöistä.¹²⁶ Toisin kuin henkilö- ja pakettiautoille, raskaille hyötyajoneuvoille ei ole asetettu hiilidioksidipäästönormeja. EU:n vuonna 2014 vahvistaman strategian¹²⁷ tavoitteena on löytää keinoja seurata raskaiden hyötyajoneuvojen päästöjä¹²⁸, ei keinoja vähentää niitä. Komission¹²⁹ mukaan strategia on tärkeä ensimmäinen askel tulevia toimia ajatellen. Komissio on antanut strategian pohjalta ehdotuksen¹³⁰ uudesta säädöksestä EU:n markkinoille saatettavien uusien raskaiden hyötyajoneuvojen hiilidioksidipäästöjen seurannasta ja raportoinnista.

Ilmailu, meri- ja jokiliikenne sekä multimodaaliliikenne

92

Ilmailusta aiheutui 3,4 prosenttia EU:n kasvihuonekaasupäästöistä vuonna 2015. Päästöistä noin 3,1 prosenttia oli peräisin ETA-maiden¹³¹ ja muiden maiden välisistä lennoista, loput ETA:n sisäisistä lennoista. Maailman kansainvälisen ilmailun päästöjen ennustetaan olevan vuonna 2020 noin 70 prosenttia suuremmat kuin vuonna 2005. Niiden ennustetaan kasvavan vuoteen 2050 mennessä jopa seitsenkertaisiksi vuoden 2005 tasoon nähden.¹³²

93

ETA-alueen sisäisten lentojen päästöt ovat kuuluneet vuodesta 2012 lähtien EU:n päästökauppajärjestelmän piiriin (ks. kohta 27). ETA-maiden ja muiden maiden välisiin lentoihin sovelletaan lokakuussa 2016 tehtyä Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) sopimusta, jonka mukaan suurten lentoyhtiöiden¹³³ on korvattava osa päästöistään hankkimalla kansainvälisiä päästöhyvityksiä¹³⁴. Järjestelmään osallistumisesta tulee pakollista vuonna 2027. ICAO on ottanut käyttöön myös ilma-alusten hiilidioksidipäästöjen sertifiointistandardin.

94

Meri- ja sisävesiliikenteen osuus EU:n kasvihuonekaasupäästöistä vuonna 2015 oli 3,3 prosenttia, josta suurin osa oli peräisin kansainvälisestä meriliikenteestä eli EU:n satamien ja EU:n ulkopuolisten satamien välisestä liikenteestä¹³⁵. Kansainvälisestä meriliikenteestä aiheutuu noin 2,1 prosenttia maailman kasvihuonekaasupäästöistä, ja määrän ennustetaan kasvavan vuoteen 2050 mennessä 50–250 prosentilla¹³⁶. Näitä päästöjä ei huomioida EU:n päästövähennystavoitteissa, eikä niitä tällä hetkellä säännellä kansainvälisellä tasolla.

95

Alusten polttoaineenkulutus tiedetään, mutta raportointi- ja todentamismenettelyjä ei ole vielä käytössä¹³⁷. Ratkaistakseen tämän ongelman ja mahdollistaakseen mahdolliset tulevat päästövähennystoimet EU on ottanut käyttöön alusten kasvihuonekaasupäästöjen seuranta-, raportointi- ja todentamisjärjestelmän¹³⁸. EU on myös tehnyt yhteistyötä Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) kanssa. IMO:ssa solmittiin vuonna 2016 maailmanlaajuinen sopimus alusten kasvihuonekaasupäästöjen seuranta-, raportointi- ja todentamisjärjestelmästä¹³⁹.

96

Vesi- ja rautatieliikenteen kasvihuonekaasupäästöt ovat matkustajaa tai rahtitonnia kohden merkittävästi pienemmät kuin lento- ja maantieliikenteessä (ks. kaavio 13). Tämän vuoksi liikenteen kasvihuonekaasupäästöjä voidaan vähentää yhdistämällä lento- ja maantieliikennettä vesi- ja rautatieliikenteeseen. EU tukee eri liikennemuotojen yhdistämistä rajoitusten poistamiseen tähtäävillä toimenpiteillä¹⁴⁰ ja rahoitustoimilla¹⁴¹. Vuonna 2015 rahdista kuitenkin kuljetettiin yhä 76 prosenttia maanteitse¹⁴² (ks. myös kohta 173).

Uusiutuvat polttoaineet

97

EU on myös pyrkinyt vähentämään kaikenlaisen liikenteen päästöjä kannustamalla uusiutuvien polttoaineiden, ennen kaikkea biopolttoaineiden ja sähkön käyttöä. Liikenteessä kulutettavasta energiasta 10 prosentin on oltava vuoteen 2020 mennessä peräisin uusiutuvista lähteistä¹⁴³. EU kannustaa myös muiden vähäpäästöisten, vaihtoehtoisten polttoaineiden, kuten vedyn ja nestekaasun (LPG) käyttöä: se on asettanut yhteiset normit vaihtoehtoisten polttoaineiden infrastruktuurille, kuten lataus- ja tankkauspisteille, ja edellyttää, että jäsenvaltiot kehittävät infrastruktuuria koskevat toimintakehykset¹⁴⁴.

98

Biopolttoaineiden¹⁴⁵ osuus liikenteessä käytettävästä uusiutuvasta energiasta on noin 70 prosenttia¹⁴⁶. Niitä valmistetaan biomassasta, kuten biohajoavista maa- tai metsätalouden tuotteista, taikka kotitalouksien tai teollisuuden jätteistä. Periaatteessa biopolttoaineiden käytöllä voidaan päästä fossiilisia polttoaineita pienempiin kasvihuonekaasupäästöihin, koska biopolttoaineen palamisessa vapautuva hiilidioksidi on sitoutunut ilmakehästä biopolttoaineen raaka-aineeseen sen kasvun aikana ja koska öljy, joka olisi muuten tarvinnut polttaa, saa jäädä maaperään.

99

Kiinnostus biopolttoaineisiin heräsi uudelleen 2000-luvun alussa, jolloin raakaöljy oli kallista. Biopolttoaineiden uskottiin vähentävän riippuvuutta öljyntuottajamaista, luovan kehitysmaille uusia vientimahdollisuuksia ja edistävän kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä¹⁴⁷. Näiden syiden vuoksi EU asetti liikennealalle uusiutuvan energian käyttöä koskevan vähimmäisvaatimuksen (ks. kohta 97), mikä lisäsi investointeja biopolttoaineiden tuotantokapasiteettiin. Biopolttoaineiden avulla voidaan kuitenkin vähentää kasvihuonekaasupäästöjä tehokkaasti vain silloin, jos biopolttoaineiden koko tuotantoprosessin (raaka-aineiden viljely, kuljetus ja polttoaineeksi muuttaminen) aikana syntyvät tai tuotantoon liittyvästä maankäytön muutoksesta aiheutuvat kasvihuonekaasupäästöt eivät kumoa fossiilisten polttoaineiden välttämisellä saavutettua päästövähennystä. Maankäytön muutoksen suhteen ongelmana voi olla esimerkiksi se, että jos metsää raivataan biopolttoaineen tuotantoa varten, metsä voi varastoida vähemmän hiilidioksidia.

100

Maankäytön muutokset voivat olla suoria tai epäsuoria. Jos esimerkiksi metsää raivataan biopolttoaineiden raaka-aineiden viljelyä varten, kyse on suorasta maankäytön muutoksesta (direct land-use change, DLUC). Jos jo käytössä olevaa viljelymaata aletaan käyttää biopolttoaineiden tuotantoon ilman muita muutoksia, ruoantuotanto pienenee. Tällöin voi olla tarpeen raivata enemmän metsää ruoantuotantoa varten, jolloin on kyse epäsuorasta maankäytön muutoksesta (indirect land-use change, ILUC – ks. kaavio 14).

101

Biopolttoaineiden raaka-aineiden viljelyyn liittyvien maankäytön muutoksien herättämä huoli ja siitä seuraava lainsäädäntöä koskeva keskustelu hillitsivät biopolttoneiden kehitystä¹⁴⁸. Biopolttoaineiden kulutus pieneni vuonna 2013 ensi kertaa sen jälkeen, kun ensimmäinen biopolttoainedirektiivi pantiin täytäntöön vuonna 2003. Keskustelu antoi EU:lle sysäyksen säätää kestävyyskriteerit, jotka biopolttoaineiden on täytettävä, jotta ne voidaan huomioida liikennealalle asetetun uusiutuvien polttoaineiden 10 prosentin tavoitteen suhteen. Huomioon ei oteta esimerkiksi biopolttoaineita, joiden raaka-aine on kasvatettu kosteikoista tai metsistä raivatulla alueella. Kriteerit eivät kuitenkaan koske epäsuoria maankäytön muutoksia, vaikka raivatun metsän hiilidioksidin varastoimiskapasiteetti menetetään joka tapauksessa, jos maatalousmaan alan on pysyttävä samana. Syynä on se, että ILUC-päästöjä ei voida havainnoida suoraan, vaan niitä voidaan ainoastaan mallintaa. Jotta epäsuorat vaikutukset voitaisiin ottaa huomioon, ravintokasveista tuotetuille biopolttoaineille on asetettu yläraja sen suhteen, paljonko niitä voidaan huomioida 10 prosentin tavoitteessa.¹⁴⁹

102

Suoraan ravinto- tai rehukasveista tuotettavia biopolttoaineita kutsutaan ensimmäisen sukupolven tai perinteisiksi biopolttoaineiksi. Jätteestä, maatalouden jäämäaineksista, muista kuin ravintokasveista ja levistä valmistettuja biopolttoaineita kutsutaan kehittyneiksi biopolttoaineiksi. Kehittyneet biopolttoaineet eivät kilpaile maankäytössä suoraan ravinto- ja rehukasvien kanssa. Jätteestä, kuten ruoanvalmistuksen jäteöljystä, valmistettuja biopolttoaineita on jo kaupan. Eräiden muiden kehittyneiden biopolttoaineiden tuotantomenetelmien, kuten tähteeksi jääneiden olkien käytön, kehittäminen on vielä alkuvaiheessa.¹⁵⁰

Maa- ja metsätalous

103

EU:n maatalouden osuus kasvihuonekaasupäästöistä oli 11 prosenttia vuonna 2015. Maatalouden päästöt vähenivät 20 prosenttia vuosina 1990–2013 esimerkiksi karjan määrän pienenemisen ja parempien maatalouskäytäntöjen ansiosta.¹⁵¹ Vuodesta 2014 lähtien maatalouden päästöt ovat jälleen kasvaneet.

104

Maatalouden kasvihuonekaasupäästöt koostuvat pääasiassa dityppioksidista ja metaanista, jotka ovat kumpikin hiilidioksidia voimakkaampia kasvihuonekaasuja.¹⁵² Päästöjen pääasialliset lähteet ovat karjan ruoansulatus ja maatalousmaan hoito (ks. kaavio 15).

105

EU sääntelee maataloutta ennen kaikkea yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) avulla. Metsätaloutta koskeva politiikka kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, vaikka alan toimiin annetaankin jonkin verran rahoitusta myös yhteisestä maatalouspolitiikasta. Kaikkien yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukia saavien on noudatettava täydentäviä ehtoja¹⁵³. Osalla niistä suojellaan ympäristöä ja tuetaan ilmastonmuutoksen torjuntaa esimerkiksi edistämällä orgaanisen aineksen säilyttämistä maaperässä. Viljelijät saavat myös lisätukea (ns. viherryttämistukea), jos he sitoutuvat vapaaehtoisiin toimiin, joilla tuetaan ympäristö- ja ilmastotavoitteita.¹⁵⁴

106

Yhteisestä maatalouspolitiikasta rahoitetaan myös maaseudun kehittämistoimia, joista osa koskee ilmastonmuutosta. Tällaisia ovat esimerkiksi investoinnit uusiutuvaan energiaan ja metsätalouden toimenpiteet, joilla edistetään hiilidioksidin talteenottoa.

107

Maatalouden päästöjen vähentämiseen on olemassa keinoja, kuten lannoitteiden tehokkaampi käyttö tai erilaiset karjanhoitokäytännöt¹⁵⁵. Tällaisten ratkaisujen oletetaan kuitenkin usein olevan kalliimpia kuin ilmastonmuutoksen hillintä muilla aloilla¹⁵⁶. Komission mukaan maataloudelta voidaan realistisesti odottaa vain suhteellisen pieniä päästövähennyksiä¹⁵⁷. Komissio on ehdottanut, että osa maaperän ja kasvillisuuden hiilensitomispotentiaalista tulisi sisällyttää vuoteen 2030 ulottuvaan taakanjakoasetukseen (ks. kohta 38).

108

Ilmastopolitiikassa on kehitetty LULUCF-sektorin käsite, joka tarkoittaa maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta (Land Use, Land-Use Change and Forestry). Sen avulla voidaan ottaa huomioon maankäyttöä koskevan sektorin hiilensidontapotentiaali ja mahdolliset päästöt (ks. laatikko 7). Vuonna 2015 LULUCF-sektorin sitoman hiilidioksidin määrä vastasi noin seitsemää prosenttia koko EU kasvihuonekaasupäästöistä, eli se sitoi päästöjä Espanjan kasvihuonekaasupäästöjen verran. Sektorin hiilensidontakapasiteetti on kuitenkin pienentynyt vuodesta 2008 lähtien muun muassa metsien ikääntymisen vuoksi.

109

Tähän mennessä LULUCF-sektorin kykyä sitoa kasvihuonekaasupäästöjä ei ole otettu huomioon laskettaessa edistymistä EU:n vuodelle 2020 asettamien kasvihuonekaasujen päästövähennystavoitteiden saavuttamisessa. Tämä johtuu osittain siitä, että sektorin vaikutusta kasvihuonekaasupäästöihin on paljon vaikeampi arvioida kuin muiden alojen vaikutusta. Lisäksi muilla aloilla tehdyt päätökset vaikuttavat LULUCF-sektorin kykyyn sitoa kasvihuonekaasuja. Esimerkiksi biomassan käytön lisääminen uusiutuvan energian tuotannossa vähentää energiahuollosta syntyviä päästöjä mutta voi vähentää myös hiilensidontakapasiteettia (ks. kohta 100).

110

Ensimmäisenä askeleena LULUCF-sektorin toimien huomioimiseksi hiilidioksidipäästöjen vähentämistä koskevissa sitoumuksissa EU on laatinut tilinpitosäännöt, jotka perustuvat YK:n Kioton pöytäkirjaa koskeviin raportointisääntöihin.¹⁵⁸ Komissio antoi heinäkuussa 2016 ehdotuksen¹⁵⁹ siitä, miten sektori voidaan ottaa huomioon vuodelle 2030 asetetuissa kasvihuonekaasujen päästövähennystavoitteissa. Tämä tarkoittaisi, että muiden alojen päästöjä voitaisiin kompensoida LULUCF-sektorin sidontakyvyllä tiettyihin rajoihin asti¹⁶⁰. Tällaisen joustomekanismin hyödyntäminen ”voisi mahdollisesti korjata vajetta taakanjakoasetuksen vuoden 2030 tavoitteen saavuttamisessa noin kahden prosenttiyksikön verran”¹⁶¹.

Jätehuolto ja kiertotalous

111

EU:n kasvihuonekaasupäästöistä loput eli 3 prosenttia on peräisin jätteistä. Jätteistä peräisin olevien päästöjen määrä väheni 42 prosenttia vuosina 1990–2015.

112

EU:n on toiminut jätealalla enimmäkseen lainsäädännön kautta ja muun muassa pienentänyt kasvihuonekaasupäästöjä suoraan vähentämällä kaatopaikoilla syntyviä päästöjä¹⁶² ja epäsuorasti ehkäisemällä jätteen syntyä ja edistämällä sellaisten materiaalien kierrättämistä, joita olisi muuten louhittava ja jalostettava. Paremman jätehuollon avulla voidaan ehkäistä päästöjen syntymistä muilla talouden aloilla, kuten energiahuollossa, maataloudessa, valmistusteollisuudessa ja liikenteessä. Esimerkiksi Ranskassa jätteiden kierrättämisen avulla onnistuttiin vuonna 2014 vähentämään maan kasvihuonekaasupäästöjä 5 prosenttia.¹⁶³

113

Jätteen syntymistä voidaan ehkäistä ja jätteiden kierrättämistä tukea kiertotalouden¹⁶⁴ avulla. Tuotteen uudelleenkäyttöä tai kierrättämistä voidaan helpottaa esimerkiksi sen suunnitteluvaiheessa valitsemalla erilaisia materiaaleja, standardoimalla osia ja varmistamalla osien lajittelun helppous tuotteen käyttöiän päättyessä.

Ilmastonmuutokseen sopeutuminen

Lämpötilojen ja sademäärien odotetut muutokset

114

Ilmastonmuutokseen sopeutumisella tarkoitetaan mukautumista jo tapahtuneeseen tai odotettuun ilmastonmuutokseen ja sen vaikutuksiin¹⁶⁵. Maapallo oli vuonna 2016 jo keskimäärin 1,1 °C lämpimämpi kuin esiteollisella kaudella. Vaikka Pariisin sopimuksen tavoite saavutettaisiin eli maapallon lämpötilan nousu saataisiin pidettyä tällä vuosisadalla selvästi alle 2 °C:ssa suhteessa esiteolliseen aikaan, on ilmastonmuutokseen silti välttämätöntä sopeutua. Skenaario, jossa lämpötila nousee 2 °C, viittaa maapallon keskimääräiseen lämpötilaan: vaikka tavoite saavutettaisiin, lämpötila nousee tietyillä alueilla selvästi yli 2 °C:lla (ks. kaavio 16). Talvilämpötilat voivat nousta Skandinavian tietyissä osissa keskimäärin 5–8 °C. Kesälämpötilat puolestaan voivat nousta suurimmassa osassa Espanjaa ja Pohjois-Skandinaviaa keskimäärin 3–4 °C ¹⁶⁶.

115

Myös vesi- ja lumisateen määrät voivat muuttua merkittävästi (ks. kaavio 17). Talvisadanta voi lisääntyä yli 25 prosenttia osissa Keski-Eurooppaa ja Skandinaviaa. Kesäsadanta voi puolestaan vähentyä yli 50 prosenttia suuressa osassa EU:n Välimeren puoleista rannikkoa.

116

Sadannan muutokset lisäävät tulvien ja maaperän eroosion riskiä monissa osissa Eurooppaa. Vakuutuskorvauksiin johtaneiden tulvien vuotuinen määrä on kolminkertaistunut vuodesta 1980 (10 vuonna 1980, 38 vuonna 2015 ja 29 vuonna 2016)¹⁶⁸. Maapallon keskimääräisen merenpinnan noustessa tulvia esiintyy rannikkoalueilla useammin ja niistä tulee ankarampia. Myös myrskyistä tulee tuhoisampia.¹⁶⁹

117

Maaperän eroosio, vesipula ja veden haihtumista lisäävä lämpötilannousu yhdessä lisäävät aavikoitumisen riskiä. Tutkimusten mukaan eroosion riski on suuri jopa 44 prosentissa Espanjaa, 33 prosentissa Portugalia ja lähes 20 prosentissa Kreikkaa ja Italiaa¹⁷⁰. Näissä valtioissa lämpötila tulee nousemaan ja sademäärät pienenemään (ks. kaavio 16 ja kaavio 17). Kaksitoista EU:n jäsenvaltiota on ilmoittanut, että niissä esiintyy aavikoitumista¹⁷¹.

Ilmastonmuutoksen vaikutus yhteiskuntaan

118

Ilmastonmuutos vaikuttaa monin eri tavoin myös yhteiskuntaan, muun muassa ihmisten terveyteen. Äärimmäiset sääilmiöt, kuten myrskyt, tulvat ja hyvin kuumat tai kylmät jaksot, sekä tautien leviäminen voivat johtaa vakaviin terveysriskeihin ja kuolemantapauksiin. Esimerkiksi vuosina 1980–2013 kaikista luonnonilmiöiden vuoksi EU:ssa aiheutuneista kuolemantapauksista kaksi kolmasosaa johtui lämpöaalloista.¹⁷²

119

Ilmastonmuutos vaikuttaa nyt ja tulevaisuudessa myös keskeisiin talouden aloihin¹⁷³. Maatalouteen tulevat vaikuttamaan veden saatavuus, lämpötilat sekä uusien tuholaisten ja vieraslajien leviäminen. Pohjoisilla alueilla sadot voivat kasvaa, mutta etelässä tuotanto voi pienentyä 30 prosenttia¹⁷⁴. Meriympäristöön kohdistuvat vaikutukset vaikuttavat kalastusalaan¹⁷⁵. Metsäteollisuuteen vaikuttavat puulajien esiintymisalueiden muutokset, metsäpalojen riskin kasvu ja tuhohyönteisten lisääntyminen. Lumikauden lyheneminen, kuivuus ja lämpöaallot vaikuttavat matkailualaan.

120

Talouden toiminnassa ja työpaikkojen määrässä voi tapahtua muutoksia eri talouden alojen välillä. Nettovaikutuksista ei ole varmaa tietoa, mutta työpaikkoja voi syntyä muun muassa tulvien torjuntaan ja rannikkojen suojeluun tarkoitettujen rakennelmien vahvistamisen ja rakentamisen parissa sekä uusiutuvan energian alalla¹⁷⁶.

121

Energian tarpeen jakautuminen tulee muuttumaan: lämmitykseen tarvitaan talvella vähemmän energiaa mutta kesällä sitä tarvitaan jäähdytykseen nykyistä enemmän. Energiantuotannon kapasiteettia saattaa rajoittaa esimerkiksi vesivoiman heikompi saatavuus tai ydinvoimalaitosten jäädytyskapasiteetin heikkeneminen.

122

Sään ääri-ilmiöt, kuten tulvat, kuivuus ja myrskyt, sekä asteittaiset muutokset, kuten merenpinnan kohoaminen, voivat pakottaa yhä useammat ihmiset muuttamaan Eurooppaan ja Euroopan sisällä¹⁷⁷. Useissa selvityksissä¹⁷⁸ on muun muassa arvioitu, että Syyriassa hiljattain esiintynyt kolmen vuoden kuiva jakso vaikutti maan sisällissodan syttymiseen. On vaarana, että ilmastonmuutoksen aiheuttamaan muuttoliikkeeseen ei varauduta riittävästi.¹⁷⁹

EU:n ja kansalliset sopeutumisstrategiat

123

Koska ilmastonmuutoksen vaikutukset vaihtelevat merkittävästi eri puolilla EU:ta ja jopa jäsenvaltioiden sisällä, suurin osa ilmastonmuutokseen sopeutumiseen tähtäävistä aloitteista tulee todennäköisesti olemaan alueellisia tai paikallisia. Osa ilmastonmuutoksen vaikutuksista kuitenkin ulottuu yli jäsenvaltioiden rajojen: esimerkiksi ilmastonmuutoksen johdosta tulviva jokialue voi kulkea useamman kuin yhden valtion alueella.

124

Ilmastonmuutoksen hillinnän alalla toimiin ryhdyttiin varhain, mutta ilmastonmuutokseen sopeutumista koskeva EU:n strategia¹⁸⁰ hyväksyttiin vasta vuonna 2013. Siinä ei määrätä pakollisista toimista vaan kannustetaan jäsenvaltioita ja kaupunkeja ryhtymään toimiin. Jäsenvaltioiden olisi esimerkiksi laadittava kansallinen sopeutumisstrategia vuoteen 2017 mennessä ja aloitettava sen täytäntöönpano vuoteen 2020 mennessä. Eräät kaupungit ovat sitoutuneet toimiin vapaaehtoisesti kaupunginjohtajien energia- ja ilmastosopimuksen (Covenant of Mayors) perusteella. Komissio tukee alan toimia esimerkiksi luomansa verkkopohjaisen Euroopan ilmastonmuutosportaalin (Climate-ADAPT) avulla. Portaalissa käyttäjät voivat saada ja jakaa dataa, hyviä käytäntöjä ja muuta tietoa Euroopan ilmaston odotetuista muutoksista.

125

Komissio seuraa ja arvioi kansallisia sopeutumisstrategioita ja harkitsee mahdollisuutta ehdottaa vuonna 2017 oikeudellisesti sitovaa välinettä, jos se ei katso jäsenvaltioiden strategioiden olevan riittäviä.¹⁸¹ Huhtikuuhun 2017 mennessä 22 jäsenvaltiota oli laatinut kansallisen sopeutumisstrategian.¹⁸²

126

Ilmastonmuutokseen sopeutumista käsitellään vaihtelevissa määrin myös eri aloja koskevassa EU:n alakohtaisessa lainsäädännössä. Esimerkiksi vesipolitiikan puitedirektiivi¹⁸³ koskee veden laatuun ja määrään liittyviä seikkoja, joten siinä käsitellään epäsuorasti kuivuuteen liittyviä ongelmia, tulvadirektiivissä¹⁸⁴ säädetään tulvien ehkäisyyn liittyvistä toimista ja muun muassa lintudirektiivissä¹⁸⁵ ja luontodirektiivissä¹⁸⁶ käsitellään biodiversiteetin suojelua.

EU:n energia- ja ilmastotoimien tukeminen

127

EU:n energia- ja ilmastotoimia tuetaan kolmella monialaisella teemalla:

• tutkimus ja innovointi
• rahoitus
• näyttöön perustuva päätöksenteko ja täytäntöönpano.

Tutkimus ja innovointi

128

Energia- ja ilmastotavoitteiden saavuttaminen koko maailmassa ja EU:n siirtyminen kohti vähähiilistä yhteiskuntaa edellyttää uusien teknologioiden kehittämistä useilla eri aloilla, kuten energiahuollon ja liikenteen alalla.¹⁸⁷ Useimmilla aloilla ei ole vielä saatavilla vähähiilisiä vaihtoehtoja, ainakaan kilpailukykyiseen hintaan.

129

EU:n tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelma Horisontti 2020 on EU:n tärkein tutkimuksen ja innovoinnin rahoitusväline.¹⁸⁸ EU on sitoutunut käyttämään talousarviostaan joka viidennen euron ilmastotoimiin (ks. kohta 133). Osana tätä sitoumusta EU on luvannut käyttää Horisontti 2020 -ohjelman rahoituksesta vuosina 2014–2020 vähintään 35 prosenttia eli 27 miljardia euroa ilmastonmuutoksen hillintää ja siihen sopeutumista koskevaan tutkimukseen. Myös muissa aloitteissa, kuten integroidussa strategisessa energiateknologiasuunnitelmassa (SET), on asetettu Euroopan tasolla tavoitteeksi pienentää keskeisten vähähiilisten teknologioiden kustannuksia ja parantaa niiden suorituskykyä, jotta ne olisivat kilpailukykyisempiä suhteessa perinteisiin energialähteisiin ja jotta voitaisiin nopeuttaa hiilestä irtautumista EU:n energiajärjestelmässä.

130

Euroopassa on useilla energiaan liittyvillä aloilla niin sanottua käyttöönottovajetta, sillä lupaavien innovaatioiden saattaminen markkinoille on ollut haasteellista.¹⁸⁹ Jotta teknologiat saadaan markkinoille, tarvitaan uudenlaisia, mullistavia liiketoimintamalleja ja palveluja, yhteiskunnallista innovointia sekä uusia toimintapoliittisia ja rahoitusmekanismeja¹⁹⁰.

131

Ongelmaan on pyritty puuttumaan useilla aloitteilla. Esimerkiksi komission vuonna 2016 käynnistämässä nopeampaan puhtaan energian innovointiin tähtäävässä aloitteessa esitettiin joukko toimia, joilla pyrittiin luomaan puhtaan energian teknologiaa ja järjestelmiä koskevalle innovoinnille parempi sääntely-, talous- ja investointiympäristö¹⁹¹. Aloitteessa korostettiin toimien yhteyttä kasvua ja työpaikkojen luomista koskevaan komission ohjelmaan ja EU:n kilpailukykyyn.¹⁹⁰ Siinä ehdotettiin lisäksi, että EU:n rahoituksessa tulisi tulevaisuudessa keskittyä seuraaviin painopisteisiin:

• hiilivapaus EU:n rakennuskannassa vuoteen 2050 mennessä: lähes nollaenergiarakennuksista plusenergiatalojen alueisiin
• EU:n johtoaseman vahvistaminen uusiutuvissa energialähteissä
• kohtuuhintaisten ja integroitujen energianvarastointiratkaisujen kehittäminen
• sähköinen liikkuminen ja yhdennetympi kaupunkiliikenteen järjestelmä.

Julkinen ja yksityinen rahoitus ilmastonmuutoksen hillintään ja siihen sopeutumiseen

132

Ilmastonmuutoksesta EU:lle aiheutuvaa taloudellista hintaa ei tiedetä varmaksi, mutta kustannukset ovat todennäköisesti merkittävät (ks. esitetyt arviot laatikossa 8).

133

Rahoitusta tarvitaan sekä julkisista että yksityisistä lähteistä. Koska EU:n talousarvio on suhteellisen pieni, EU voi rahoittaa suoraan vain murto-osaa toimista. Jotta voitaisiin varmistaa lainsäädännön johdonmukaisuus ja hyödyntää EU:n talousarviota mahdollisimman tehokkaasti, EU on päättänyt valtavirtaistaa eli sisällyttää ilmastonmuutokseen liittyviä näkökohtia kaikkiin politiikanaloihin ja rahoitusvälineisiin. Tässä yhteydessä asetettiin tavoite käyttää EU:n vuosien 2014–2020 rahoituskehyksestä ilmastotoimiin joka viides euro eli noin 212 miljardia euroa.

134

EU toimii myös kansainvälisesti, ennen kaikkea rahoittamalla kehitysmaiden ilmastotoimia (ks. kohta 20). Esimerkiksi vuonna 2015 EU, Euroopan investointipankki (EIP) ja jäsenvaltiot avustivat kehitysmaita ilmastonmuutoksen torjunnassa 17,6 miljardilla eurolla.¹⁹⁵

135

EU hyödyntää rahoitusvälineitä myös entistä enemmän yksityisten investointien houkuttelemiseen. Tähän käytetään varoja sekä EU:n talousarviosta¹⁹⁶ että muista lähteistä. Välineinä käytetään muun muassa Euroopan strategisten investointien rahastoa (ESIR)¹⁹⁷ ja useita julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia teollisuudessa¹⁹⁸. EIP on lisäksi sitonut vähintään 25 prosenttia lainanannostaan vähähiilistä ja ilmaston muutokseen sopeutuvaa kasvua koskeviin hankkeisiin.

136

Yksityisen sektorin investointeja voidaan ilmastonmuutoksen hillinnän lisäksi tehdä myös ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi toteutettaviin toimenpiteisiin, jotta voitaisiin parantaa kykyä sietää ilmastonmuutoksen vaikutuksia ja hyödyntää ilmastonmuutokseen sopeutumisen luomia uusia liiketoimintamahdollisuuksia.¹⁹⁹

Näyttöön perustuva päätöksenteko ja täytäntöönpano

137

Kun julkisella sektorilla suunnitellaan uusia toimintapolitiikkoja, päätöksentekijöiden olisi arvioitava asianmukaisesti eri toimintavaihtoehtojen todennäköiset vaikutukset. Komissio pyrkii tekemään toimintapoliittiset päätökset ”avoimesti ja läpinäkyvästi, parhaimman saatavilla olevan näytön perusteella ja sidosryhmien kattavan osallistumisen avulla”²⁰⁰. Komissio esimerkiksi laatii vaikutustenarviointeja²⁰¹, jotka ovat pakollisia kaikissa aloitteissa, joilla on merkittäviä taloudellisia, sosiaalisia tai ympäristövaikutuksia²⁰², sekä arvioi toimintapolitiikkojen täytäntöönpanoa.

138

Vaikutustenarvioinneissaan komissio vertailee toimintavaihtoehtoja pääasiassa tiedon ja mallinnusten avulla. Tietoaineistoja se saa Euroopan ympäristökeskukselta, Eurostatilta tai erilaisten EU:n rahoittamien aloitteiden kautta. Näitä ovat esimerkiksi komission ilmastopalvelut, Copernicus ja Climate-Adapt-portaali²⁰³. Useilla eri malleilla voidaan simuloida esimerkiksi energian tarjontaa, kysyntää ja hintoja, eri alojen kasvihuonekaasupäästöjä sekä sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia. Mallintamisesta vastaa komissiossa Yhteinen tutkimuskeskus (JRC).

139

Kaikki mallit ovat arvokkaita, mutta niissä on kuitenkin tiettyjä rajoitteita, jotka käyttäjien on syytä tiedostaa²⁰⁴. Malleissa voi esiintyä esimerkiksi seuraavia rajoitteita:

• tulosten herkkyys yksittäisille oletuksille, kuten diskonttokoroille sijoitusten tuoton laskennassa
• tietojen epätarkkuus esimerkiksi yksittäisiä kotitalouksia koskevien vaikutusten²⁰⁵ suhteen
• vaikeus ottaa huomioon tulevia teknisiä läpimurtoja, yhteiskunnan muutoksia ja ilmastonmuutoksen toisiinsa liittyviä vaikutuksia²⁰⁶.

140

Vaikka malleissa on omat heikkoutensa, yleisesti ollaan kuitenkin sitä mieltä, että toimintapoliittisten päätösten tulisi perustua erilaisten mallien ja skenaarioiden harkittuun käyttöön.

Osa II – Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ja EU:n jäsenvaltioiden ylimpien tarkastuselinten toimet energian ja ilmastonmuutoksen alalla

EU:n ylimpien tarkastuselinten tehtävät energia- ja ilmastotoimien alalla

141

Ylimmät tarkastuselimet tekevät julkista varainhoitoa koskevia riippumattomia ulkoisia tarkastuksia. Niillä voi olla tärkeä rooli julkisen hallinnon läpinäkyvyyden, tilivelvollisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden parantamisessa. Sen lisäksi, että ne tarkastavat tilinpidon ja varainhoidon laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden, ylimmät tarkastuselimet arvioivat myös kaiken julkisen hallinnon viranomaistoiminnan taloudellisuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta eli sitä, saadaanko rahalle vastinetta.²⁰⁷

142

EU:n jäsenvaltioiden ylimmistä tarkastuselimistä ja Euroopan tilintarkastustuomioistuimesta käytetään tässä yhteistä nimitystä EU:n ylimmät tarkastuselimet. Ne tuottavat energiaan ja ilmastonmuutokseen liittyviä kertomuksia. Lisäksi ne tekevät energia- ja ilmastotoimiin liittyvää yhteistyötä etenkin ympäristötarkastuksia käsittelevissä INTOSAIn²⁰⁸ ja EUROSAIn²⁰⁹ työryhmissä (WGEA) sekä Euroopan unionin ylinten tarkastuselinten yhteyskomiteassa. Yhteistyö koskee muun muassa tarkastusstandardien ja -ohjeiden laatimista, tarkastusmenetelmien ja -kertomusten jakamista sekä yhteistyönä suoritettavia tarkastuksia.²¹⁰

143

Tässä kertomuksessa esitetään yhteenveto EU:n ylimpien tarkastuselinten energia- ja ilmastoasioita koskevasta työstä viiden viime vuoden ajalta. Yhteenveto perustuu EU:n ylimpien tarkastuselinten vuodesta 2012 maaliskuuhun 2017 mennessä julkaisemiin 269:ään energia- ja ilmastoasioita koskevaan kertomukseen²¹¹. Yhteenvedossa esitetään myös yleiskatsaus siitä, missä EU:n ylimmät tarkastuselimet ovat suorittaneet tuloksellisuuden tarkastuksia, ja nostetaan mahdollisuuksien mukaan esiin toistuvia havaintoja. Tilintarkastustuomioistuimen verkkosivustolla on luettelo tässä analyysissä käytetyistä EU:n ylimpien tarkastuselinten tarkastuskertomuksista ja yhteenveto tilintarkastustuomioistuimen 41 omasta kertomuksesta, joita työssä on hyödynnetty. Analyysissä noudatetaan samaa rakennetta kuin tämän yleiskatsauksen ensimmäisessä osassa. Ensin käsitellään energiasektoria ja EU:n päästökauppajärjestelmää koskevia tarkastuksia, sitten muilla kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavilla aloilla tehtyjä tarkastuksia, ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevia tarkastuksia sekä laaja- ja monialaisia aiheita koskevia tarkastuksia. Lopuksi eritellään aloja, joilla on tehty vain vähän tarkastuksia.

Yleiskatsaus EU:n ylimpien tarkastuselinten työhön energia- ja ilmastotoimien alalla

144

EU:n ylimpien tarkastuselinten kertomusten perusteella voidaan todeta seuraavaa:

• EU:n ylimmät tarkastuselimet ovat käsitelleet laajasti erilaisia energia-asioihin ja ilmastonmuutokseen liittyviä aiheita.
• EU:n ylimmät tarkastuselimet ovat suorittaneet vuosittain noin 50 energia-asioihin ja ilmastonmuutokseen liittyvää tarkastusta eli kukin noin kaksi tarkastusta vuodessa.
• Tarkastuskertomukset eivät jakaudu tasaisesti EU:n ylimpien tarkastuselinten kesken. Suurin osa tarkastuselimistä totesi tilintarkastustuomioistuimen kyselyssä, että energiaan ja ilmastonmuutokseen liittyvät asiat eivät ole lainkaan etusijalla niiden toiminnan suunnittelussa.
• Suurin osa kertomuksista käsittelee energia-asioita koskevia tarkastuksia (38 % – ks. kaavio 18).
• Ilmastonmuutoksen hillintään liittyviä tarkastuksia eli energia-asioihin, EU:n päästökauppajärjestelmään ja muihin kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttaviin aloihin liittyviä tarkastuksia (190 kertomusta) on tehty lähes neljä kertaa niin paljon kuin ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevia tarkastuksia (53 kertomusta).

Energia

145

Energia-asioita koskevista tarkastuksista suurin osa koskee uusiutuvaa energiaa ja energiatehokkuutta ja hieman pienempi osa energiamarkkinoita, huoltovarmuutta ja ydinvoimaa (ks. kaavio 19). Seuraavissa kohdissa käsitellään vuorotellen kaikkia näitä aiheita koskevia tarkastushavaintoja. Ensiksi keskitytään energian sisämarkkinoihin ja huoltovarmuuteen.

Energian sisämarkkinat ja huoltovarmuus

146

Energian sisämarkkinoiden tavoitteena on mahdollistaa kaasun ja sähkön vapaa toimittaminen ja kauppa koko EU:n alueella (ks. kohta 65). Toimivat energian sisämarkkinat muodostavat perustan EU:n energian huoltovarmuudelle. EU:n ylimpien tarkastuselinten tarkastuskertomuksissa on nostettu esiin seuraavia ongelmia:

• Edistystä on tapahtunut, mutta EU:n tavoitetta energian sisämarkkinoiden toteuttamisesta ei ole vielä saavutettu. Jäsenvaltioiden välillä on yhä eroja siinä, miten ne panevat täytäntöön EU:n säädöskehystä ja hallinnoivat markkinoitaan.
• EU:n energiainfrastruktuuri ei ole vielä valmis markkinoiden täysimääräiseen yhdentymiseen eikä varmista vaikuttavasti energian huoltovarmuutta.
• Jäsenvaltioilla on yhteistyövaikeuksia rajat ylittävään infrastruktuuriin liittyvissä kysymyksissä, mistä aiheutuu yhä ongelmia.

147

Tilintarkastustuomioistuin²¹² totesi vuonna 2015, että markkinoiden yhdentymisessä oli edistytty Euroopassa mutta EU:n säädöskehyksen täytäntöönpanossa oli yhä ongelmia. Jäsenvaltioiden väliset suuret erot²¹³ energiamarkkinoiden järjestämisessä hidastivat EU:n energian sisämarkkinoiden toteuttamista ja merkitsivät myös sitä, että tukkuhinnoissa oli yhä merkittäviä eroja.

148

Jäsenvaltioiden ylimmät tarkastuselimet ovat tehneet samankaltaisia havaintoja. Esimerkiksi Bulgarian ylimmän tarkastuselimen vuoden 2013 kertomuksessa²¹⁴ ja Ranskan ylimmän tarkastuselimen vuoden 2015 kertomuksessa²¹⁵ todettiin, että energia-alan kaupankäynnin edellytykset eivät vielä vastanneet vapaita markkinoita ja että energiamarkkinoiden vapauttamisesta pk-yrityksille ja kotitalouksille luvatut hyödyt eivät olleet vielä toteutuneet.

149

Tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2015 tarkastuksessa todettiin myös, että jäsenvaltioiden sisäinen ja niiden välinen energiainfrastruktuuri ei ollut yleisesti ottaen vielä valmis markkinoiden täysimääräiseen yhdentymiseen, minkä takia se ei varmistanut vaikuttavasti energian toimitusvarmuutta.

150

Vuoden 2015 tarkastuksessa havaittiin myös, että jäsenvaltioiden välisiä sähköyhteenliitäntöjä koskevaa tavoitetta (ks. kohta 70) ei ole useinkaan tavoitettu ja että rakennettu infrastruktuuri ei aina toimi täydellä teholla. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että Espanjan ja Ranskan välillä on vähän fyysisiä yhteenliitäntöjä ja että Espanjan ja Portugalin liittyminen EU:n energiamarkkinoille edellyttää sisäisten sähköverkkojärjestelmien tehon parantamista Espanjassa ja Ranskassa.

151

Rajat ylittävän yhteistyön infrastruktuurin kehittäminen edellyttää naapurijäsenvaltioilta yhteistyötä. Tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2015 tarkastuksessa havaittiin tästä eräitä hyviä esimerkkejä, kuten useiden jäsenvaltioiden²¹⁶ ja Euroopan komission välinen yhteistyöhanke Itämeren energiamarkkinoiden yhteenliitäntäsuunnitelma (BEMIP).

152

On kuitenkin myös esimerkkejä siitä, miten yhden jäsenvaltion infrastruktuuriongelmat voivat aiheuttaa ongelmia naapurimaassa. Esimerkiksi Puolan ylin tarkastuselin totesi vuonna 2014²¹⁷, että suunnittelemattomat sähkövirrat Saksasta Puolan läpi Tšekin ja Slovakian verkkoihin heikensivät Puolan energiaverkon vakautta ja rajoittivat sen kykyä ottaa vastaan tuontienergiaa.

153

Energia-alan muutosta (ks. kohdat 72–79) on harvoin käsitelty kattavasti EU:n ylimpien tarkastuselinten tarkastuksissa. Yksi esimerkki kattavasta tarkastuksesta oli Saksan ylimmän tarkastuselimen vuoden 2016 tarkastus²¹⁸, joka koski Saksan niin sanotun energiakäänteen täytäntöönpanemiseksi toteutettuja toimenpiteitä. Tarkastuksessa todettiin, että liittovaltion talous- ja energiaministeriöllä ei ollut yleiskäsitystä energiakäänteen kokonaiskustannuksista, hallinnon eri tasojen välillä ei ollut koordinointia ja tukea saavia toimia valittiin ottamatta huomioon niiden kustannustehokkuutta. Hallituksen julkaisemaa seurantakertomusta ja siihen liittyvää riippumatonta arviointia pidettiin tervetulleina, mutta tavoitteiden käsittely sekä kohtuuhintaisuuteen ja huoltovarmuuteen liittyvien kysymysten arviointi olivat riittämättömiä. Tarkastuksessa todettiin, ettei Saksan energiakäännettä voida toteuttaa ottamatta huomioon EU:n energian sisämarkkinoita.

Uusiutuva energia

154

Uusiutuvan energian alat ovat makrotasolla eli maailmanlaajuisesti kasvaneet viime vuosina merkittävästi ja kustannukset pienentyneet esimerkiksi tuuli- ja aurinkovoiman alalla. Mikrotasolla eli jäsenvaltioiden ja EU:n tasolla EU:n ylimpien tarkastuselinten uusiutuvaa energiaa koskevissa kertomuksissa on kuitenkin nostettu esiin seuraavia ongelmia:

• investointien esteet
• heikko kustannustehokkuus
• seurannan ja arvioinnin ongelmat.

155

EU:n ylimpien tarkastuselinten kertomuksissa mainittiin seuraavilla osa-alueilla esiintyviä esteitä, jotka haittaavat investointeja uusiutuvaan energiaan:

• Sääntely-ympäristö: Monissa kertomuksissa, kuten tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2014 tekemää tarkastusta koskevassa kertomuksessa²²³, on mainittu investointeja haittaavina seikkoina institutionaalisia ja oikeudellisia esteitä ja kansallisiin säädöskehyksiin tehtyjä lukuisia tarkistuksia, kuten tukiohjelmiin tehtyjä taannehtivia muutoksia. Italian ylin tarkastuselin²¹⁹ korosti vuonna 2012 eri alueiden säädöskehysten suuria eroja ja Puolan ylin tarkastuselin²²⁰ havaitsi viivästyksiä uusiutuvan energian tuotantoa sääntelevien uusien sääntöjen laatimisessa²²¹.
• Haasteet uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön liittämisessä markkinoille: Ruotsin ylimmän tarkastuselimen vuonna 2016²²² tekemässä tarkastuksessa korostuivat sähkömarkkinoiden haasteet. Siinä todettiin, että sähkön odotettu edullisuus ei ollut markkinoille riittävä kannustin investoida kapasiteettiin, jota tarvitaan tasapainottamaan luonteeltaan vaihtelevan uusiutuvan energian kasvavaa osuutta sähköverkossa. Tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2014 tarkastuksessa havaittiin, että uusiutuvan energian tuottajilla on ollut vaikeuksia saada tarvittavat luvat verkkoon kytkemiseen.
• EU:n talousarviovarojen vähäinen käyttö uusiutuvaan energiaan: Vaikka jäsenvaltiot rahoittavat uusiutuvan energian hankkeita pääasiassa kansallisista varoista, käytettävissä olevien EU:n varojen vähäinen hyödyntäminen voi haitata investointeja. Tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2014 kertomuksessa todetaan, että uusiutuvan energian hankkeisiin saatavilla olevien EU:n varojen hyödyntäminen on ollut hidasta verrattuna esimerkiksi energiatehokkuushankkeisiin. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että silloin kun EU:n varoja oli käytetty, tarkastetuilla hankkeilla oli saatu aikaan tavoitellut tuotokset ja useimmat hankkeista olivat riittävän pitkälle kehitettyjä ja täytäntöönpanovalmiita.²²³ Myös Italian²¹⁹ ja Romanian²²⁴ ylimmät tarkastuselimet havaitsivat vuosina 2013–2015, että EU:n varojen käyttö uusiutuvaan energiaan on ollut vähäistä.

156

Toimenpiteiden kustannustehokkuus ja julkisen tuen määrä olivat toistuvia aiheita uusiutuvaa energiaa koskevissa tarkastuskertomuksissa (ks. annetut esimerkit laatikossa 9). Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 2014, että kustannustehokkuus ei ole ollut johtavana periaatteena uusiutuvaa energiaa koskevien hankkeiden suunnittelussa ja toteutuksessa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös tapauksia, joissa julkista tukea oli annettu enemmän kuin oli hankkeen taloudellisen elinkelpoisuuden kannalta välttämätöntä.

157

Toinen useissa ylinten tarkastuselinten tarkastuksissa havaittu ongelma oli uusiutuvan energian ohjelmien riittämätön seuranta ja arviointi. Esimerkiksi Saksan ylin tarkastuselin havaitsi vuonna 2016, että ohjelmilta puuttuivat tavoitteet, minkä vuoksi niiden tuloksia ei voitu seurata²³⁰. Myös Tšekin ylin tarkastuselin ja Euroopan tilintarkastustuomioistuin totesivat vuoden 2014 tarkastuksissaan, että tarkastettujen ohjelmien tavoitteet ja tulosindikaattorit olivat epätäsmällisiä ja/tai eivät perustuneet luotettaviin lähtötietoihin²³¹.

Energiatehokkuus

158

Energiatehokkuutta koskevissa tarkastuksissa EU:n ylimmät tarkastuselimet ovat havainneet

• viivästyksiä tavoitteiden saavuttamisessa ja ohjelmien käynnistämisessä
• kustannustehokkuuden puutetta
• puutteita ohjelmien seurannassa ja arvioinnissa.

159

Useat ylimmät tarkastuselimet kertoivat vuosina 2013–2015 viivästyksistä EU:n tai kansallisten tavoitteiden saavuttamisessa ja niihin liittyvistä riskeistä. Esimerkiksi Portugalin²³² ja Slovakian²³³ ylimmät tarkastuselimet nostivat esiin viivästyksiä julkisia rakennuksia koskevien energiatehokkuustoimenpiteiden toteuttamisessa. Tšekin²³⁴ ja Tanskan²³⁵ ylimmät tarkastuselimet laskivat, että heidän maansa eivät saavuttaisi energiatehokkuustavoitteitaan määräajassa. Slovakian ylin tarkastuselin (2015), Bulgarian ylin tarkastuselin (2015), Romanian ylin tarkastuselin (2014) ja Portugalin ylin tarkastuselin (2013)²³⁶ raportoivat energiatehokkuutta koskevien ohjelmien käynnistämisen viivästymisestä monimutkaisen kansallisen sääntelyn ja ohjelmien hallinnointiin tarvittavan henkilöstön puutteen vuoksi.

160

Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 2012 tekemässään tarkastuksessa²³⁷, että kustannustehokkuus oli usein jätetty huomioimatta julkista rahoitusta saavien energiatehokkuustoimien valinnassa. Samoja ongelmia havaittiin myöhemmin myös Puolan ylimmän tarkastuselimen (2015), Slovakian ylimmän tarkastuselimen (2015) ja Romanian ylimmän tarkastuselimen (2014) tekemissä julkisten rakennusten peruskorjaustoimia koskevissa tarkastuksissa.²³⁸ Vuonna 2017 julkaistussa slovakialaisessa tarkastuskertomuksessa²³⁹ sen sijaan todettiin, että asuinrakennusten peruskorjaamiseen suunnattu kansallinen ja EU:n rahoitus oli kustannustehokasta.

161

Energiatehokkuutta koskevien ohjelmien seurannassa ja arvioinnissa havaittiin puutteita Saksan ylimmän tarkastuselimen (2016), Slovakian ylimmän tarkastuselimen (2015), Puolan ylimmän tarkastuselimen (2015), Slovenian ylimmän tarkastuselimen (2013) ja Portugalin ylimmän tarkastuselimen (2013) tarkastuksissa. Havaittuja ongelmia olivat muun muassa se, että toimenpiteiden tavoitteet oli määritelty huonosti²⁴⁰ ja että tavoitteiden saavuttamisen mittaamiseen ei ollut luotettavia mittareita²⁴¹.

Ydinvoima

162

Useimmat EU:n ylimpien tarkastuselinten ydinenergiaa koskevista kertomuksista liittyivät ydinvoimaloiden toiminnasta, ylläpidosta tai käytöstäpoistosta aiheutuviin kustannuksiin²⁴². EU:n ylimmät tarkastuselimet havaitsivat seuraavia ongelmia:

• kustannusten merkittävä kasvu ja epävarmuus
• riittämätön varautuminen kustannuksiin tai rahoituksen riittämättömyys
• viivästykset.

163

Tilintarkastustuomioistuin suoritti vuonna 2016 tarkastuksen²⁴³ arvioidakseen, miten ydinvoimaloiden käytöstäpoistoa koskevissa kolmessa EU:n avustusohjelmassa (Liettuassa, Bulgariassa ja Slovakiassa) oli edistytty tilintarkastustuomioistuimen edellisen, vuonna 2011 tehdyn tarkastuksen jälkeen. Tarkastuksessa todettiin, että matala-aktiivisilla alueilla, kuten turbiinihalleissa, oli edistytty mutta reaktorirakennusten käytöstäpoistoa ei ollut vielä aloitettu. Monet käytöstäpoistohankkeet olivat viivästyneet ja niiden kustannukset kasvaneet.

164

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kyseisillä kolmella jäsenvaltiolla oli rahoitusvaikeuksia. Näin oli etenkin Liettuassa, jossa rahoitusvaje käytöstäpoistoprosessin päättymiseen asti oli vuonna 2015 yhteensä 1,56 miljardia euroa. Tulevia kustannuksia koskevia velkoja ei ollut käsitelty asianmukaisesti tarkastettujen kolmen jäsenvaltion kirjanpidossa.

165

Loppusijoituksen osalta tarkastuksessa todettiin, että kolmen käytöstäpoisto-ohjelman kokonaiskustannukset ovat kaksinkertaiset, jos niissä huomioidaan korkea-aktiivisen jätteen ja käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituskustannukset. Loppusijoitusratkaisuja koskevat keskustelut olivat yhä luonnosteluvaiheessa, vaikka ratkaisujen toteuttaminen kestää vuosikymmeniä.

166

Muissa EU:n ylinten tarkastuselinten kertomuksissa on esitetty samanlaisia havaintoja kustannusten kasvusta ja epävarmuudesta. Ranskan ylimmän tarkastuselimen vuonna 2014 tekemässä tarkastuksessa²⁴⁴ todettiin, että ydinvoiman kustannukset olivat vuosina 2010–2013 kasvaneet 50 eurosta 60 euroon megawattituntia kohden. Tämä 21 prosentin kasvu johtui ylläpitokustannusten kasvusta, joka puolestaan johtui siitä, että tiettyjen ydinvoimaloiden käyttöikää oli pidennetty. Tarkastuskertomuksessa todettiin myös tulevien kustannusten kasvavan ja korostettiin, että käytöstäpoiston ja ydinjätteen loppusijoituksen kustannukset ovat yhä hyvin epävarmat. Ranskan ylin tarkastuselin arvioi vuonna 2016, että maan ydinvoimaloiden ylläpitokustannukset ovat yhteensä 100 miljardia euroa vuosina 2014–2030²⁴⁵. Yhdistyneen kuningaskunnan ylin tarkastuselin raportoi vuonna 2015 ydinvoimaloiden käytöstäpoiston kustannusten kasvaneen ja kustannusarvioiden olevan epävarmoja²⁴⁶.

EU:n päästökauppajärjestelmä

167

Lähes kaikki vuoden 2012 jälkeen julkaistut EU:n päästökauppajärjestelmään liittyvät EU:n ylinten tarkastuselinten kertomukset koskivat järjestelmän toista vaihetta, joka kesti vuodesta 2008 vuoteen 2012. Vain yhdessä ylimmän tarkastuselimen kertomuksessa²⁴⁷ on käsitelty päästökauppajärjestelmän kolmatta vaihetta eli vuosia 2013–2020. Ylinten tarkastuselinten kertomuksissa kyseenalaistettiin

• järjestelmän vaikuttavuus päästöoikeuksien ylitarjonnan ja siitä seuraavan alhaisen hintatason vuoksi
• vankkojen perusteiden puuttuminen kansalliselta tuelta energiaintensiivisille yrityksille, joiden katsotaan olevan alttiina hiilivuodon riskille
• tietyt täytäntöönpanoon liittyvät näkökohdat.

168

EU:n päästökauppajärjestelmän päästöoikeuksien hinta on ollut useiden vuosien ajan merkittävästi ennustettua alhaisempi (ks. kohta 32). Vuonna 2012 seitsemän ylimmän tarkastuselimen yhteistyönä toteutetussa tarkastuksessa²⁴⁸ todettiin, että alhainen hinta heikentää EU:n päästökauppajärjestelmän vaikuttavuutta. Saksan²⁴⁹ ja Ranskan²⁵⁰ ylimmät tarkastuselimet tekivät vuonna 2014 samankaltaisen päätelmän. EU:n päästökauppajärjestelmän päästöoikeuksien alhainen hinta on heikentänyt yritysten kannustimia investoida puhtaampaan teknologiaan vähentääkseen päästöjään pitkällä aikavälillä. Alhaisen hintatason todettiin johtuvan ennen kaikkea päästöoikeuksien ylitarjonnasta²⁵¹ mutta myös energiatehokkuuden paranemisesta²⁵² ja uusiutuvaa energiaa koskevista politiikoista²⁵³. Saksan ylin tarkastuselin totesi vuonna 2014, että EU:n päästökauppamarkkinoiden epätasapainon korjaamiseksi tehty päästöoikeuksien huutokaupan lykkääminen, ns. ”back-loading” (ks. kohta 33) ei ole pitkän aikavälin ratkaisu²⁵⁴.

169

Kaksi EU:n ylintä tarkastuselintä on käsitellyt kertomuksissaan niin sanottua kompensoivaa tukea, jota osa jäsenvaltioista antaa yrityksille, joita uhkaa ”hiilivuoto” (ks. kohta 30). Ruotsissa vuonna 2012 julkaistussa EU:n päästökauppajärjestelmää ja ilmastoveroja koskevassa kertomuksessa²⁵⁵ todettiin, että Ruotsin hallituksen, viranomaisten ja parlamentin käytettävissä ei ollut perusteita, joiden avulla ne olisivat voineet arvioida, uhkaako hiilivuoto todella eri teollisuudenaloja. Saksan ylin tarkastuselin totesi paljon sähköä kuluttavilla yrityksille myönnettävää korvausta koskevassa kertomuksessaan vuonna 2016²⁵⁶, että asiasta vastaava ministeriö ei ollut selvittänyt, kannustiko sähkön korkea hinta todella yrityksiä siirtämään toimintaansa toisiin maihin vai pystyttiinkö kustannukset kattamaan energiatehokkuutta parantamalla.

170

EU:n ylimmät tarkastuselimet ovat arvioineet myös EU:n päästökauppajärjestelmän täytäntöönpanoa ja nostaneet esiin seuraaviin seikkoihin liittyviä ongelmia:

• sellaisten mekanismien vaikuttavuus, joissa päästöjä vähennetään investoimalla EU:n ulkopuolisiin maihin (Luxemburg, 2014; Saksa, 2014; Portugali 2011)²⁵⁷
• arvonlisäveropetokset, jotka vaikuttivat päästökauppaan ainakin vuosina 2008 ja 2009 (Latvian, Liettuan, Norjan, Puolan, Ruotsin, Suomen ja Tanskan yhteistyönä toteutettu tarkastus, 2012; Saksa, 2014; Portugali, 2011)²⁵⁸; sittemmin ainakin 22 jäsenvaltiota on ottanut käyttöön käännetyn verovelvollisuuden järjestelmän torjuakseen veropetoksia; teoriassa tämän pitäisi vähentää myös EU:n päästökauppajärjestelmään vaikuttavia arvonlisäveropetoksia.
• markkinoiden eheyden suojaamiseen tarkoitettu toimintakehys, joka ei ollut riittävän varma, ja päästöjen tarkkailu- ja raportointijärjestelmät, joita ei ollut yhdenmukaistettu ja joissa oli heikkouksia (Euroopan tilintarkastustuomioistuin, 2015)²⁵⁹.

Liikenne

171

Asiaan liittyvissä liikennettä koskevissa tarkastuksissa käsiteltiin kasvihuonekaasupäästöjen suoraa vähentämistä liikennealalla taikka vähähiilisiä liikennemuotoja ja niihin siirtymistä. Vaikka runsaasti hiilidioksidipäästöjä aiheuttavia liikennemuotoja, kuten maantie- ja lentoliikennettä, koskevissa tarkastuksissa saatetaan nostaa esiin tärkeitä varainkäytön hyödyllisyyteen ja tehokkuuteen liittyviä kysymyksiä²⁶⁰, niitä ei ole tässä yhteydessä pidetty olennaisina, ellei niissä käsitellä nimenomaan energia-asioihin tai ilmastonmuutokseen liittyviä seikkoja. Biopolttoaineita koskevien tarkastusten lisäksi tilintarkastustuomioistuin löysi vain yhden runsaasti hiilidioksidipäästöjä aiheuttavia liikennemuotoja koskevan tarkastuksen, jossa on tällainen suora yhteys. Kyseessä on Maltan ylimmän tarkastuselimen kertomus²⁶¹ henkilöautojen päästöistä.

172

EU:n ylinten tarkastuselinten liikennealan kertomuksissa todettiin seuraavaa:

• Tavaraliikenteessä ei ollut siirrytty maantieliikenteestä rautatieliikenteeseen ja meri- tai sisävesiliikenteeseen.
• Biopolttoaineita koskevan politiikan suunnittelussa ja vaikuttavuudessa oli ongelmia.

173

Useissa EU:n ylinten tarkastuselinten kertomuksissa (Tšekki, 2017 ja 2014; Itävalta, 2015) todettiin, että tavaraliikenteessä ei ole tapahtunut tarvittavaa siirtymää maantieliikenteestä vähemmän hiilidioksidipäästöjä aiheuttaviin muotoihin eli rautatieliikenteeseen ja meri- tai sisävesiliikenteeseen²⁶². Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 2015²⁶³ ja 2016²⁶⁴, että sisävesiliikenne ja rautatieliikenne eivät kyenneet kilpailemaan maantieliikenteen kanssa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vuonna 2016²⁶⁵ myös, että satamiin on tehty tehottomia ja kestävän kehityksen vastaisia investointeja.

174

Useat EU:n ylimmät tarkastuselimet ovat tehneet biopolttoaineohjelmia koskevia tarkastuksia (Euroopan tilintarkastustuomioistuin, 2016; Ranska, 2016 ja 2012; Bulgaria, 2015; Portugali, 2014; Puola, 2014; Slovakia, 2014)²⁶⁶. Tilintarkastustuomioistuin nosti vuoden 2016 kertomuksessaan²⁶⁷ esiin heikkouksia menettelyissä, joita komissio käyttää kestävien biopolttoaineiden vapaaehtoisten sertifiointijärjestelmien tunnustamiseen ja valvontaan. Niiden perustana olevat tilastot olivat epäluotettavia, koska mikään ei estänyt jäsenvaltioita sisällyttämästä tilastoihinsa myös sellaisia biopolttoaineita, joiden kestävyyttä ei ole todennettu.

175

Jäsenvaltioiden (Bulgarian, Portugalin ja Puolan) ylimmät tarkastuselimet²⁶⁸ totesivat vuosina 2014 ja 2015, että biopolttoaineita koskevia kansallisia välitavoitteita²⁶⁹ ei ollut saavutettu. Ranskassa vuonna 2016 julkaistun kertomuksen²⁷⁰ mukaan biodieseliä koskeva tavoite saatetaan saavuttaa mutta bioetanolia koskevan tavoitteen saavuttaminen on epävarmaa. Slovakian (2014) ja Ranskan (2012) ylimmät tarkastuselimet nostivat esiin biopolttoaineiden vähäisen merkityksen energiaomavaraisuuden kannalta²⁷¹ tai kasvihuonekaasujen kokonaispäästöjen vähentämisen kannalta²⁷².

Maa- ja metsätalous

176

Yhtä tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2012 tekemää tarkastusta²⁷³ lukuun ottamatta kaikki maa- ja metsätalouden alalla analysoidut mahdollisesti kasvihuonekaasujen päästöihin ja varastointiin liittyvät EU:n ylinten tarkastuselinten kertomukset koskivat yksinomaan metsätaloutta. Tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt maatalouden kasvihuonekaasupäästöjä koskevia kertomuksia.

177

Belgian ylin tarkastuselin (2016), Romanian ylin tarkastuselin (2014) ja tilintarkastustuomioistuin (2015) ovat havainneet useita metsäkatoon liittyviä ongelmia, kuten epäjärjestelmälliset korvaukset maasta, jolta metsät on hävitetty, tai laittomien hakkuiden torjuntatoimien riittämättömyys.²⁷⁴ Tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 2014 antamassaan kertomuksessa²⁷⁵, että metsäpalojen ennalta ehkäisemiseen ja vahingoittuneiden metsien ennallistamiseen tarkoitettua EU-rahoitusta ei ole hallinnoitu hyvin.

178

Muissa kertomuksissa käsiteltiin metsätaloustoimenpiteiden kustannustehokkuutta. Portugalin ylin tarkastuselin arvosteli vuonna 2017 hankkeiden valintaa sekä ennakko- ja jälkitarkastusten laatua.²⁷⁶ Liettuan ylin tarkastuselin havaitsi vuonna 2016 korkeita hallinnointikustannuksia, alhaisia käyttöasteita ja viivästyksiä²⁷⁷. Ranskan ylin tarkastuselin korosti vuonna 2015 metsätalouden alan ohjelmien koordinoinnin puutetta²⁷⁸.

Jätehuolto ja kiertotalous

179

Jätealaa koskevissa EU:n ylinten tarkastusviranomaisten kertomuksissa on käsitelty lähinnä seuraavia aiheita:

• jätealaa koskevan lainsäädännön täytäntöönpano ja täytäntöönpanon valvonta
• yhdyskuntajätehuollon vaikuttavuus.

180

Useissa EU:n ylimpien tarkastuselinten kertomuksissa (Portugali, 2015; Liettua, 2013; Romania, 2013; Euroopan tilintarkastustuomioistuin, 2012; vuonna 2012 julkaistu kahdeksan jäsenvaltion ylimmän tarkastuselimen yhteinen kertomus)²⁷⁹ mainittiin jätelainsäädännön puutteelliseen tai viivästyneeseen täytäntöönpanoon liittyviä ongelmia, etenkin kaatopaikkojen osalta.

181

Useissa, pääasiassa tuoreemmissa, kertomuksissa (Ranska, 2017; Latvia, 2017 ja 2015; Viro, 2016; Slovenia, 2015; Yhdistynyt kuningaskunta, 2014; Liettua, 2013) on käsitelty yhdyskuntajätehuollon tehokkuutta eli kotitalouksien, laitosten ja pienten yritysten jätteiden huoltoa²⁸⁰. Tarkastuksissa havaittiin puutteita yhdyskuntajätehuollon hallinnossa (esim. asianmukaisten rakenteiden tai tavoitteiden saavuttamista koskevan valvonnan puuttuminen ja alhaiset kierrätysasteet).

182

Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2016 antamassa ruokahävikkiä koskevassa kertomuksessa²⁸¹ todettiin, että EU:n tähän mennessä toteuttamat toimet eivät ole riittäviä ja että EU:n ruokahävikkistrategiaa on lujitettava ja koordinoitava paremmin.

Ilmastonmuutokseen sopeutuminen

183

Ilmastonmuutokseen sopeutumista käsiteltiin noin 20 prosentissa EU:n ylinten tarkastuselinten kertomuksista. Näistä kolmannes käsitteli tulvia (lisätietoa havainnoista, ks. laatikko 10).

184

Muissa tarkastuksissa käsiteltiin muun muassa vesihuoltoa ja veden laatua²⁸⁷, katastrofien ennaltaehkäisy- ja hallintatoimenpiteitä²⁸⁸ ja biodiversiteettiä.

185

Jäsenvaltioiden sopeutumisstrategioita käsiteltiin vuonna 2012 yhdeksän EU:n jäsenvaltion ja EU:n ulkopuolisen valtion ylimmän tarkastuselimen yhteistyönä toteutetussa tarkastuksessa²⁸⁹. Tarkastuksessa todettiin, että valtiot eivät olleet varautuneet riittävästi ilmastonmuutoksen odotettuihin vaikutuksiin. EU on sittemmin hyväksynyt ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevan strategian, jossa kannustetaan kaikkia jäsenvaltioita laatimaan kattava sopeutumisstrategia (ks. kohta 124).

Monialaisia aiheita koskevat tarkastukset

186

Noin 10 prosentissa tarkastuksista on käsitelty monialaisia aiheita, jotka voivat vaikuttaa useisiin talouden aloihin tai energia- ja ilmastotoimien osa-alueisiin. Tarkastukset voidaan ryhmitellä neljään aihepiiriin:

• ilmasto- ja energia-alan tutkimus
• ilmastonmuutoksen hillinnän ja siihen sopeutumisen rahoitus (mukaan lukien verotus)
• metatarkastukset ja -arvioinnit tai koko energia- ja ilmastonmuutoksen alaa koskevat tarkastukset
• näyttöön perustuva päätöksenteko ja täytäntöönpano.

187

Energia- ja ilmastoasioiden tutkimusta koskevia EU:n ylimpien tarkastuselinten kertomuksia oli kuusi. Ranskan ylin tarkastuselin²⁹⁰ korosti vuonna 2014,että energia-alan muutoksen onnistuminen edellyttää teknologisia läpimurtoja ja että mikään olemassa oleva pitkälle kehitetty teknologia ei vaikuta voivan varmistaa energiajärjestelmän varmuutta vuonna 2030 eikä ole takeita siitä, että tulevat läpimurrot olisivat teknisesti ja taloudellisesti käyttökelpoisia. Kolmessa kertomuksessa (Tanska, 2013; Ruotsi, 2012; Suomi, 2011)²⁹¹ käsiteltiin yleisiä tutkimusohjelmia tai yksittäisiä hankkeita. Ylimmät tarkastuselimet korostivat yleensä kertomuksissaan tutkimuksen ja innovoinnin merkitystä ilmasto- ja energia-asioissa mutta totesivat myös, että niiden mahdollisuuksia ei ollut kaikilta osin selvitetty eikä ymmärretty selkeästi. Kolmessa muussa tarkastuksessa (Yhdistynyt kuningaskunta, 2017 ja 2012; Puola, 2015)²⁹² käsiteltiin niin sanottua puhtaan hiilen teknologiaa sekä nostettiin esiin hankintamenettelyjen ja tällaisen teknologian kehitystuen tehottomuus.

188

Eräissä tarkastuksissa (esim. Latvia, 2017; Euroopan tilintarkastustuomioistuin, 2013 ja 2016; Alankomaat, 2014; Espanja, 2012) käsiteltiin eri alojen investointien, kuten energia- ja liikenneinfrastruktuuriin tehtävien investointien, rahoitusta jäsenvaltioissa, EU:ssa ja sen ulkopuolella²⁹³. Esimerkiksi tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2016 tekemässä tarkastuksessa²⁹⁴ havaittiin, että EU:n tavoite käyttää vuosina 2014–2020 talousarviostaan vähintään joka viides euro ilmastotoimiin on pahasti vaarassa jäädä saavuttamatta. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ilmastotoimien rahoitusta on lisätty ja kohdennettu paremmin Euroopan aluekehitysrahastossa ja koheesiorahastossa mutta maatalouden, maaseudun kehittämisen ja kalastuksen alalla ei ole tapahtunut merkittävää ilmastotoimien painotuksen lisäämistä. Lisäksi todettiin, että tutkimuksen saralla tarvitaan pikaisia toimia, sillä tutkimuksen rahoitusosuus laahaa pahoin jäljessä.

189

Osassa tarkastuksista käsiteltiin ilmastoveroja tai verojärjestelmän muutosten vaikutusta vihreisiin investointeihin. Esimerkiksi Ruotsin ylin tarkastuselin²⁹⁵ totesi, että hallituksen ja viranomaisten kertomuksissa ei annettu kattavaa kuvaa ilmastoverojen kustannuksista ja vaikutuksista. Kertomuksessa nostettiin myös esiin puutteita malleissa, joita hallitus käytti taloudellisten vaikutusten mallintamiseen. Ranskassa vuonna 2016 julkaistussa tarkastuskertomuksessa²⁹⁶ todettiin, että ympäristön kannalta haitallisille toimille oli annettu enemmän veroetuuksia ja tukia kuin kestäville toimille.

190

Osa ylimmistä tarkastuselimistä on laatinut kertomuksia maidensa kansallisista ilmastonmuutosstrategioista.²⁹⁷ Alankomaiden (2015), Ranskan (2014), Ruotsin (2013) ja Suomen (2012) ylimmät tarkastuselimet julkaisivat metatarkastuksia ja yleiskatsauksia, joissa vedettiin yhteen energia-asioita ja ilmastonmuutosta koskevia kansallisia havaintoja.²⁹⁸

191

Osa tarkastushavainnoista on koskenut tietoja ja menetelmiä, joita hallitukset ovat käyttäneet toimintapolitiikan laatimisessa ja täytäntöönpanossa. Esimerkiksi tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2016 tekemässä energian toimitusvarmuutta koskevassa kertomuksessa²⁹⁹ tuodaan esiin kaasun kysynnän mallintamiseen liittyviä ongelmia. Ruotsin ylimmän tarkastuselimen vuoden 2012 kertomuksessa³⁰⁰ nostettiin myös esiin maan hallituksen käyttämien taloudellisten mallien heikkouksia.

Alat, joilla on tehty vain vähän tarkastuksia

192

EU:n ylimmät tarkastuselimet ovat käsitelleet lukuisia energia-asioihin ja ilmastonmuutokseen liittyviä aiheita ja tehneet niistä monia tärkeitä havaintoja. Tiettyjä energia- ja ilmastoasioihin liittyviä aiheita on kuitenkin käsitelty tarkastuksissa muita vähemmän:

• ilmastonmuutokseen sopeutuminen (ks. kohta 144)
• EU:n ja kansalliset kasvihuonekaasuinventaariot sekä maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous (LULUCF)
• EU:n päästökauppajärjestelmän kolmas vaihe (ks. kohta 167)
• maantieliikenteen päästöt (ks. kohta 171)
• maatalouden päästöt (ks. kohta 176).

193

Tilintarkastustuomioistuin teki EU:n 28 jäsenvaltion ylimmille tarkastuselimille kyselyn haasteista, joita elimet ovat kohdanneet energia- ja ilmastoasioita koskevissa tarkastuksissaan. Useimmin mainittuja ongelmia olivat energia- ja ilmastoasioiden vähäinen painotus, poliittisten tavoitteiden epäselvyys ja siitä johtuva tarkastuskriteerien riittämättömyys sekä asiantuntemuksen puute.

194

Ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevia tarkastuksia on tehty huomattavasti vähemmän kuin ilmastonmuutoksen hillintää koskevia tarkastuksia (ks. kohta 144). Sopeutumista koskevista kertomuksista kolmannes koski tulvia. Osassa kertomuksissa käsiteltiin vedenpuutetta juomavesijärjestelmissä tai tietyissä kastelujärjestelmissä, mutta yhdessäkään ei käsitelty veden niukkuuden ja ilmastonmuutoksen suhdetta. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään löytänyt tarkastuksia, joissa olisi keskitytty tiettyjä aloja, kuten maataloutta, infrastruktuurin suunnittelua, terveydenhuoltoa tai biodiversiteettiä, koskeviin sopeutumistoimiin. Jäsenvaltioiden varautumisesta ilmastonmuutokseen sopeutumiseen on tehty joitakin varhaisia tarkastuksia vuoden 2012 tienoilla mutta ei sen jälkeen, kun EU:n vuonna 2013 antamassa sopeutumisstrategiassa suositeltiin, että jäsenvaltiot laatisivat sopeutumisstrategian.

195

Kysyttäessä, miksi ilmastonmuutokseen sopeutumista ei ole käsitelty tarkastuksissa enempää, EU:n ylimmät tarkastuselimet mainitsivat seuraavia syitä:

• sopeutumispolitiikka on vielä uutta
• sopeutumistoimenpiteet koostuvat usein pienistä ja hajanaisista hankkeista, ja jos ne ovat kuntien rahoittamia, ylimmillä tarkastuselimillä ei välttämättä ole riittäviä tarkastusvaltuuksia
• sopeutumistoimenpiteet ovat monimutkaisia tarkastaa, koska ne ovat luonteeltaan monialaisia tai rajat ylittäviä ja pitkäkestoisia
• tiettyjen jäsenvaltioiden ylimmät tarkastuselimet arvioivat sopeutumiseen liittyvän riskin pieneksi.

196

Päästövähennystavoitteissa hyödynnetään perustasona EU:n ja kansallisia kasvihuonekaasuinventaarioita (ks. kohta 26). Näiden inventaarioiden avulla seurataan myös, ovatko jäsenvaltioiden päästöt taakanjakopäätöksen (ks. kohta 35) ja YK:n ilmastosopimuksessa tehtyjen kansainvälisten sitoumusten (ks. kohta 18) mukaiset. Inventaarioilla voi myös tulevaisuudessa olla suuri merkitys Pariisin sopimuksen yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin löysi yhden EU:n ylimmän tarkastuselimen tarkastuksen³⁰¹, jossa käsiteltiin inventaarioita suoraan. Tarkastus on vuodelta 2009. Viron ylin tarkastuselin tarkasti maan kansalliset kasvihuonekaasupäästöjen vähennystoimet ja totesi olevan vaarana, että Viron päästöt voivat olla ilmoitettua suuremmat seuraavista syistä:

• tiedot olivat vaillinaisia ja menetelmissä oli puutteita: kaikkia aloja ja epäpuhtauksia ei otettu huomioon
• metsien sitomien kasvihuonekaasujen määrän laskemiseen käytetyssä menetelmässä oli puutteita
• maankäytön muutosten vaikutuksia ei ollut arvioitu.

197

Romanian ylin tarkastuselin³⁰² ei käsitellyt inventaarioita suoraan vuoden 2011 tarkastuksessaan, mutta se viittasi vuonna 2010 julkaistuun YK:n ilmastosopimuksen UNFCCC:n kertomukseen, jossa todettiin, ettei Romanian kasvihuonekaasuinventaario ole kaikilta osin vaatimusten mukainen. Tämän vuoksi Romaniaa oli väliaikaisesti estetty osallistumasta Kioton pöytäkirjan nojalla perustettuun kansainväliseen päästökauppajärjestelmään. Liettualla³⁰³ oli vastaavia ongelmia vuoden 2012 alkupuoliskolla. Portugalin ylin tarkastuselin³⁰⁴ havaitsi vuonna 2011 epäjohdonmukaisuuksia Portugalin viranomaisten käyttämien ja Kioton pöytäkirjassa edellytettyjen päästöjä koskevien tilinpitomenetelmien välillä.

198

EU:n ylimpien tarkastuselinten mukaan EU:n ja kansallisia kasvihuonekaasupäästöjen inventaarioita sekä maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta koskevia tarkastuksia on tehty vähän, koska inventaarioiden taloudellinen merkitys on pieni eikä niihin liittyvää teknistä asiantuntemusta ole riittävästi.

Osa III – Suurimmat haasteet

199

Tämän yleiskatsauksen osassa I kuvattiin EU:n energia- ja ilmastotoimia ja osassa II nostettiin esiin EU:n ylimpien tarkastuselinten samalla alalla tekemiä havaintoja. Tilintarkastustuomioistuin on näiden tietojen perusteella määrittänyt seitsemän energia- ja ilmastoasioiden osa-aluetta, joilla sen mielestä on merkittäviä haasteita. Seuraavassa tuodaan kunkin osa-alueen osalta esiin haasteita, joiden kautta voidaan tarkastella meneillään olevia merkittäviä muutoksia, synnyttää keskustelua sidosryhmien parissa ja pyrkiä määrittämään mahdollisuuksia ja riskejä tulevia tarkastuksia ajatellen.

1. Energia- ja ilmastoasioiden hallinto

200

EU on asettanut itselleen ilmasto- ja energiatavoitteita vuosille 2020, 2030 ja 2050 pyrkien vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä, parantamaan energiatehokkuutta ja lisäämään uusiutuvan energian käyttöä (ks. kohta 21). EU on myös asettanut tavoitteekseen luoda toimivat energian sisämarkkinat, varmistaa huoltovarmuus ja integroida uusiutuvia energialähteitä energiajärjestelmään. Tavoitteiden suhteen on edistytty huomattavasti (ks. kohta 22). Tämänhetkisten ennusteiden mukaan edistymisen on kuitenkin jatkuttava, jotta vuosille 2030 ja 2050 asetetut tavoitteet voitaisiin saavuttaa (ks. kohta 23).

201

EU:n asettamat tavoitteiden saavuttaminen edellyttää sekä lainsäädäntötoimia että muita toimia. Toimia on toteutettava paitsi EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla myös alue- ja paikallistasolla. EU:lla ja jäsenvaltioilla on jaettu toimivalta sekä energia- että ilmastoasioissa (ks. kohta 11), ja niiden on tehtävä yhteistyötä yhteisvastuun ja luottamuksen hengessä³⁰⁵. Jäsenvaltioilla on yksinomainen toimivalta tietyissä asioissa, kuten käyttämiensä energialähteiden valinnassa.

202

Energia-asiat ja ilmastonmuutos edellyttävät yhteisiä toimia. Energiantuotannon ja energiankulutuksen osuus kaikista EU:n kasvihuonekaasupäästöistä on 79 prosenttia (ks. kohta 39). Lisäksi yhden jäsenvaltion valinnat voivat vaikuttaa myös muiden jäsenvaltioiden tilanteeseen ja EU:n kokonaistavoitteiden saavuttamiseen. EU:ssa tarvitaan tehokkaita hallintojärjestelmiä, jotta voidaan hallita ja seurata energia- ja ilmastotoimia, vähentää riskejä, välttää päällekkäisiä toimia, varmistaa tavoitteiden saavuttamisen edistyminen ja löytää kustannustehokkaita ratkaisuja.

203

EU ja sen jäsenvaltioiden hallitukset ovat sitoutuneet vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä (ks. kohta 19). Kasvihuonekaasuinventaariot ovat tärkeä osa kasvihuonekaasujen päästövähennystavoitteiden saavuttamisen seurantaa (ks. kohta 26). EU, jäsenvaltioiden viranomaiset ja YK:n ilmastosopimuksen sihteeristö todentavat inventaariot, joihin sisältyy usein monimutkaisia arvioita.

204

Energia-alan muutosta ja ilmastonmuutosta koskevien taloudellisten sitoumusten toteutumista on haastavaa seurata. EU on sitoutunut käyttämään talousarviostaan vähintään joka viidennen euron ilmastotoimiin vuosina 2014–2020 (ks. kohta 133). Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2016 tekemän tarkastuksen perusteella tavoite on vakavassa vaarassa jäädä saavuttamatta (ks. kohta 188). Teollisuusmaat ovat sitoutuneet antamaan joka vuosi vuoteen 2020 asti 100 miljardia Yhdysvaltain dollaria tukeakseen kehitysmaiden toimia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja siihen sopeutumiseksi (ks. kohta 20). Vastuuta tavoitteen saavuttamisesta ei ole kuitenkaan jaettu.

205

Julkistalouden tarkastukset voivat olla tärkeä keino varmistaa hallitusten tavoitteiden ja sitoumusten toteutumista koskeva julkinen vastuuvelvollisuus. Tarkastukset voivat keskeisellä tavalla auttaa maiden hallituksia ja EU:ta säilyttämään kansalaisten luottamuksen. Toistaiseksi EU:n ylimpien tarkastuselinten rooli on kuitenkin ollut vähäinen eräiden merkittävien energia- ja ilmastoasioiden hallintajärjestelmien ja seurantamenetelmien, kuten kasvihuonekaasuinventaarioiden, tarkastamisessa (ks. kohdat 196–197).

2. Näyttöön perustuva päätöksenteko

206

Politiikan suunnittelun ja toteuttamisen olisi perustuttava parhaisiin käytettävissä oleviin tietoihin, malleihin ja analyyseihin (ks. kohta 137). Tämä on haasteellista energia- ja ilmastoasioissa, koska ne ovat luonteeltaan monimutkaisia, osa tiedoista on suhteellisen uusia ja muutokset ovat nopeita niin energia-alan muutoksen kuin ilmastonmuutoksen vuoksi.

207

Euroopan komissio hyödyntää energia- ja ilmastoasioita koskevien toimintavaihtoehtojen arvioinnissa erilaisia tietoja, mallinnusmenetelmiä ja vaikutusten analysointia (ks. kohta 138). Aiemmissa tarkastuksissa on havaittu tiedonkeruuseen (ks. kohdat 157 ja 161), mallintamiseen ja vaikutusten analysointiin (ks. kohta 191) liittyviä ongelmia.

208

Laadukkaat tiedot, analyysit ja mallit ovat jatkossakin tärkeitä välineitä arvioitaessa energia- ja ilmastopolitiikan toimintavaihtoehtoja, ja niitä tarvitaan myös yhdennetyissä kansallisissa energia- ja ilmastosuunnitelmissa, jotka jäsenvaltioiden on laadittava ehdotetun energiaunionin hallintoa koskevan asetuksen (ks. kohta 79) nojalla, jos ehdotus menee läpi nykymuodossaan.

3. Energia-alan muutos

209

Energiantuotannon ja energiankulutuksen osuus kaikista EU:n kasvihuonekaasupäästöistä on 79 prosenttia (ks. kohta 39). EU:n on viime vuosikymmeninä onnistunut tekemään energia-alastaan kestävämmän, kohtuuhintaisemman ja varmemman. Vähähiilisiin energialähteisiin siirtyminen edellyttää EU:n energia-alalla vielä paljon töitä, ja edessä on yhä monia haasteita.

210

Fossiilisiin polttoaineisiin perustuvan energiantuotannon odotetaan vähenevän EU:ssa merkittävästi ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvan tuotannon kasvun jatkuvan (ks. kohta 48). Energian tuottaminen uusiutuvista energialähteistä auttaa hillitsemään ilmastonmuutosta ja lisää EU:n huoltovarmuutta, kun riippuvuus tuontienergiasta vähenee. Uusiutuvan energian tuotannon yhdistämiseen energiajärjestelmään liittyy kuitenkin monia haasteita. Sähköjärjestelmään on tehtävä merkittäviä muutoksia, jotta voidaan ratkoa esimerkiksi uusiutuviin energialähteisiin perustuvan tuotannon vaihtelevuuteen, energian varastointiin, hajautettuun energiantuotantoon ja kysynnän dynaamisempaan hallintaan liittyviä haasteita (ks. kohdat 73–76). EU:n jäsenvaltioiden sisäiset ja niiden väliset energiainfrastruktuurit eivät vielä täysin sovellu markkinoiden yhdentymiseen (ks. kohdat 68–71). Myös liikennealalla tarvitaan merkittäviä energiankulutukseen liittyviä muutoksia, kuten siirtymistä vähähiilisempiin liikennemuotoihin sekä biopolttoaineiden ja vaihtoehtoisten polttoaineiden, kuten sähkön, käyttöön (ks. kohta 98). Energiajärjestelmää voitaisiin muuttaa lisää myös energiatehokkuutta parantavilla toimenpiteillä (ks. kohdat 42–43).

211

Infrastruktuuri-investointien on perustuttava ymmärrykseen niiden pitkän aikavälin ilmasto- ja muista vaikutuksista. Esimerkiksi kivihiilestä aiheutuu kaikista energialähteistä suhteellisesti eniten kasvihuonekaasupäästöjä (ks. kaavio 8). Uusiin kivihiilikaivoksiin tai -voimaloihin investoiminen sitoisi energiayhtiöt kyseisiin laitoksiin vuosikymmeniksi ilman varmuutta siitä, että niiden kasvihuonekaasupäästöjen talteenottoon tai rajoittamiseen on saatavilla tehokasta ja vaikuttavaa teknologiaa (ks. kohta 56). Tällaiset investoinnit lisäisivät myös saturoituneiden markkinoiden ylikapasiteettia entisestään (ks. kohta 74), mikä vaikeuttaisi investointien houkuttelemista uusiutuvan energian tuotantokapasiteetin kasvattamiseen.

212

Olemassa olevaa infrastruktuuria saatetaan poistaa käytöstä suunniteltua aiemmin hiilidioksidipäästöjen hinnannousun taikka ilmasto- tai energialainsäädäntöön tehtävien muutosten vuoksi. Tällöin niistä tulee niin sanottuja arvottomia omaisuuseriä. Tällaiset investoinnit esimerkiksi kivihiili- tai ydinvoimaloihin keskittyvät usein tietyille alueille, jotka voivat olla hyvin riippuvaisia kyseisestä talouden toiminnasta ja sen luomista työpaikoista (ks. kohta 77). Jos energia-alan muutoksen tukeminen edellyttää vakiintuneen energiateollisuuden alasajoa, on löydettävä keinoja auttaa yhteiskuntaa sopeutumaan muutoksiin.

213

Ilmastonmuutoksen hillitsemisen lisäksi energia-alan muutoksesta voi olla myös muuta hyötyä, kuten ilmanlaadun paraneminen, tuontienergiasta riippuvuuden väheneminen ja vihreistä työpaikoista seuraava kasvu. Nämä on otettava huomioon.

4. tutkimuksen ja innovoinnin tehokas hyödyntäminen

214

Pitkän aikavälin energia- ja ilmastotavoitteiden saavuttaminen edellyttää monilla aloilla uuden teknologian kehittämistä ja laajaa käyttöä (ks. kohdat 128–129). Tämän vuoksi EU:n siirtymisessä kohti vähähiilistä yhteiskuntaa on panostettava tutkimukseen ja innovointiin, sillä niiden avulla voidaan kehittää tehokkaampia ja kilpailukykyisempiä vähähiilisiä teknologioita. Edistystä on saavutettu paljon muun muassa uusiutuvaa energiaa koskevan teknologian saralla, mutta tekniikkaa voitaisiin kehittää vielä merkittävästi. Sähköntuotannossa tarvitaan myös parempaa ja kustannustehokkaampaa teknologiaa energian varastointiin ja hiilidioksidin talteenottoon esimerkiksi jäljellä olevia kaasuvoimaloita varten (ks. kohdat 56 ja 76). Liikenteen merkittävät päästövähennykset edellyttävät vaihtoehtoisten polttoaineiden kehittämistä (ks. kohdat 97–102), mutta niitä käyttävissä ajoneuvoissa on yhä teknisiä rajoitteita, kuten pienehkö toimintasäde ja kalliit hinnat.

215

Usein saattaa kulua vuosia ennen kuin uusi teknologia on käyttökelpoinen teollisuuden mittakaavassa. Tämä tarkoittaa, että uusien, päästöjen vähentämisessä vuosina 2030–2050 tarvittavien teknologioiden kehittämisessä on otettava suuria harppauksia seuraavien kymmenen vuoden aikana. Tällä hetkellä ei ole varmuutta siitä, ovatko tällaiset tulevat tekniset läpimurrot teknisesti mahdollisia ja kohtuuhintaisesti laajojen joukkojen käytettävissä vuoteen 2030 mennessä (ks. kohta 187). EU on yhä merkittävä ilmastonmuutoksen hillintään liittyvän innovoinnin sekä tutkimus- ja kehitysinvestointien keskus. Maailmanlaajuiset investoinnit uusiutuvaan energiaan ovat johtaneet alan kustannusten pienenemiseen ja tuotannon merkittävään kasvuun. EU:ssa on kuitenkin tietyillä aloilla yhä uuden tekniikan ”käyttöönottovajetta”, sillä lupaavien energiainnovaatioiden kaupallistaminen on ollut vaikeaa (ks. kohta 130).

216

Energia-alan innovaatiot edellyttävät useiden eri sidosryhmien panosta aina yrityksistä kuluttajiin, paikallisiin, alueellisiin ja valtion viranomaisiin sekä EU:n toimielimiin. Markkinoiden rakenne ja viranomaiset ovat keskeisessä asemassa innovoinnin mahdollistavan ympäristön luomisessa. Julkisen rahoituksen merkitys on tässä usein suhteellisen pieni, mutta se voi olla tärkeää tietyillä osa-alueilla, kuten varhaisen vaiheen innovaatioiden rahoittamisessa. Tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2016 tekemässä tarkastuksessa havaittiin, että tavoite käyttää 35 prosenttia Horisontti 2020 -ohjelman talousarviosta ilmastotoimiin oli vaarassa jäädä saavuttamatta (ks. kohta 188).

5. Sopeutumistoimien suunnittelu ja toteutus

217

Ilmastonmuutoksen vaikutukset alkavat jo näkyä. Ilmastonmuutos vaikuttaa EU:n kansalaisiin monin tavoin. Esimerkiksi kuivat kaudet, tulvat ja metsäpalot yleistyvät, ruoantuotanto muuttuu, yksityinen ja julkinen infrastruktuuri voi vahingoittua, turvatoimien tarve kasvaa, syntyy uudenlaisia terveysriskejä ja muutokset vaikuttavat myös työllisyyteen ja muuttoliikkeisiin (ks. kohdat 118–122). EU:n ja sen jäsenvaltioiden on suunniteltava ilmastonmuutokseen sopeutumista. Pariisin sopimus on ensimmäinen kansainvälinen sopimus, jossa tunnustetaan tarve sopeutua ilmastonmuutokseen (ks. kohta 19). EU on laatinut sopeutumisstrategian jo vuonna 2013 ja kehottanut jäsenvaltioita laatimaan omat kansalliset strategiansa (ks. kohta 124).

218

Ilmastonmuutoksen vaikutuksia voidaan kuvata ja ennustaa ilmastoa, ympäristöä, yhteiskuntaa ja taloutta koskevilla malleilla. Mallintaminen on tärkeää mutta haastavaa (ks. kohdat 138–139)³⁰⁶. Esimerkiksi merenpinnan kohoaminen ja tiettyjen alueiden aavikoituminen voivat synnyttää muuttoliikkeitä Euroopan sisällä ja sen ulkopuolelta Eurooppaan (ks. kohta 122). Ilmastonmuutoksen vaikutusten oikea ennakoiminen ja niihin sopeutumisen suunnittelu ovat suuri haaste EU:lle ja sen jäsenvaltioille. Ennakoiminen ja varautuminen vähentävät kuitenkin tarvetta reagoida tapahtumiin myöhemmin, jolloin se on kalliimpaa ja aiheuttaa julkisiin talousarvioihin ennakoimattomia menoeriä.

6. Rahoitus

219

Komissio on arvioinut, että EU:n vuodelle 2030 asettamien ilmasto- ja energiatavoitteiden saavuttaminen edellyttää vuosina 2020–2030 vuosittain noin 1 115 miljardin euron investointeja ennen kaikkea liikenteen, asumisen ja palvelujen alalla (ks. laatikko 8). Ilmastonmuutoksen hillintään tehtäviä investointeja tarvitaan sekä julkisista että yksityisistä lähteistä. Valtiot voivat puuttua sääntelyn ja markkinoiden toimintapuutteisiin, niin kuin ovat tehneetkin uusiutuvan energian suhteen (ks. kohta 75). Ne ovat toimillaan edistäneet tämän uuden teollisuudenalan maailmanlaajuista kasvua, mikä on laskenut merkittävästi uusiutuvan energian hintoja (ks. kohta 64). Hiilidioksidipäästöjen korkeampi hinta olisi myös hyvä keino, sillä se voisi lisätä yksityisiä investointeja vähähiiliseen tekniikkaan ja energiatehokkuuteen (ks. kohta 32).

220

Ilmastonmuutokseen sopeutumisen kustannuksia on vaikea ennustaa (ks. laatikko 8), ja siihen tehtävien investointien todennäköisiä hyötyjä vielä vaikeampaa. Tämä vaikeuttaa varainkäytön tarkastuksiin, kustannus-hyötyanalyyseihin ja tuloksellisuuden seurantaan liittyviä perinteisiä arviointeja. Ilmastonmuutokseen sopeutuminen edellyttää pitkän aikavälin suunnitelmia ja merkittäviä infrastruktuureja, kuten vesihuoltoinfrastruktuuria, kastelujärjestelmiä ja tulvavalleja, koskevia päätöksiä. Jos toimivia kannustimia ei ole, markkinavoimat ja perinteiset kustannus-hyötyanalyysit eivät välttämättä johda pitkän aikavälin sopeutumistoimien kannalta parhaisiin mahdollisiin investointeihin. Markkinoiden toimintapuutteiden korjaamiseksi voi olla tarpeen käyttää merkittävästi julkisia varoja. Myös yksityisen sektorin yritysten olisi kuitenkin investoitava huomattavasti ilmastonmuutokseen sopeutumiseen, koska ilmastonmuutoksen vaikutusten kestäminen ja niihin liittyvien uusien liiketoimintamahdollisuuksien selvittäminen hyödyttävät pitkällä aikavälillä myös yksityistä sektoria (ks. kohta 136).

221

Energia-alalla yksi EU:n ja asianomaisten jäsenvaltioiden suurimmista haasteista on ydinvoimaloiden käytöstäpoisto. EU:ssa on 90 ydinvoimalaa, jotka on jo suljettu mutta joita ei ole vielä poistettu käytöstä. Lisäksi tällä hetkellä käytössä olevista reaktoreista tullaan arvioiden mukaan sulkemaan 50 vuoden 2025 loppuun mennessä. Komissio arvioi, että käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen huollon kokonaiskustannukset ovat noin 400 miljardia euroa (ks. kohta 59).

222

Tilintarkastustuomioistuin teki hiljattain ydinvoimaloiden käytöstäpoistoa kolmessa EU:n jäsenvaltiossa koskeneen tarkastuksen. Siinä todettiin, että arvioidut kokonaiskustannukset olisivat kaksinkertaiset, jos niissä huomioitaisiin korkea-aktiivisen jätteen ja käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituskustannukset (ks. kohta 163). Komission antaman kertomuksen mukaan keskiaktiivisen ja korkea-aktiivisen jätteen sekä käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoitukseen liittyvät konseptit, kuten paikan valinta ja suunnittelu, eivät vielä ole useimmissa jäsenvaltioissa konkreettisia (ks. kohta 59).

223

Ydinvoimaloiden käytöstäpoisto ja ydinjätteen loppusijoitus ovat siksi kiireellisiä ja kalliita haasteita EU:lle ja sen jäsenvaltioille. Ne tarjoavat kuitenkin myös monia liiketoiminta- ja työllistämismahdollisuuksia (ks. kohta 58).

7. EU:n kansalaisten osallistaminen

224

Vähähiiliseen talouteen siirtyminen tulee vaikuttamaan kaikkiin talouden ja yhteiskunnan osa-alueisiin. Se vaikuttaa kansalaisten tapaan elää, matkustaa, kuluttaa, suunnitella ja sijoittaa. Kotitalouksien suorien päästöjen osuus kasvihuonekaasupäästöistä oli 24 prosenttia vuonna 2014³⁰⁷. Kulutuspäätökset vaikuttavat moniin muihin kasvihuonekaasupäästöjen lähteisiin. Kansalaisten osallistamista energia-alan muutokseen pidetään nykyään välttämättömänä, jotta he ymmärtäisivät ja tukisivat tarvittavia muutoksia ja kantaisivat osan niiden kustannuksista ja jotta kansalaisia voitaisiin kannustaa osallistumaan aktiivisesti. Tämä edellyttää toimintatapojen muutosta esimerkiksi energian tuotannon ja kulutuksen suhteen. EU:n kansalaiset voivat suoraan vähentää EU:n päästöjä esimerkiksi hankkimalla energiatehokkaita asuntoja, käyttämällä energiatehokkaita laitteita (ks. kohdat 85–87), tuottamalla uusiutuvaa energiaa (ks. kohdat 62–64), ja valitsemalla kestäviä liikennemuotoja (ks. kohdat 90 ja 96).

225

Kansalaisia voidaan osallistaa niin yksilötasolla kuin paikallisyhteisöjen, kaupunkien, alueiden, valtioiden ja Euroopan tasolla, mutta paikallishallinto on usein lähimpänä kansalaisia. Paikallisviranomaiset voisivat osallistaa kansalaisia paljon nykyistä enemmän hyödyntämällä alhaalta ylöspäin suuntautuvia toimia ja liikkeitä. Yksi tällainen aloite on kaupunginjohtajien energia- ja ilmastosopimus (ks. kohta 124).

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on hyväksynyt tämän yleiskatsauksen 21. kesäkuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Sanasto ja lyhenteet

Arvottomat omaisuuserät: Omaisuuserät, joiden käyttö on lopetettu odottamatta tai ennenaikaisesti, joiden arvoa on alennettu tai se on heikentynyt tai jotka ovat muuttuneet rasitteiksi.

Energian vähittäis- ja tukkuhinnat: Energian vähittäishinnoilla tarkoitetaan energian loppukäyttäjien maksamia hintoja. Niihin sisältyvät verot sekä muut maksut ja alennukset, jotka vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen. Tukkuhinnoilla tarkoitetaan hintoja, joita energiatuotteita loppuasiakkaille myyvät toimittajat maksavat energian tuojille tai tuottajille.

Euroopan talousalue (ETA): ETA mahdollistaa ihmisten, tavaroiden, palvelujen ja pääoman vapaan liikkuvuuden Euroopan sisämarkkinoilla. Siihen kuuluvat kaikki EU:n jäsenvaltiot sekä Islanti, Liechtenstein ja Norja.

Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli (IPCC:): Ilmastonmuutoksen arvioinnin johtava kansainvälinen tieteellinen elin. YK:n ympäristöohjelma (UNEP) ja maailman ilmatieteellinen järjestö (WMO) perustivat paneelin vuonna 1988 antamaan maailmalle selkeän, tieteelliseen tietoon perustuvan kuvan ilmastonmuutoksen tilanteesta ja sen mahdollisista ympäristövaikutuksista ja sosioekonomisista vaikutuksista.

Hiilidioksidiekvivalentti (CO₂-ekv): Mittayksikkö, jonka avulla voidaan yhteismitallistaa kaikkien eri kasvihuonekaasujen määrät. Se kuvastaa sitä hiilidioksidipäästöjen määrää, jolla on tietyn ajanjakson aikana sama vaikutus ilmaston lämpenemiseen kuin tietyllä määrällä jotakin kasvuhuonekaasua tai kasvihuonekaasujen sekoitusta.

Hiilidioksidin talteenotto ja varastointi (Carbon capture and storage, CCS): Menetelmät, joilla otetaan talteen, siirretään ja varastoidaan voima- ja teollisuuslaitoksista syntyvää hiilidioksidia. CCS-teknologian tavoitteena on estää hiilidioksidin pääsy ilmakehään varastoimalla sitä sopiviin geologisiin muodostumiin.

Ihmisen toiminnasta aiheutuvat päästöt: Antropogeeniset eli ihmisen toiminnasta aiheutuvat päästöt. Vastakohtana ovat luontaisesti ilman ihmisen vaikutusta aiheutuvat päästöt.

Ilmastonmuutokseen sopeutuminen: Mukautuminen jo tapahtuneeseen tai odotettuun ilmastonmuutokseen ja sen vaikutuksiin.

Ilmastonmuutoksen hillintä: Ihmisen toiminta, jolla pyritään vähentämään kasvihuonekaasujen lähteitä tai kasvattamaan kasvihuonekaasupäästöjä varastoivien nielujen kapasiteettia.

Ilmastonmuutosta koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimus (UNFCCC): Ilmastonmuutosta koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimus (UNFCCC, ilmastosopimus) on kansainvälinen ympäristöalan sopimus, joka neuvoteltiin Rio de Janeiron ympäristökokouksessa vuonna 1992. Ilmastosopimuksen tavoitteena on vakauttaa ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuudet tasolle, jolla ihmisen toiminta ei aiheuta vaarallista häiriötä ilmastojärjestelmälle. Tämä taso tulisi saavuttaa aikavälillä, joka sallii ekosysteemien sopeutua ilmastonmuutokseen luonnollisella tavalla, jotta voidaan varmistaa, ettei elintarviketuotanto ole uhattuna, ja mahdollistaa kestävä taloudellinen kehitys. Sopimuksen lisäksi UNFCCC viittaa myös YK:n sihteeristöön, joka tukee ilmastosopimuksen täytäntöönpanoa.

Kansainvälinen ilmailu / kansainvälinen merenkulku: Tässä kertomuksessa tarkoitetaan kansainvälisellä ilmailulla/merenkululla EU-maassa ja EU:n ulkopuolisessa maassa sijaitsevien lentoasemien/satamien välisiä lentoja/merimatkoja. Erottelu on tarpeen, koska kasvihuonekaasuinventaarioissa kansainvälisen ilmailun ja merenkulun sekä EU:n sisäisen ilmailun ja merenkulun päästöt lasketaan erikseen.

Kansallisesti määritelty panos (NDC): Kaikki osapuolet joutuvat Pariisin sopimuksen yhteydessä vapaaehtoisesti ehdottamaan kansallisia kasvihuonekaasujen päästövähennystavoitteita niin sanottujen kansallisesti määriteltyjen panosten avulla. Osapuolet järjestävät säännöllisesti taustoittavia vuoropuheluja (facilitative dialogue), joissa osapuolet kartoittavat yhteisiä toimia pitkän aikavälin tavoitteen saavuttamiseksi ja voivat päivittää kansallisesti määriteltyjä panoksiaan.

Kasvihuonekaasut: Kaasuja, jotka toimivat ilmakehässä vaipan tavoin imien lämpösäteilyä ja lämmittäen näin Maan pintaa. Syntyy ns. kasvihuoneilmiö. Tärkeimmät kasvihuonekaasut ovat hiilidioksidi (CO₂), metaani (CH₄), dityppioksidi (N₂O) ja fluorikaasut eli F-kaasut (HFC- ja PFC-yhdisteet, rikkiheksafluoridi (SF₆) ja typpitrifluoridi (NF₃)).

Koheesiopolitiikka: EU:n politiikka, jonka tavoitteena on parantaa taloudellista, alueellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta EU:ssa vähentämällä eri alueiden välisiä kehityseroja. Koheesiopolitiikan toteuttamisen kolme tärkeintä rahastoa ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR) ja koheesiorahasto. Nämä rahastot muodostavat yhdessä Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) ja Euroopan meri- ja kalatalousrahaston (EMKR) kanssa Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot).

Kustannustehokkuus: Käytettyjen varojen ja saavutettujen tulosten välinen suhde. EU:n varainkäytössä edellytetään hyvää kustannustehokkuutta.

Lämmitysvaikutus (GWP): Suhteellinen mittayksikkö, joka kuvaa sitä, miten paljon lämpöä yksi tonni tiettyä kasvihuonekaasua voi pidättää ilmakehään lämpöä verrattuna vastaavan hiilidioksidimäärän pidättämään lämpöön.

Maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous (LULUCF): LULUCF-sektorin käsite otettiin käyttöön Kioton pöytäkirjassa vuonna 1997. YK:n ilmastosopimuksen sihteeristö määrittelee sektorin seuraavasti: ”kasvihuonekaasuinventaarion sektori, joka kattaa suoraan ihmisen toiminnasta johtuvan maankäytön, maankäytön muutosten ja metsätalouden aiheuttamat kasvihuonekaasujen päästöt ja poistumat”.

Nielu: Prosessi, toiminta tai mekanismi, joka poistaa kasvihuonekaasua ilmakehästä.

Osapuolikonferenssi (COP): YK:n ilmastonmuutoksen puitesopimuksen (UNFCCC) ylin päättävä elin. Osapuolikonferenssissa ovat edustettuina kaikki ilmastosopimuksen osapuolena olevat valtiot. Konferenssissa arvioidaan ilmastosopimuksen ja osapuolikonferenssin hyväksymien muiden oikeudellisten asiakirjojen täytäntöönpanoa ja tehdään tehokkaan täytäntöönpanon edistämiseksi tarvittavia päätöksiä. Sekä EU että sen jäsenvaltiot ovat ilmastosopimuksen osapuolia ja osallistuvat osapuolikonferenssin kokouksiin.

Syöttötariffit: Tariffit, joiden avulla taataan uusiutuvista lähteistä tuotetun energian tuottajille vähittäiskaupassa takuuhinta tietyn ajan.

Taakanjako: EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuolisten alojen päästövähennyksiä säännellään vuonna 2009 annetulla taakanjakopäätöksellä. Näitä aloja ovat liikenne (lukuun ottamatta ilmailua ja kansainvälistä merenkulkua), maa- ja metsätalous, rakennukset, jätehuolto sekä EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuoliset teollisuudenalat.

Uusiutuva energia: Uusiutuvista energialähteistä saatava energia. Uusiutuvat energialähteet palautuvat itsestään ihmiselämän aikana. Niitä ovat esimerkiksi auringonvalo, tuuli, biomassa ja maalämpö.

Vaihtelevuus: Energialähteitä, joiden avulla ei voida tuottaa energiaa yhtäjaksoisesti jonkin sellaisen seikan vuoksi, jota ei voida suoraan säädellä, kutsutaan vaihteleviksi energialähteiksi. Esimerkiksi tuulivoimaloilla ei voida tuottaa energiaa tyynellä säällä. Aurinkovoimalat eivät tuota sähköä yöllä eivätkä paksun pilvipeitteen verhotessa auringon.

Tilintarkastustuomioistuimen tiimi

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen yleiskatsauksessa käsitellään laajoja aihepiirejä tilintarkastustuomioistuimen tutkimustyön ja toimielimelle kertyneen osaamisen ja kokemuksen perusteella. Lisäksi yleiskatsauksessa hyödynnetään Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ja muiden EU:n ylimpien tarkastuselinten vuonna 2012 ja sen jälkeen antamia tarkastuskertomuksia. Yleiskatsausten tarkoituksena on toimia perustana Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sidosryhmien konsultoinnille ja vuoropuhelulle sidosryhmien kanssa ja siten jatkossa edistää tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyötä.

Tämän kertomuksen antoi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen, I jaoston puheenjohtajan Phil Wynn Owenin johdolla. Tehtävävastaavana toimi Olivier Prigent ja apulaistehtävävastaavana Bertrand Tanguy.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

Print	ISBN 978-92-872-7587-5	doi:10.2865/869284	QJ-02-17-490-FI-C
PDF	ISBN 978-92-872-7602-5	doi:10.2865/926465	QJ-02-17-490-FI-N
HTML	ISBN 978-92-872-7685-8	doi:10.2865/76717	QJ-02-17-490-FI-Q

© Euroopan unioni, 2017

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan. Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä

Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: http://europa.eu/contact

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse

Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 678 910 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: http://europa.eu/contact

Tietoa EU:sta

• Verkkosivut
  Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu
• EU:n julkaisut
  EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta http://publications.europa.eu/eubookshop. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).
• EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
  EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu
• EU:n avoin data
  EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.