L’azione dell’UE in materia di energia e cambiamenti climatici

Sintesi

I

L’energia ha svolto un ruolo fondamentale nella nascita dell’Unione europea allorché 65 anni fa, nel 1952, i sei Stati membri fondatori hanno istituito la Comunità europea del carbone e dell’acciaio. Le misure per affrontare i cambiamenti climatici sono state introdotte più tardi. Energia e cambiamenti climatici sono ora strettamente connessi, giacché la produzione di energia, derivante principalmente dalla trasformazione e combustione di combustibili fossili, e l’uso di energia, ad esempio da parte dell’industria, dei clienti civili e dei trasporti, sono responsabili del 79 % delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE. Di conseguenza, trasformare la produzione e l’uso dell’energia è essenziale per far fronte ai cambiamenti climatici. L’energia e i cambiamenti climatici pongono numerosi problemi, che possono essere affrontati al meglio attraverso una collaborazione tra gli Stati. Questi temi figurano pertanto ai primi posti nel programma di lavoro dell’UE.

II

La presente analisi panoramica intende presentare un quadro d’insieme degli interventi dell’UE in questo campo, fornire una sintesi dei principali audit finora svolti dalla Corte dei conti europea e da altre istituzioni superiori di controllo (ISC) dell’UE e individuare le principali sfide in modo da fornire elementi utili al dibattito legislativo e al futuro lavoro di audit.

III

Sia per l’energia che per i cambiamenti climatici, l’UE definisce il quadro di riferimento per le relative politiche. Alcuni settori, come ad esempio la scelta del mix energetico, rimangono di competenza degli Stati membri. In campo internazionale l’UE e i suoi Stati membri hanno svolto un ruolo guida nei negoziati per gli accordi internazionali sul clima, come l’accordo di Parigi del 2015.

IV

Nel settore energetico, una parte importante dell’azione dell’UE riguarda la creazione di un mercato interno dell’energia che consenta il libero flusso e il commercio senza frontiere di gas e di energia elettrica in tutta l’UE. Il mercato interno dell’energia intende realizzare, con un soddisfacente rapporto costi-efficacia, gli obiettivi della politica energetica dell’UE, ossia un approvvigionamento energetico sicuro, sostenibile, competitivo e a prezzi accessibili.

V

Nel novembre 2016 la Commissione ha adottato il pacchetto di proposte denominato «Energia pulita per tutti gli europei», per un’ulteriore riforma del mercato dell’energia. Tali proposte sono attualmente al vaglio dei legislatori dell’UE, ossia il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea.

VI

Per quanto riguarda i cambiamenti climatici, la maggior parte delle azioni dell’UE mirano a mitigare i cambiamenti climatici attraverso la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, mentre le azioni per l’adattamento agli effetti dei cambiamenti climatici rimangono in gran parte prive di regolamentazione.

VII

Il forte accento posto sulla mitigazione si riflette sugli obiettivi dell’UE per il clima e l’energia. L’UE ha stabilito obiettivi quantificati, per il 2020 e il 2030, concernenti la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, l’incremento della quota di energie rinnovabili nell’ambito del consumo energetico e il miglioramento dell’efficienza energetica. Entro il 2050, l’UE intende ridurre le emissioni di gas a effetto serra nell’UE dell’80 %-95 % rispetto ai livelli del 1990.

VIII

Gli approcci alla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra variano da un settore all’altro. Con il sistema di scambio di quote di emissioni dell’UE (ETS), l’Unione ha stabilito un limite alle emissioni complessive prodotte da alcuni settori dell’approvvigionamento energetico, industrie ad alta intensità energetica e voli all’interno del SEE e ha istituito un mercato per le quote di emissioni, fissando così un prezzo per il carbonio. In altri settori, l’approccio adottato prevedeva di tagliare le emissioni con l’introduzione di obiettivi vincolanti di riduzione delle emissioni, fissati dall’UE per ciascuno Stato membro. Gli Stati membri sono responsabili individualmente per la definizione e l’attuazione delle misure e politiche nazionali per raggiungere tali obiettivi. Questi approcci sono accompagnati da misure, adottate sia a livello nazionale che dell’UE, per accrescere l’uso di energie rinnovabili e l’efficienza energetica.

IX

Anche qualora gli sforzi per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra siano coronati da successo e venga raggiunto l’obiettivo dell’accordo di Parigi (mantenere l’aumento della temperatura mondiale al sotto di 2°C rispetto all’epoca preindustriale), l’adattamento ai mutamenti del clima rimane necessario. I cambiamenti climatici incidono già sull’ambiente, sulla società e sull’economia con livelli attuali di riscaldamento appena superiori a 1°C rispetto al periodo preindustriale. Il clima dell’Europa sarà ben diverso da quello odierno in presenza di un aumento complessivo della temperatura di 2°C. Per quanto riguarda l’adattamento, la base dell’azione dell’UE è costituita dalla strategia di adattamento dell’UE per il 2013, che incoraggia gli Stati membri ad agire, ma non introduce un obbligo al riguardo.

X

Negli ultimi anni le ISC e la Corte dei conti europea hanno sottoposto ad audit un’ampia gamma di temi diversi riguardanti l’energia e i cambiamenti climatici. La maggior parte delle relazioni di audit è stata dedicata all’energia; altri argomenti, come l’adattamento, hanno ricevuto un’attenzione minore. Anche se gli audit avevano estensione diversa, è possibile individuare un certo numero di risultati comuni. Dagli audit emerge che le diverse modalità con cui gli Stati membri hanno attuato la legislazione dell’UE e gestito i propri mercati dell’energia hanno ostacolato il progresso verso il completamento del mercato interno dell’energia nell’UE. Benché le energie rinnovabili abbiano registrato una lusinghiera crescita e una diminuzione mondiale dei prezzi, gli audit hanno rilevato un insoddisfacente rapporto costi-efficacia e l’esistenza di ostacoli agli investimenti. Sono costantemente emersi problemi riguardanti il rapporto costi-efficacia anche negli audit sull’efficienza energetica; nel campo dell’energia nucleare le ISC hanno riscontrato notevoli ritardi e aumenti dei costi. Gli audit dimostrano altresì che il passaggio a modi di trasporto a basse emissioni di carbonio non progredisce a sufficienza. Per quanto riguarda l’adattamento, gli audit si sono focalizzati soprattutto sulle inondazioni. In questo caso gli auditor hanno riscontrato problemi relativi alla prevenzione, alla protezione e alla risposta.

XI

La presente analisi panoramica individua sette ambiti che costituiscono le principali sfide:

1. governance dell’energia e dei cambiamenti climatici;
2. politica basata su dati concreti;
3. transizione energetica;
4. efficace utilizzo di ricerca e innovazione;
5. pianificazione e gestione dell’adattamento;
6. finanziamento;
7. coinvolgimento dei cittadini dell’UE.

Introduzione

Dati fondamentali sull’energia e sui cambiamenti climatici

01

Alla fine del 2015 i livelli di biossido di carbonio (CO₂) nell’atmosfera hanno raggiunto il nuovo record di 400 parti per milione¹. Secondo tutte le principali serie di dati sulla temperatura superficiale mondiale, il 2016 è stato l’anno più caldo mai registrato: in media, il mondo è stato più caldo di 1,1°C rispetto al periodo preindustriale. Nel 2016 la calotta glaciale artica si è ritirata fino a raggiungere le dimensioni minime da quando sono iniziate le rilevazioni satellitari nel 1979. A maggio e giugno Francia e Germania hanno subito gravi inondazioni, ma in Francia luglio e agosto sono stati i mesi che hanno registrato la maggiore siccità.

02

I cambiamenti climatici e le loro cause non sono più oggetto di gravi dispute nel mondo scientifico. Da quasi trent’anni migliaia di scienziati di tutto il mondo contribuiscono alle conoscenze scientifiche sui cambiamenti climatici e sul loro impatto ambientale e socioeconomico tramite il Gruppo intergovernativo di esperti sui cambiamenti climatici (IPCC). Secondo l’IPCC, l’influenza dell’uomo sul sistema climatico è chiara e evidente nell’aumento delle concentrazioni di gas a effetto serra nell’atmosfera e nel riscaldamento osservato². Il nesso fra tale aumento e l’aumento della temperatura della Terra è stato spiegato in maniera convincente (cfr. riquadro 1).

03

L’energia ha svolto un ruolo fondamentale nella nascita dell’Unione europea allorché, nel 1952, i sei Stati membri fondatori hanno istituito un mercato comune per il carbone e l’acciaio nell’ambito della Comunità europea del carbone e dell’acciaio e successivamente, nel 1957, hanno creato alla Comunità europea dell’energia atomica (Euratom). Dagli anni Novanta l’UE si adopera per istituire un mercato interno dell’energia che consenta il libero flusso dell’energia in tutta l’Unione.

04

Energia e cambiamenti climatici sono strettamente connessi, giacché la produzione di energia, derivante principalmente dalla trasformazione e combustione di combustibili fossili, e l’uso di energia, ad esempio da parte dell’industria, dei clienti civili e dei trasporti, sono responsabili del 79 % delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE. Di conseguenza, trasformare la produzione e l’uso dell’energia è essenziale per far fronte ai cambiamenti climatici. Soddisfare il fabbisogno energetico riducendo contemporaneamente le emissioni di gas a effetto serra rappresenta una importante sfida per l’UE e gli Stati membri.

05

Costruire «un’Unione dell’energia resiliente, corredata da una politica lungimirante in materia di cambiamenti climatici» rappresenta pertanto una priorità essenziale per la Commissione europea. La strategia dell’Unione dell’energia, con le sue cinque dimensioni, fornisce il contesto per realizzare tale priorità (cfr. riquadro 2). Per attuare questa strategia, nel 2016 la Commissione ha proposto numerosi importanti progetti di provvedimenti legislativi e iniziative non legislative relativi all’energia e ai cambiamenti climatici, il più rilevante dei quali è il pacchetto Energia pulita per tutti gli europei³. Questi testi saranno discussi dal Consiglio e dal Parlamento europeo nel 2017 e 2018. Dal punto di vista finanziario, l’UE si è impegnata a spendere nell’azione per il clima almeno il 20 % del proprio bilancio 2014-2020, ossia circa 212 miliardi di euro.

06

L’azione dell’UE nel settore dell’energia e dei cambiamenti climatici comprende le due risposte complementari ai cambiamenti climatici: la mitigazione e l’adattamento. La mitigazione dei cambiamenti climatici intende affrontare le cause dei cambiamenti climatici, riducendo o limitando le emissioni di gas a effetto serra e potenziando i pozzi naturali di gas a effetto serra. L’adattamento mira ad anticipare gli effetti dei cambiamenti climatici e ad avviare azioni appropriate per prevenire o ridurre al minimo i potenziali danni.

Finalità ed approccio della presente analisi panoramica

07

La presente analisi panoramica dell’azione dell’UE in materia di energia e cambiamenti climatici mira a:

• presentare un quadro complessivo dell’operato dell’UE in questo campo;
• fornire una sintesi dei principali audit finora svolti dalla Corte e da altre istituzioni superiori di controllo (ISC) nell’Unione e
• individuare le sfide e i problemi più importanti, per fornire elementi utili al dibattito legislativo e al futuro lavoro di audit.

08

La relazione è articolata come segue:

• la Parte I descrive le principali politiche dell’UE in materia di energia e cambiamenti climatici; le emissioni di gas a effetto serra prodotte dai diversi settori; la relativa legislazione settoriale dell’UE; il modo in cui tale legislazione è stata attuata e quali finanziamenti sono stati erogati per contribuire a realizzare gli obiettivi dell’UE in materia di energia e clima;
• la Parte II contiene un’analisi degli ambiti sottoposti ad audit dalla Corte e dalle ISC degli Stati membri nel settore dell’energia e dei cambiamenti climatici, nonché una rassegna dei risultati principali di tali audit. Una sintesi di tutte le relazioni di audit della Corte è disponibile sul sito web di tale istituzione, unitamente a un elenco di tutte le relazioni delle ISC esaminate;
• la Parte III evidenzia le principali sfide per il futuro, sia per fornire elementi utili al dibattito legislativo sia per contribuire a identificare potenziali opportunità e sfide per l’audit pubblico.

09

L’analisi panoramica non è un audit: è un’analisi basata prevalentemente su informazioni disponibili al pubblico⁴. Non si basa su alcun nuovo lavoro di audit e non presenta nuove raccomandazioni o risultati di audit. Le risposte della Commissione alle constatazioni e alle raccomandazioni formulate nelle singole relazioni della Corte qui citate sono pubblicate nelle relazioni stesse, disponibili sul sito web della Corte. Maggiori dettagli sulle fonti e sull’approccio adottato dalla Corte sono fornite nell’allegato.

Parte I – Energia e cambiamenti climatici: operato dell’Unione europea

10

La parte I descrive l’operato dell’UE in materia di energia e cambiamenti climatici. Comprende informazioni sui seguenti aspetti:

• l’insieme della competenza dell’UE in questo campo e del lavoro svolto a livello di Unione per mitigare i cambiamenti climatici. La sezione presenta i principali traguardi e obiettivi dell’Unione per l’energia e il clima, illustrando sinteticamente il quadro di riferimento degli interventi e i suoi due principali pilastri per la realizzazione degli obiettivi di riduzione delle emissioni: il sistema di scambio di quote di emissioni dell’UE (ETS dell’UE) e la condivisione degli sforzi;
• l’azione di mitigazione in ciascun settore in cui si producono gas a effetto serra: approvvigionamento energetico, industria, edilizia, trasporti, agricoltura e silvicoltura e rifiuti. L’approvvigionamento e l’uso di energia sono responsabili del 79 % delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE e pertanto ricevono l’attenzione maggiore;
• l’adattamento ai cambiamenti climatici, mettendo in rilievo i mutamenti e gli impatti attesi sulla società e sull’ambiente;
• altre politiche che coadiuvano l’attuazione dell’azione dell’UE in materia di energia e cambiamenti climatici, ossia ricerca e innovazione, finanziamenti pubblici e privati per la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento agli stessi, nonché azioni per migliorare l’elaborazione e l’attuazione delle politiche.

La competenza dell’UE nel campo dell’energia e dei cambiamenti climatici

11

L’energia e i cambiamenti climatici sono due settori in cui l’UE e gli Stati membri hanno competenza concorrente⁵. Ciò significa che l’UE e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono esercitare la propria competenza se l’UE non ha formulato e attuato politiche e strategie in materia di energia o cambiamenti climatici⁶.

12

Gli obiettivi della politica energetica dell’UE sono sanciti dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea⁷, in base al quale la politica dell’Unione nel settore dell’energia è intesa, in uno spirito di solidarietà tra Stati membri, a:

• garantire il funzionamento del mercato dell’energia,
• garantire la sicurezza dell’approvvigionamento energetico nell’Unione,
• promuovere il risparmio energetico, l’efficienza energetica e lo sviluppo di energie nuove e rinnovabili,
• promuovere l’interconnessione delle reti energetiche.

13

Il trattato dispone inoltre che le misure attuate nel quadro della politica energetica dell’UE non devono incidere «sul diritto di uno Stato membro di determinare le condizioni di utilizzo delle sue fonti energetiche, la scelta tra varie fonti energetiche e la struttura generale del suo approvvigionamento energetico». Sono tuttavia ammesse deroghe. In particolare, la politica ambientale dell’UE può adottare misure aventi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo⁸.

14

La competenza dell’UE in materia di cambiamenti climatici deriva dalla sua competenza nel settore della politica ambientale. Gli obiettivi della politica ambientale dell’UE, stabiliti nel trattato, comprendono⁹:

• salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente;
• protezione della salute umana;
• utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e
• promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici.

15

Il trattato prevede inoltre che la politica ambientale dell’UE sia fondata sui princìpi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione alla fonte dell’inquinamento, nonché sul principio «chi inquina paga»¹⁰. Come principio generale, le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile¹¹.

16

Sia nel campo dell’energia che in quello dei cambiamenti climatici, a seconda dell’argomento specifico, l’UE ha la competenza per agire sulla scena internazionale. Per esempio, l’UE può negoziare o concludere accordi internazionali con terzi, da sola o congiuntamente con gli Stati membri¹².

Accordi internazionali sul clima

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L’UE riconosce che non è possibile affrontare i cambiamenti climatici con gli sforzi isolati di singoli paesi o regioni¹³. L’UE e i suoi Stati membri producono solo il 12 % circa delle emissioni mondiali di gas a effetto serra¹⁴, pertanto hanno assunto un ruolo guida nel negoziare accordi internazionali sul clima nel quadro della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC)¹⁵, nell’ambito della quale sono stati conclusi il protocollo di Kyoto e l’accordo di Parigi.

18

Il protocollo di Kyoto è stato adottato nel 1997 ed è entrato in vigore nel 2005. Il protocollo fissava, per 37 paesi e per l’UE, l’obiettivo di ridurre le emissioni di gas a effetto serra del 5 % nell’arco del periodo 2008-2012, rispetto ai livelli del 1990. L’UE si è impegnata a ridurre le proprie emissioni dell’8 % anziché del 5 %¹⁶. A norma del protocollo di Kyoto modificato a Doha nel 2012, l’Unione europea e i suoi Stati membri si sono impegnati a ridurre le emissioni di gas a effetto serra del 20 % entro il 2020, rispetto ai livelli del 1990.

19

Nel quadro dell’accordo di Parigi, i governi hanno concordato di mantenere l’aumento della temperatura media mondiale nel secolo attuale «ben al di sotto» di 2°C rispetto ai livelli preindustriali, puntando a limitare tale aumento a 1,5°C. I firmatari dell’accordo di Parigi, compresi l’UE e ciascuno dei suoi Stati membri, hanno spiegato dettagliatamente come avrebbero contribuito alla realizzazione di tale obiettivo¹⁷. Secondo l’UNFCCC, questi contributi non saranno sufficienti a mantenere l’aumento mondiale della temperatura al di sotto di 2°C¹⁸. I firmatari hanno quindi convenuto di riunirsi ogni cinque anni per riferire reciprocamente in merito ai progressi compiuti e fissare obiettivi più ambiziosi in base a quanto reso necessario dai progressi scientifici. Riconoscendo gli effetti negativi dei cambiamenti climatici, i firmatari hanno inserito nell’accordo di Parigi anche disposizioni concernenti l’adattamento ai cambiamenti climatici.

20

Prima della conferenza di Parigi, i paesi sviluppati si erano già impegnati a stanziare ogni anno, fino al 2020, 100 miliardi di USD per sostenere gli sforzi dei paesi in via di sviluppo per la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento agli stessi. Con l’accordo di Parigi i paesi sviluppati hanno riconfermato questo intento e si sono impegnati ad aumentare il livello di sostegno a partire dal 2025¹⁹.

Quadro dell’UE in materia di energia e clima

Traguardi e obiettivi dell’UE in materia di energia e clima

21

Per adempiere gli obblighi previsti dal protocollo di Kyoto e dall’accordo di Parigi, l’UE ha stabilito diversi obiettivi per la mitigazione dei cambiamenti climatici. Si tratta di riduzioni dirette e quantificate delle emissioni di gas a effetto serra, nonché di obiettivi specifici per la produzione di energie rinnovabili e il miglioramento dell’efficienza energetica (cfr. riquadro 4).

22

Nel 2014 l’UE era già riuscita a ridurre le proprie emissioni di gas a effetto serra di oltre il 20 % rispetto ai livelli del 1990²⁴. Nel 2015 tuttavia le emissioni dell’UE sono aumentate dello 0,7 % rispetto al 2014.

23

Nella figura 1 sono illustrate le tendenze attuali, le proiezioni e gli obiettivi, nonché le riduzioni di emissioni necessarie per raggiungere gli obiettivi. Essa mostra che i traguardi e gli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per il 2030 e il 2050 non potranno essere raggiunti senza notevoli sforzi supplementari. Per raggiungere gli obiettivi del 2030 sarà necessario aumentare della metà, nel corso del prossimo decennio, gli sforzi attualmente compiuti per la riduzione delle emissioni. Il cambiamento più significativo, tuttavia, sarà quello richiesto dopo il 2030, allorché il tasso di riduzione delle emissioni dovrà superare i livelli storici di tre o quattro volte se si vorrà conseguire l’obiettivo fissato per il 2050.

24

Per raggiungere questi traguardi e obiettivi, l’Unione europea ha fissato sotto-obiettivi per i tagli delle emissioni nei settori compresi nel sistema di scambio di quote di emissioni dell’UE (ETS dell’UE). Nei settori non compresi nell’ETS dell’UE, l’Unione ripartisce gli sforzi tra gli Stati membri fissando obiettivi nazionali vincolanti per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra: questo sistema è definito «condivisione degli sforzi». Dette politiche – ETS dell’UE e condivisione degli sforzi – sono illustrate più avanti.

25

Per valutare i progressi conseguiti in termini di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE, la Commissione europea e gli Stati membri comunicano ogni anno all’UNFCC le proprie emissioni antropiche²⁵ di gas a effetto serra. L’Unione europea ha istituito altresì un sistema interno per la comunicazione delle emissioni²⁶. Questo sistema è basato sull’inventario dei gas a effetto serra dell’UE, ossia una raccolta degli inventari degli Stati membri redatta dalla Commissione. L’Agenzia europea dell’ambiente (AEA) effettua controlli di qualità annuali sugli inventari degli Stati membri, in cooperazione con Eurostat e con il Centro comune di ricerca della Commissione. Nell’ambito dell’UNFCCC, esperti internazionali di paesi terzi devono rivedere gli inventari dei gas a effetto serra dell’UE almeno ogni cinque anni.

26

Nel 2015 gli Stati membri dell’UE (cfr. figura 2) hanno emesso circa 4,6 gigatonnellate di CO₂-equivalente (CO₂e)²⁷.

Il sistema di scambio di quote di emissioni dell’UE

Finalità e caratteristiche principali

27

Nel 2005 l’Unione europea ha introdotto il sistema di scambio di quote di emissioni dell’UE (ETS dell’UE) al fine di promuovere la riduzione di emissioni di gas a effetto serra²⁸. L’ETS dell’UE è stato il primo sistema multinazionale²⁹ e plurisettoriale per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra. Esso limita le emissioni di centrali elettriche, grandi impianti industriali ad alta intensità energetica e, dal 2012, le emissioni prodotte dai voli all’interno del SEE. Questi settori sono responsabili di circa il 45 % delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE.

28

L’ETS dell’UE, conosciuto come sistema di «limitazione e scambio»,³⁰ stabilisce un limite alla quantità complessiva annua di emissioni di gas a effetto serra: le emissioni totali in un anno civile sono «limitate». Le quote di emissioni, che rappresentano il diritto di emettere una tonnellata di CO₂ equivalente, vengono messe all’asta dai governi o concesse gratuitamente agli impianti che producono emissioni. Le quote si possono scambiare liberamente sul mercato. Ogni anno gli operatori devono restituire un numero di quote corrispondente alle emissioni di gas a effetto serra da loro comunicate³¹.

29

La prima fase (2005-2007) dell’ETS dell’UE è stata una fase pilota. Nella seconda fase (2008-2012), la maggior parte delle quote di emissioni è stata ceduta gratuitamente. Nella terza fase, quella attuale (2013-2020), il limite fissato a livello dell’UE diminuisce annualmente di un cosiddetto «fattore di riduzione lineare» dell’1,74 %. L’obiettivo è ridurre, entro il 2020, le emissioni di gas a effetto serra nel settore dell’ETS dell’UE del 21 % rispetto ai livelli del 2005³². Di conseguenza l’ETS dell’UE incoraggia la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra effettuata in maniera prevedibile.

30

Secondo il principio «chi inquina paga», tutte le quote di emissioni dell’ETS dell’UE dovrebbero essere messe all’asta. Tuttavia, dal momento che non tutti i paesi del mondo fissano un prezzo per le emissioni di gas a effetto serra nella stessa misura dell’UE, in teoria l’ETS dell’UE può incidere negativamente sulla competitività internazionale dell’industria dell’Unione. Di conseguenza, alcune imprese potrebbero scegliere di delocalizzare in paesi che impongono limiti meno restrittivi alle emissioni di gas a effetto serra, producendo così altrove le loro emissioni. Questo fenomeno è definito «rilocalizzazione delle emissioni di carbonio». I settori che possono dimostrare³³ di essere esposti al rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, come l’industria siderurgica, ricevono quote di emissioni gratuite³⁴. Nel settore dell’energia, in cui la delocalizzazione è fisicamente impossibile, quasi tutte le quote di emissioni sono messe all’asta³⁵.

Prezzo delle quote di emissioni dell’ETS dell’UE

31

Un elemento essenziale dell’ETS dell’UE è il prezzo del carbonio. Fissare un tetto assoluto (il «limite») alle emissioni determina una scarsità di offerta. Un’offerta limitata e la flessibilità della domanda dovrebbero creare un segnale di prezzo per le quote di emissioni del carbonio. In un sistema che funzioni correttamente, gli operatori del mercato investirebbero nelle riduzioni di emissioni tenendo conto del rapporto costi-efficacia³⁶. In teoria, gli operatori per cui la riduzione delle emissioni avrà un costo minore le ridurranno effettivamente e venderanno le quote in eccedenza a coloro che devono sostenere costi maggiori. Se il limite viene progressivamente ridotto, con il tempo all’interno del sistema l’offerta diventerà sempre più scarsa, spingendo in alto il prezzo del carbonio e rendendo più economicamente interessanti anche le opzioni di investimento per la riduzione delle emissioni più costose.

32

Le imprese investiranno in tecnologie a basse emissioni di carbonio a condizione che tali investimenti risultino più economici dell’acquisto delle quote di emissioni sul mercato. Pertanto, il prezzo di mercato delle quote di emissioni dell’ETS dell’UE dev’essere sufficientemente alto da giustificare la decisione di investire in tecnologie a basse emissioni di carbonio³⁶. È quindi il prezzo di mercato delle quote di emissioni dell’ETS dell’UE, e non solo la riduzione delle emissioni, a promuovere la transizione a un’economia a basse emissioni di carbonio. I modelli utilizzati dalla Commissione nel 2011 mostravano una evoluzione dei prezzi che andava dai 40 euro a tonnellata di CO₂e nel 2020, a 100 euro nel 2030 e a 250 euro entro il 2050³⁷. Invece, il prezzo delle quote di emissioni è sceso dai 30 euro dell’inizio della fase 2 ai 5 euro circa dei primi mesi del 2017 (cfr. figura 3). Si tratta di un livello di gran lunga inferiore alla forbice di prezzi di 36-72 euro che, secondo la commissione ad alto livello sui prezzi del carbonio, è necessario raggiungere entro il 2020 se si vogliono conseguire i valori obiettivo di temperatura dell’accordo di Parigi³⁸. Il prezzo è diminuito perché l’offerta di quote di emissioni era superiore alla domanda. Anzi, alla fine del 2015 vi era ancora una offerta di quote in eccesso di 1,8 miliardi, pari ad un anno di emissioni dell’UE provenienti dal settore dell’ETS dell’UE³⁹. Questa offerta eccedente era dovuta alla recessione economica successiva alla crisi del 2008, nonché alla maggiore efficienza energetica o alla diffusione di politiche in materia di energie rinnovabili (cfr. paragrafo 168).

33

Per ripristinare un migliore equilibrio tra domanda e offerta, la Commissione ha rimandato la vendita all’asta di 900 milioni di quote di emissioni dal 2014-2016 al 2019-2020 (procedimento noto come «back loading») e ha istituito una riserva permanente per la stabilità del mercato, in modo da mantenere una parte delle quote di emissioni eccedenti al di fuori del mercato del carbonio a partire dal 2019.

34

Anche con queste misure, unite alla proposta legislativa della Commissione⁴⁰ per la quarta fase dell’ETS dell’UE (2021-2030), l’eccedenza di quote di emissioni si protrarrà almeno fino al 2030 circa⁴¹.

Decisione sulla condivisione degli sforzi e proposta di regolamento

35

Le riduzioni delle emissioni nei settori non inclusi nell’ETS dell’UE sono disciplinate dalla decisione sulla condivisione degli sforzi del 2009 (ESD). Questi settori comprendono i trasporti (a eccezione dell’aviazione e del trasporto marittimo internazionale), l’agricoltura e la silvicoltura, l’edilizia e i rifiuti, nonché i settori industriali non inclusi nell’ETS dell’UE. Le emissioni di questi settori costituiscono il 55 % circa del totale delle emissioni dell’UE.

36

Gli obiettivi nazionali di emissioni per il 2020 sono stati fissati sulla base del PIL pro capite. Gli Stati membri più ricchi sono tenuti, entro il 2020, a ridurre le emissioni del 20 % rispetto ai livelli del 2005. Agli Stati membri meno ricchi è consentito di aumentare le emissioni fino al 2020⁴². Ciò perché questi ultimi, nel recuperare il ritardo in termini di crescita economica, dovrebbero generare maggiori emissioni. La Commissione ha osservato tuttavia che gli obiettivi fissati «rappresentano un limite alle loro emissioni rispetto ai tassi di crescita previsti in condizioni normali. Uno sforzo di riduzione è richiesto quindi a tutti gli Stati membri»⁴³. Gli Stati membri sono responsabili della definizione e dell’attuazione di misure e politiche nazionali per limitare le emissioni dei settori compresi nell’ESD⁴⁴.

37

Entro il 2020 questi obiettivi nazionali dovrebbero contribuire per una metà all’obiettivo di riduzione delle emissioni dell’UE (20 %); l’altra metà dovrebbe derivare dai settori dell’ETS dell’UE. Secondo la Commissione, che monitora il rispetto delle prescrizioni, l’UE si avvia a realizzare le riduzioni previste per i settori compresi nell’ESD⁴⁵.

38

La sostituzione dell’ESD è in discussione in seno al Parlamento europeo e al Consiglio dal 2016. La proposta della Commissione prevede riduzioni annuali vincolanti dei gas a effetto serra da parte degli Stati membri, in modo da ridurre, entro il 2030, le emissioni dei settori non compresi nell’ETS del 30 % rispetto al 2005.

Fonti di emissioni di gas a effetto serra: l’importanza del settore energetico

39

La produzione di energia, effettuata essenzialmente tramite la trasformazione e la combustione di combustibili fossili, e l’uso di energia da parte di tutti i settori economici sono responsabili del 79 % delle emissioni di gas a effetto serra dell’UE (cfr. figura 4). Altre emissioni di gas a effetto serra derivano da processi industriali diversi dall’uso di energia (cfr. paragrafi 80-84), pratiche agricole (cfr. paragrafi 103-110) o gestione dei rifiuti (cfr. paragrafi 111-113). Queste percentuali sono rimaste per lo più invariate dal 1990.

40

Il 79 % attribuibile all’energia comprende la produzione di elettricità e la generazione di calore, nonché la combustione di combustibili nell’industria, nell’edilizia, nei trasporti e nell’agricoltura. Per ridurre le emissioni di gas a effetto serra è pertanto essenziale cambiare i metodi per produrre elettricità e calore e le modalità di utilizzo dell’energia nella nostra economia⁴⁶.

41

Dal momento che le emissioni di gas a effetto serra sono provocate principalmente dalla produzione e dall’uso di energia, l’efficienza energetica può esercitare un impatto significativo sulla riduzione delle suddette emissioni. Inoltre, la domanda di investimenti energetici e le importazioni di energia diminuiscono e i consumatori risparmiano denaro. L’efficienza energetica è stata definita il metodo più rapido ed economico per affrontare le sfide nel campo della sicurezza energetica, dell’ambiente e dell’economia⁴⁷. Per tale motivo l’UE ha legiferato per introdurre una serie di misure concernenti vari settori che producono emissioni di gas a effetto serra⁴⁸ e si è posta obiettivi di efficienza energetica per il 2020 e il 2030.

42

L’UE si è posta l’obiettivo non vincolante di un miglioramento del 20 % dell’efficienza energetica entro il 2020 rispetto alle proiezioni relative al futuro consumo di energia primaria (cfr. paragrafo 21)⁴⁹. Gli Stati membri hanno deciso autonomamente i propri obiettivi nazionali indicativi di efficienza energetica, che in teoria dovrebbero contribuire all’obiettivo del 20 % fissato per l’UE nel suo insieme. Tuttavia, secondo l’Agenzia europea dell’ambiente, essi produrrebbero un risparmio del consumo di energia primaria pari al 17,7 % entro il 2020, non raggiungendo quindi l’obiettivo dell’UE del 20 %⁵⁰.

43

L’obiettivo di efficienza energetica dell’UE per il 2030 è di migliorare l’efficienza energetica «almeno del 27 % a livello UE» rispetto alle proiezioni del futuro consumo energetico, prevedendo una revisione nel 2020 e «ipotizzando un obiettivo del 30 %». Nel 2016 la Commissione ha proposto di elevare l’obiettivo al 30 % e di renderlo vincolante a livello UE⁵¹.

44

Tutti i settori economici come l’industria, i trasporti e l’agricoltura utilizzano energia. Un altro modo per valutare le emissioni di gas a effetto serra consiste nell’analizzare le emissioni per settore (cfr. figura 5) e non per fonte (cfr. figura 4). Da questo punto di vista, il settore dell’approvvigionamento energetico, ossia principalmente la produzione di elettricità e calore⁵², produce il 29 % delle emissioni totali, risultando quindi il massimo singolo produttore di emissioni di gas a effetto serra. È seguito dal settore dei trasporti (26 % delle emissioni), dal settore industriale (19 %) e da quello edilizio (12 %).

45

Le sezioni seguenti illustrano l’azione adottata dall’UE per ridurre le emissioni di gas a effetto serra in questi settori. Per ciascun settore, il piccolo grafico a barre a destra mostra il sommarsi delle percentuali di emissioni.

Approvvigionamento energetico

Quadro complessivo del settore dell’approvvigionamento energetico

46

Nel 2015 il 29 % delle emissioni di gas a effetto serra è stato prodotto dal settore dell’approvvigionamento energetico, soprattutto dalla generazione di elettricità e calore. In tutta l’UE, l’elettricità e il calore sono stati prodotti da cinque fonti principali: energie rinnovabili, carbone, energia nucleare, gas e petrolio.

47

Gli Stati membri dispongono di mix energetici caratterizzati da un’ampia varietà, che spiega perché gli Stati affrontino sfide differenti in materia di sicurezza dell’approvvigionamento e decarbonizzazione (cfr. figura 6).

48

Negli ultimi dieci anni si è assistito a una rapida crescita dell’utilizzo di energie rinnovabili per la generazione di elettricità e calore in tutta l’UE (cfr. figura 7). La quota del gas è aumentata fino al 2010 per poi ridursi. La quota dell’energia nucleare è rimasta pressoché stabile. L’uso del carbone e del petrolio è diminuito. La crescita delle energie rinnovabili si deve essenzialmente all’aumento di 387 volte registrato nell’uso di energia eolica tra il 1990 e il 2015. In termini relativi, l’uso di energia solare ha fatto segnare la crescita più forte: tra il 1990 e il 2015 è aumentato di oltre 7 750 volte.

49

Nell’UE l’elettricità è generata da fonti rinnovabili, da fissione nucleare o dalla combustione di combustibili fossili. Le principali fonti rinnovabili di elettricità sono l’energia idroelettrica, quella eolica e quella solare.

50

La fonte più importante per la generazione di calore è il gas, seguito dal carbone e da fonti rinnovabili. Le principali fonti rinnovabili per la produzione di calore sono i biocarburanti solidi⁵³, come pellet di legno, segatura o letame essiccato, e l’incenerimento di rifiuti rinnovabili⁵⁴, come i rifiuti alimentari.

51

Mentre l’elettricità può essere trasportata su lunghe distanze, ciò è più difficile per il calore che, se viene trasportato, è di solito distribuito unicamente su scala locale tramite condutture di acqua calda in ambito urbano. Pertanto la generazione di elettricità e quella di calore mostrano profili assai differenti di produzione e distribuzione. Alla luce di tali differenze, la decarbonizzazione del settore elettrico e di quello della produzione di calore affrontano sfide distinte.

52

Le diverse fonti energetiche producono quantità di emissioni di gas a effetto serra molto diverse (cfr. figura 8). Di conseguenza, per ridurre le emissioni è fondamentale dirigere il settore dell’approvvigionamento energetico verso la decarbonizzazione della generazione di energia. Nei paragrafi seguenti viene fornita una breve descrizione di ciascuna fonte energetica, partendo da quelle che producono le maggiori quantità di emissioni di gas a effetto serra.

Carbone

53

Nel 2015, il carbone rappresentava circa il 25 % della produzione di elettricità e calore nell’UE, in calo rispetto al 90 % dei primi anni Cinquanta⁵⁵. Il carbone è ancora ampiamente utilizzato in alcuni Stati membri perché è più economico e più facilmente disponibile di altri combustibili fossili come il gas naturale e il petrolio⁵⁶. Consente agli Stati membri che lo estraggono e lo usano di ridurre la dipendenza dalle importazioni⁵⁷.

54

Rispetto ad altri combustibili fossili, il carbone emette una maggior quantità di CO₂ per unità di energia prodotta. Nel 2015 un quarto del calore e dell’elettricità dell’UE veniva prodotto a partire dal carbone, ma le emissioni di CO₂ derivanti dal carbone equivalevano al 72 % delle emissioni complessive di CO₂ prodotte nell’UE dalla generazione di elettricità e calore (cfr. figura 8).

Petrolio e gas

55

Nell’UE, circa il 22 % dell’elettricità e del calore viene generato dal petrolio e dal gas naturale. Nel 2015 l’UE importava l’89 % del petrolio e il 69 % del gas naturale⁵⁸. I governi nazionali mantengono il controllo delle riserve di petrolio e gas site sul proprio territorio.

56

Per limitare le emissioni di gas a effetto serra prodotte dal gas e dal carbone l’UE promuove lo sviluppo delle tecnologie di cattura e stoccaggio del carbonio (CCS)⁵⁹. Queste tecnologie sono però costose ed ancora nelle prime fasi di sviluppo⁶⁰.

Energia nucleare

57

L’energia nucleare viene prodotta per mezzo della fissione nucleare, un processo che genera elettricità senza emettere gas a effetto serra⁶¹. Nel 2015, l’energia nucleare costituiva il 22 % della generazione di elettricità e calore nell’UE. Ciò rappresentava il 47 %dell’elettricità a basse emissioni di carbonio dell’Unione.

58

Nel 2017 sono operativi 129 reattori nucleari in 14 paesi dell’UE. Esistono altri 90 reattori, che sono stati chiusi; tre di questi sono stati completamente disattivati. Si prevede che oltre 50 dei reattori oggi operativi nell’UE verranno chiusi entro la fine del 2025. In Europa si sta quindi sviluppando un significativo mercato per la disattivazione degli impianti nucleari⁶².

59

Secondo una relazione della Commissione basata su dati forniti dagli Stati membri, il costo totale stimato della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi ammonta a circa 400 miliardi di euro, mentre in gran parte degli Stati membri non esistono approcci specifici allo smaltimento di rifiuti radioattivi a media ed alta attività e del combustibile esaurito, ad esempio la scelta del sito o lo sviluppo della progettazione⁶³.

60

In materia di energia nucleare gli Stati membri hanno adottato politiche differenti. Alcuni, come la Repubblica ceca, l’Ungheria e il Regno Unito, stanno pianificando la costruzione di nuovi impianti nucleari, mentre altri stanno riducendo la propria dipendenza dall’energia nucleare: nel 2011, per esempio, la Germania ha deciso di abbandonare gradualmente l’energia nucleare entro il 2022 nel quadro della politica di transizione energetica e la Francia ha deciso di ridurre la dipendenza dall’energia nucleare.

61

L’UE si occupa di energia nucleare da svariati punti di vista, alcuni dei quali rientrano nell’ambito del trattato Euratom:

• la legislazione in materia di sicurezza nucleare istituisce un quadro per la sicurezza nucleare, ad esempio, degli impianti nucleari⁶⁴ e per la gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito⁶⁵;
• la legislazione in materia di salvaguardie nucleari garantisce che i materiali nucleari siano utilizzati solo per gli scopi dichiarati dagli utenti;
• la ricerca nucleare, comprendente un importante contributo al reattore termonucleare sperimentale internazionale (ITER), che mira a dimostrare la fattibilità futura della fusione nucleare⁶⁶ quale fonte sostenibile di energia;
• la disattivazione degli impianti nucleari: l’UE fornisce assistenza finanziaria alla disattivazione di otto reattori nucleari di prima generazione di progettazione sovietica in Lituania, Bulgaria e Slovacchia.

Energie rinnovabili

62

Entro il 2020, il 20 % del consumo energetico finale dell’UE dovrebbe provenire da energie rinnovabili⁶⁷ (cfr. paragrafo 21). Tale obiettivo comprende l’uso di energie rinnovabili in tutti i settori possibili, ossia nella produzione di elettricità e calore, ma anche nei trasporti. La figura 9 mostra gli obiettivi nazionali vincolanti per tutti gli Stati membri, stabiliti in base alla loro ricchezza relativa, nonché i progressi compiuti dal 2005. Nel 2015 il 16,7 % del consumo energetico finale lordo dell’UE proveniva da fonti rinnovabili.

63

L’obiettivo di una quota del 27 % di energie rinnovabili nel consumo energetico finale, fissato per il 2030, non comprende obiettivi per i singoli Stati membri⁶⁸.

64

Nell’ultimo decennio la crescita su scala mondiale della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili e gli investimenti effettuati in questo settore hanno determinato una notevole riduzione dei costi di molte fonti rinnovabili. Per esempio, tra il 2009 e il 2015 i costi dell’energia fotovoltaica ed eolica su scala industriale sono diminuiti rispettivamente dell’85 % e del 65 %⁶⁹. Si prevede un ulteriore calo⁷⁰. Di conseguenza, molte tecnologie di energie rinnovabili possono ora competere con fonti di energia tradizionali nella produzione di elettricità (cfr. figura 10).

Mercato interno dell’energia e sicurezza dell’approvvigionamento

65

Il mercato interno dell’energia è l’assetto normativo e infrastrutturale che, una volta completato, dovrebbe consentire il libero flusso e il commercio senza frontiere di gas e di energia elettrica in tutto il territorio dell’UE. Esso intende realizzare, con un soddisfacente rapporto costi-efficacia, gli obiettivi della politica energetica dell’UE: un approvvigionamento energetico a prezzi accessibili e competitivi, sostenibile e sicuro⁷¹. Dispone inoltre del potenziale per favorire lo sviluppo di fonti di energia a basse emissioni di carbonio: in un mercato dell’energia aperto, le energie rinnovabili potrebbero fluire oltre le frontiere ed essere disponibili in maniera più permanente, mentre in passato l’intermittenza può aver rappresentato un problema.

66

Al fine di sviluppare un mercato interno dell’energia, è necessario sia stabilire le regole di funzionamento dei mercati del gas e dell’energia elettrica sia garantire che venga posta in essere un’adeguata infrastruttura a tale scopo. Il quadro legislativo per la liberalizzazione dei mercati nazionali dell’energia, spesso di proprietà statale e soggetti a monopolio, è stato sviluppato gradualmente (cfr. riquadro 5). Norme più dettagliate sono previste negli orientamenti e nei codici di rete⁷² che fissano norme tecniche comuni.

67

Gli Stati membri sono responsabili dell’attuazione della legislazione e degli orientamenti. La Commissione monitora l’attuazione e ha il potere di avviare procedure d’infrazione, che possono portare ad una causa presso la Corte di giustizia dell’Unione europea.

68

Il piano prevedeva il completamento del mercato interno dell’energia entro il 2014⁷⁸. Nonostante i notevoli progressi registrati in alcune regioni dell’UE, il mercato interno dell’energia non è ancora stato realizzato⁷⁹. Ammettendo tale ritardo, la Commissione ha pubblicato una «strategia quadro per un’Unione dell’energia resiliente corredata da una politica lungimirante in materia di cambiamenti climatici» nel 2015⁸⁰ (cfr. paragrafo 5) e nel 2016 un pacchetto di iniziative legislative e non-legislative: il pacchetto Energia pulita per tutti gli europei⁸¹. La strategia dell’Unione dell’energia e il pacchetto del 2016 non riguardano solo lo sviluppo del mercato interno dell’energia, ma riuniscono componenti di diverse politiche, che sono trattati nelle corrispondenti sezioni della presente analisi panoramica.

69

Lo sviluppo dei mercati interni dell’elettricità e del gas naturale costituisce la base per garantire l’approvvigionamento energetico⁸² secondo un soddisfacente rapporto costi-benefici, dal momento che tali mercati offrono la possibilità di diversificare maggiormente l’approvvigionamento creando rapporti di scambi flessibili tra gli Stati membri e all’interno di essi. La legislazione dell’UE sulle perturbazioni delle forniture di gas ed elettricità è in corso di aggiornamento. Le proposte suggeriscono tra l’altro di affrontare le perturbazioni delle forniture con un approccio regionale e transfrontaliero anziché nazionale⁸³.

70

Per il funzionamento del mercato interno dell’energia e per una maggiore sicurezza dell’approvvigionamento, l’idoneità delle infrastrutture è necessaria quanto le strutture di mercato e una regolamentazione efficace. Ciò riguarda sia le infrastrutture tra uno Stato membro e l’altro che quelle all’interno degli Stati membri. L’UE ha fissato un obiettivo per la capacità delle interconnessioni di energia elettrica a livello transfrontaliero⁸⁴ pari ad almeno il 10 % della capacità di produzione di energia elettrica installata in un determinato Stato membro⁸⁵ entro il 2020 e pari ad almeno il 15 % entro il 2030⁸⁶. Gli interconnettori possono agevolare l’accoppiamento dei mercati nazionali dell’energia, il che dovrebbe migliorare la sicurezza dell’approvvigionamento e diminuire i prezzi dell’energia. L’UE sostiene lo sviluppo di infrastrutture transfrontaliere imponendo per esempio la razionalizzazione delle procedure di rilascio delle autorizzazioni, agevolando la ripartizione dei costi tra diversi Stati membri e finanziando parzialmente progetti infrastrutturali selezionati⁸⁷.

71

Una valutazione della Commissione del 2017 conclude che sono stati compiuti progressi, ma sottolinea i numerosi problemi ancora sul tappeto, riguardanti l’attuazione del mercato interno dell’energia, tra cui⁸⁸:

• il permanere di strozzature dovute alla mancanza o al sottoutilizzo delle infrastrutture di elettricità e gas. Per esempio, vi è ancora la necessità di migliorare le interconnessioni elettriche e, se del caso, le linee interne nell’Europa sudoccidentale, come in Spagna e in Francia, nonché in paesi dell’Europa settentrionale e orientale, come la Germania, la Polonia e la Repubblica ceca;
• il permanere di considerevoli differenze di prezzo nel mercato all’ingrosso dell’elettricità, contrariamente a quanto avvenuto per i prezzi nazionali all’ingrosso del gas che hanno mostrato una convergenza tra il 2013 e il 2015⁸⁹.

Transizione a una produzione energetica a basse emissioni di carbonio

72

La transizione a un settore dell’approvvigionamento energetico a basse emissioni di carbonio esige ulteriori notevoli cambiamenti nella produzione di energia⁹⁰. Nell’attuale quadro per le politiche di questo settore⁹¹ il mix energetico del futuro è destinato a mutare (cfr. figura 11), con un netto declino della produzione interna dell’UE per tutti i combustibili fossili (carbone⁹², petrolio e gas) e uno spostamento verso le energie rinnovabili. È quindi necessaria una capacità di generazione supplementare da energie rinnovabili.

73

La crescita delle fonti di energie rinnovabili dovrà riguardare soprattutto il settore elettrico, poiché le potenzialità di un maggior utilizzo delle fonti rinnovabili per la produzione di calore è attualmente più limitato⁹³. La radicale trasformazione del sistema energetico pone numerose sfide. In primo luogo, sfide tecniche che comportano l’incremento e l’integrazione di talune forme intermittenti di energia rinnovabile, in particolare eolica e solare, in un sistema elettrico in cui è necessario mantenere un costante equilibrio tra domanda e offerta e le soluzioni di stoccaggio sono attualmente limitate. Un’altra sfida è rappresentata dal decentramento della produzione di energia, soprattutto per le energie rinnovabili, dato che la rete elettrica e l’attuale assetto del mercato sono strutturati secondo una netta separazione tra produttori, distributori e consumatori⁹⁴.

74

Inoltre, il calo dei prezzi all’ingrosso e l’eccesso di capacità di generazione forniscono scarsi incentivi a investire in nuove reti e capacità. Saranno necessari nuovi investimenti nella generazione di energie rinnovabili, ma la legislazione attuale «non offre incentivi sufficienti a investimenti privati in nuove reti e capacità di generazione»⁹⁵.

75

Se l’intervento statale nel mercato dell’elettricità non è progettato accuratamente, anche se ispirato dalle migliori intenzioni può ulteriormente falsare il funzionamento del mercato dell’energia e potrebbe far lievitare i costi o favorire la concorrenza sleale. Come in altri settori, pertanto, nell’Unione europea tali aiuti di Stato sono consentiti solo in determinate circostanze e gli Stati membri devono rispettare gli orientamenti in materia di aiuti di Stato pubblicati dalla Commissione, soprattutto nel settore delle energie rinnovabili, ove il livello del sostegno pubblico rimane significativo. Dal 2017 per concedere qualsiasi aiuto a infrastrutture nel settore delle energie rinnovabili è richiesta una procedura di gara aperta e competitiva⁹⁶.

76

Per compensare l’intermittenza delle energie rinnovabili e dal momento che le soluzioni per lo stoccaggio dell’elettricità⁹⁷ o la gestione della domanda⁹⁸ non sono ancora ampiamente diffuse, gli Stati membri mantengono una certa capacità di produzione convenzionale di energia elettrica per prevenire eventuali carenze di elettricità, per esempio quando la domanda è elevata ma il vento e il sole scarseggiano. Si possono offrire pagamenti ai fornitori di energia elettrica, per indurli a mantenere disponibili mezzi di produzione di elettricità non intermittenti (come impianti di generazione a carbone o a gas). Questi pagamenti, definiti «meccanismi di regolazione della capacità», possono falsare la concorrenza qualora non siano progettati correttamente⁹⁹.

77

Le imprese del settore dell’energia dell’UE hanno riconosciuto che l’elettricità prodotta a partire dal carbone genera una maggiore quantità di emissioni di gas a effetto serra rispetto all’elettricità prodotta da altre fonti (cfr. paragrafo 54). Nell’aprile 2017 le aziende elettriche pubbliche di tutti gli Stati membri – tranne Polonia e Grecia – si sono impegnate a non investire più in nuove centrali elettriche a carbone dopo il 2020¹⁰⁰ per contribuire a fornire «energia pulita agli europei». Il Regno Unito ha annunciato inoltre l’intenzione di chiudere tutte le centrali elettriche a carbone entro il 2025 e di colmare il fabbisogno di capacità principalmente mediante nuove centrali nucleari e a gas.

78

La chiusura delle centrali elettriche nucleari (cfr. paragrafo 58) e a carbone, nonché delle miniere di carbone, che spesso garantiscono una notevole occupazione a livello regionale, può dar luogo a sfide sociali. La Commissione¹⁰¹ sta vagliando come ottimizzare il proprio sostegno alla transizione strutturale nelle regioni ad alta intensità di carbone e carbonio, in conformità delle norme sugli aiuti di Stato, per esempio fornendo orientamenti sul modo di utilizzare i fondi esistenti e di scambiare le migliori pratiche¹⁰².

79

Per affrontare molte di queste sfide, nel novembre 2016 la Commissione ha proposto un ventaglio di misure legislative e non legislative. Le discussioni in corso in sede di Parlamento e Consiglio riguardano, per esempio, norme per l’ulteriore potenziamento del mercato interno dell’energia¹⁰³, compresa l’intensificazione della cooperazione regionale tra gli Stati membri; per la prima volta a livello UE, alcuni aspetti dello stoccaggio dell’elettricità¹⁰⁴; e la preparazione di piani nazionali integrati per l’energia e il clima, miranti a perfezionare la governance dell’UE nel campo del clima e dell’energia¹⁰⁵.

Industria

80

Nel 2015 le emissioni dirette prodotte dall’industria corrispondevano al 19 % delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE. Le emissioni indirette derivanti dall’uso di elettricità e calore sono incluse nel settore dell’»approvvigionamento energetico».

81

Circa la metà delle emissioni del settore industriale è causata dalla combustione di combustibili. Il resto proviene dai processi industriali, per esempio dalla produzione del cemento, e dall’uso dei prodotti.

82

I grandi impianti industriali ad alta intensità di energia rientrano nell’ETS dell’UE, che costituisce il quadro principale per l’azione di mitigazione dell’UE in questo settore (cfr. paragrafo 27). Circa due terzi delle emissioni industriali di gas a effetto serra sono compresi nell’ETS dell’UE. Il resto rientra nella condivisione degli sforzi (cfr. paragrafi 35-38). Nel quadro dell’ETS dell’UE, le imprese devono tener conto del prezzo del carbonio e quindi, teoricamente, sono incentivate a ridurre le emissioni. In pratica, i settori esposti alla concorrenza internazionale ricevono cospicue quantità di quote di emissioni gratuite. Il livello di quote di emissioni gratuite è fissato in modo da ridursi lentamente nel tempo, man mano che gli interventi adottati a livello mondiale a favore del clima riducono i rischi di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio (cfr. paragrafo 30).

83

Le emissioni industriali sono influenzate altresì dall’azione dell’UE in altre aree, come le misure¹⁰⁶ di efficienza energetica e gli standard di qualità dell’aria¹⁰⁷. Per esempio le grandi imprese sono tenute ad effettuare audit energetici almeno ogni quattro anni, per individuare metodi che consentano di ridurre il consumo di energia¹⁰⁸. La direttiva sulle emissioni industriali, che fissa limiti per le emissioni di gas non a effetto serra e standard tecnologici minimi per gli impianti, ha contribuito a sua volta indirettamente alle riduzioni di CO₂¹⁰⁹.

84

Le emissioni derivanti dall’uso del prodotto consistono principalmente di gas fluorurati. Questi ultimi sono stati introdotti per sostituire i clorofluorocarburi, che riducono lo strato di ozono, utilizzati in molte applicazioni industriali e destinate al consumo come i frigoriferi e i condizionatori d’aria. Oggi i gas fluorurati rappresentano il 2,7 % circa delle emissioni totali di gas a effetto serra dell’UE; le emissioni di questi gas sono cresciute del 66 % tra il 1990 e il 2015. Dal momento che questi gas hanno un elevato potenziale di riscaldamento globale¹¹⁰, l’UE ha legiferato per fissare l’obiettivo di ridurne le emissioni, entro il 2030, a due terzi dei livelli del 2014.

Edilizia

85

La generazione di energia in loco e la combustione di combustibili per il riscaldamento o la cottura all’interno degli edifici rappresentano il 12 % delle emissioni totali di gas a effetto serra nell’UE. Inoltre, gli edifici consumano elettricità, ad esempio per l’illuminazione, le tecnologie dell’informazione, il riscaldamento e, in misura sempre maggiore, il condizionamento dell’aria. Le emissioni di gas a effetto serra così prodotte sono incluse nel settore dell’»approvvigionamento energetico». Complessivamente, gli edifici consumano il 40 % dell’energia totale nell’UE¹¹¹.

86

Il 75 % circa degli edifici dell’UE non è efficiente dal punto di vista energetico¹¹². L’UE ha quindi introdotto numerose misure per realizzare risparmi energetici negli edifici: per esempio la certificazione comune del consumo energetico degli edifici¹¹³, obiettivi per la ristrutturazione degli edifici pubblici¹¹⁴ e una norma sugli «edifici a energia quasi zero» obbligatoria per i nuovi edifici pubblici a partire dal 2019 e per tutti gli edifici costruiti dal 2021¹¹². Gli investimenti nell’efficienza energetica degli edifici incontrano alcuni ostacoli, come la suddivisione degli incentivi tra proprietari e locatari degli edifici, gli ingenti costi iniziali e spesso lunghi periodi di ammortamento. Nel 2016 la Commissione ha proposto una revisione della propria legislazione sull’edilizia¹¹⁵.

87

Oltre all’efficienza energetica nell’edilizia, l’azione dell’UE si è concentrata sull’efficienza energetica delle apparecchiature domestiche¹¹⁶. In collaborazione con gli Stati membri¹¹⁷, la Commissione ha elaborato requisiti minimi obbligatori per il consumo energetico di alcuni prodotti¹¹⁸ e introdotto l’etichettatura obbligatoria per informare i consumatori¹¹⁹. Secondo la Commissione, questi interventi riguardanti l’efficienza energetica dei prodotti dovrebbero permettere all’UE di risparmiare all’incirca l’equivalente del consumo annuo di energia primaria dell’Italia e di realizzare quasi per metà l’obiettivo di incremento del 20 % dell’efficienza energetica entro il 2020¹²⁰.

Trasporti

Il settore dei trasporti e le emissioni di CO₂

88

Il settore dei trasporti rappresenta attualmente il 26 % delle emissioni di gas a effetto serra dell’UE¹²¹. Circa tre quarti delle emissioni generate dai trasporti provengono dal trasporto su strada e in particolare dalle autovetture(cfr. figura 12).

89

Le emissioni di altri settori sono in genere diminuite dal 1990, contrariamente a quanto avvenuto per quelle del settore dei trasporti: attualmente viene emessa una quantità di gas a effetto serra notevolmente maggiore di quella del 1990; dopo una tendenza alla diminuzione riscontrata tra il 2007 e il 2013, nel 2014 e nel 2015 si è registrato un nuovo aumento causato dalla più elevata domanda di trasporti connessa alla ripresa economica.

Trasporti su strada

90

L’UE ha fissato standard di emissioni di CO₂ per autovetture e furgoni venduti nell’UE (cfr. riquadro 6). Le autovetture nuove devono recare etichette che specifichino le emissioni di CO₂ ¹²².

91

Nel 2015 i veicoli pesanti come autocarri, autobus e pullman rappresentavano il 14 % di tutti i veicoli circolanti sulle strade dell’UE e producevano circa il 26 % delle emissioni di CO₂ attribuibili al trasporto stradale nell’Unione: il 4 % delle emissioni totali di gas a effetto serra nell’UE¹²⁶. A differenza delle autovetture e dei furgoni, i veicoli pesanti non devono rispettare alcuna norma sulle emissioni di CO₂. La strategia 2014 dell’UE¹²⁷ si propone di individuare metodi per monitorare le emissioni prodotte dai veicoli pesanti¹²⁸, non metodi per ridurle. A giudizio della Commissione¹²⁹, questa strategia rappresenta un primo passo essenziale verso un’azione futura. Per questo ha proposto nuovi provvedimenti legislativi per il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di CO₂ prodotte dai veicoli pesanti nuovi commercializzati nell’UE¹³⁰.

Aviazione, trasporto marittimo e fluviale e trasporto multimodale

92

Nel 2015 l’aviazione rappresentava il 3,4 % delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE. Il 3,1 % circa di queste emissioni era causato da voli tra paesi del SEE¹³¹ e paesi non SEE; il resto era causato da voli all’interno del SEE. Entro il 2020 le emissioni prodotte dall’aviazione internazionale a livello mondiale dovrebbero, secondo le proiezioni, essere superiori del 70 % circa a quelle del 2005. Si prevede che entro 2050 le emissioni potrebbero ancora aumentare, raggiungendo un livello superiore sette volte a quello del 2005¹³².

93

Dal 2012 le emissioni prodotte dai voli all’interno del SEE rientrano nell’ETS dell’UE (cfr. paragrafo 27). I voli tra i paesi del SEE e paesi non SEE sono oggetto di un accordo concluso sotto l’egida dell’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile (ICAO) nell’ottobre 2016, in base al quale le grandi compagnie aeree¹³³ dovranno compensare una parte delle proprie emissioni acquistando crediti internazionali di carbonio¹³⁴. La partecipazione a questo regime diverrà obbligatoria nel 2027. L’ICAO ha anche introdotto uno standard per la certificazione delle emissioni di CO₂ degli aeroplani.

94

Nel 2015 i trasporti marittimi e su vie navigabili interne rappresentavano il 3,3 % delle emissioni di gas a effetto serra dell’UE, gran parte delle quali proviene dai trasporti marittimi internazionali, ossia quelli effettuati tra porti dell’UE e di paesi terzi¹³⁵. I trasporti marittimi internazionali rappresentano il 2,1 % circa delle emissioni mondiali di gas a effetto serra ed entro il 2050 si prevede un ulteriore aumento, compreso tra il 50 e il 250 %¹³⁶. Queste emissioni non rientrano negli obiettivi di riduzione dell’UE e attualmente non sono soggette a una regolamentazione internazionale.

95

Sebbene sia noto il consumo di combustibili delle navi, mancano ancora procedure di comunicazione e verifica¹³⁷. Per affrontare questo problema e aprire la strada a potenziali successive misure di riduzione delle emissioni, l’UE ha introdotto un sistema per il monitoraggio, la comunicazione e la verifica dei gas a effetto serra emessi dalle navi¹³⁸. Parallelamente l’UE ha anche collaborato con l’Organizzazione marittima internazionale (IMO), che nel 2016 ha concluso un accordo mondiale su un sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica dei gas a effetto serra prodotti dal trasporto marittimo¹³⁹.

96

Rispetto al trasporto aereo e su strada, il trasporto su vie navigabili e quello ferroviario emettono una quantità notevolmente inferiore di gas a effetto serra per passeggero o per tonnellata di carico (cfr. figura 13). Quindi, l’utilizzo del trasporto su vie navigabili e ferroviario, unitamente a quello aereo e su strada, può anche contribuire a ridurre le emissioni di gas a effetto serra derivanti dai trasporti. L’UE promuove la combinazione dei modi di trasporto tramite misure tese a eliminare le restrizioni¹⁴⁰ e misure di finanziamento¹⁴¹. Ciononostante, nel 2015 il 76 % delle merci veniva ancora trasportato su strada¹⁴² (cfr. anche paragrafo 173).

Combustibili rinnovabili

97

L’UE ha anche adottato misure per ridurre le emissioni causate da tutti i tipi di trasporti, incoraggiando l’uso di combustibili rinnovabili, soprattutto biocarburanti ed elettricità. Entro il 2020, il 10 % di tutta l’energia utilizzata nei trasporti dovrà provenire da fonti rinnovabili¹⁴³. L’UE incoraggia anche l’uso di altre forme di combustibili alternativi a basse emissioni, come l’idrogeno e il gas di petrolio liquefatto (GPL), fissa norme comuni per le infrastrutture per combustibili alternativi, come le stazioni di rifornimento e ricarica, e chiede agli Stati membri di elaborare una politica delle infrastrutture¹⁴⁴.

98

I biocarburanti¹⁴⁵ costituiscono circa il 70 % delle energie rinnovabili utilizzate nei trasporti¹⁴⁶. Sono prodotti a partire dalla biomassa, cioè da prodotti biodegradabili dell’agricoltura o della silvicoltura oppure da rifiuti domestici o industriali. In linea di principio, i biocarburanti producono potenzialmente meno gas a effetto serra dei combustibili fossili, perché la quantità di CO₂ emessa durante la combustione dei biocarburanti è stata catturata dall’atmosfera quando i materiali che ne sono all’origine venivano coltivati, e il petrolio che altrimenti sarebbe stato bruciato è ancora sotto terra.

99

All’inizio del nostro secolo, gli elevati prezzi del petrolio greggio hanno alimentato un nuovo interesse per i biocarburanti. Ci si attendeva che i biocarburanti avrebbero ridotto la dipendenza dei paesi importatori di petrolio, generato nuove opportunità di esportazione per i paesi in via di sviluppo e contribuito alla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra¹⁴⁷. Per questi motivi, l’UE ha fissato un requisito minimo per la percentuale di fonti rinnovabili da utilizzare nei trasporti (cfr. paragrafo 97). Ciò ha stimolato gli investimenti nella capacità di produzione di biocarburanti. Questi ultimi però si rivelano efficaci nel ridurre le emissioni di gas a effetto serra solo se le emissioni evitate per la mancata combustione di combustibili fossili non sono compensate da emissioni di gas a effetto serra generate durante l’intero ciclo di produzione, durante la coltivazione, il trasporto e la lavorazione delle materie prime da cui si traggono i biocarburanti, né da cambiamenti di uso del suolo. Per esempio, se si abbatte una foresta per lasciare spazio alla produzione di biocarburanti, la capacità della foresta di stoccare il carbonio viene persa.

100

Il cambiamento di uso del suolo può essere diretto o indiretto. Per esempio, se si abbatte una foresta per lasciare spazio alla coltivazione di materie prime per i biocarburanti, il cambiamento di uso del suolo è diretto (DLUC). Se un terreno agricolo esistente viene destinato alla coltivazione di biocarburanti, a parità di ogni altra condizione si otterrebbe una riduzione della produzione alimentare, che potrebbe rendere necessario l’abbattimento di più foreste per creare spazio per la produzione alimentare: in questo caso, il cambiamento di uso del suolo è considerato indiretto (ILUC – cfr. figura 14).

101

Le preoccupazioni relative al cambiamento di uso del suolo per la coltivazione di biocarburanti e il dibattito legislativo che ne è seguito hanno frenato lo sviluppo dei biocarburanti¹⁴⁸. Nel 2013 il consumo dei biocarburanti ha subito il primo calo dall’attuazione della prima direttiva sui biocarburanti nel 2003. Il dibattito ha spinto l’UE a stabilire criteri di sostenibilità che i biocarburanti devono rispettare per essere conteggiati ai fini dell’obiettivo del 10 % di energie rinnovabili da utilizzare nei trasporti. Per esempio, sono esclusi i biocarburanti coltivati su terreni precedentemente occupati da paludi o foreste. I criteri tuttavia non riguardano il cambiamento indiretto dell’uso del suolo, anche se la capacità di stoccaggio del carbonio della foresta abbattuta va persa in entrambi i casi se si vuole che la superficie agricola rimanga invariata. Ciò dipende dal fatto che le emissioni ILUC non si possono osservare direttamente, ma sono ricavabili solo da modelli. Per tener conto di questi effetti indiretti, è stato posto un limite alla quota di biocarburanti derivanti da colture alimentari che può essere conteggiata ai fini del calcolo dell’obiettivo del 10 %¹⁴⁹.

102

I biocarburanti prodotti direttamente da colture alimentari o foraggere sono noti come biocarburanti di prima generazione o convenzionali. I biocarburanti prodotti a partire da rifiuti, residui agricoli, colture non alimentari e alghe sono definiti biocarburanti avanzati. I biocarburanti avanzati non competono direttamente con le colture alimentari o foraggere per l’utilizzo dei terreni. I biocarburanti prodotti a partire da rifiuti, come l’olio da cucina usato, sono già disponibili in commercio. Altri processi di produzione dei biocarburanti avanzati, come l’utilizzo di residui della paglia, si trovano ancora nelle prime fasi di sviluppo¹⁵⁰.

Agricoltura e silvicoltura

103

Nel 2015 il settore agricolo dell’UE rappresentava l’11 % delle emissioni di gas a effetto serra. Le emissioni dell’agricoltura sono diminuite del 20 % tra il 1990 e il 2013, a causa ad esempio della riduzione nel numero di capi di bestiame e dei miglioramenti delle pratiche di gestione agraria¹⁵¹. Dal 2014 le emissioni agricole sono nuovamente aumentate.

104

Le emissioni agricole di gas a effetto serra consistono principalmente di ossido di azoto e metano, entrambi gas a effetto serra più potenti del CO₂¹⁵². Le emissioni provengono soprattutto dal processo digestivo del bestiame e dalla gestione del suolo agricolo (cfr. figura 15).

105

L’UE disciplina il settore agricolo soprattutto attraverso la politica agricola comune (PAC). La politica forestale rimane di competenza degli Stati membri, benché la PAC renda disponibili alcuni finanziamenti per misure di silvicoltura. Tutti i beneficiari di pagamenti diretti nel quadro della PAC devono rispettare le norme della condizionalità¹⁵³. Alcune di queste vanno a beneficio dell’ambiente e sono anche dirette ad affrontare i cambiamenti climatici, promuovendo per esempio in mantenimento della materia organica nel suolo. Gli agricoltori ricevono pagamenti supplementari – «pagamenti di inverdimento» – se rispettano impegni volontari che contribuiscono a realizzare obiettivi ambientali e climatici¹⁵⁴.

106

La PAC finanzia anche misure di sviluppo rurale, alcune delle quali sono dirette ad affrontare i cambiamenti climatici, tra cui investimenti in energie rinnovabili o misure di silvicoltura volte a sostenere lo stoccaggio del carbonio.

107

Esistono soluzioni per ridurre le emissioni nel settore agricolo, per esempio l’uso più efficiente di fertilizzanti o pratiche differenti di allevamento del bestiame¹⁵⁵. È tuttavia diffuso lo spesso incontestato pregiudizio che tali soluzioni siano più costose di azioni di mitigazione in altri settori¹⁵⁶. Secondo la Commissione, dal settore agricolo ci si può realisticamente attendere solo un contributo relativamente limitato alla riduzione delle emissioni¹⁵⁷. La Commissione ha proposto di integrare una parte del potenziale di stoccaggio del carbonio di suoli e vegetazione nel regolamento sulla condivisione degli sforzi per il 2030 (cfr. paragrafo 38).

108

Nella politica per il clima, il concetto di LULUCF (uso del suolo, cambiamenti di uso del suolo e silvicoltura) è stato elaborato per tener conto del potenziale di stoccaggio ed emissioni di questo settore basato sul suolo (cfr. riquadro 7). Nel 2015 il settore LULUCF ha assorbito una quantità di CO₂ sufficiente a compensare circa il 7 % le emissioni totali di gas a effetto serra dell’UE; in altre parole ha assorbito una quantità di CO₂ sufficiente a compensare tutti i gas a effetto serra emessi dalla Spagna. Dal 2008, tuttavia, la capacità di stoccaggio del settore si è ridotta a causa di fattori come l’invecchiamento delle foreste.

109

Finora la capacità del settore LULUCF di stoccare gas a effetto serra non è stata considerata nel calcolo dei progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra fissati dall’UE per il 2020. Questo perché gli effetti del settore sulle emissioni di gas a effetto serra sono di gran lunga più difficili da calcolare rispetto agli effetti di altri settori. Allo stesso tempo, la capacità di stoccaggio del LULUCF è influenzata da decisioni prese in altri settori. Per esempio, il crescente uso della biomassa per produrre energie rinnovabili, se da un lato riduce le emissioni nel settore dell’approvvigionamento energetico, dall’altro rischia di provocare una diminuzione della capacità di stoccaggio del carbonio (cfr. paragrafo 100).

110

Come primo passo per includere le attività LULUCF nel proprio impegno di riduzione del CO₂, l’UE ha elaborato norme di contabilizzazione basate sulle norme delle Nazioni Unite per le comunicazioni relative al protocollo di Kyoto¹⁵⁸. Nel luglio 2016 la Commissione ha proposto criteri su come il settore possa essere contabilizzato in vista degli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per il 2030¹⁵⁹. In tale ipotesi, la capacità di stoccaggio del LULUCF potrebbe compensare, entro certi limiti, le emissioni di altri settori¹⁶⁰. Il ricorso a questo meccanismo di flessibilità potrebbe potenzialmente compensare il mancato raggiungimento dell’obiettivo stabilito per il 2030 dal regolamento sulla condivisione degli sforzi di circa due punti percentuali¹⁶¹.

Rifiuti ed economia circolare

111

La parte rimanente delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE proviene dai rifiuti, che rappresentano il 3 % delle emissioni totali di gas a effetto serra nell’UE. Le emissioni prodotte dai rifiuti sono diminuite del 42 % tra il 1990 e il 2015.

112

L’azione dell’UE in materia di rifiuti, che si attua in gran parte tramite provvedimenti legislativi, comprende la riduzione diretta delle emissioni di gas a effetto serra, attraverso la riduzione delle emissioni prodotte dalle discariche¹⁶², e la riduzione indiretta, con la prevenzione della formazione di rifiuti e il riciclaggio di materiali che altrimenti avrebbero dovuto essere estratti e lavorati. Di conseguenza, una migliore gestione dei rifiuti evita la produzione di emissioni in altri settori dell’economia, come l’approvvigionamento energetico, l’agricoltura, il settore manifatturiero e i trasporti. In Francia, per esempio, nel 2014 il riciclaggio dei rifiuti ha consentito di risparmiare l’equivalente del 5 % delle emissioni nazionali di gas a effetto serra¹⁶³.

113

Uno dei concetti su cui si fondano la prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti è quello dell’»economia circolare»¹⁶⁴. Per esempio, la progettazione di un prodotto può essere modificata per facilitarne il riutilizzo o il riciclaggio, scegliendo materiali differenti, standardizzando le componenti o garantendone un’agevole separazione alla fine del ciclo di vita.

Adattamento

Cambiamenti previsti per la temperatura e le precipitazioni

114

L’adattamento ai cambiamenti climatici è «il processo di adeguamento ai cambiamenti climatici reali o prevedibili e ai loro effetti»¹⁶⁵. In media, nel 2016 il mondo era già più caldo di 1,1°C rispetto al periodo preindustriale. Anche qualora venga conseguito l’obiettivo dell’accordo di Parigi (mantenere l’aumento della temperatura mondiale in questo secolo ben al di sotto di 2°C), l’adattamento ai cambiamenti climatici resterà comunque necessario. Lo scenario che prevede un aumento di 2°C rappresenta una media mondiale: anche se sarà realizzato, in alcune regioni l’aumento delle temperature sarà di gran lunga superiore a 2°C (cfr. figura 16). In alcune zone della Scandinavia, le temperature invernali potrebbero aumentare in media di 5-8°C. In gran parte della Spagna e nella Scandinavia settentrionale le temperature estive potrebbero aumentare in media di 3-4°C¹⁶⁶.

115

Anche i cambiamenti nei modelli delle precipitazioni piovose e nevose potrebbero rivelarsi significativi (cfr. figura 17). Le precipitazioni invernali potrebbero aumentare di oltre il 25 % in alcune parti dell’Europa centrale e della Scandinavia. I livelli delle precipitazioni estive potrebbero ridursi di oltre il 50 % in buona parte delle coste mediterranee dell’UE.

116

Tali cambiamenti dei livelli delle precipitazioni aumenteranno il rischio di inondazioni ed erosione del suolo in molte parti d’Europa. Il numero annuo di inondazioni che hanno comportato risarcimenti assicurativi è triplicato dal 1980 (da 10 nel 1980 a 38 nel 2015 e 29 nel 2016)¹⁶⁸. L’innalzamento del livello medio mondiale del mare provocherà inondazioni più frequenti e più gravi nelle zone costiere. Le tempeste causeranno maggiori distruzioni ¹⁶⁹.

117

L’erosione del suolo, unita alla carenza d’acqua e alle temperature più elevate che aumentano l’evaporazione, aggrava il rischio di desertificazione. Alcuni studi indicano che fino al 44 % della Spagna, al 33 % del Portogallo e quasi al 20 % della Grecia e dell’Italia sono ad alto rischio di erosione¹⁷⁰. Questi Stati membri risentiranno di temperature più elevate e precipitazioni più scarse (cfr. figura 16 e figura 17). Dodici Stati membri dell’UE hanno dichiarato di essere colpiti dalla desertificazione¹⁷¹.

Impatto dei cambiamenti climatici sulla società

118

I cambiamenti climatici comporteranno anche conseguenze sociali di ampia portata, per esempio sulla salute umana: eventi meteorologici estremi come nubifragi e inondazioni, oppure periodi di caldo e freddo estremamente intensi, possono provocare gravi rischi per la salute, decessi o la diffusione di malattie. Per esempio, dal 1980 al 2013 due terzi di tutti i decessi derivanti da fenomeni naturali nell’UE sono stati causati da ondate di calore¹⁷².

119

I cambiamenti climatici incideranno inoltre (come già avviene) sui principali settori economici¹⁷³. L’agricoltura dovrà affrontare problemi legati alla disponibilità d’acqua, alle temperature e alla presenza di nuovi agenti nocivi e specie invasive. I raccolti potrebbero aumentare nelle regioni settentrionali, ma in quelle meridionali la produzione potrebbe diminuire del 30 %¹⁷⁴. Gli impatti sull’ambiente marino si rifletteranno sull’industria della pesca¹⁷⁵. Nel settore della silvicoltura si assisterà a cambiamenti nell’ambito della gamma di specie arboree, all’aggravarsi del rischio di incendi boschivi e al diffondersi di insetti nocivi. Periodi di neve più brevi in inverno o la siccità e le ondate di calore avranno ripercussioni sul turismo.

120

Le attività economiche, e quindi i posti di lavoro, potrebbero spostarsi da un settore economico all’altro. Anche se gli effetti netti rimangono incerti, potrebbero crearsi opportunità di lavoro in settori quali il rafforzamento o la costruzione di barriere costiere e contro le inondazioni e in quello delle energie rinnovabili¹⁷⁶.

121

Muteranno i modelli della domanda di energia: diminuirà la domanda di energia per il riscaldamento in inverno, mentre crescerà quella per il condizionamento dell’aria in estate. La capacità di produzione di energia potrebbe subire limitazioni, a causa ad esempio della minore capacità di raffreddamento degli impianti nucleari o idroelettrici.

122

Eventi meteorologici estremi, come inondazioni, siccità e nubifragi, nonché cambiamenti graduali, come l’innalzamento del livello del mare, potrebbero indurre un maggior numero di persone a migrare sia all’interno dell’Europa che verso l’Europa¹⁷⁷. Numerosi studi¹⁷⁸ ipotizzano, ad esempio, che la siccità triennale recentemente abbattutasi sulla Siria sia stata uno dei fattori che ha contribuito a scatenare la guerra civile in quel paese. Vi è il rischio di non essere preparati alle migrazioni provocate dai cambiamenti climatici¹⁷⁹.

Strategie di adattamento dell’UE e nazionali

123

Dal momento che gli impatti dei cambiamenti climatici variano notevolmente da una regione dell’UE all’altra e persino all’interno degli Stati membri, probabilmente gran parte delle iniziative di adattamento saranno adottate a livello regionale o locale. In qualche caso, tuttavia, l’impatto dei cambiamenti climatici oltrepassa i confini dei singoli Stati membri: un bacino fluviale inondato a causa dei cambiamenti climatici, per esempio, potrebbe interessare il territorio di più Stati membri.

124

Rispetto all’azione di mitigazione che è stata avviata più precocemente, la base dell’azione dell’UE in materia di adattamento, ossia la strategia dell’UE di adattamento ai cambiamenti climatici, è stata adottata solo nel 2013¹⁸⁰. Essa incoraggia, anziché obbligare, gli Stati membri e le città ad agire. Prevede ad esempio che gli Stati membri adottino una strategia nazionale di adattamento entro il 2017 e ne inizino l’attuazione entro il 2020. Alcune città hanno sottoscritto un impegno volontario sulla base dell’iniziativa Patto dei sindaci. La Commissione offre il proprio sostegno, per esempio, tramite la piattaforma europea sull’adattamento ai cambiamenti climatici, Climate-ADAPT, che consente agli utenti di accedere a dati, buone pratiche e informazioni sui cambiamenti climatici prevedibili in Europa e di condividerli.

125

La Commissione sta monitorando e valutando le strategie nazionali di adattamento e valuterà la possibilità di proporre, nel 2017, uno strumento giuridicamente vincolante nel caso le azioni degli Stati membri siano considerate insufficienti¹⁸¹. Nell’aprile 2017, 22 Stati membri avevano adottato una strategia nazionale di adattamento¹⁸².

126

Anche la legislazione settoriale dell’UE affronta, in varia misura, il problema dell’adattamento. Per esempio, la direttiva quadro sulle acque¹⁸³ tratta aspetti qualitativi e quantitativi delle risorse idriche e si occupa quindi indirettamente anche dei problemi causati dalla siccità; la direttiva sulle alluvioni¹⁸⁴ tratta gli aspetti relativi alla prevenzione delle alluvioni; la direttiva Uccelli¹⁸⁵ e la direttiva Habitat¹⁸⁶, tra le altre, trattano la protezione della biodiversità.

Sostegno all’azione dell’UE nelle politiche per l’energia e il clima

127

Tre grandi temi trasversali sostengono l’azione dell’UE nelle politiche per l’energia e il clima:

• ricerca e innovazione;
• finanziamenti;
• elaborazione e attuazione delle politiche sulla base di dati concreti.

Ricerca e innovazione

128

Per conseguire gli obiettivi in materia di energia e cambiamenti climatici a livello mondiale e trasformare l’UE in una società a basse emissioni di carbonio, sarà necessario sviluppare nuove tecnologie in molti settori, come per esempio l’approvvigionamento energetico o i trasporti¹⁸⁷. Per la maggior parte di questi settori non sono ancora disponibili alternative a basse emissioni di carbonio, né tantomeno livelli di costo competitivi.

129

Il programma quadro dell’UE per la ricerca e l’innovazione, noto come Orizzonte 2020, è il principale strumento dell’UE per il finanziamento della ricerca e dell’innovazione¹⁸⁸. Nell’ambito dell’impegno a spendere un euro ogni cinque nell’azione per il clima (cfr. paragrafo 133), l’UE si è impegnata a spendere almeno il 35 % dei finanziamenti di Orizzonte 2020 – 27 miliardi di euro dal 2014 al 2020 – nella ricerca per la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento agli stessi. Inoltre, iniziative come il piano strategico integrato per le tecnologie energetiche (piano SET) hanno fissato obiettivi a livello europeo per ridurre i costi e migliorare le prestazioni delle principali tecnologie a basse emissioni di carbonio, in modo da renderle più competitive rispetto alle fonti di energia convenzionali e accelerare la decarbonizzazione del sistema energetico dell’UE.

130

In numerosi settori collegati all’energia, l’Europa lamenta un «deficit di applicazione», in quanto incontra difficoltà nel portare sul mercato le innovazioni promettenti¹⁸⁹. Per immettere le tecnologie sul mercato saranno necessari nuovi servizi e modelli aziendali innovativi, uniti all’innovazione sociale e a nuovi meccanismi finanziari e di intervento¹⁹⁰.

131

Numerose iniziative hanno cercato di affrontare questo problema. Per esempio, l’iniziativa adottata dalla Commissione nel 2016 per dare nuovo slancio all’innovazione nel settore dell’energia pulita ha introdotto una serie di misure per rendere più favorevole all’innovazione l’ambiente normativo, economico e d’investimento relativo a sistemi e tecnologie di energia pulita¹⁹¹. L’iniziativa ha messo in evidenza i collegamenti con l’agenda della Commissione per la crescita e l’occupazione e con la competitività dell’UE¹⁹⁰. Ha poi invitato a concentrare i futuri finanziamenti dell’UE sui seguenti aspetti:

• decarbonizzazione del parco immobiliare dell’UE entro il 2050: dagli edifici a energia quasi zero ai distretti a energia positiva;
• consolidamento della leadership dell’UE in materia di energie rinnovabili;
• sviluppo di soluzioni economicamente accessibili e integrate per lo stoccaggio dell’energia;
• elettromobilità e maggiore integrazione del sistema di trasporto urbano.

Finanziamenti pubblici e privati per la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento agli stessi

132

L’ordine di grandezza dei costi economici derivanti dai cambiamenti climatici per l’UE rimane incerto, ma sarà probabilmente rilevante (per alcune stime cfr. riquadro 8).

133

I finanziamenti dovranno provenire da fonti sia pubbliche che private. L’entità relativamente ridotta del bilancio dell’UE consente di finanziare direttamente solo una parte di tale azione. Per garantire la coerenza dell’azione legislativa e sfruttare al meglio il bilancio dell’UE, l’Unione ha deciso di incorporare o integrare le considerazioni climatiche in tutti gli strumenti di finanziamento e di intervento. Ha quindi incluso l’obiettivo di spesa di un euro su cinque (ossia circa 212 miliardi di euro) per l’azione per il clima nel quadro finanziario dell’UE per il periodo 2014-2020.

134

L’UE agisce anche a livello internazionale, in particolare finanziando l’azione per il clima nei paesi in via di sviluppo (cfr. paragrafo 20). Nel 2015, per esempio, l’UE, la BEI e gli Stati membri hanno collettivamente messo a disposizione 17,6 miliardi di euro per aiutare i paesi in via di sviluppo nella lotta contro i cambiamenti climatici¹⁹⁵.

135

Inoltre, l’UE utilizza in misura sempre maggiore gli strumenti finanziari destinati ad attrarre investimenti privati, sia nell’ambito del bilancio dell’UE¹⁹⁶ sia all’esterno di esso: per esempio con il Fondo europeo per gli investimenti strategici¹⁹⁷ e numerosi partenariati pubblico-privato conclusi con l’industria¹⁹⁸. La BEI, inoltre, ha impegnato almeno il 25 % del suo portafoglio prestiti a favore della crescita resiliente ai cambiamenti climatici e a basse emissioni di carbonio.

136

Gli investimenti del settore privato potrebbero non limitarsi alla mitigazione, ma includere misure di adattamento, sia per creare resilienza di fronte alle conseguenze dei cambiamenti climatici sia per trarre vantaggio dalle nuove opportunità economiche che ne derivano¹⁹⁹.

Elaborazione e attuazione delle politiche sulla base di dati concreti

137

Allo stesso modo, nel settore pubblico i responsabili delle politiche, al momento di elaborarne di nuove, dovrebbero valutare adeguatamente i probabili effetti delle varie opzioni. La Commissione intende adottare le decisioni politiche «in modo aperto, trasparente, sulla scorta delle migliori prove disponibili e sulla base di un ampio coinvolgimento delle parti interessate»²⁰⁰. Per esempio la Commissione prepara valutazioni d’impatto²⁰¹, che sono obbligatorie per tutte le iniziative con rilevanti effetti economici, ambientali o sociali²⁰², e svolge anche valutazioni dell’attuazione delle politiche.

138

Nelle valutazioni d’impatto la Commissione fa ampio ricorso a dati e modellizzazioni per confrontare le alternative politiche. I dati sono forniti dall’Agenzia europea dell’ambiente (AEA), da Eurostat o mediante varie iniziative finanziate dall’UE come i Servizi climatici della Commissione, Copernicus o il portale Climate-Adapt²⁰³. Si possono utilizzare modelli multipli per simulare, ad esempio, l’approvvigionamento energetico, la domanda e i prezzi dell’energia, le emissioni di gas a effetto serra di vari settori e i risultati sociali ed economici. In seno alla Commissione, il Centro comune di ricerca (JRC) fornisce tale capacità di modellizzazione.

139

Tutti questi modelli, seppur preziosi, presentano determinati limiti che i loro utenti devono conoscere²⁰⁴. A seconda dei modelli utilizzati, si tratta dei seguenti aspetti:

• la sensibilità dei risultati a ipotesi individuali, per esempio tassi di attualizzazione per calcolare la redditività degli investimenti;
• un livello limitato di dettaglio per quanto riguarda gli effetti sui singoli nuclei familiari²⁰⁵; e
• la difficoltà di tener conto di innovazioni tecnologiche, cambiamenti sociali e effetti correlati dei cambiamenti climatici futuri²⁰⁶.

140

Nonostante questi limiti, è generalmente riconosciuto che le decisioni sulle politiche dovrebbero fondarsi sull’uso prudente di una varietà di modelli e scenari.

Parte II – Azione della Corte dei conti europea e delle ISC dell’UE in materia di energia e cambiamenti climatici

Il ruolo delle istituzioni superiori di controllo dell’UE in materia di energia e cambiamenti climatici

141

Le istituzioni superiori di controllo (ISC) svolgono audit esterni e indipendenti sulla gestione delle finanze pubbliche. Possono svolgere un ruolo essenziale nel promuovere la trasparenza, la rendicontabilità, l’efficienza e l’efficacia delle amministrazioni pubbliche. Le ISC non solo svolgono audit sui rendiconti finanziari e sulla legittimità e regolarità della gestione finanziaria, ma valutano anche l’impiego ottimale delle risorse – economia, efficienza ed efficacia – dell’intera gamma di attività statali in materia di amministrazione pubblica²⁰⁷.

142

Le ISC degli Stati membri dell’UE e la Corte dei conti europea, qui indicate collettivamente con l’espressione ISC dell’UE, redigono relazioni su energia e cambiamenti climatici. Cooperano inoltre nel settore dell’energia e dei cambiamenti climatici, in particolare nei gruppi di lavoro di INTOSAI²⁰⁸ ed EUROSAI²⁰⁹ sull’audit ambientale e nel comitato di contatto delle ISC dell’Unione europea. La cooperazione comprende lo sviluppo di princìpi di audit, orientamenti e condivisione di relazioni e metodologie di audit; alcuni audit vengono inoltre realizzati congiuntamente dalle ISC²¹⁰.

143

La presente relazione offre una sintesi del lavoro svolto dalle ISC dell’UE in materia di energia e cambiamenti climatici negli ultimi cinque anni. Analizza 269 relazioni redatte dalle ISC dell’UE in materia di energia e cambiamenti climatici tra il 2012 e marzo 2017²¹¹. Fornisce una panoramica degli ambiti in cui le ISC dell’UE hanno svolto controlli di gestione e evidenzia, ove possibile, il delinearsi di modelli emergenti a partire dai risultati. Un elenco degli audit delle ISC dell’UE e una sintesi delle 41 relazioni della Corte incluse in questa analisi sono reperibili sul sito di suddetta istituzione. Tale analisi segue la struttura dalla Parte I della presente analisi panoramica: inizia dagli audit del settore energetico e dell’ETS dell’UE, prosegue con gli audit svolti negli altri settori che producono emissioni di gas a effetto serra, gli audit sull’adattamento ai cambiamenti climatici e gli audit su temi orizzontali e trasversali. Infine vengono indicati settori in cui il lavoro di audit è stato più modesto.

Quadro complessivo dell’operato delle istituzioni superiori di controllo dell’UE in materia di energia e cambiamenti climatici

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Dall’analisi delle relazioni di audit delle ISC dell’UE emerge che:

• le ISC dell’UE hanno affrontato un’ampia gamma di argomenti diversi nel settore dell’energia e dei cambiamenti climatici;
• hanno prodotto in media circa 50 audit all’anno in materia di energia e cambiamenti climatici, ossia circa due audit all’anno per ciascuna ISC dell’UE;
• la distribuzione delle relazioni di audit varia tra le ISC dell’UE. Gran parte delle ISC dell’UE che ha risposto all’indagine della Corte ha affermato che l’energia e i cambiamenti climatici si vedono attribuire una ridotta priorità nella pianificazione del lavoro;
• gli audit relativi all’energia rappresentano la percentuale maggiore delle relazioni (38 % – cfr. figura 18);
• gli audit dedicati alla mitigazione, ossia all’energia, all’ETS dell’UE e ad altri settori che emettono gas a effetto serra (190 relazioni) superano gli audit sull’adattamento (53 relazioni) con una proporzione di 4 a 1.

Energia

145

La maggior parte degli audit dedicati all’energia riguardano le energie rinnovabili e l’efficienza energetica e, in proporzione lievemente minore, il mercato energetico e la sicurezza dell’approvvigionamento, e l’energia nucleare (cfr. figura 19). Nelle sezioni che seguono, verranno analizzate le constatazioni di audit in ciascuno di questi settori, iniziando con il mercato interno dell’energia e la sicurezza dell’approvvigionamento.

Mercato interno dell’energia e sicurezza dell’approvvigionamento

146

L’obiettivo del mercato interno dell’energia è consentire il libero flusso e il commercio senza frontiere di gas e di energia elettrica in tutto il territorio dell’UE (cfr. paragrafo 65). Un mercato interno dell’energia funzionante costituisce il presupposto per la sicurezza dell’approvvigionamento energetico dell’UE. Le relazioni di audit delle ISC dell’UE hanno individuato i seguenti problemi:

• nonostante gli indubbi progressi compiuti, l’obiettivo dell’UE di completare il mercato interno dell’energia non è stato conseguito e permangono differenze nel modo in cui gli Stati membri attuano il quadro giuridico dell’UE e gestiscono i propri mercati;
• le infrastrutture energetiche non sono ancora concepite per mercati pienamente integrati e attualmente non forniscono un’efficace sicurezza dell’approvvigionamento;
• la cooperazione tra gli Stati membri in materia di infrastrutture transfrontaliere risulta ancora problematica.

147

Nel 2015 la Corte²¹² ha rilevato che erano stati compiuti progressi nell’unificazione dei mercati in Europa, ma che permanevano problemi legati all’attuazione del quadro giuridico dell’UE. Differenze sostanziali²¹³ nel modo in cui gli Stati membri organizzavano i loro mercati dell’energia frenavano l’ulteriore sviluppo del mercato interno dell’energia e comportavano, pertanto, il permanere di differenze significative dei prezzi all’ingrosso.

148

Le ISC nazionali sono giunte a conclusioni simili: le ISC della Bulgaria nel 2013²¹⁴ e della Francia²¹⁵ nel 2015, ad esempio, hanno pubblicato relazioni in cui si affermava che le condizioni di compravendita dell’energia non erano ancora quelle di un libero mercato e che i vantaggi che i mercati energetici aperti avrebbero dovuto recare alle PMI e ai nuclei familiari non si erano ancora realizzati.

149

Dall’audit della Corte del 2015 è emerso anche che le infrastrutture energetiche tra gli Stati membri e all’interno di essi non erano in genere ancora concepite per mercati pienamente integrati e quindi non fornivano un’efficace sicurezza dell’approvvigionamento energetico.

150

Questo audit nel 2015 ha segnalato altresì che l’obiettivo di interconnessione elettrica (cfr. paragrafo 70) tra gli Stati membri spesso non era stato raggiunto e che non sempre le infrastrutture costruite venivano sfruttate al pieno della loro capacità. La Corte ha rilevato inoltre che, oltre alla limitata disponibilità di interconnessioni fisiche tra Spagna e Francia, l’integrazione di Spagna e Portogallo nel mercato dell’energia dell’UE imponeva miglioramenti alle reti elettriche interne, sia in Spagna che in Francia.

151

Lo sviluppo delle infrastrutture di cooperazione transfrontaliera richiede collaborazione tra Stati membri limitrofi. L’audit della Corte del 2015 ha riscontrato alcuni esempi positivi, come il piano d’interconnessione del mercato energetico del Baltico (BEMIP), iniziativa di cooperazione tra numerosi Stati membri e la Commissione²¹⁶.

152

Ma vi sono anche casi di problemi infrastrutturali di uno Stato membro che provocano difficoltà in un paese limitrofo. Per esempio, nel 2014 la ISC polacca²¹⁷ ha riscontrato che flussi di elettricità non programmati, che dalla Germania giungevano nelle reti ceca e slovacca attraverso la Polonia, destabilizzavano la rete energetica polacca limitandone la capacità di accogliere importazioni di energia elettrica.

153

Uno dei pochi audit di una ISC dell’UE che esamina in modo esaustivo la transizione energetica (cfr. paragrafi 72-79)è quello della ISC tedesca nel 2016²¹⁸ sulle misure per l’attuazione della transizione energetica in Germania. L’audit ha riscontrato che il ministero federale degli Affari economici e dell’energia non disponeva di un quadro complessivo dei costi totali della transizione energetica, che i differenti livelli di governo non erano coordinati e che le misure che godevano di sostegno erano state scelte senza tener conto del rapporto costi-efficacia. Sebbene l’audit accogliesse con favore la pubblicazione, da parte del governo, di una relazione di monitoraggio, accompagnata da una valutazione indipendente, non erano stati esaminati in maniera sufficiente gli obiettivi e la valutazione dei problemi di accessibilità economica e sicurezza dell’approvvigionamento. L’audit concludeva che in Germania la transizione energetica non poteva essere attuata senza tener conto del mercato interno dell’energia nell’UE.

Energie rinnovabili

154

A un macrolivello mondiale, negli ultimi anni si è assistito a una rapida crescita delle industrie legate alle energie rinnovabili e a una diminuzione dei costi, per esempio nei settori dell’energia eolica e solare. Tuttavia, a un microlivello, a livello nazionale o di UE, le relazioni delle ISC dell’UE hanno segnalato:

• ostacoli agli investimenti;
• un insoddisfacente rapporto costi-efficacia e
• problemi di monitoraggio e valutazione.

155

Le relazioni delle ISC dell’UE hanno individuato barriere che ostacolavano gli investimenti nel campo delle energie rinnovabili, nei seguenti settori:

• contesto normativo: varie relazioni, tra cui l’audit effettuato dalla Corte nel 2014²²³, hanno indicato nelle barriere istituzionali e giuridiche nonché nelle molteplici revisioni dei quadri giuridici nazionali (comprese modifiche retroattive dei regimi di sovvenzioni) ostacoli agli investimenti. Nel 2012 la ISC italiana²¹⁹ ha sottolineato l’estrema variabilità del quadro giuridico da una regione all’altra; la ISC polacca²²⁰ ha riscontrato ritardi nella preparazione di nuove norme per regolamentare la produzione di energie rinnovabili²²¹;
• sfide concernenti l’integrazione nel mercato dell’elettricità prodotta da fonti rinnovabili: un audit della ISC svedese del 2016²²² ha evidenziato le sfide esistenti nel mercato dell’elettricità. Ha rilevato che il basso prezzo atteso per l’elettricità non incentivava sufficientemente il mercato ad investire nella capacità necessaria a compensare la crescente quota delle energie rinnovabili intermittenti nella rete. L’audit della Corte del 2014 ha rilevato problemi concernenti la possibilità per i produttori di energie rinnovabili di assicurarsi l’autorizzazione per la connessione alla rete;
• uso limitato del bilancio dell’UE a favore delle energie rinnovabili: anche se gli Stati membri finanziano le energie rinnovabili principalmente con fondi nazionali, il modesto utilizzo dei fondi UE disponibili potrebbe ostacolare gli investimenti. La relazione della Corte del 2014 ha rilevato la lentezza con cui i fondi dell’UE vengono utilizzati a favore di progetti di energie rinnovabili, a differenza di quanto avviene, per esempio, per i progetti di efficienza energetica. Nei casi in cui sono stati utilizzati i fondi UE, la Corte ha constatato che i progetti sottoposti ad audit hanno prodotto le realizzazioni previste, e che la maggior parte di essi erano sufficientemente maturi e pronti per essere attuati²²³. Tra il 2013 e il 2015, le ISC italiana²¹⁹ e rumena²²⁴ sono giunte a conclusioni simili in merito all’uso limitato dei fondi UE per le energie rinnovabili.

156

Il rapporto costi-efficacia delle misure e il livello di sostegno pubblico sono temi ricorrenti nelle relazioni di audit sull’energia rinnovabile (per alcuni esempi cfr. riquadro 9). Nel 2014 la Corte ha constatato che il rapporto costi-efficacia non era stato il principio guida per la pianificazione e l’attuazione dei progetti di energie rinnovabili. Sono stati rilevati inoltre casi in cui erano stati erogati più fondi pubblici di quanto fosse necessario per rendere economicamente remunerativi i progetti.

157

Un’altra questione emersa dai vari audit svolti dalle ISC è il monitoraggio e la valutazione insufficienti dei programmi di energie rinnovabili. Per esempio nel 2016 la ISC tedesca ha constatato che i programmi erano privi di obiettivi, il che rendeva impossibile il monitoraggio dei risultati²³⁰. Analogamente, nel 2014 un audit della ISC ceca e un audit della Corte dei conti europea²³¹ hanno riscontrato che obiettivi e indicatori di performance stabiliti per i programmi sottoposti ad audit erano imprecisi e/o non fondati su dati affidabili relativi alla situazione di partenza.

Efficienza energetica

158

Negli audit sull’efficienza energetica, le ISC dell’UE segnalano:

• ritardi nel conseguimento degli obiettivi e nel varo dei programmi;
• un insoddisfacente rapporto costi-efficacia e
• lacune nel monitoraggio e nella valutazione dei programmi.

159

Tra il 2013 e il 2015 numerose ISC hanno constatato ritardi nel conseguimento degli obiettivi nazionali o a livello dell’UE e i rischi associati. Per esempio le ISC portoghese²³² e slovacca²³³ hanno comunicato ritardi nell’attuazione delle misure di efficienza energetica per gli edifici pubblici. Le ISC ceca²³⁴ e danese²³⁵ hanno calcolato che i loro paesi non avrebbero raggiunto gli obiettivi di efficienza energetica. La ISC slovacca (2015), quella bulgara (2015), quella rumena (2014) e quella portoghese (2013)²³⁶ hanno segnalato ritardi nel varo dei programmi di efficienza energetica, dovuti alla complessità delle normative nazionali e alla mancanza di personale in grado di gestire i programmi.

160

Nell’audit svolto nel 2012²³⁷, la Corte ha rilevato che l’efficacia in termini di costi/benefici era stata spesso ignorata al momento di scegliere le misure di efficienza energetica da ammettere ai finanziamenti pubblici. Tali questioni sono state ripetutamente segnalate dalla ISC polacca (2015), dalla ISC slovacca (2015) e dalla ISC rumena (2014) in occasione degli audit sulle misure di ristrutturazione di edifici pubblici²³⁸. Di contro, una relazione di audit slovacca del 2017 ha concluso che il rapporto costi-efficacia dei finanziamenti erogati a livello nazionale e dell’UE per la ristrutturazione di edifici residenziali era soddisfacente²³⁹.

161

Carenze nel monitoraggio e nella valutazione dei programmi di efficienza energetica sono state riscontrate dalla ISC tedesca (2016), dalla ISC slovacca (2015), dalla ISC polacca (2015), dalla ISC slovena (2013) e dalla ISC portoghese (2013). Per esempio, gli obiettivi di queste misure erano definiti in maniera insoddisfacente²⁴⁰ oppure mancavano indicatori affidabili per misurare il conseguimento degli obiettivi²⁴¹.

Energia nucleare

162

La maggior parte delle relazioni delle ISC dell’UE in materia di energia nucleare riguardava i costi di gestione e manutenzione o disattivazione delle centrali nucleari²⁴². Le ISC dell’UE hanno rilevato:

• notevoli incertezze e aumenti dei costi;
• mancanza di disposizioni adeguate per sopperire ai costi o alle carenze di finanziamento e
• ritardi.

163

Nel 2016 la Corte ha svolto un audit²⁴³ per valutare i progressi compiuti in tre programmi UE di assistenza alla disattivazione nucleare in Lituania, Bulgaria e Slovacchia dopo l’ultimo audit della Corte, effettuato nel 2011. Sono stati rilevati progressi nelle zone a basso livello di radioattività, come le sale turbine, ma la disattivazione degli edifici dei reattori doveva ancora cominciare. Molti progetti di disattivazione hanno subito ritardi e aumenti dei costi.

164

La Corte ha rilevato che i tre Stati membri avevano avuto difficoltà finanziarie, in particolare nel caso della Lituania che, nel 2015, lamentava un deficit di finanziamento di 1,56 miliardi di euro fino al completamento della disattivazione. Le passività riconducibili a spese future non erano state contabilizzate correttamente nei tre Stati membri.

165

Passando alla questione dello smaltimento finale, l’audit della Corte ha rilevato che i costi totali stimati per i tre programmi di disattivazione raddoppierebbero se si dovesse includere il costo dello smaltimento finale dei rifiuti ad alta attività e del combustibile esaurito. Il dibattito sulle possibili soluzioni per lo smaltimento finale è ancora in una fase soltanto concettuale, sebbene occorrano vari decenni per attuare tali soluzioni.

166

Altre relazioni delle ISC dell’UE giungono a conclusioni analoghe per quanto riguarda incertezze e aumenti dei costi. Nel 2014 un audit della ISC francese²⁴⁴ ha riscontrato che, tra il 2010 e il 2013, il costo dell’energia nucleare era aumentato da 50 euro/MWh a 60 euro/MWh. Tale aumento del 21 % dipendeva dai maggiori costi di manutenzione derivanti a loro volta dal prolungamento della vita operativa di alcune centrali nucleari. La relazione ha riscontrato altresì un aumento dei costi futuri e ha sottolineato la forte incertezza connessa ai costi di disattivazione e allo smaltimento finale dei rifiuti nucleari. Nel 2016 la ISC francese ha stimato a 100 miliardi di euro i costi totali di manutenzione delle centrali nucleari francesi per il periodo 2014-2030²⁴⁵. Nel 2015 la ISC del Regno Unito ha segnalato aumenti dei costi, nonché incertezze concernenti le stime dei costi della disattivazione nucleare²⁴⁶.

Il sistema di scambio di quote di emissioni dell’UE

167

Quasi tutti gli audit delle ISC dell’UE riguardanti l’ETS dell’UE, pubblicati dopo il 2012, si riferiscono alla fase 2 del sistema, che interessa il periodo compreso tra il 2008 e il 2012. Solo una relazione ISC²⁴⁷ ha affrontato la terza fase dell’ETS dell’UE, che copre il periodo 2013-2020. Queste relazioni ISC mettono in discussione:

• l’efficacia del sistema, a causa dell’eccesso di quote di emissioni e dei conseguenti modesti prezzi delle quote stesse;
• la mancanza di una valida giustificazione per il sostegno nazionale fornito a imprese ad alta intensità di energia, dichiarate a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio e
• aspetti specifici dell’attuazione.

168

Ormai da molti anni il prezzo delle quote di emissioni dell’ETS dell’UE è sensibilmente inferiore alle previsioni (cfr. paragrafo 32). Un audit cooperativo del 2012, cui hanno partecipato sette ISC²⁴⁸, ha rilevato che il basso livello dei prezzi ostacolava l’efficacia dell’ETS dell’UE; nel 2014 le ISC tedesca²⁴⁹ e francese²⁵⁰ sono giunte a una conclusione analoga. I bassi prezzi delle quote di emissione dell’ETS dell’UE riducevano l’incentivo, per le imprese, a investire in tecnologie più pulite allo scopo di ridurre le emissioni nel lungo periodo. È emerso che il basso livello dei prezzi derivava principalmente dall’eccesso di offerta di quote di emissioni²⁵¹, ma anche dallo sviluppo delle politiche in materia di efficienza energetica²⁵² o di energie rinnovabili²⁵³. Nel 2014, considerando l’opportunità di rimandare una vendita all’asta delle quote di emissione («back-loading») per affrontare lo squilibrio del mercato dell’ETS dell’UE (cfr. paragrafo 33), la ISC tedesca ha concluso che siffatte misure non avrebbero offerto una soluzione di lungo periodo²⁵⁴.

169

Due relazioni di audit delle ISC dell’UE si sono occupate del sostegno di «compensazione» concesso da alcuni Stati membri alle imprese per il rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio (cfr. paragrafo 30). Una relazione svedese, dedicata nel 2012 all’ETS dell’UE e alle imposte associate al clima²⁵⁵, ha concluso che in Svezia l’amministrazione centrale, le agenzie e il parlamento non disponevano di una base per valutare se i vari settori industriali fossero effettivamente a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio. Esaminando le compensazioni versate all’industria ad alta intensità di energia elettrica in Germania, una relazione dell’ISC²⁵⁶ del 2016 ha constatato che il ministero competente non aveva verificato se gli alti costi dell’elettricità incoraggiassero effettivamente le imprese a rilocalizzare o se tali costi fossero compensati dal miglioramento dell’efficienza energetica.

170

Le ISC dell’UE hanno anche valutato l’attuazione dell’ETS dell’UE e hanno messo in luce problemi concernenti:

• l’efficacia dei meccanismi mediante i quali le emissioni vengono ridotte investendo in paesi terzi (Lussemburgo 2014, Germania 2014, Portogallo 2011)²⁵⁷;
• le frodi relative all’imposta sul valore aggiunto (IVA) che hanno interessato lo scambio di emissioni almeno nel 2008 e 2009 (audit cooperativo di Danimarca, Finlandia, Lettonia, Lituania, Norvegia, Polonia e Svezia, 2012; Germania 2014 e Portogallo 2011)²⁵⁸. Da allora almeno 22 Stati membri hanno introdotto il meccanismo dell’inversione contabile per contrastare le frodi fiscali; teoricamente ciò dovrebbe anche ridurre il rischio che l’ETS dell’UE sia interessato da frodi relative all’IVA;
• le salvaguardie intese a proteggere l’integrità del mercato, che non erano sufficientemente solide, e i sistemi per il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni, che non erano armonizzati e presentavano carenze (Corte dei conti europea, 2015)²⁵⁹.

Trasporti

171

Gli audit riguardanti il settore dei trasporti hanno trattato direttamente il tema della riduzione delle emissioni di gas a effetto serra nel settore dei trasporti oppure si sono occupati di modi di trasporto a basse emissioni di carbonio o del passaggio a tali modi di trasporto. Benché gli audit sui modi di trasporto ad alte emissioni di carbonio, come il trasporto aereo e su strada, possano sollevare questioni importanti relative l’impiego ottimale delle risorse²⁶⁰, tali relazioni non sono state considerate pertinenti a meno che non affrontassero direttamente le questioni concernenti l’energia o i cambiamenti climatici. Oltre agli audit sui biocarburanti, la Corte ha individuato un solo audit sui modi di trasporto ad alte emissioni di carbonio che presentasse un collegamento diretto di questo tipo: una relazione della ISC maltese sulle emissioni delle autovetture²⁶¹.

172

Gli audit delle ISC dell’UE riguardanti i trasporti hanno rilevato:

• la mancata realizzazione del passaggio del trasporto di merci dalla strada alla ferrovia e alle vie navigabili marittime/interne;
• problemi nella progettazione e nell’efficacia della politica sui biocarburanti.

173

Molte relazioni delle ISC dell’UE (Repubblica ceca 2017 e 2014; Austria 2015) hanno lamentato la mancata realizzazione del necessario passaggio del trasporto di merci dalla strada ad altri modi di trasporto a minori emissioni di carbonio, come la ferrovia e le vie navigabili marittime/interne²⁶². Nel 2015²⁶³ e nel 2016²⁶⁴ la Corte ha constatato che il trasporto sulle vie navigabili interne e il trasporto ferroviario non riuscivano a competere con il trasporto su strada. Nel 2016 la Corte ha inoltre riscontrato²⁶⁵ investimenti inefficaci e insostenibili nei porti.

174

I piani relativi ai biocarburanti sono stati sottoposti ad audit da molte ISC dell’UE (Corte dei conti europea 2016; Francia 2016 e 2012; Bulgaria 2015; Portogallo 2014; Polonia 2014; Slovacchia 2014)²⁶⁶. Nella relazione del 2016, la Corte dei conti europea ha rilevato debolezze nelle procedure della Commissione per il riconoscimento e la supervisione dei sistemi volontari per la certificazione dei biocarburanti²⁶⁷. Le relative statistiche non erano affidabili, poiché nulla impediva agli Stati membri di inserire nelle proprie statistiche biocarburanti la cui sostenibilità non era accertata.

175

Nel 2014 e nel 2015 le ISC di alcuni Stati membri (Bulgaria, Portogallo, Polonia)²⁶⁸ hanno segnalato che gli obiettivi nazionali intermedi in materia di biocarburanti²⁶⁹ non erano stati raggiunti. Nel 2016 una relazione della Francia ha osservato che l’obiettivo per il biodiesel era raggiungibile, ma esprimeva dubbi in merito al conseguimento dell’obiettivo per il bioetanolo²⁷⁰. Le ISC della Slovacchia (2014) e della Francia (2012) hanno messo in evidenza il limitato impatto dei biocarburanti sull’indipendenza energetica²⁷¹ o sulle riduzioni totali delle emissioni di gas a effetto serra²⁷².

Agricoltura e silvicoltura

176

A eccezione di un audit della Corte risalente al 2012²⁷³, tutte le relazioni delle ISC dell’UE analizzate nel settore dell’agricoltura e della silvicoltura, e potenzialmente collegate alle emissioni e allo stoccaggio dei gas a effetto serra, hanno riguardato solamente la silvicoltura. Non sono state individuate relazioni concernenti le emissioni di gas a effetto serra derivanti dall’agricoltura.

177

Le ISC del Belgio (2016) e della Romania (2014) nonché la Corte dei conti europea (2015) hanno riscontrato diversi problemi connessi alla deforestazione, come la compensazione non sistematica dei terreni disboscati, o l’inadeguatezza dell’azione contro l’abbattimento illegale²⁷⁴. La relazione pubblicata dalla Corte nel 2014²⁷⁵ ha concluso che i finanziamenti erogati dall’UE per la prevenzione degli incendi boschivi e la ricostituzione delle foreste danneggiate non erano stati gestiti bene.

178

Altre relazioni hanno analizzato il rapporto costi-efficacia delle misure di silvicoltura. Nel 2017 la ISC portoghese ha criticato la selezione dei progetti e la qualità delle valutazioni ex ante ed ex post²⁷⁶. Nel 2016 la ISC lituana ha rilevato alti costi di gestione, bassi tassi di assorbimento e ritardi²⁷⁷. Nel 2015 la ISC francese ha sottolineato la mancanza di coordinamento tra i programmi forestali²⁷⁸.

Rifiuti ed economia circolare

179

Le relazioni delle ISC dell’UE hanno riguardato principalmente:

• l’attuazione e l’applicazione della legislazione sui rifiuti;
• l’efficacia della gestione dei rifiuti urbani.

180

Molte relazioni delle ISC dell’UE (Portogallo 2015; Lituania 2013; Romania 2013; Corte dei conti europea 2012; nonché una relazione congiunta di otto ISC nazionali nel 2012)²⁷⁹ hanno segnalato problemi relativi alle carenze o ai ritardi nell’attuazione della legislazione sui rifiuti, in particolare per quanto riguarda le discariche.

181

Numerose relazioni, in gran parte più recenti (Francia 2017; Lettonia 2017 e 2015; Estonia 2016; Slovenia 2015; Regno Unito 2014; Lituania 2013) si sono focalizzate sull’efficacia della gestione dei rifiuti urbani, come i rifiuti domestici e quelli provenienti da istituzioni e piccole imprese²⁸⁰. Gli audit hanno rilevato carenze nella governance della gestione dei rifiuti urbani: per esempio l’inadeguatezza della definizione o del controllo della realizzazione dei risultati e i modesti tassi di riciclaggio.

182

La relazione della Corte del 2016 sullo spreco alimentare²⁸¹ ha concluso che quanto realizzato dall’UE fino a quel momento non era stato sufficiente e che la strategia dell’UE in materia di spreco alimentare doveva essere potenziata e coordinata in modo migliore.

Adattamento

183

Circa il 20 % delle relazioni delle ISC dell’UE hanno affrontato il tema dell’adattamento ai cambiamenti climatici. Un terzo di queste si è occupato di inondazioni (per i dettagli dei risultati cfr. riquadro 10).

184

Altri audit hanno trattato questioni quali l’approvvigionamento idrico e la qualità delle acque²⁸⁷, le misure di prevenzione e gestione delle catastrofi²⁸⁸ e la biodiversità.

185

Nel 2012 le strategie di adattamento degli Stati membri sono state oggetto di un audit cooperativo svolto da nove ISC dell’UE e di paesi terzi²⁸⁹. L’audit è giunto alla conclusione che i governi non erano sufficientemente preparati ai prevedibili impatti dei cambiamenti climatici. Da allora l’UE ha adottato una strategia di adattamento ai cambiamenti climatici, che incoraggia tutti gli Stati membri ad adottare strategie di adattamento mondiali (cfr. paragrafo 124).

Audit su temi trasversali

186

Circa il 10 % degli audit ha riguardato temi trasversali che possono interessare vari settori economici o aree di misure per l’energia e il clima. Sono emersi quattro filoni:

• ricerca sul clima e sull’energia;
• finanziamento della mitigazione e dell’adattamento, comprese le misure fiscali;
• meta-audit/riesami oppure audit dell’intero settore dell’energia e dei cambiamenti climatici;
• elaborazione e attuazione delle politiche sulla base di dati concreti.

187

Sei ISC dell’UE hanno dedicato relazioni specifiche alla ricerca sul clima e sull’energia: nel 2014 la ISC francese²⁹⁰ ha rilevato che per il buon esito della transizione energetica era necessario introdurre innovazioni tecnologiche, ma che nessuna tecnologia matura esistente sembrava in grado di garantire la sicurezza del sistema energetico nel 2030 e che non vi era la certezza che eventuali innovazioni future sarebbero state tecnicamente ed economicamente accessibili. Tre relazioni (Danimarca 2013; Svezia 2012; Finlandia 2011)²⁹¹ hanno esaminato programmi di ricerca generali o progetti particolari. Nelle loro relazioni, le ISC hanno generalmente sottolineato l’importanza della ricerca e dell’innovazione per il clima e l’energia, aggiungendo tuttavia che il relativo potenziale non era stato esplorato a fondo o chiaramente compreso. Altri tre audit (Regno Unito 2017 e 2012; Polonia 2015)²⁹² hanno riguardato le «tecnologie del carbone pulito» mettendo in luce l’inefficacia delle procedure di appalto e del sostegno allo sviluppo di tali tecnologie.

188

Alcuni audit (per esempio Lettonia 2017; Corte dei conti europea 2013 e 2016; Paesi Bassi 2014; Spagna 2012) hanno riguardato il finanziamento di investimenti in settori come le infrastrutture dell’energia e dei trasporti negli Stati membri, all’interno e all’esterno dell’UE²⁹³. Per esempio, l’audit della Corte del 2016²⁹⁴ ha indicato il forte rischio che l’obiettivo dell’UE di spendere almeno un euro su cinque del proprio bilancio a favore dell’azione per il clima tra il 2014 e il 2020 non venisse raggiunto. La Corte ha rilevato un sistema di finanziamento migliore, e più mirato all’azione per il clima, nel quadro del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo di coesione; ma non ha riscontrato un deciso passaggio all’azione per il clima nei settori dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca. Ha constatato inoltre la necessità di una decisa azione nel settore della ricerca, dal momento che il contributo proveniente dal finanziamento della ricerca sta accumulando un grave ritardo.

189

Alcuni audit hanno analizzato le imposte associate al clima o l’effetto delle modifiche al sistema fiscale sugli investimenti verdi. Per esempio, la ISC della Svezia²⁹⁵ ha osservato che le comunicazioni dell’amministrazione centrale e delle agenzie non offrivano un quadro esaustivo dei costi e degli effetti delle imposte associate al clima. Essa ha sottolineato inoltre i limiti dei modelli utilizzati dal governo per la modellizzazione degli effetti economici. Nel 2016 una relazione di audit francese²⁹⁶ ha rilevato che il sostegno e i vantaggi fiscali concessi ad attività nocive per l’ambiente superavano quello fornito ad attività sostenibili.

190

Alcune ISC hanno elaborato audit sulle strategie nazionali in materia di cambiamenti climatici dei rispettivi paesi²⁹⁷. Le ISC di Paesi Bassi (2015), Francia (2014), Svezia (2013) e Finlandia (2012) hanno pubblicato meta-audit e rassegne che hanno sintetizzato i rispettivi risultati nazionali nel settore dell’energia e dei cambiamenti climatici²⁹⁸.

191

I risultati di alcuni audit sono stati collegati a dati e metodi utilizzati dai governi per elaborare ed attuare le politiche. Per esempio, l’audit realizzato dalla Corte nel 2016 sulla sicurezza dell’approvvigionamento energetico²⁹⁹ ha messo in evidenza alcuni problemi correlati alla modellizzazione della domanda di gas. La relazione pubblicata dalla ISC svedese nel 2012 ha messo in luce, a sua volta, i limiti dei modelli economici impiegati dal proprio governo³⁰⁰.

Settori in cui il lavoro di audit è stato più modesto

192

Le ISC dell’UE hanno trattato un’ampia varietà di temi nel settore dell’energia e dei cambiamenti climatici, presentando constatazioni molto pertinenti. Tuttavia, alcuni settori dell’energia e del clima sono stati meno trattati negli audit:

• l’adattamento (cfr. paragrafo 144)
• gli inventari nazionali e dell’UE dei gas a effetto serra e l’uso del suolo, i cambiamenti di uso del suolo e la silvicoltura (LULUCF);
• la terza fase dell’ETS dell’UE (cfr. paragrafo 167);
• le emissioni prodotte dal trasporto su strada (cfr. paragrafo 171) e
• le emissioni prodotte dall’agricoltura (cfr. paragrafo 176).

193

La Corte ha esaminato le sfide che le 28 ISC dell’UE hanno affrontato nello svolgimento degli audit dedicati all’energia e al clima. I problemi emersi con maggior frequenza sono i seguenti: la bassa priorità attribuita ai temi dell’energia e dei cambiamenti climatici; scarsa chiarezza degli obiettivi delle politiche e quindi criteri inadeguati di audit; e scarsa esperienza.

194

L’adattamento ai cambiamenti climatici è stato oggetto di audit molto più raramente della mitigazione del clima (cfr. paragrafo 144). Delle relazioni dedicate all’adattamento, un terzo riguardava le inondazioni. Alcune relazioni hanno esaminato la carenza di risorse idriche nei sistemi di acqua potabile o in specifici sistemi d’irrigazione, ma nessuna ha trattato il nesso tra scarsità di risorse idriche e cambiamenti climatici. La Corte, inoltre, non ha individuato alcun audit incentrato sull’adattamento in settori specifici come l’agricoltura, la programmazione delle infrastrutture, la salute o la biodiversità. Alcuni audit meno recenti, risalenti circa al 2012, riguardavano la preparazione degli Stati membri all’adattamento, ma nessun audit svolto dopo la strategia dell’UE per l’adattamento del 2013 raccomandava agli Stati membri di elaborare strategie di adattamento.

195

Interrogate sui motivi per cui all’adattamento non era stato dedicato un maggior numero di audit, le ISC dell’UE hanno fornito le seguenti risposte:

• l’adattamento è ancora una politica recente;
• le misure di adattamento consistono spesso di progetti dispersi e di piccole dimensioni; quando questi progetti sono finanziati da amministrazioni comunali, le ISC potrebbero non disporre di un mandato adeguato per svolgere audit;
• è complesso sottoporre ad audit le misure di adattamento, a causa del loro carattere intersettoriale/transfrontaliero, nonché della loro natura di lungo periodo e
• le ISC di alcuni Stati membri hanno giudicato modesto il rischio connesso all’adattamento.

196

Gli obiettivi di riduzione delle emissioni impiegano gli inventari nazionali e dell’UE delle emissioni di gas a effetto serra come parametro di riferimento per la situazione di partenza (cfr. paragrafo 26). Tali inventari servono anche per accertare se le emissioni degli Stati membri sono conformi alla decisione sulla condivisione degli sforzi (cfr. paragrafo 35) e agli impegni internazionali sottoscritti nel quadro dell’UNFCCC (cfr. paragrafo 18). Essi possono inoltre svolgere un ruolo importante in futuro nell’ambito dell’accordo di Parigi. La Corte ha individuato l’audit di una ISC dell’UE, risalente al 2009,³⁰¹ che li aveva analizzati direttamente. La ISC estone aveva sottoposto ad audit gli sforzi del proprio paese per ridurre le emissioni di gas a effetto serra, concludendo che esisteva il rischio che le emissioni dell’Estonia potessero essere superiori a quelle dichiarate per svariati motivi:

• mancanza di dati e carenze metodologiche (non tutti i settori e gli inquinanti erano stati presi in considerazione);
• il metodo usato per calcolare la quantità di gas a effetto serra assorbiti dalle foreste presentava lacune e
• l’effetto dei cambiamenti di uso del suolo non era stato valutato.

197

La ISC rumena³⁰² non ha sottoposto direttamente ad audit questi inventari nel 2011, ma ha fatto riferimento a una relazione dell’UNFCCC del 2010 che aveva individuato problemi di mancata conformità nell’inventario dei gas a effetto serra della Romania. A seguito di ciò, la Romania era stata esclusa dalla partecipazione al sistema internazionale di scambio di quote di emissioni istituito nel quadro del protocollo di Kyoto. Nella prima metà del 2012 la Lituania³⁰³ aveva affrontato problemi simili. Nel 2011 la ISC portoghese³⁰⁴ ha rilevato discrepanze tra i metodi di contabilizzazione delle emissioni utilizzati dalle autorità portoghesi e quelli richiesti dal protocollo di Kyoto.

198

Secondo le ISC dell’UE, l’attività di audit sugli inventari nazionali e dell’UE delle emissioni di gas a effetto serra e sull’uso del suolo, i cambiamenti di uso del suolo e la silvicoltura era stata limitata a causa della modesta importanza finanziaria di questi inventari e dell’assenza di competenze tecniche.

Parte III – Sfide principali

199

La parte I della presente analisi panoramica ha descritto l’azione dell’UE nel campo dell’energia e dei cambiamenti climatici, mentre la parte II ha illustrato i risultati ottenuti dalle ISC dell’UE in questo settore. Sulla base di questo lavoro, la Corte ha individuato sette aree in cui si profilano le sfide più importanti nel settore dell’energia e dei cambiamenti climatici. Per ciascuna di queste, la Corte individua le sfide per contestualizzare l’attuale riflessione sulle principali trasformazioni in corso, per stimolare il dibattito tra i soggetti interessati e per individuare rischi e opportunità potenziali che gli audit dovranno considerare in futuro.

1. Governance dell’energia e dei cambiamenti climatici

200

Per quanto riguarda il clima e l’energia, l’UE si è posta obiettivi per gli anni 2020 e 2030 e per il 2050: riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, miglioramento dell’efficienza energetica e aumento delle energie rinnovabili (cfr. paragrafo 21). L’UE si è posta altresì l’obiettivo di sviluppare un mercato interno dell’energia funzionante, garantire la sicurezza dell’approvvigionamento e integrare le energie rinnovabili. Sono stati compiuti numerosi progressi (cfr. paragrafo 22). Le proiezioni attuali indicano la necessità di realizzare ulteriori progressi per conseguire gli obiettivi del 2030 e quelli del 2050 (cfr. paragrafo 23).

201

Gli obiettivi dell’UE si possono realizzare solo ricorrendo a un mix di misure legislative e non legislative a livello locale, regionale, nazionale e di UE. Sia nel campo dell’energia che in quello dei cambiamenti climatici, l’UE e gli Stati membri hanno competenza concorrente (cfr. paragrafo 11) e devono collaborare in uno spirito di solidarietà e fiducia³⁰⁵. Gli Stati membri mantengono la competenza esclusiva in taluni settori, come per esempio il proprio mix nazionale di approvvigionamento energetico.

202

I temi dell’energia e dei cambiamenti climatici devono essere affrontati congiuntamente. La produzione e il consumo di energia sono responsabili del 79 % delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE (cfr. paragrafo 39). Inoltre le scelte adottate da uno Stato membro possono incidere sulla situazione di altri Stati membri e sul conseguimento degli obiettivi generali dell’UE. In tutta l’Unione è necessario introdurre sistemi efficaci di governance per gestire e monitorare le misure in materia di energia e clima, per ridurre i rischi, per evitare sovrapposizioni e garantire progressi, con soluzioni che mantengano un soddisfacente rapporto costi-efficacia.

203

L’UE e i governi nazionali si sono impegnati a ridurre le emissioni di gas a effetto serra (cfr. paragrafo 19). Gli inventari dei gas a effetto serra svolgono un ruolo fondamentale per monitorare i progressi verso gli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (cfr. paragrafo 26). L’UE, le autorità degli Stati membri e l’UNFCCC verificano questi inventari che spesso contengono stime complesse.

204

Verificare in che misura gli impegni finanziari in materia di transizione energetica e cambiamenti climatici siano rispettati, è un compito arduo. L’UE si è impegnata a spendere nell’azione per il clima almeno 1 euro ogni 5 del proprio bilancio tra il 2014 e il 2020 (cfr. paragrafo 133). L’audit effettuato nel 2016 dalla Corte ha mostrato che vi era un serio rischio che questo obiettivo non venisse raggiunto (cfr. paragrafo 188). I paesi sviluppati si erano impegnati a stanziare ogni anno, fino al 2020, 100 miliardi di USD a sostegno degli sforzi compiuti dai paesi in via di sviluppo per la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento agli stessi (cfr. paragrafo 20), ma la responsabilità per la realizzazione di questo obiettivo non è stata ripartita.

205

L’audit pubblico può svolgere un ruolo importante per garantire che le autorità pubbliche rendano conto alla collettività riguardo alla realizzazione di obiettivi e impegni governativi. Tali audit possono svolgere un ruolo fondamentale nel mantenere la fiducia dei cittadini nei confronti dei governi e dell’UE. Finora però il ruolo delle ISC dell’UE è rimasto limitato agli audit di alcuni importanti processi di monitoraggio e sistemi di governance dell’energia e del clima, come gli inventari dei gas a effetto serra (cfr. paragrafi 196-197).

2. Politica basata su dati concreti

206

L’elaborazione e l’attuazione delle politiche dovrebbero basarsi sui migliori dati, modellizzazioni e analisi disponibili (cfr. paragrafo 137). Nel campo dell’energia e dei cambiamenti climatici ciò costituisce una sfida, a causa della complessità di questi argomenti, della relativa novità di alcuni dati e del ritmo delle trasformazioni indotte sia dalle transizioni energetiche che dai cambiamenti climatici.

207

Per valutare le opzioni alternative per le politiche in materia di energia e clima, la Commissione europea si basa su un’ampia varietà di dati, tecniche di modellizzazione e analisi d’impatto (cfr. paragrafo 138). In passato gli audit hanno messo in evidenza problemi connessi alla raccolta dei dati (cfr. paragrafi 157 e 161), ai modelli e all’analisi d’impatto (cfr. paragrafo 191).

208

Dati, analisi e modelli adeguati restano strumenti importanti per valutare le opzioni per le politiche in materia di energia e clima e saranno necessari per i piani nazionali integrati per l’energia e il clima che gli Stati membri dovranno elaborare nel quadro della proposta di regolamento sulla governance dell’Unione dell’energia (cfr. paragrafo 79), se le attuali proposte verranno accolte.

3. Transizione energetica

209

La produzione e il consumo di energia sono responsabili del 79 % delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE (cfr. paragrafo 39). Negli ultimi decenni l’UE ha compiuto progressi verso l’obiettivo di rendere il settore energetico più sostenibile, economicamente accessibile e sicuro. Tuttavia, la transizione del settore energetico dell’UE a fonti energetiche a basse emissioni di carbonio deve compiere ancora un lungo percorso e affrontare numerose sfide.

210

Si prevede un sensibile calo della produzione di energia dell’UE derivante da combustibili fossili, parallelamente alla costante crescita della produzione di energie rinnovabili (cfr. paragrafo 48). La produzione di energia da fonti rinnovabili contribuisce a mitigare i cambiamenti climatici e, riducendo la dipendenza dalle importazioni, aumenta la sicurezza dell’approvvigionamento dell’UE. Allo stesso tempo, l’integrazione della produzione di energie rinnovabili nel sistema energetico pone varie sfide. È ancora necessario modificare profondamente il sistema dell’elettricità per affrontare sfide quali la variabilità della produzione energetica proveniente da fonti rinnovabili intermittenti, lo stoccaggio, la produzione decentrata di energia e una gestione più dinamica della domanda (cfr. paragrafi 73-76). Le infrastrutture energetiche, sia all’interno degli Stati membri che tra uno Stato membro e l’altro, non sono ancora interamente progettate per mercati integrati (cfr. paragrafi 68-71). Analogamente, il settore dei trasporti dovrà subire trasformazioni per quanto riguarda l’utilizzo dell’energia, passando a modi di trasporto a minore intensità di carbonio e utilizzando biocarburanti e combustibili alternativi come l’elettricità (cfr. paragrafo 98). Le misure di efficienza energetica potrebbero ulteriormente trasformare il sistema energetico (cfr. paragrafi 42-43).

211

Gli investimenti infrastrutturali dovranno fondarsi sulla piena conoscenza dell’impatto che avranno sul clima nel lungo periodo e di altri impatti. Per esempio, il carbone è la fonte energetica che emette la maggiore quantità relativa di gas a effetto serra (cfr. figura 8). Gli investimenti in nuove miniere di carbone e centrali a carbone obbligherebbero per decenni le imprese energetiche ad utilizzare questi impianti, senza alcuna certezza che possa rendersi disponibile una tecnologia efficiente ed efficace per catturarne o limitarne le emissioni di gas a effetto serra (cfr. paragrafo 56). Inoltre tale investimento genererebbe un’ulteriore sovraccapacità in un mercato già saturo (cfr. paragrafo 74), rendendo quindi ancor più difficile attrarre gli investimenti verso la capacità di energie rinnovabili.

212

Gli impianti esistenti potrebbero dover essere chiusi prima del previsto, diventando così «attivi non recuperabili», per effetto di un aumento del prezzo del carbonio o di una modifica della legislazione in materia di clima o energia. Investimenti di questo tipo, per esempio in centrali nucleari o a carbone, si concentrano spesso in alcune regioni che possono dipendere fortemente da quest’attività economica e dai posti di lavoro che ne derivano (cfr. paragrafo 77). Ne consegue la necessità di pianificare adeguamenti sociali, allorché la chiusura di industrie energetiche ben consolidate diventa necessaria per sostenere la transizione energetica.

213

Oltre agli effetti sulla mitigazione dei cambiamenti climatici, la transizione energetica può recare vantaggi in altri ambiti di cui bisogna tener conto, come il miglioramento della qualità dell’aria, la riduzione della dipendenza dalle importazioni e la crescita garantita da posti di lavoro verdi.

4. Efficace utilizzo di ricerca e innovazione

214

Per raggiungere gli obiettivi di più lungo periodo nel campo dell’energia e del clima, sarà necessario sviluppare e utilizzare su vasta scala nuove tecnologie in svariati settori (cfr. paragrafi 128-129). Ricerca e innovazione devono pertanto svolgere un ruolo fondamentale nel trasformare l’UE in una società a basse emissioni di carbonio, introducendo tecnologie a basso contenuto di carbonio, competitive in termini di costi e in grado di ottenere prestazioni migliori. Sono stati compiuti notevoli progressi, per esempio, nel campo delle tecnologie fondate su energie rinnovabili, ma esiste ancora un notevole potenziale per sviluppi futuri. Il settore energetico richiederà inoltre migliori tecnologie, con un miglior rapporto costi-efficacia, per lo stoccaggio dell’energia e la cattura del carbonio, ad esempio per le centrali a gas ancora esistenti (cfr. paragrafi 56 e 76). Per ottenere riduzioni sensibili delle emissioni nel settore dei trasporti occorrerà sviluppare combustibili alternativi (cfr. paragrafi 97-102), ma i veicoli che li utilizzano risentono ancora di limiti tecnici, come una gamma limitata e costi elevati.

215

Occorrono spesso molti anni perché una nuova tecnologia diventi utilizzabile su scala industriale. Nel prossimo decennio si dovranno quindi effettuare notevoli progressi nello sviluppo delle tecnologie necessarie per ridurre le emissioni tra il 2030 e il 2050. Attualmente non è affatto certo che queste innovazioni tecnologiche future saranno tecnicamente possibili ed economicamente accessibili su vasta scala entro il 2030 (cfr. paragrafo 187). L’UE è ancora un centro importante per le innovazioni in materia di mitigazione dei cambiamenti climatici e per gli investimenti in ricerca e sviluppo. In tutto il mondo gli investimenti nell’energia rinnovabile hanno condotto alla diminuzione dei costi e a una crescita sostenuta. In alcuni campi però l’UE lamenta ancora un «deficit di applicazione» in quanto incontra difficoltà nel commercializzare innovazioni promettenti nel campo dell’energia (cfr. paragrafo 130).

216

L’innovazione energetica dipende dai contributi di una vasta platea di soggetti interessati: dalle imprese ai consumatori, dalle autorità locali, regionali e nazionali alle istituzioni dell’UE. L’assetto del mercato e le autorità pubbliche svolgono una funzione importante nel garantire un ambiente propizio alle innovazioni. In tale contesto, i finanziamenti pubblici hanno spesso un ruolo relativamente secondario, ma possono ancora essere fondamentali in alcuni campi, come nelle prime fasi di sviluppo delle innovazioni. L’audit effettuato dalla Corte nel 2016 ha segnalato il rischio che l’obiettivo di spendere il 35 % del bilancio di Orizzonte 2020 per l’azione per il clima non sia raggiunto (cfr. paragrafo 188).

5. Pianificazione e gestione dell’adattamento

217

Gli effetti dei cambiamenti climatici si stanno già facendo sentire. I cambiamenti climatici influiranno sulla vita dei cittadini dell’UE in molti modi: maggiore incidenza di siccità e inondazioni, incendi boschivi; effetti sulla produzione alimentare, danni a infrastrutture pubbliche e private e richiesta di maggior protezione; nuovi rischi per la salute, impatti sull’occupazione, migrazione e così via (cfr. paragrafi 118-122). L’UE e gli Stati membri devono pianificare l’adattamento. L’accordo di Parigi è il primo trattato internazionale che riconosce la necessità di un adattamento ai cambiamenti climatici (cfr. paragrafo 19). Nel 2013 l’UE aveva già preparato una strategia di adattamento e invitato gli Stati membri a elaborare le proprie strategie nazionali (cfr. paragrafo 124).

218

Per descrivere e prevedere gli impatti dei cambiamenti climatici si possono utilizzare modelli climatici, ambientali, sociali ed economici. Si tratta di un compito importante ma impegnativo (cfr. paragrafi 138-139)³⁰⁶. Per esempio l’innalzamento del livello del mare o la desertificazione di alcune regioni potrebbero innescare movimenti di popolazioni all’interno dell’Europa o verso l’Europa (cfr. paragrafo 122). L’UE e gli Stati membri si troveranno di fronte a una grande sfida: anticipare e pianificare correttamente l’adattamento, ridurre così la necessità di un’azione tardiva, in risposta agli eventi, che produrrebbe maggiori costi e sottoporrebbe i bilanci pubblici a pressioni impreviste.

6. Finanziamento

219

La Commissione ha stimato che per realizzare gli obiettivi dell’UE per il 2030 nel campo del clima e dell’energia ogni anno saranno necessari circa 1 115 miliardi di euro di investimenti nel periodo 2020-2030: principalmente nei trasporti e nel settore residenziale e dei servizi (cfr. riquadro 8). Questi investimenti per la mitigazione dei cambiamenti climatici dovranno provenire da fonti sia pubbliche che private. Nel caso di carenze della regolamentazione o di fallimenti del mercato, potranno intervenire gli Stati, come hanno già fatto nel caso delle energie rinnovabili (cfr. paragrafo 75), contribuendo alla crescita mondiale di questo nuovo settore e alla conseguente significativa riduzione dei costi delle energie rinnovabili (cfr. paragrafo 64). Un prezzo del carbonio più elevato costituirebbe inoltre uno strumento potente, potenzialmente in grado di stimolare maggiori investimenti privati in attività a basse emissioni di carbonio e nell’efficienza energetica (cfr. paragrafo 32).

220

I costi dell’adattamento ai cambiamenti climatici sono difficili da prevedere (cfr. riquadro 8) ed è ancor più arduo anticipare i probabili vantaggi degli investimenti nell’adattamento, che costituiscono una sfida per le tradizionali valutazioni degli audit sull’impiego ottimale delle risorse, le analisi costi/benefici e il monitoraggio della performance. L’adattamento richiede una programmazione a lungo termine nonché decisioni sulle grandi infrastrutture, come quelle per l’approvvigionamento idrico, i sistemi di irrigazione e le difese dalle inondazioni. In mancanza di incentivi adeguati, è possibile che le forze del mercato e le analisi costi-benefici convenzionali non siano in grado di indicare gli investimenti ottimali per misure di adattamento di così lungo periodo. Potrebbe essere necessario mobilitare su vasta scala i finanziamenti pubblici per sopperire ai fallimenti del mercato. Tuttavia, anche le imprese del settore privato dovrebbero investire significativamente nell’adattamento, perché è loro interesse a lungo termine dimostrare resilienza di fronte ai cambiamenti climatici ed esaminare le nuove opportunità commerciali connesse a questa situazione (cfr. paragrafo 136).

221

Nel settore energetico, una delle sfide principali che l’UE e i suoi Stati membri dovranno affrontare è la disattivazione delle centrali nucleari. Nell’UE, 90 centrali nucleari sono già state chiuse ma non ancora disattivate. Si prevede che oltre 50 reattori oggi operativi verranno chiusi entro la fine del 2025. Secondo la Commissione il costo totale stimato per la gestione dei combustibili esauriti e dei rifiuti radioattivi si aggira sui 400 miliardi di euro (cfr. paragrafo 59).

222

Un recente audit della Corte sulla disattivazione delle centrali nucleari in tre Stati membri dell’UE ha constatato che i costi totali stimati raddoppierebbero se si dovesse includere il costo dello smaltimento finale dei rifiuti ad alta attività e del combustibile esaurito (cfr. paragrafo 163). Secondo una relazione della Commissione, in gran parte degli Stati membri non esistono approcci specifici allo smaltimento di rifiuti a media ed alta attività e del combustibile esaurito, ad esempio la scelta del sito o lo sviluppo della progettazione (cfr. paragrafo 59).

223

Pertanto la disattivazione delle centrali nucleari e lo smaltimento dei rifiuti nucleari rappresentano una sfida pressante e costosa per l’UE e i suoi Stati membri. D’altra parte offrono anche numerose opportunità per l’economia e l’occupazione (cfr. paragrafo 58).

7. Coinvolgimento dei cittadini dell’UE

224

La transizione a un’economia a basse emissioni di carbonio inciderà su tutti i settori dell’economia e della società: sul modo in cui i cittadini vivono, viaggiano, consumano, pianificano e investono. Nel 2014 le emissioni dirette dei nuclei familiari rappresentavano il 24 % delle emissioni di gas a effetto serra³⁰⁷; le scelte di consumo delle famiglie influiscono su molte altre fonti di emissioni di gas a effetto serra. L’integrazione dei cittadini nella transizione energetica è oggi considerata essenziale, perché si tratta sia di comprendere, approvare e pagare le transizioni necessarie che di incoraggiare la loro partecipazione attiva. Tutto questo richiederà nuovi comportamenti, per esempio nel modo di produrre e consumare energia. I cittadini dell’UE possono ridurre direttamente le emissioni dell’UE, per esempio acquistando case ed utilizzando apparecchiature efficienti dal punto di vista energetico (cfr. paragrafi 85-87), producendo energie rinnovabili (cfr. paragrafi 62-64) e impiegando mezzi di trasporto sostenibili (cfr. paragrafi 90 e 96).

225

I cittadini possono essere coinvolti a livello individuale, locale, cittadino, regionale, nazionale ed europeo, ma le amministrazioni locali sono spesso l’organismo loro più vicino. Esse possiedono un forte potenziale per coinvolgere un maggior numero di cittadini tramite azioni e movimenti dal basso come il «Patto dei sindaci per il clima e l’energia» (cfr. paragrafo 124).

La presente analisi panoramica è stata adottata dalla Sezione I, nella riunione dell’21 giugno 2017.

Glossario e abbreviazioni

Adattamento ai cambiamenti climatici: il processo di adeguamento ai cambiamenti climatici reali o prevedibili e ai loro effetti.

Attivi non recuperabili: attività che hanno subito in maniera imprevista o prematura cancellazioni, riduzioni, svalutazioni o conversioni in passività.

Aviazione internazionale/trasporto marittimo internazionale: nella presente relazione, per aviazione o trasporto marittimo internazionali si intendono voli o trasporti marittimi effettuati tra l’UE e un porto o aeroporto di un paese terzo. Tale distinzione è stata introdotta perché, negli inventari dei gas a effetto serra, le emissioni dell’aviazione o del trasporto marittimo internazionali e quelle dell’aviazione o del trasporto marittimo interni all’UE sono conteggiate separatamente.

Cattura e stoccaggio del carbonio (CCS): un insieme di tecnologie miranti a catturare, trasportare e stoccare il CO₂ emesso da centrali elettriche e impianti industriali. Il CCS serve a impedire che il CO₂ raggiunga l’atmosfera, stoccandolo in formazioni geologiche adatte.

CO₂-equivalente (CO₂e): quest’unità viene utilizzata per consolidare i volumi di tutti i gas a effetto serra in un’unica cifra. Rappresenta la quantità di emissioni di biossido di carbonio (CO₂) che, in un periodo di tempo determinato, causerebbe lo stesso riscaldamento di una certa quantità di emissioni di uno specifico gas a effetto serra o di una miscela di gas a effetto serra.

Condivisione degli sforzi: le riduzioni delle emissioni nei settori non inclusi nel sistema di scambio di quote di emissioni dell’UE sono regolamentate dalla decisione del 2009 sulla condivisione degli sforzi (ESD). Questi settori comprendono i trasporti (a eccezione dell’aviazione e del trasporto marittimo internazionale), l’agricoltura e la silvicoltura, l’edilizia e i rifiuti, nonché i settori industriali non inclusi nel sistema di scambio di quote di emissioni dell’UE.

Conferenza delle parti (COP): massimo organismo decisionale della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC). Tutti gli Stati parti della convenzione sono rappresentati nella COP, in seno alla quale esaminano l’attuazione della convenzione e di altri eventuali strumenti giuridici adottati dalla COP e prendono le decisioni necessarie per promuoverne l’effettiva attuazione. Sia l’Unione europea sia i suoi Stati membri sono parti della convenzione e partecipano alle riunioni della COP.

Contributo stabilito a livello nazionale (NDC): nel quadro dell’accordo di Parigi tutte le parti devono proporre, su base volontaria, obiettivi nazionali di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, per mezzo di «contributi stabiliti a livello nazionale» (NDC). Periodicamente, le parti terranno dialoghi facilitativi per valutare gli sforzi collettivi compiuti per raggiungere l’obiettivo di lungo periodo e aggiornare i propri NDC.

Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC): la convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) è un trattato internazionale in materia ambientale negoziato al vertice sulla Terra di Rio de Janeiro nel 1992. L’obiettivo della convenzione UNFCCC è stabilizzare le concentrazioni di gas a effetto serra nell’atmosfera a un livello tale da prevenire qualsiasi interferenza antropica pericolosa per il sistema climatico. Tale livello deve essere raggiunto entro un periodo di tempo sufficiente per permettere agli ecosistemi di adattarsi naturalmente ai cambiamenti climatici, evitare che la produzione alimentare sia minacciata e far sì che lo sviluppo economico continui a un livello sostenibile. UNFCCC è anche la denominazione del Segretariato delle Nazioni Unite incaricato di coadiuvare l’operato della convenzione.

Emissioni antropiche: emissioni derivanti da attività umane, distinte da quelle che si verificano naturalmente, senza alcuna influenza dell’uomo.

Energia rinnovabile: energia proveniente da risorse rinnovabili, che si ricostituiscono in modo naturale entro una scala temporale commisurata alla vita umana, come la luce solare, il vento, la biomassa e il calore geotermico.

Gas a effetto serra (GES): gas che fungono da cappa nell’atmosfera della Terra, intrappolando il calore e provocando il riscaldamento della superficie terrestre, tramite il fenomeno del cosiddetto «effetto serra». I principali gas a effetto serra sono il biossido di carbonio (CO₂), il metano (CH₄), l’ossido di azoto (N₂O) e i gas fluorurati (HFC, PFC, SF₆ e NF₃).

Gruppo intergovernativo di esperti sui cambiamenti climatici (IPCC): il principale organismo scientifico internazionale per la valutazione dei cambiamenti climatici. È stato istituito nel 1988 dal programma delle Nazioni Unite per l’ambiente (UNEP) e dall’Organizzazione meteorologica mondiale (OMM) per fornire al pianeta un parere scientifico chiaro sull’attuale stato delle conoscenze in materia di cambiamenti climatici e sui loro potenziali impatti ambientali e socioeconomici.

Intermittenza: le fonti di energia che non producono continuamente energia, a causa di fattori che non è possibile controllare direttamente, sono definite «intermittenti». Per esempio, le turbine eoliche non producono energia in assenza di vento. Le centrali elettriche solari non producono di notte né quando uno spesso strato di nubi nasconde il sole.

Mitigazione dei cambiamenti climatici: intervento umano destinato a ridurre le fonti o a incrementare la capacità dei pozzi di assorbimento di gas a effetto serra.

Politica di coesione: politica dell’UE che mira a migliorare la coesione economica, territoriale e sociale all’interno dell’Unione europea riducendo il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni. La politica di coesione è attuata tramite tre fondi principali: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo di coesione (FC). Assieme al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), questi costituiscono i Fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE).

Potenziale di riscaldamento globale (GWP): misura relativa della quantità di calore che una tonnellata di uno specifico gas a effetto serra intrappola nell’atmosfera, rispetto alla quantità di calore intrappolata da una massa analoga di biossido di carbonio.

Pozzo: qualsiasi processo, attività o meccanismo che assorbe un gas a effetto serra dall’atmosfera.

Prezzi dell’energia al dettaglio e all’ingrosso: per prezzi al dettaglio dell’energia si intendono i prezzi pagati dal consumatore finale di energia. Includono le tasse, altri oneri e sconti che variano da uno Stato membro all’altro. Per prezzi all’ingrosso si intendono i prezzi pagati ai produttori o importatori di energia dai fornitori che vendono i prodotti energetici ai clienti finali.

Rapporto costi-efficacia: il rapporto tra le risorse impiegate e i risultati conseguiti. Un adeguato rapporto costi-efficacia è un requisito della spesa dell’UE.

Spazio economico europeo (SEE): il SEE garantisce la libera circolazione di persone, merci, servizi e capitali all’interno del mercato unico europeo. Comprende tutti gli Stati membri dell’UE oltre a Islanda, Liechtenstein e Norvegia.

Tariffe di riacquisto: tariffe che garantiscono ai gestori di impianti di energie rinnovabili prezzi al dettaglio costanti per un determinato periodo.

Uso del suolo, cambiamenti di uso del suolo e silvicoltura (LULUCF): introdotto dal protocollo di Kyoto nel 1997, il LULUCF è definito dal segretariato della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici il settore dell’inventario dei gas a effetto serra che riguarda le emissioni e gli assorbimenti di gas a effetto serra risultanti da attività dirette di uso del suolo, cambiamento di uso del suolo e silvicoltura di origine antropica.

Equipe di audit della Corte dei conti europea

La presente analisi panoramica prende in considerazione ampie tematiche, sulla scorta delle ricerche condotte e delle conoscenze ed esperienze acquisite dalla Corte, nonché delle relazioni speciali pubblicate dalla Corte e da altre istituzioni superiori di controllo dell’UE a partire dal 2012. Lo scopo è di creare una base di consultazione e dialogo con le parti interessate della Corte e un punto di partenza per futuri lavori di audit della Corte.

L’analisi panoramica è stata adottata dalla Sezione di audit I, specializzata nell’uso sostenibile delle risorse naturali. I lavori sono stati diretti da Phil Wynn Owen, Membro della Corte e Decano della Sezione I, coadiuvato da Olivier Prigent, capo incarico, e da Bertrand Tanguy, vice capo incarico.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
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Tel. +352 4398-1
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