Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 2 oktober 2025 (1)
Zaak C‑163/24
BX
tegen
Statul Român – Ministerul Finanțelor Publice,
Curtea de Apel București
[verzoek van de Curte de Apel București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Regelingen inzake rechtstreekse steunverlening – Verordening (EG) nr. 1782/2003 – Artikel 20, lid 1 – Systeem voor de identificatie van percelen landbouwgrond – Doeltreffendheid van beheers- en controleprocedures – Bepaling die (niet) tot doel heeft om rechten toe te kennen aan particulieren – Verordening (EG) nr. 796/2004 – Artikel 68 – Verplichting van de landbouwer om de exacte oppervlakte en aanduiding van het geëxploiteerde perceel en de grenzen daarvan aan te geven – Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte – Uitzonderingen – Begrip ‚feitelijk juiste gegevens’ – Aansprakelijkheid van de staat voor de schade die particulieren lijden ten gevolge van schending van het Unierecht – Schending toe te rekenen aan een rechterlijke instantie die uitspraak doet in laatste aanleg – Gelijkstelling van een reeks eenvoudige schendingen van het Unierecht met een kennelijke schending ”
I. Inleiding
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van de Curte de Apel București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië)(2) betreft in essentie de uitlegging van artikel 20, lid 1, van verordening (EG) nr. 1782/2003(3) tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”) en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, en van artikel 68, lid 1, van verordening (EG) nr. 796/2004(4) houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij met name verordening nr. 1782/2003.
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds BX, een Roemeense landbouwer, en anderzijds de Stat Român – Minister Finanţelor Publice (Roemeense Staat – ministerie van Overheidsfinanciën, Roemenië) en de Curte de Apel București, over de aansprakelijkstelling van deze lidstaat vanwege, met name, het feit dat deze rechterlijke instantie, als rechterlijke instantie in laatste aanleg, de in artikel 267, derde alinea, VWEU vastgelegde verwijzingsverplichting niet is nagekomen.
3. In de onderhavige zaak wordt het Hof ten eerste verzocht om de contouren van het begrip „rechtsregel die tot doel heeft rechten toe te kennen aan particulieren” te verduidelijken door te onderzoeken of en onder welke voorwaarden een rechtsregel die zonder twijfel een doel van algemeen belang nastreeft, ook de belangen van natuurlijke en rechtspersonen kan beschermen. Ten tweede biedt deze zaak het Hof de gelegenheid om duidelijkheid te verschaffen over de regeling van de aansprakelijkheid van de lidstaat voor een schending van het Unierecht die kan worden toegerekend aan een in laatste aanleg rechtsprekende rechterlijke instantie, zoals het Hof deze heeft bevestigd in het arrest Köbler(5).
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Verordening nr. 1782/2003
4. In de overwegingen 1, 2, 11 tot en met 14, 16 en 21 van verordening nr. 1782/2003 stond te lezen:
„(1) Er dienen gemeenschappelijke voorwaarden te worden vastgesteld voor rechtstreekse betalingen op grond van de verschillende regelingen inzake inkomenssteun in het kader van het [GLB].
(2) De volledige betaling van de rechtstreekse steun dient te zijn gekoppeld aan de naleving van regels met betrekking tot de landbouwgrond en de landbouwproductie en -activiteit. Die regels dienen erop te zijn gericht basisnormen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en goede landbouw- en milieuconditie op te nemen in de gemeenschappelijke marktordeningen. Worden deze basisnormen niet nageleefd, dan moeten de lidstaten de rechtstreekse steun volledig of gedeeltelijk intrekken op basis van criteria die proportioneel, objectief en gradueel zijn. Een dergelijke intrekking moet de sancties die nu of in de toekomst gelden op grond van andere bepalingen van communautair of nationaal recht, onverlet laten.
[...]
(11) Om de beheers- en controlemechanismen doeltreffender en nuttiger te maken is het noodzakelijk het bij verordening (EEG) nr. 3508/92[(6)] ingestelde systeem aan te passen teneinde de bedrijfstoeslagregeling [...] erin op te nemen [...]. Voorzien dient te worden in de mogelijkheid om in een latere fase ook andere steunregelingen in het systeem op te nemen.
(12) Om doeltreffend te kunnen controleren en te voorkomen dat meerdere steunaanvragen worden ingediend bij verschillende betaalorganen binnen één lidstaat, dient elke lidstaat te zorgen voor één enkel systeem om de identiteit te registreren van de landbouwers die onder het geïntegreerd systeem vallende steunaanvragen indienen.
(13) De verschillende onderdelen van het geïntegreerd [beheers- en controlesysteem] zijn gericht op een doeltreffender beheer en controle. [...]
(14) Gezien de complexiteit van het systeem en het grote aantal steunaanvragen dat moet worden verwerkt, is het van essentieel belang om adequate technische middelen en beheers- en controlemethoden te gebruiken. Daarom moet het geïntegreerd systeem in elke lidstaat bestaan uit een geautomatiseerde databank, een systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond, steunaanvragen van de landbouwers, een geharmoniseerd controlesysteem en, wat de bedrijfstoeslagregeling betreft, een systeem voor de identificatie en de registratie van de toeslagrechten.
[...]
(16) De identificatie van de percelen landbouwgrond is een essentieel element voor de correcte toepassing van aan de oppervlakte gekoppelde regelingen. De ervaring heeft uitgewezen dat de bestaande methoden bepaalde tekortkomingen vertonen. Daarom dient te worden voorzien in een identificatiesysteem dat waar nodig met behulp van teledetectie moet worden opgezet.
[...]
(21) De rechtstreekse inkomenssteun waarin de steunregelingen in het kader van het [GLB] voorzien, heeft vooral tot doel de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren. Dit doel hangt nauw samen met de instandhouding van plattelandsgebieden. Om een verkeerde besteding van communautaire middelen te voorkomen, mogen geen steunbetalingen worden gedaan aan landbouwers die de voorwaarden voor het verkrijgen van die betalingen kunstmatig hebben gecreëerd.”
5. Artikel 17 van verordening nr. 1782/2003, met als opschrift „Reikwijdte”, bepaalde in de eerste alinea:
„Elke lidstaat zet een geïntegreerd beheers- en controlesysteem, hierna het ‚geïntegreerd systeem’ genoemd, op.”
6. Artikel 18 van deze verordening, met als opschrift „Onderdelen van het geïntegreerd systeem”, bepaalde in lid 1:
„Het geïntegreerd systeem omvat de volgende onderdelen:
a) een geautomatiseerde databank;
b) een systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond;
c) een systeem voor de identificatie en de registratie van de in artikel 21 bedoelde toeslagrechten;
d) steunaanvragen;
e) een geïntegreerd controlesysteem;
f) één enkel systeem om de identiteit te registreren van elke landbouwer die een steunaanvraag indient.”
7. Artikel 19 van die verordening, met als opschrift „Geautomatiseerde databank”, bepaalde in lid 1:
„In de geautomatiseerde databank worden voor elk landbouwbedrijf de gegevens uit de steunaanvragen opgenomen.
Deze databank moet met name de mogelijkheid bieden om via de bevoegde autoriteit van de lidstaat de gegevens betreffende de kalenderjaren en/of verkoopseizoenen vanaf 2000 en, voor de op grond van titel IV, hoofdstuk 10 ter, toegekende steun, vanaf 1 mei 1998 rechtstreeks en onmiddellijk te raadplegen.”
8. In artikel 20 van voornoemde verordening, met als opschrift „Systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond”, werd in lid 1 bepaald:
„Het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond wordt opgezet op basis van kaarten of kadastrale documenten of andere cartografische gegevens. Daarbij wordt gebruik gemaakt van technieken op basis van een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem, bij voorkeur inclusief orthobeelden van lucht- of satellietopnamen, met een homogene norm die een precisie waarborgt die ten minste overeenkomt met die van kaarten op schaal 1:10 000.”
9. Artikel 21 van verordening nr. 1782/2003, met als opschrift „Systeem voor de identificatie en de registratie van de toeslagrechten”, luidde als volgt:
„1. Het systeem voor de identificatie en de registratie van de toeslagrechten wordt zo opgezet dat het verificatie van de toeslagrechten en kruiscontroles door vergelijking met de steunaanvragen en door vergelijking met het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond mogelijk maakt.
2. Dit systeem moet de mogelijkheid bieden om via de bevoegde autoriteit van de lidstaat de gegevens betreffende ten minste de laatste drie opeenvolgende kalenderjaren en/of verkoopseizoenen rechtstreeks en onmiddellijk te raadplegen.”
10. Artikel 22 van deze verordening, met als opschrift „Steunaanvragen”, bepaalde:
„1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voor zover van toepassing, worden vermeld:
– alle percelen landbouwgrond van het bedrijf,
[...]
2. Een lidstaat kan besluiten dat in de steunaanvraag alleen de veranderingen ten opzichte van de in het voorgaande jaar ingediende steunaanvraag hoeven te worden opgegeven. Een lidstaat verspreidt voorbedrukte formulieren die zijn gebaseerd op de in het voorgaande jaar geconstateerde oppervlakten en levert grafisch materiaal dat de ligging van die oppervlakten en, in voorkomend geval, de standplaats van de olijfbomen aangeeft.
[...]”
2. Verordening nr. 796/2004
11. In de overwegingen 11, 13, 17, 36, 55 tot en met 58 en 67 van verordening nr. 796/2004 stond te lezen:
„(11) Om tot de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap bij te dragen dient te worden bepaald dat de betalingen op grond van verordening [nr. 1782/2003] pas mogen worden verricht wanneer de controles met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria zijn voltooid.
[...]
(13) Ter wille van doeltreffende controles moeten elke vorm van grondgebruik en elk gebruik van de betrokken steunregelingen tegelijk worden aangegeven. Daarom moet worden voorzien in de indiening van een verzamelsteunaanvraag die alle op enigerlei wijze oppervlaktegebonden steunaanvragen omvat.
[...]
(17) Ter vereenvoudiging van de aanvraagprocedures en overeenkomstig artikel 22, lid 2, van verordening [nr. 1782/2003] dient er in deze context voor te worden gezorgd dat de lidstaten de landbouwer zoveel mogelijk voorgedrukte informatie verstrekken.
[...]
(36) Controles ter plaatse met betrekking tot oppervlakten bestaan in de regel uit twee delen, waarvan het eerste verificaties en metingen van de aangegeven percelen landbouwgrond op basis van grafisch materiaal, luchtfoto’s, enz. betreft. Het tweede deel omvat een fysieke inspectie van de percelen om de werkelijke grootte van de aangegeven percelen landbouwgrond en, afhankelijk van de betrokken steunregeling, de aanwezigheid en de aard van het aangegeven gewas te controleren. Zo nodig moeten metingen worden verricht. De fysieke inspectie te velde mag worden uitgevoerd op basis van een steekproef.
[...]
(55) Om de financiële belangen van de Gemeenschap doeltreffend te beschermen moeten passende maatregelen ter bestrijding van onregelmatigheden en fraude worden genomen. Voor de onderscheiden steunregelingen in kwestie moeten afzonderlijke bepalingen worden vastgesteld ten aanzien van geconstateerde onregelmatigheden op het gebied van de subsidiabiliteitscriteria.
(56) Met het bij verordening [nr. 1782/2003] ingevoerde stelsel van kortingen en uitsluitingen met betrekking tot de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden wordt echter een ander doel nagestreefd, namelijk de landbouwers een stimulans te geven om de reeds bestaande regelgeving op de verschillende terreinen van de randvoorwaarden na te leven.
(57) De kortingen en uitsluitingen moeten worden vastgesteld met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en, wat de subsidiabiliteitscriteria betreft, van de bijzondere problemen in geval van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden en in geval van natuurlijke omstandigheden. Wat de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden betreft, mogen kortingen en uitsluitingen alleen worden toegepast als de landbouwer nalatig is geweest of met opzet heeft gehandeld. De kortingen en uitsluitingen moeten worden gedifferentieerd naargelang van de ernst van de onregelmatigheid en dienen te gaan tot de volledige uitsluiting van een of meer steunregelingen gedurende een bepaalde periode. Wat de subsidiabiliteitscriteria betreft, dient bij de vaststelling van de kortingen en uitsluitingen rekening te worden gehouden met de bijzondere kenmerken van de verschillende steunregelingen.
(58) Wat steunaanvragen voor oppervlakten betreft, hebben onregelmatigheden normaliter betrekking op delen van die oppervlakten. Daarom kan een te hoge aangifte voor een bepaald perceel worden gecompenseerd door een te lage aangifte voor andere percelen die tot dezelfde gewasgroep behoren. Bepaald dient te worden dat de steunaanvragen binnen een bepaalde tolerantiemarge alleen worden aangepast aan de feitelijk geconstateerde oppervlakte en dat slechts met de toepassing van kortingen wordt begonnen zodra die marge is overschreden.
[...]
(67) In de regel dienen geen kortingen of uitsluitingen met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria te worden toegepast indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of kan bewijzen dat hem geen schuld treft.”
12. Artikel 2 van verordening nr. 796/2004, met als opschrift „Begripsomschrijvingen”, bepaalde:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
22. ‚geconstateerde oppervlakte’: de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; in het geval van de bedrijfstoeslagregeling kan de aangegeven oppervlakte slechts als geconstateerd worden beschouwd indien deze daadwerkelijk gepaard gaat met een overeenkomstig aantal toeslagrechten;
[...]
25. ‚geografisch informatiesysteem’ (hierna ‚GIS’ genoemd): de in artikel 20 van verordening [nr. 1782/2003] bedoelde technieken op basis van een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem;
[...]
27. ‚grafisch materiaal’: kaarten of andere documenten die worden gebruikt voor communicatie over de inhoud van het GIS tussen de aanvragers van steun en de lidstaten;
[...]”
13. In artikel 6 van verordening nr. 796/2004, met als opschrift „Identificatie van de percelen landbouwgrond”, werd in lid 1 bepaald:
„Het in artikel 20 van verordening [nr. 1782/2003] bedoelde systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond wordt toegepast op het niveau van referentiepercelen zoals kadastrale of topografische percelen die een unieke identificatie van elk referentieperceel garanderen.
De lidstaten zorgen er bovendien voor dat de percelen landbouwgrond op betrouwbare wijze worden geïdentificeerd en verlangen met name dat de verzamelaanvraag vergezeld gaat van de door de bevoegde autoriteit bepaalde gegevens of documenten die het mogelijk maken elk perceel landbouwgrond te lokaliseren en te meten. Het GIS functioneert op basis van een nationaal geodetisch systeem.”
14. Artikel 12 van verordening nr. 796/2004, met als opschrift „Inhoud van de verzamelaanvraag”, bepaalde:
„1. De verzamelaanvraag moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op de steun kan worden gemaakt, en met name:
[...]
d) de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, uitgedrukt in hectaren tot twee cijfers achter de komma, de ligging ervan en, voor zover relevant, het grondgebruik op die percelen en het feit dat het al dan niet om een geïrrigeerd perceel gaat;
[...]
3. Ten behoeve van de identificatie van alle percelen landbouwgrond op het bedrijf als bedoeld in lid 1, onder d), van het onderhavige artikel wordt op de overeenkomstig artikel 22, lid 2, van verordening [nr. 1782/2003] aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren melding gemaakt van de oppervlakte per referentieperceel die maximaal voor steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in aanmerking komt. Voorts worden op het grafische materiaal dat overeenkomstig het genoemde lid 2 aan de landbouwer wordt bezorgd, de grenzen en de unieke identificatie van de referentiepercelen aangegeven en geeft de landbouwer daarop de ligging van elk perceel landbouwgrond aan.
[...]
4. Bij de indiening van het aanvraagformulier corrigeert de landbouwer het in de leden 2 en 3 bedoelde voorbedrukte formulier indien zich wijzigingen, met name overdrachten van toeslagrechten overeenkomstig artikel 46 van verordening [nr. 1782/2003], hebben voorgedaan of indien in het voorbedrukte formulier opgenomen gegevens onjuist zijn.
Indien de correctie betrekking heeft op de oppervlakte van de grond, vermeldt de landbouwer de werkelijke oppervlakte van het betrokken stuk grond. [...]”
15. Artikel 15 van verordening nr. 796/2004, met als opschrift „Wijzigingen van de verzamelaanvragen”, bepaalde in lid 3:
„Indien de bevoegde autoriteit de landbouwer reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in de verzamelaanvraag of indien zij hem heeft geïnformeerd over haar voornemen een controle ter plaatse te verrichten en indien die controle ter plaatse vervolgens onregelmatigheden aan het licht brengt, zijn wijzigingen als bedoeld in lid 1 niet toegestaan voor de percelen landbouwgrond waarop de onregelmatigheden betrekking hebben.”
16. Artikel 18 van deze verordening, met als opschrift „Vereenvoudiging van de procedures”, bepaalde in lid 1, onder c):
„Onverminderd de specifieke bepalingen van de onderhavige verordening en van verordening [nr. 1782/2003], kunnen de lidstaten toestaan of verlangen dat enigerlei mededelingen overeenkomstig de onderhavige verordening van de landbouwer aan de autoriteiten en omgekeerd worden gedaan met behulp van elektronische middelen. In dat geval worden passende maatregelen genomen om er met name voor te zorgen dat:
[...]
c) de verzonden gegevens betrouwbaar zijn met het oog op een goed beheer van de betrokken steunregeling; indien gebruik wordt gemaakt van de in het gecomputeriseerde gegevensbestand voor runderen opgenomen gegevens, moet bij dat gegevensbestand sprake zijn van de mate van zekerheid en implementatie die nodig is voor een goed beheer van de betrokken steunregelingen”.
17. Artikel 19 van verordening nr. 796/2004, met als opschrift „Verbetering van kennelijke fouten”, bepaalde:
„Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.”
18. Artikel 22 van deze verordening, met als opschrift „Intrekking van steunaanvragen”, bepaalde:
„1. Een steunaanvraag kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken.
[...]
2. Intrekking overeenkomstig lid 1 brengt de aanvrager in de positie waarin hij zich bevond voordat hij de betrokken steunaanvraag of de betrokken gedeelten daarvan had ingediend.”
19. Artikel 24 van deze verordening, met als opschrift „Kruiscontroles”, bepaalde in lid 1, onder c):
„De in artikel 23 van verordening [nr. 1782/2003] bedoelde administratieve controles maken de opsporing van onregelmatigheden, in het bijzonder de automatische opsporing daarvan met behulp van computermiddelen, mogelijk en omvatten kruiscontroles:
[...]
c) door de in de verzamelaanvraag aangegeven percelen landbouwgrond te vergelijken met de in het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond opgenomen referentiepercelen om na te gaan of de oppervlakten als zodanig voor steun in aanmerking komen”.
20. Artikel 30 van verordening nr. 796/2004, met als opschrift „Constatering van de oppervlakten”, bepaalde:
„1. De oppervlakte van de percelen landbouwgrond wordt geconstateerd met behulp van enig door de bevoegde autoriteit bepaald geschikt middel dat een meetnauwkeurigheid garandeert die ten minste overeenkomt met die welke volgens de nationale bepalingen voor officiële metingen is vereist. [...]
[...]
4. Of de percelen landbouwgrond voor de steun in aanmerking komen, wordt nagegaan met behulp van welk geschikt middel ook. Daartoe worden zo nodig aanvullende bewijzen verlangd.”
21. Artikel 51 van deze verordening, met als opschrift „Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte”, bepaalde in lid 1:
„Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook met uitzondering van die voor zetmeelaardappelen, zaaizaad en tabak zoals bedoeld in respectievelijk de hoofdstukken 6, 9 en 10 quater van titel IV van verordening [nr. 1782/2003], groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3, 4 en 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
Bedraagt het verschil meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend.”
22. Artikel 68 van verordening nr. 796/2003, met als opschrift „Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen”, bepaalde in lid 1 en lid 2, tweede alinea:
„1. De in hoofdstuk I bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
2. [...]
De informatie die overeenkomstig de eerste alinea door de landbouwer wordt verstrekt, heeft tot gevolg dat de steunaanvraag wordt aangepast aan de feitelijke situatie.”
3. Verordening nr. 1973/2004
23. Verordening (EG) nr. 1973/2004(7) bevatte een artikel 138, met als opschrift „Kortingen en uitsluitingen in verband met de subsidiabiliteitsvoorwaarden”, waarvan lid 1 bepaalde:
„Behalve in gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden zoals bedoeld in artikel 72 van verordening [nr. 796/2004] geldt dat, indien als gevolg van een administratieve controle of een controle ter plaatse tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 2, punt 22, van verordening [nr. 796/2004] een verschil wordt vastgesteld dat meer dan 3 % maar niet meer dan 30 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt, het in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling toe te kennen bedrag voor het betrokken jaar wordt verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil.
Bedraagt het verschil meer dan 30 % van de geconstateerde oppervlakte, dan wordt voor het betrokken jaar geen steun toegekend.
[...]”
B. Roemeens recht
24. Ordonanță de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (noodverordening nr. 125/2006 van de regering tot goedkeuring van de regelingen inzake rechtstreekse betalingen en aanvullende nationale rechtstreekse betalingen die met ingang van 2007 worden toegekend op het gebied van de landbouw, en tot wijziging van artikel 2 van wet nr. 36/1991 betreffende landbouwvennootschappen en andere organisatievormen in de landbouw) van 21 december 2006 (hierna: „OUG nr. 125/2006”(8)), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, bepaalde in artikel 3, lid 1, onder g):
„Voor de toepassing van deze noodverordening worden de volgende termen als volgt gedefinieerd:
[...]
g) Systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond – onderdeel van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, met inbegrip van computertoepassingen op basis van orthofoto’s, kaarten, kadastrale documenten of andere cartografische gegevens. Daarbij moet gebruik worden gemaakt van technieken op basis van een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem dat de unieke identificatie van elk fysiek blok waarborgt, bij voorkeur inclusief orthobeelden van lucht- of satellietopnamen, met homogene regels die een precisie waarborgen die ten minste overeenkomt met die van kaarten op schaal 1:10 000 en die het mogelijk maken om in de steunaanvragen percelen landbouwgrond binnen de fysieke blokken te identificeren. De in het systeem voor de identificatie van de percelen geregistreerde oppervlakten vormen de referentie voor het controleproces en de uitvoering van de betalingen.”
25. Artikel 7, lid 1, onder b) en c), van OUG nr. 125/2006 bepaalde:
„Om in aanmerking te komen voor betalingen in het kader van de regelingen inzake één enkele areaalbetaling moeten aanvragers zijn ingeschreven in het door de Agenție de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (agentschap voor betalingen en steunmaatregelen ten behoeve van de landbouw) [(hierna: ‚APIA’)] beheerde register van landbouwers, binnen de gestelde termijn een betalingsaanvraag indienen en voldoen aan de volgende algemene voorwaarden:
[...]
b) aangifte van alle percelen landbouwgrond;
c) verstrekking op het aanvraagformulier voor rechtstreekse areaalbetaling en in de bijgevoegde documenten, met inbegrip van de areaallijst, van feitelijke, volledige en volkomen geldige gegevens, op straffe van een strafrechtelijke sanctie”.
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
26. BX, een Roemeense landbouwer, heeft op 14 mei 2007 bij de APIA – Centrul Județean Argeș (APIA – provinciaal kantoor van Argeș) (hierna: „APIA Argeș”) voor het jaar 2007 een aanvraag ingediend uit hoofde van de regeling inzake één enkele areaalbetaling en de regeling voor agrarische probleemgebieden. Deze aanvraag vermeldde een totaal landbouwareaal van 264,71 hectare (ha), dat uit meerdere percelen bestond, waarvan BX de respectieve oppervlakten had vastgesteld en geïdentificeerd aan de hand van door APIA Argeș verstrekte topografische kaarten. Een van deze percelen was een areaal van 129,09 ha in de gemeente Rucăr (Roemenië).
27. Nadat APIA Argeș bij een administratieve controle had vastgesteld dat andere personen eveneens een aanvraag hadden ingediend voor bepaalde door BX aangegeven oppervlakten, heeft zij op 20 oktober 2007 om opheldering hieromtrent verzocht.
28. Op 28 november 2007 hebben BX en de vertegenwoordigers van deze andere betrokken personen de door elk van de landbouwers geëxploiteerde oppervlakten vastgesteld en met name aangegeven dat BX, wat het areaal te Rucăr betreft, van de 129,09 ha die hij in zijn oorspronkelijke aanvraag had aangegeven slechts 45 ha gebruikte.
29. Op diezelfde dag heeft BX bij APIA Argeș formulier M.1.1, met als opschrift „Wijziging van de oppervlakteaangifte” (hierna: „formulier M.1.1”), ingediend om de in zijn oorspronkelijke aanvraag aangegeven oppervlakte te corrigeren door voor het areaal te Rucăr een oppervlakte van 45 ha in plaats van 129,09 ha aan te geven. Hij heeft tevens een handgeschreven verklaring overgelegd waarin hij uitlegde dat het verschil tussen zijn oorspronkelijke en de gewijzigde aangifte het gevolg was van, ten eerste, de onjuiste identificatie van de grenzen van de berg Găinațu Mic in het Iezer Păpușamassief (Roemenië), wegens het ontbreken van richtpunten op de topografische kaarten die hem door APIA Argeș ter beschikking waren gesteld en, ten tweede, het verschil tussen de in de pachtovereenkomst vermelde oppervlakte (te weten 210 ha), die kleiner was dan de oppervlakte van de daadwerkelijk geëxploiteerde strook, en de som van de oppervlakten van de twee fysieke blokken waaruit dat berggebied bestond.(9)
30. Bij op 15 mei 2008 ingeschreven en bij APIA Argeș ingediende nota heeft BX aangegeven dat APIA Argeș formulier M.1.1 had moeten herroepen, aangezien de oppervlakte van 84,09 ha ten onrechte door middel van dit formulier was ingetrokken, aangezien BX bij de indiening van dat formulier niet wist dat de grens van de gemeente Rucăr incorrect was vermeld op de topografische kaarten van APIA Argeș, hetgeen hij pas later, namelijk begin mei 2008, ontdekte.
31. Bij besluit van 28 mei 2008 heeft APIA Argeș geoordeeld dat BX aanvankelijk een oppervlakte had aangegeven van 46,56 % boven de werkelijke oppervlakte en heeft zij bijgevolg zijn betalingsaanvraag afgewezen op grond van artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004.
32. BX heeft bij de Tribunal București (rechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië) beroep ingesteld tot onder meer nietigverklaring van dat besluit en veroordeling van APIA Argeș tot betaling aan hem van een bedrag van 697 391 EUR ter vergoeding van de schade die hij meent te hebben geleden ten gevolge van de onrechtmatige afwijzing van zijn steunaanvraag voor 2007. Volgens hem is de verweten te hoge aangifte in werkelijkheid toe te schrijven aan APIA Argeș, die hem onvoldoende nauwkeurige topografische kaarten heeft verstrekt, die niet voldeden aan de vereisten van artikel 20 van verordening nr. 1782/2003, hetgeen hij volgens zijn verklaring met documenten, getuigen en topografisch onderzoek kon bewijzen. Aangezien hem „geen schuld treft”, had overeenkomstig artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004 op hem geen korting op of uitsluiting van de ontvangen steun mogen worden toegepast. Bij vonnis van 20 januari 2011 heeft de Tribunal București dit beroep verworpen.(10)
33. BX heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de Curte de Apel București, de rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet. In het kader van dit hoger beroep heeft BX, zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, verzocht om op grond van artikel 267 VWEU aan het Hof een prejudiciële vraag voor te leggen over de uitlegging van artikel 68, leden 1 en 2, van verordening nr. 796/2004. Ter pleitzitting heeft BX verduidelijkt dat dit hoger beroep ook een verzoek bevatte om aan het Hof een prejudiciële vraag voor te leggen over de uitlegging van artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003.
34. Bij beschikking van 2 april 2012 heeft de Curte de Apel București om te beginnen dit verzoek afgewezen op grond dat de door BX aangevoerde elementen een prejudiciële verwijzing uit hoofde van artikel 267, derde alinea, VWEU „niet noodzakelijk maakten”.
35. Bij beslissing van 9 april 2012 heeft deze rechter vervolgens het hoger beroep van BX ongegrond verklaard. Hij was namelijk van oordeel dat het besluit van 28 mei 2008 van APIA Argeș gerechtvaardigd was in het licht van artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004, aangezien BX de door hem gebruikte oppervlakte te hoog had aangegeven met een verschil van meer dan 30 %. Door ter correctie van zijn oorspronkelijke aangifte formulier M.1.1 in te dienen, erkende BX dat de vergissing zich in zijn oorspronkelijke aangifte bevond en niet in die van de vertegenwoordiger bij wie hij de grond had gehuurd. Bovendien was zowel de oorspronkelijke aangifte als de verklaring van wijziging van de oppervlakte gebaseerd op dezelfde kaarten van APIA Argeș, zodat de fouten in die kaarten een te hoge aangifte niet konden rechtvaardigen.
36. Voornoemde rechter was tevens van oordeel dat het aan de exploitant van een perceel staat om de werkelijke oppervlakte ervan te vermelden in de aanvraag voor rechtstreekse areaalbetalingen en daarbij niet te vertrouwen op de oppervlakte die op de eigendomstitels van dat perceel is vermeld. De onjuistheid van de topografische kaarten van APIA Argeș vormde dus geen rechtvaardiging voor de overschatting door BX van de door hem gebruikte oppervlakten, met name gelet op de verplichting van artikel 7, lid 1, onder c), van OUG nr. 125/2006 om, op straffe van strafrechtelijke sancties, op het aanvraagformulier feitelijke, volledige en volkomen geldige gegevens te verstrekken.
37. Aangezien zowel de oorspronkelijke aangifte als het formulier M.1.1 is ingediend op basis van dezelfde kaarten van APIA Argeș, kan de te hoge aangifte bovendien niet worden gerechtvaardigd door mogelijke fouten in die kaarten. Daar deze kaarten onvoldoende gegevens bevatten om een correcte identificatie van de oppervlakten mogelijk te maken, had BX aanvullende maatregelen moeten nemen om de exacte door hem gebruikte oppervlakte vast te stellen, teneinde een te hoge aangifte te voorkomen. Volgens de Curte de Apel București konden de onjuistheden in de kaarten van APIA Argeș leiden tot een onjuiste aanduiding van oppervlakten wat de ligging ervan op de kaart betreft, maar konden deze onjuistheden er in geen geval toe leiden dat de oppervlakte met 46,56 % werd overschat.
38. Bovendien heeft de Curte de Apel București formulier M.1.1 beschouwd als een gedeeltelijke intrekking van een oppervlakte waarop artikel 22 van verordening nr. 796/2004 van toepassing was. Aangezien BX zijn verzoek tot intrekking had ingediend na ontvangst van het verzoek om verduidelijking van APIA Argeș, verzet artikel 15, lid 3, van deze verordening zich ertegen dat BX kan worden vrijgesteld van de toepassing van de sancties van artikel 51 ervan. Voorts kan de uitlegging van BX dat de verklaring tot intrekking van 28 november 2007 werd herroepen door zijn nota van 15 mei 2008 niet worden aanvaard. Genoemde verordening staat namelijk enkel de intrekking van oppervlakten toe, en niet de herroeping van een verzoek tot intrekking van een perceel.
39. Voorts was deze rechter van oordeel dat de situatie van BX evenmin onder de in artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004 bedoelde gevallen viel. BX had namelijk aanvankelijk een totale oppervlakte van 264,71 ha aangegeven en hier vervolgens een oppervlakte van 84,09 ha van afgetrokken, terwijl de situatie op het terrein niet was gewijzigd. Hij had dus geen feitelijk juiste gegevens verstrekt.
40. Deze rechter was van oordeel dat de afwijzing van de vordering tot schadevergoeding van BX niet voortvloeide uit het feit dat de geleden materiële schade niet kon worden bewezen maar uit de afwijzing van de hoofdvordering, en achtte het daarom ten slotte niet noodzakelijk om getuigenissen te verzamelen. Een topografisch onderzoek leek evenmin nuttig, aangezien de Tribunal București op basis van de intrekking van oppervlakten door BX had vastgesteld dat er sprake was van een te hoge aangifte.
41. Op 8 april 2013 heeft BX bij laatstgenoemde rechter beroep ingesteld, ditmaal tot vaststelling van de aansprakelijkheid van de Roemeense Staat voor de materiële en immateriële schade die hij had geleden ten gevolge van de schending van het Unierecht door de Curte de Apel București in zijn beslissing van 9 april 2012, onder aanvoering dat deze rechter, ten eerste, artikel 20 van verordening nr. 1782/2003 en artikel 68 van verordening nr. 796/2004 niet had toegepast en, ten tweede, artikel 267, derde alinea, VWEU had geschonden door zijn verplichting om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken niet na te komen en door zijn weigering om een dergelijk verzoek in te dienen niet te motiveren.
42. Bij vonnis van 1 juli 2016 heeft de Tribunal București het beroep van BX ongegrond verklaard.
43. Die rechter was van oordeel dat artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 aan particulieren geen rechten verleende waarvan schending kan leiden tot aansprakelijkheid van de staat, aangezien deze bepaling de wijze van identificatie van percelen landbouwgrond en de kenmerken van de in dat verband gebruikte kaarten en kadastrale documenten regelde, teneinde gemeenschappelijke voorwaarden te waarborgen voor de rechtstreekse betalingen in verband met de verschillende steunregelingen in het kader van het GLB. In dit verband is het recht op informatie waarop BX zich beroept – opgevat als het recht op toegang tot de informatie die nuttig is om de gevraagde steun te verkrijgen en het betrokken perceel correct te identificeren – een algemeen recht dat kan worden erkend door de meeste bepalingen die voorwaarden stellen voor de werking van een specifiek mechanisme.
44. Volgens deze rechter verleende artikel 68 van verordening nr. 796/2004 daarentegen wel duidelijk rechten aan particulieren. Hij heeft daaruit afgeleid dat de Curte de Apel București deze bepaling had geschonden door, ten eerste, niet te bepalen wat de frase „feitelijk juiste gegevens” betekent, ondanks dat deze niet is gedefinieerd in de handeling, ten tweede, louter op basis van de documenten die ten grondslag lagen aan het besluit van APIA Argeș vast te stellen dat deze bepaling niet op BX van toepassing was en dus geen rekening te houden met de andere door BX overgelegde stukken en, ten derde, hem evenmin de mogelijkheid te bieden om met elk mogelijk bewijsmiddel aan te tonen dat hij zich niet schuldig had gemaakt aan een te hoge aangifte.
45. Op basis van de in de punten 55 en 56 van het arrest Köbler vermelde elementen heeft de Tribunal București evenwel geoordeeld dat de schending van het Unierecht door de Curte de Apel București geen kennelijke schending was waarvoor de staat aansprakelijk kon worden gesteld.
46. Wat in de eerste plaats de „mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid” betreft, heeft de Tribunal București opgemerkt dat artikel 68 van verordening nr. 796/2004 duidelijk is voor zover daarin het recht van de landbouwer wordt geregeld om in de twee daarin genoemde situaties te worden vrijgesteld van de sanctie van korting op de steun of van uitsluiting van het recht, en voor zover het de rechter bij wie een beroep wordt gedaan op de toepasselijkheid van een van beide situaties indirect verplicht om te onderzoeken of dit verweermiddel al dan niet gegrond is.
47. Wat in de tweede plaats de „eventuele verschoonbaarheid” van de dwaling betreft, kan hier naar Roemeens recht geen beroep op worden gedaan wanneer er sprake is van toegankelijke en voorzienbare wettelijke bepalingen, waaronder de in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakte bepalingen en de door het Hof gewezen arresten. Aangezien artikel 68 van deze verordening nog niet door het Hof is uitgelegd, kan in casu het feit dat de Curte de Apel București niet in staat is om deze bepaling correct uit te leggen, geen onverschoonbare dwaling vormen.
48. Wat in de derde plaats het „door een instelling van de Unie ingenomen standpunt” betreft, heeft de Tribunal București correct opgemerkt dat de Commissie herhaaldelijk heeft aangevoerd dat de Roemeense regeling de doeltreffendheid van de administratieve kruiscontroles niet garandeerde. In het bijzonder heeft de Commissie in het kader van haar onderzoek nr. AA/2008/24(11) benadrukt dat een onjuist cartografisch systeem ertoe leidt dat de landbouwers de percelen landbouwgrond vaak onjuist lokaliseren, waardoor zij worden bestraft of hun steun niet ontvangen. Dergelijke standpuntbepalingen volstaan echter niet om aan te nemen dat een instelling van de Unie het kennelijke karakter van de schending van het Unierecht heeft vastgesteld. Om een dergelijk kennelijk karakter vast te stellen, moet het ingenomen standpunt namelijk betrekking hebben op de toepassing van de geschonden regel. In casu had het standpunt van de Commissie echter geen betrekking op de toepassing van artikel 68 van verordening nr. 796/2004, maar op de wijze waarop APIA Argeș het systeem voor de lokalisering van de percelen landbouwgrond door toepaste.
49. Wat in de vierde plaats de vraag betreft of „de schending opzettelijk is begaan”, blijkt dat de Curte de Apel București het Unierecht niet opzettelijk of kennelijk heeft geschonden. Deze beroepsrechter heeft uiteengezet waarom hij, ondanks dat het Hof nog niet in de gelegenheid was geweest om artikel 68 van verordening nr. 796/2004 uit te leggen, van mening was dat het door BX gevraagde aanvullende bewijs niet hoefde te worden aanvaard en dat artikel 68 niet van toepassing was op het hoofdgeding.
50. In de vijfde en laatste plaats heeft de Tribunal București opgemerkt dat de niet-naleving van artikel 267, derde alinea, VWEU op zichzelf niet kan leiden tot aansprakelijkheid van de staat, aangezien deze bepaling geen rechten toekent aan particulieren. Hoe dan ook heeft de Curte de Apel București in zijn beschikking van 2 april 2012, ter rechtvaardiging van zijn weigering om het Hof vragen te stellen over de uitlegging van dat artikel 68, zich inderdaad beperkt tot de vaststelling dat de door BX aangevoerde elementen een uitlegging van het Hof „niet noodzakelijk maakten”, zonder evenwel nader uiteen te zetten hoe hij tot die slotsom was gekomen. De Tribunal București is niettemin van oordeel dat het gebruik van de uitdrukking „niet noodzakelijk maakt” veronderstelt dat de Curte de Apel București van oordeel was dat de uitlegging en de toepassing van de bepalingen van dat artikel 68 vanzelfsprekend waren, zodat zij niet hoefden te worden onderzocht door het Hof.
51. Hoewel een dergelijke rechtvaardiging niet voldoet aan de vereisten die het Hof in het arrest Cilfit(12) heeft geformuleerd, heeft de Tribunal București na een vergelijking tussen de omstandigheden van het hoofdgeding en die van de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Köbler, geoordeeld dat deze ontoereikende motivering geen kennelijke schending van het Unierecht kan opleveren. In laatstgenoemde zaak ging het namelijk om een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar waren voor hoger beroep, die haar verzoek om een prejudiciële beslissing had ingetrokken en vervolgens de rechtspraak van het Hof onjuist had uitgelegd, maar oordeelde het Hof dat de schending van het Unierecht niet zo kennelijk en voldoende ernstig was dat de betrokken lidstaat aansprakelijk kon worden gehouden. Aangezien er in de onderhavige zaak geen enkel relevant arrest van het Hof bestaat waarin de betrokken Unierechtelijke bepalingen worden uitgelegd, kan de schending van die bepalingen dus a fortiori niet als een kennelijke schending worden beschouwd.
52. BX heeft tegen het vonnis van de Tribunal București van 1 juli 2016 hoger beroep ingesteld bij de Curte de Apel București.
53. In het kader van dit hoger beroep stelt BX om te beginnen dat – anders dan de Tribunal București heeft geoordeeld – artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 rechten toekent aan particulieren, hetgeen zowel voortvloeit uit de rechtspraak van het Hof(13) als uit het in punt 48 van deze conclusie genoemde onderzoek nr. AA/2008/24 van de Commissie. Bijgevolg kan schending van deze bepaling ertoe leiden dat de onrechtmatig handelende instelling aansprakelijk wordt gesteld en wordt veroordeeld tot vergoeding van de veroorzaakte schade overeenkomstig artikel 41, lid 3, juncto artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Vervolgens voert BX aan dat de Curte de Apel București, door voorbij te gaan aan de duidelijke betekenis van artikel 68 van verordening nr. 796/2004 en aan de verplichtingen die deze bepaling oplegt, zijn recht op een eerlijk proces in de zin van de artikelen 47 tot en met 52 van het Handvest heeft geschonden. De schending van zijn rechten van verdediging toont aan dat de inbreuk opzettelijk is gepleegd. De weigering om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken, ondanks dat BX om een dergelijke verwijzing had verzocht, ondersteunt deze gevolgtrekking, aangezien die weigering bewust dubbelzinnig werd gemotiveerd om een rechter te beletten de gegrondheid en rechtmatigheid van die motivering te toetsen. Ten slotte is BX van mening dat de vaststelling van een kennelijke niet-nakoming van de in artikel 267, derde alinea, VWEU vastgelegde verplichting niet kan worden beperkt tot het geval waarin een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep voorbijgaat aan een prejudicieel uitleggingsarrest van het Hof. Bij gebreke van een dergelijk arrest van het Hof hoeven de in punt 55 van het arrest Köbler genoemde criteria niet te worden onderzocht.
54. Om uitspraak te kunnen doen op het door BX ingestelde hoger beroep acht de Curte de Apel București het noodzakelijk om van het Hof te vernemen of, ten eerste, artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 specifieke rechten toekent aan particulieren, ten tweede, het begrip „feitelijk juiste gegevens” in de zin van artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004 zowel de correcte aangifte van de oppervlakten door de landbouwer als de correcte identificatie van het geëxploiteerde perceel omvat, en, ten derde, het feit dat hij het Hof in de omstandigheden van het hoofdgeding geen prejudiciële vraag over de uitlegging van dat artikel 68 aan het Hof heeft voorgelegd een kennelijke schending van het Unierecht vormt waarvoor de Roemeense Staat aansprakelijk kan worden gesteld.
55. Tegen deze achtergrond heeft de Curte de Apel București de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Is artikel 20, lid 1, van verordening [nr. 1782/2003] een Unierechtelijke bepaling waaraan particulieren rechten kunnen ontlenen waarvan de schending tot aansprakelijkheid van de staat kan leiden ten gevolge van een beslissing van een nationale rechter in laatste aanleg?
2) Moet het begrip ‚feitelijk juiste gegevens’ als bedoeld in artikel 68, lid 1, van verordening [nr. 796/2004] aldus worden uitgelegd dat het zowel de correcte aangifte van de oppervlakten door de landbouwer, als de correcte identificatie van het geëxploiteerde perceel en van de grenzen daarvan omvat?
3) Vormt in de omstandigheden van het onderhavige geval het verzuim van de nationale rechter in laatste aanleg om het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 68 van verordening nr. 796/2004 een kennelijke en voldoende gekwalificeerde schending, zodat de staat aansprakelijk kan worden gesteld voor de schade die door de uitspraak van die rechter zou zijn veroorzaakt?”
56. De Roemeense regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof. Deze partijen en BX hebben tevens pleidooi gehouden ter terechtzitting van 20 mei 2025.
IV. Analyse
A. Opmerkingen vooraf
57. Vooraf wens ik eraan te herinneren dat de onderhavige zaak betrekking heeft op de situatie waarin BX, een landbouwer die oppervlaktesteun aanvraagt, het landbouwareaal waarvoor hij die steun heeft aangevraagd te hoog heeft aangegeven, terwijl de door de bevoegde nationale autoriteit ter beschikking gestelde topografische kaarten op basis waarvan hij het betrokken landbouwareaal had geïdentificeerd, niet voldoende nauwkeurig waren om de grenzen van het geëxploiteerde terrein te kunnen identificeren. In die omstandigheden heeft deze landbouwer, die na de te hoge aangifte van de oppervlakte bij besluit van die autoriteit is uitgesloten van steun, aangevoerd dat het niet ging om een opzettelijk „te hoge aangifte” maar om een incorrecte identificatie van de grenzen van het gebruikte terrein wegens onjuistheden in die kaarten, die niet voldeden aan de voorwaarden van artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, en dat zijn steunaanvraag derhalve „feitelijk juiste gegevens” bevatte, of althans dat hem geen „schuld trof”, wat krachtens artikel 68 van verordening nr. 796/2004 betekent dat BX niet kon worden uitgesloten van steun.
58. Het juridische vraagstuk dat centraal staat in het hoofdgeding draait dus om de vergoeding van de schade die BX stelt te hebben geleden ten gevolge van de beslissing van de Curte de Apel București, die, uitspraak doende in laatste aanleg, ten eerste de hogere voorziening heeft afgewezen die BX had ingesteld tegen het vonnis van de Tribunal București, waarbij die rechter hem het recht op subsidie had ontzegd wegens de te hoge aangifte van de oppervlakte waarvoor hij de steun had aangevraagd en, ten tweede, heeft geweigerd om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken. BX heeft daarom na het arrest van de Curte de Apel București bij de Tribunal București beroep ingesteld tot vaststelling dat de Roemeense Staat aansprakelijk is voor een schending van het Unierecht, in het bijzonder artikel 20 van verordening nr. 1782/2003 en artikel 68 van verordening nr. 796/2004, en van de verplichting voor een rechter in laatste aanleg om uit hoofde van artikel 267, derde alinea, VWEU een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen. Nadat de Tribunal București dit beroep ongegrond had verklaard, heeft BX hoger beroep ingesteld bij de Curte de Apel București.
59. In die omstandigheden heeft de Curte de Apel București, die moet bepalen of hij als rechter in laatste aanleg een verzoek om een prejudiciële beslissing had moeten indienen, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof drie prejudiciële vragen gesteld.
B. Eerste prejudiciële vraag
60. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 een Unierechtelijke bepaling is die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen waarvan de schending tot aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat kan leiden.
61. In herinnering zij gebracht dat de Tribunal București in het kader van het hoofdgeding heeft vastgesteld dat de schending van artikel 20, lid 1, van deze verordening niet kon leiden tot aansprakelijkheid van de Roemeense Staat, aangezien deze bepaling geen rechten toekent aan particulieren.(14) BX betwist deze vaststelling onder verwijzing naar besluiten die de Commissie in de loop van 2010 en 2011 heeft vastgesteld(15). Meer in het bijzonder is deze vaststelling in strijd met onderzoek nr. AA/2008/24 van de Commissie, waarin is aangegeven dat een onjuist cartografisch systeem niet zijn rol vervult om de doeltreffendheid van administratieve kruiscontroles te waarborgen (algemeen belang) en er bovendien toe leidt dat landbouwers vaak percelen landbouwgrond incorrect lokaliseren in het identificatiesysteem voor landbouwpercelen, waardoor zij uiteindelijk worden bestraft of geen steun dan wel geen vergoeding ontvangen voor hun uitgaven, „waardoor ook het bijzondere belang van elke landbouwer op het spel komt te staan”. In een dergelijke context heeft artikel 20 van deze verordening dus een institutionele dimensie, namelijk het waarborgen van de doeltreffendheid van de beheers- en controleprocedures in het kader van het GLB. Dit sluit echter niet automatisch uit dat deze bepaling rechten toekent aan particulieren, met name het recht om te worden geïnformeerd door middel van nauwkeurige topografische kaarten, aangezien niet-naleving van deze voorwaarde inzake de nauwkeurigheid van de kaarten de landbouwer informatie kan onthouden die relevant is voor het proces om steun te verkrijgen, en rechtstreeks van invloed kan zijn op de mogelijkheid om financiële steun te ontvangen.
62. In dit verband breng ik om te beginnen in herinnering dat het Hof met betrekking tot de aansprakelijkstelling van een lidstaat voor schade die particulieren lijden ten gevolge van aan de staat toerekenbare schendingen van het Unierecht, herhaaldelijk heeft geoordeeld dat benadeelde particulieren recht hebben op schadevergoeding wanneer is voldaan aan drie voorwaarden, te weten, ten eerste, dat de geschonden rechtsregel ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren, ten tweede, dat het om een voldoende gekwalificeerde schending van die regel gaat en, ten derde, dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen deze niet-nakoming van de op de lidstaat rustende verplichting en de door de particulieren geleden schade.(16)
63. Meer bepaald heeft het Hof met betrekking tot de eerste voorwaarde, waar de eerste prejudiciële vraag op doelt, reeds geoordeeld dat aan particulieren toegekende rechten niet alleen ontstaan door uitdrukkelijke toekenning in Unierechtelijke bepalingen, maar ook doordat deze bepalingen duidelijk omschreven positieve of negatieve verplichtingen opleggen aan zowel particulieren als de lidstaten en de instellingen van de Unie.(17) Wanneer een lidstaat dergelijke positieve of negatieve verplichtingen niet nakomt, kan dit voor de betrokken particulieren een belemmering vormen voor de uitoefening van de rechten die de betrokken Unierechtelijke bepalingen hun impliciet toekennen, waarop zij zich op nationaal niveau moeten kunnen beroepen, en aldus de rechtspositie wijzigen die deze bepalingen voor die particulieren in het leven beogen te roepen. Daarom vereisen de volle werking van die Unierechtelijke voorschriften en de bescherming van de rechten die zij beogen toe te kennen dat particulieren een schadevergoeding moeten kunnen krijgen, ongeacht of de bepalingen in kwestie rechtstreekse werking hebben, aangezien deze eigenschap op zichzelf noch noodzakelijk noch voldoende is opdat aan de eerste van de drie in punt 62 van deze conclusie in herinnering gebrachte voorwaarden is voldaan.(18)
64. In het licht van deze beginselen moet worden onderzocht of artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, waarbij de voorschriften zijn vastgesteld voor de invoering van het systeem voor de identificatie van percelen landbouwgrond dat deel uitmaakt van de gemeenschappelijke voorschriften betreffende rechtstreekse betalingen op grond van de inkomenssteunregelingen in het kader van het GLB, ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren en, met name, aan steunaanvragers, op grond waarvan zij een beroep kunnen instellen tot vergoeding van de schade die is veroorzaakt door het gebrek aan nauwkeurigheid van de topografische kaarten van APIA.(19)
65. Om de volgende redenen ben ik van mening dat deze bepaling niet kan worden geacht specifieke rechten toe te kennen aan steunaanvragers of althans niet kan worden geacht voor hen een specifieke rechtssituatie in het leven te roepen, zij het expliciet of impliciet.
66. In de eerste plaats merk ik namelijk op dat uit de bewoordingen van artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 niet blijkt dat deze bepaling ertoe strekt rechten toe te kennen aan steunaanvragers. Dit artikel, dat valt onder titel II van deze verordening, met als opschrift „Algemene bepalingen”, en meer bepaald onder hoofdstuk 4, getiteld „Geïntegreerd beheers- en controlesysteem”, is zuiver technisch van aard, in die zin dat het bepaalt dat dit systeem voor de identificatie van percelen landbouwgrond wordt „opgezet op basis van kaarten of kadastrale documenten of andere cartografische gegevens”. Deze bepaling definieert de technieken die voor het opzetten van dit systeem worden gebruikt en geeft aan dat deze gebaseerd zijn op „een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem, bij voorkeur inclusief orthobeelden van lucht- of satellietopnamen, met een homogene norm die een precisie waarborgt die ten minste overeenkomt met die van kaarten op schaal 1:10 000”.
67. Hieruit volgt ten eerste dat de bewoordingen van artikel 20, lid 1, van deze verordening geen enkele verwijzing bevatten naar particulieren, laat staan naar steunaanvragers, zodat zij geen „uitdrukkelijke toekenning” van rechten in de zin van de in punt 64 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak van het Hof inhouden. Ten tweede legt deze bepaling de bevoegde autoriteiten van de lidstaten die belast zijn met het beheer van en de controle op de rechtstreekse betalingen aan landbouwers een „positieve verplichting” op om systemen voor de identificatie van percelen landbouwgrond te gebruiken, met behulp van met name topografische kaarten met een minimale nauwkeurigheid. Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt evenwel niet dat deze „positieve verplichting” rechten in het leven roept voor particulieren in de zin van die rechtspraak van het Hof. Deze bepaling bevat namelijk geen enkele aanwijzing dat het gebruik van topografische kaarten een voordeel zou moeten opleveren voor particulieren en met name voor landbouwers die steun aanvragen.
68. In de tweede plaats volgt deze vaststelling ook uit een contextuele en teleologische uitlegging van artikel 20 van verordening nr. 1782/2003.
69. In dit verband breng ik in herinnering dat volgens artikel 17, eerste alinea, van deze verordening „[e]lke lidstaat [...] een geïntegreerd beheers- en controlesysteem [opzet]”, kort gezegd een „geïntegreerd systeem”, dat overeenkomstig de tweede en de derde alinea van deze bepaling geldt voor verschillende steunregelingen in het kader van het GLB(20) en voor de controle van de voorschriften van de algemene bepalingen van de verordening(21). Het algemene doel van dit geïntegreerd systeem bestaat volgens de overwegingen 11 en 13 van deze verordening erin „de beheers- en controlemechanismen doeltreffender en nuttiger te maken”.
70. In deze context omvat het geïntegreerd beheerssysteem krachtens artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, gelezen in het licht van overweging 13 ervan, een aantal onderdelen die samen „een doeltreffender beheer en controle” tot doel hebben. Tot deze onderdelen behoort het onder b) genoemde „systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond” (hierna: „LPIS”), zoals omschreven in artikel 20 van deze verordening. Het LPIS is dus slechts een van de onderdelen van het geïntegreerd systeem en kan niet autonoom worden geanalyseerd zonder rekening te houden met de meer algemene doelstellingen die met de invoering van het geïntegreerd systeem worden nagestreefd. Volgens overweging 14 van die verordening draagt het LPIS, net als de andere elementen van het geïntegreerd systeem – te weten de geautomatiseerde databank, de steunaanvragen van de landbouwers, het geharmoniseerd controlesysteem en, wat de bedrijfstoeslagregeling betreft, het systeem voor de identificatie en de registratie van de toeslagrechten – namelijk bij tot een doeltreffender beheer en controle, gezien de complexiteit van het systeem en het grote aantal steunaanvragen dat moet worden verwerkt. In het bijzonder is volgens overweging 16 van deze verordening de identificatie van percelen landbouwgrond, waar nodig met behulp van teledetectie, „een essentieel element voor de correcte toepassing van aan de oppervlakte gekoppelde regelingen”, aangezien „[d]e ervaring heeft uitgewezen dat de bestaande [identificatiemethoden] bepaalde tekortkomingen vertonen”.
71. Hieruit volgt dat deze bepaling, net als de andere elementen van het bij verordening nr. 1782/2003 ingestelde „geïntegreerde systeem”(22), uitsluitend tot doel heeft de controle doeltreffender te maken door ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten doeltreffend kunnen nagaan of de steunaanvragen voldoen aan de vereisten van het Unierecht. Het doel van een doeltreffend beheer en een doeltreffende controle van de rechtstreekse betalingen berust juist op de bescherming van de financiële belangen van de Unie.(23) Vanuit dit oogpunt kunnen topografische kaarten, wanneer zij onvoldoende nauwkeurig zijn, de doeltreffendheid van de controle in gevaar brengen, waardoor het risico ontstaat dat de lidstaten onverschuldigde betalingen niet ontdekken, wat een financieel risico voor de begroting van de Unie vormt.
72. Hoewel deze bepalingen van nut kunnen zijn voor de landbouwers(24), zijn zij dus niet door de Uniewetgever opgesteld om hen te helpen hun steunaanvragen in te dienen. De nauwkeurigheid van de door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te gebruiken topografische kaarten wordt namelijk vastgesteld om de doeltreffendheid van de controle van de steunaanvragen te waarborgen en het geïntegreerd systeem dient niet als instrument ter ondersteuning van de aanvragen van de landbouwers. Verordening nr. 1782/2003 voorziet overigens wel in een dergelijk instrument, te weten het „bedrijfsadviseringssysteem”, dat door de lidstaten wordt opgezet voor „de advisering van landbouwers”.(25)
73. Bovendien wijs ik erop dat een landbouwer weliswaar voordeel kan hebben van het gebruik van het „geïntegreerd systeem”, maar dat dit nut, door de aard ervan, inherent is aan elk organisatiesysteem, waaronder het „geïntegreerd systeem”, aangezien geen enkel systeem op autoreferentiële wijze, dus alleen voor zichzelf, lijkt te werken: een systeem is uiteindelijk altijd van nut voor de burger. Een dergelijk nut is evenwel volledig indirect en reflexief, en volstaat niet om „rechten toe te kennen aan particulieren” in de zin van de rechtspraak van het Hof(26). Anders zou elke bepaling van organisatorische aard moeten worden geacht rechten toe te kennen aan particulieren, hetgeen een reductio ad absurdum zou zijn.
74. In de derde en laatste plaats is de zuiver objectieve en technische aard van artikel 20 van verordening nr. 1782/2003 nog duidelijker in het licht van de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling. In dit verband merk ik op dat het „geïntegreerd beheers- en controlesysteem” is opgenomen in verordening nr. 3508/92, teneinde met name de beheers- en controlesystemen doeltreffender en rendabeler te maken (overweging 3 van die verordening), met gebruikmaking van adequate technische middelen en beheers- en controlemethoden gezien het complexe karakter van een dergelijk systeem en het grote aantal steunaanvragen dat moet worden behandeld (overweging 5 van die verordening), waarbij in elke lidstaat wordt gewerkt met „een databank, een alfanumeriek systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond, aangiften van de landbouwers, een geharmoniseerd controlesysteem en, voor de dierlijke productie, een systeem voor de identificatie en de registratie van de dieren”.(27) Bovendien stel ik, wellicht ten overvloede, vast dat dit begrip en deze doelstelling van het LPIS zijn overgenomen in verordening (EG) 73/2009(28), waarbij verordening nr. 1782/2003 is ingetrokken en vervangen, alsmede in alle latere verordeningen.(29)
75. Bijgevolg heeft artikel 20 van verordening nr. 1782/2003, gelet op de bewoordingen, de context, de doelstelling en de ontstaansgeschiedenis ervan, tot doel om de wijze van identificatie van percelen landbouwgrond te regelen als onderdeel van het geïntegreerde systeem voor beheer en de controle van de rechtmatigheid van het gebruik van Uniemiddelen, en om aldus bij te dragen tot de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en is het niet bestemd als een Unierechtelijke regel die rechten toekent aan particulieren. Dit artikel, dat betrekking heeft op de invoering van het systeem voor de identificatie van percelen landbouwgrond, die de belangrijkste factor binnen het geïntegreerd beheers- en controlesysteem vormen, beoogt de goede werking van dit systeem te verzekeren en aldus de bevoegde autoriteiten van de lidstaten in staat te stellen om hun verplichtingen inzake een doeltreffend beheer en een doeltreffende controle van de steunaanvragen na te komen.
76. Aan deze conclusie kan mijns inziens niet worden afgedaan door het door de Commissie uitgevoerde onderzoek AA/2008/24, waarnaar BX in zijn betoog verwijst om te benadrukken dat het oordeel van de Tribunal București onjuist is. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen aanvoert, kon op basis van dit onderzoek namelijk worden geconcludeerd dat er in Roemenië sprake was van een leemte in het systeem voor de identificatie van landbouwpercelen, die tot financiële correcties heeft geleid. Een dergelijk onderzoek betreft echter, gezien de aard ervan, enkel de relatie tussen de Unie en Roemenië en heeft uitsluitend tot doel om de financiële risico’s voor de fondsen van de Unie in kaart te brengen. Bijgevolg kan uit dit onderzoek niet worden afgeleid dat de Commissie van mening was dat artikel 20 van verordening nr. 1782/2003 de individuele rechten van landbouwers beschermde.
77. Derhalve geef ik in overweging om op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 niet aldus kan worden uitgelegd dat deze bepaling ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren en met name aan aanvragers van rechtstreekse betalingen.
C. Tweede prejudiciële vraag
78. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „feitelijk juiste gegevens” in deze bepaling ziet op zowel de correcte aangifte van de oppervlakten als de correcte identificatie van het geëxploiteerde perceel en de grenzen daarvan door de landbouwer.
79. In herinnering zij gebracht dat in casu de aanvraag van BX op grond van artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 was uitgesloten van rechtstreekse betalingen, aangezien in de oorspronkelijke aangifte van BX de oppervlakte 46,56 % hoger was dan de werkelijke oppervlakte(30). BX betwist dat hij een dergelijke te hoge aangifte heeft gedaan. Volgens hem is de te hoge aangifte die hem wordt verweten namelijk toe te rekenen aan APIA Argeș, die hem onvoldoende nauwkeurige topografische kaarten heeft verstrekt en dus niet heeft voldaan aan de vereisten van artikel 20 van verordening nr. 1782/2003. Bijgevolg heeft BX „feitelijk juiste gegevens” verstrekt en trof hem hoe dan ook „geen schuld”, zodat er overeenkomstig artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004 op hem geen enkele korting op of uitsluiting van de steun had mogen worden toegepast.
80. Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 68 van deze verordening – die de bepalingen bevat met betrekking tot uitzonderingen op de toepassing van kortingen op en uitsluitingen van de steunbetalingen bedoeld in, met name, hoofdstuk I van titel IV ervan, dat ziet op bevindingen met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria – in lid 1 bepaalt dat de kortingen op en uitsluitingen van steun niet van toepassing zijn indien de landbouwer „feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft”(31). Volgens overweging 67 van deze verordening dienen „[i]n de regel [...] geen kortingen of uitsluitingen met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria te worden toegepast indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of kan bewijzen dat hem geen schuld treft”.
81. Wat in dit verband de toepassing van artikel 68, lid 1, van deze verordening betreft met betrekking tot gegevens die verband houden met de subsidiabiliteitscriteria, moet deze bepaling worden gelezen in samenhang met artikel 12 ervan, dat de inhoud regelt van de door de landbouwer ingediende „verzamelaanvraag”(32), waarin de landbouwer niet alleen de oppervlakte aangeeft die hij voor landbouwdoeleinden gebruikt, maar ook zijn toeslagrechten(33). Zo bevat de verzamelaanvraag overeenkomstig artikel 12, lid 1, van verordening nr. 796/2004 „alle gegevens [...] die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op de steun kan worden gemaakt, en met name[] de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, uitgedrukt in hectaren tot twee cijfers achter de komma, de ligging ervan en, voor zover relevant, het grondgebruik op die percelen en het feit dat het al dan niet om een geïrrigeerd perceel gaat”(34).
82. Aldus blijkt uit de bewoordingen van laatstgenoemde bepaling duidelijk dat zowel de „juiste aangifte van de oppervlakten door de landbouwer”, aangezien hiermee wordt gedoeld op „de oppervlakte van deze percelen, uitgedrukt in hectaren tot twee cijfers achter de komma”, als de „juiste identificatie van het gebruikte perceel en de grenzen ervan”, aangezien hiermee wordt gedoeld op „de identificatie van [...] percelen landbouwgrond” en „de ligging ervan”, nodig is om te bepalen of aanspraak kan worden gemaakt op steun. Deze vaststelling is overigens in overeenstemming met het begrip „identificatie van een perceel landbouwgrond” zelf, dat uitsluitend verwijst naar de identificatie van de grenzen van een perceel en niet naar de oppervlakte ervan, die juist pas kan worden vastgesteld na nauwkeurige identificatie van de grenzen ervan. Met andere woorden, tenzij er een rekenfout wordt gemaakt, brengt de correcte identificatie van een perceel landbouwgrond automatisch een correcte aangifte van de oppervlakten met zich mee.
83. Gelet op de omstandigheden van het hoofdgeding lijkt het mij echter noodzakelijk om het bereik van deze vraag uit te breiden en te onderzoeken of een landbouwer die onjuiste informatie aan de bevoegde nationale autoriteit heeft verstrekt, niettemin kan ontsnappen aan een korting op of uitsluiting van steun op grond van artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004, wanneer hij aantoont dat hem geen „schuld treft” omdat de door die autoriteit vastgestelde fout hem niet kan worden toegerekend.
84. In dit verband hangt de vraag over de toerekenbaarheid van de inbreuk af van de specifieke kenmerken van elk concreet geval. De omstandigheid dat een autoriteit als APIA de steunaanvrager onjuiste of onvoldoende nauwkeurige documenten heeft verstrekt die hem niet in staat hebben gesteld om de percelen die hij wenst te exploiteren, nauwkeurig te lokaliseren en af te bakenen, zou deze landbouwer dus van elke „schuld” kunnen vrijstellen indien hij erin slaagt aan te tonen dat er geen ander bewijselement voorhanden was, op basis van andere kaarten of kadastrale documenten of andere cartografische gegevens, om die percelen te kunnen identificeren of lokaliseren. Gezien mijn voorgestelde antwoord op de eerste prejudiciële vraag, blijkt uit de bepalingen van verordening nr. 1782/2003 inzake het „geïntegreerd systeem” evenwel niet dat zij landbouwers enig recht verlenen om de ligging en de oppervlakte van hun percelen te bewijzen aan de hand van documenten die in het bezit zijn van de bevoegde nationale autoriteit.
85. Wat de feiten van het hoofdgeding betreft, zoals uiteengezet in de verwijzingsbeslissing, stel ik om te beginnen met betrekking tot de beoordeling van de aard van de „feitelijk juiste gegevens” vast dat, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan ter beschikking van de landbouwer blijven(35), aangezien dergelijke grond tot het bedrijf van de landbouwer behoort wanneer deze bevoegd is om die grond voor de uitoefening van een landbouwactiviteit te beheren(36). De landbouwer moet ten aanzien van die oppervlakte over voldoende autonomie beschikken, wat de verwijzende rechter in het licht van alle omstandigheden van het geval dient te beoordelen.(37) Bovendien is het volgens de rechtspraak van het Hof van wezenlijk belang dat de litigieuze oppervlakten tijdens de betrokken periode niet door een derde voor een landbouwactiviteit worden gebruikt. Om te vermijden dat meerdere landbouwers zouden stellen dat de betrokken percelen tot hun bedrijf behoren, is het namelijk noodzakelijk dat die oppervlakten gedurende die periode niet kunnen worden geacht tot het bedrijf van andere landbouwers te behoren voor de toepassing van de bedrijfstoeslagregeling.(38)
86. In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing ten eerste dat de door BX van de eigenaar van de grond gepachte oppervlakte kleiner was dan de oppervlakte die hij had aangegeven. Indien BX wist dat de daadwerkelijk geëxploiteerde oppervlakte groter was dan die waarover hij op basis van de met de eigenaar van de grond gesloten pachtovereenkomst beschikte, had hij hiervoor bewijs moeten aandragen bij APIA Argeș. Ik merk op dat BX in zijn aangiften heeft nagelaten een nochtans essentieel feitelijk gegeven te vermelden, namelijk de juiste oppervlakte, terwijl hij had moeten en kunnen voorzien dat sommige van de aangegeven oppervlakten werden gebruikt door de eigenaar of door andere personen. Bovendien merk ik op dat in casu de te hoge aangifte niet een gering verschil betrof dat, in voorkomend geval, kon worden getolereerd of gerechtvaardigd, maar betrekking had op een verschil van ruim 80 hectare, dat moeilijk voorstelbaar is aangezien het gaat om percelen landbouwgrond die worden geëxploiteerd door een landbouwer die in het kader van zijn beroepsactiviteiten zorg moet dragen voor het beheer ervan. Ten tweede beroept BX zich weliswaar op fouten in de topografische kaarten die hem door APIA Argeș waren verstrekt, maar blijkt uit het dossier dat zowel de aanvankelijke aangifte als de aangifte tot wijziging van de oppervlakte gebaseerd was op dezelfde kaarten van APIA.
87. Derhalve geef ik in overweging om op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004, gelezen in samenhang met artikel 12 daarvan, aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „feitelijk juiste gegevens”, zoals opgenomen in eerstgenoemde bepaling, wat de subsidiabiliteitscriteria betreft ziet op alle informatie die nodig is om te bepalen of aanspraak kan worden gemaakt op steun en met name zowel de correcte aangifte van de oppervlakten als de correcte identificatie van het geëxploiteerde perceel en de grenzen daarvan door de landbouwer omvat.
D. Derde prejudiciële vraag
88. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het feit dat hij in de omstandigheden van het hoofdgeding het Hof niet krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU een prejudiciële vraag over de uitlegging van artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004 heeft voorgelegd, een kennelijke schending van het Unierecht vormt die kan leiden tot aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat voor de vermeende door de beslissing van die rechter veroorzaakte schade.
89. Met andere woorden, deze rechter heeft, om te voorkomen dat hem werd verweten zowel rechter als partij te zijn, het Hof verzocht om een beslissing ten gronde te nemen over de vraag of zijn beslissingen van 2 en 9 april 2012 het Unierecht kennelijk hebben geschonden.(39)
90. Vooraf lijkt het mij nuttig eraan te herinneren dat, overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof, voor de aansprakelijkheid van een lidstaat voor schade ten gevolge van de beslissing van een in laatste aanleg rechtsprekende rechterlijke instantie die in strijd is met een Unierechtelijke regel, dezelfde voorwaarden gelden als die welke van toepassing zijn op de aansprakelijkheid van een lidstaat, welke voorwaarden zijn genoemd in punt 63 van deze conclusie.(40)
91. In het bijzonder heeft het Hof wat de tweede van die voorwaarden betreft, waarnaar wordt verwezen in de derde prejudiciële vraag en die inhoudt dat het om een voldoende gekwalificeerde schending van een Unierechtelijke regel moet gaan, reeds de gelegenheid gehad om te verduidelijken dat de staat enkel voor rechtsprekende werkzaamheden aansprakelijk kan worden gesteld in het bijzondere geval dat de betrokken nationale rechter die uitspraak doet in laatste aanleg het toepasselijke recht kennelijk heeft geschonden. Om te bepalen of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht moet de nationale rechter rekening houden met alle aspecten die de hem voorgelegde situatie kenmerken. Aldus behoren volgens de rechtspraak van het Hof tot de elementen die in dit verband in aanmerking kunnen worden genomen onder meer de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de nationale autoriteiten laat, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt, de vraag of een eventuele onjuiste rechtsopvatting al dan niet verschoonbaar is, de vraag of de handelwijze van een instelling van de Unie heeft kunnen bijdragen tot de vaststelling of de instandhouding van met het Unierecht strijdige nationale maatregelen of praktijken, alsook het feit dat de betrokken rechter zijn verplichting heeft verzuimd om krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU een prejudiciële vraag te stellen.(41)
92. Wat laatstgenoemde verwijzingsverplichting betreft, waarop de derde prejudiciële vraag uitdrukkelijk doelt, merk ik op dat artikel 267, derde alinea, VWEU bepaalt dat indien een prejudiciële vraag wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, deze instantie gehouden is om zich tot het Hof te wenden.(42)
93. Deze verplichting is echter niet absoluut.
94. Volgens de in het arrest Cilfit en de daaropvolgende vaste rechtspraak van het Hof erkende grenzen(43) kan een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep namelijk enkel van deze verwijzingsverplichting worden ontheven wanneer zij op gemotiveerde wijze heeft vastgesteld dat de opgeworpen vraag niet relevant is, dat de betrokken bepaling van het Unierecht reeds door het Hof is uitgelegd of dat de juiste toepassing van het Unierecht zo evident is dat redelijkerwijs geen ruimte voor twijfel kan bestaan (zie respectievelijk de theorie van de „acte éclairé” en die van de „acte clair”).(44)
95. In deze context heeft het Hof in het arrest CIM vastgesteld dat uit het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel, gelezen in het licht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, volgt dat wanneer een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, van oordeel is dat zij niet gehouden is door de in artikel 267, derde alinea, VWEU vastgelegde verplichting om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken, omdat er sprake is van een van de drie in het vorige punt van deze conclusie bedoelde situaties, uit de motivering van haar beslissing moet blijken dat de opgeworpen vraag van Unierecht niet relevant is voor de beslechting van het geschil, dat de uitlegging van de betrokken bepaling van Unierecht blijkt uit de rechtspraak van het Hof of – bij gebreke daarvan – dat de uitlegging van het Unierecht voor de rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet zo evident is dat er redelijkerwijs geen twijfel over kan bestaan.(45) Opgemerkt zij evenwel dat de beoordeling van een dergelijke beslissing van een nationale rechter in de regel moet worden verricht op basis van de juridische en feitelijke gegevens op het tijdstip waarop die beslissing is gegeven.(46) Hoewel de nationale rechter gehouden is zijn beslissingen te motiveren, is de expliciete motiveringsplicht pas uitdrukkelijk verwoord in het arrest CIM, waardoor deze verplichting mijns inziens pas vanaf die datum aan nationale rechters kan worden tegengeworpen.(47)
96. In het licht van deze door het Hof ontwikkelde beginselen moet worden onderzocht of de Curte de Apel București, in zijn hoedanigheid van rechter in laatste aanleg, in casu het Unierecht kennelijk heeft geschonden door, ten eerste, te beslissen om niet overeenkomstig artikel 267, derde alinea, VWEU het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken en door, ten tweede, zijn motiveringsplicht met betrekking tot die beslissing niet na te komen.
97. In dit verband merk ik op dat de derde prejudiciële vraag, zoals de verwijzende rechter deze heeft verwoord, in essentie enkel betrekking heeft op de vermeende niet-nakoming van de verwijzingsverplichting en niet nakoming van de motiveringsplicht bij de afwijzing van verzoeken om een verwijzing, in het licht van de uitlegging van artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004. BX lijkt echter ook om uitlegging van artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 te hebben verzocht.(48) Ik stel derhalve voor om deze prejudiciële vraag uit te breiden tot dit aspect. Bovendien bestaat er in casu een duidelijk en nauw verband tussen deze twee bepalingen, aangezien de onjuistheid van de topografische kaarten, die betrekking heeft op artikel 20, een van de redenen is die BX aanvoert ter rechtvaardiging van de toepassing van artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004.
98. Wat in de eerste plaats de verplichting tot prejudiciële verwijzing betreffende de uitlegging van artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 betreft, blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de Curte de Apel București in zijn beschikking van 2 april 2012 het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft afgewezen op grond van enkel de vaststelling dat de door BX aangevoerde elementen een prejudiciële verwijzing op grond van artikel 267, derde alinea, VWEU „niet noodzakelijk maakten”, zonder de redenen daarvoor te geven.(49) Het lijkt er dus op dat deze rechter impliciet heeft geoordeeld dat deze uitlegging niet relevant was, waarschijnlijk omdat artikel 20, lid 1, van deze verordening niet kon leiden tot aansprakelijkheid van de Roemeense Staat, aangezien deze bepaling geen rechten toekende aan particulieren.(50) In dit verband stel ik vast dat de Curte de Apel București, aangezien deze bepaling nog niet was uitgelegd door het Hof en deze rechter daarom in beginsel niet was ontheven van zijn verwijzingsverplichting(51), had moeten motiveren waarom hij zichzelf op grond van de in het arrest Cilfit erkende uitzonderingen vrijgesteld achtte van zijn verplichting om zich tot het Hof te wenden. Zoals de Curte de Apel București reeds heeft opgemerkt, moet het ontbreken van een „noodzaak” in casu evenwel worden opgevat als onvoldoende „relevantie”. De beoordeling van het „relevantie”-criterium behoort evenwel, anders dan de beoordeling van de criteria die verband houden met de twee andere theorieën van de „acte clair” en de „acte éclairé”, uitsluitend tot de bevoegdheid van de verwijzende rechter.(52) Het staat dan ook aan die rechter om te onderzoeken of, ten eerste, uit de motivering van de beschikking van 2 april 2012, gelezen in samenhang met het arrest van 9 april 2012 van die rechter, voldoende duidelijk blijkt waarom de uitlegging van artikel 20, lid 1, van deze verordening niet „noodzakelijk” was voor de aansprakelijkheidsvordering en, ten tweede, of het inderdaad niet „noodzakelijk” was om dit artikel 20, lid 1, uit te leggen, omdat het argument dat BX aan die bepaling wilde ontlenen in essentie niet ter zake dienend en dus in casu niet relevant was.
99. Hoe dan ook, zelfs indien wordt aangenomen dat de Curte de Apel București artikel 267 VWEU heeft geschonden door geen verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen of door zijn beslissing niet voldoende te motiveren, dan kan een dergelijke schending mijns inziens niet als „kennelijk” worden gekwalificeerd. Ten eerste is de motiveringsplicht, zoals blijkt uit punt 95 van deze conclusie, overeenkomstig de in het arrest CIM gestelde vereisten pas enkele jaren nadat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluiten werden vastgesteld, door het Hof erkend, zodat deze verplichting strikt genomen niet aan de Curte de Apel București kan worden tegengeworpen, en a fortiori geen grondslag kan opleveren voor een kennelijke schending van het Unierecht wegens ontoereikende motivering. Ten tweede blijkt uit het antwoord dat ik in overweging geef op de eerste prejudiciële vraag dat artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 geen rechten toekent aan particulieren. Derhalve valt de door de Curte de Apel București voorgestelde uitlegging samen met dit standpunt en heeft deze niet bijgedragen tot het vaststellen of handhaven van nationale maatregelen of praktijken die strijdig zijn met het Unierecht.
100. Wat in de tweede plaats de verplichting tot prejudiciële verwijzing betreffende de uitlegging van artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004 betreft, moet, bij gebreke van een uitlegging van deze bepaling door het Hof, worden vastgesteld dat de Curte de Apel București, zoals de Tribunal București heeft opgemerkt, meer gegevens had moeten opnemen in de motivering van de beslissing tot afwijzing van het verzoek om het Hof een prejudiciële vraag te stellen(53), teneinde de rechter bij wie een vordering wegens aansprakelijkheid van de Roemeense Staat aanhangig was gemaakt, in staat te stellen na te gaan of was voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 267, derde alinea, VWEU. In die omstandigheden, en voor zover vaststaat dat artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004 rechten toekent aan particulieren, zou kunnen worden betoogd dat is voldaan aan de eerste voorwaarde voor aansprakelijkheid wegens schending van een Unierechtelijke regel.
101. Deze ontoereikende motivering kan mijns inziens evenwel, zoals blijkt uit voorgaande analyse en in het licht van het arrest Köbler en de latere rechtspraak van het Hof(54), geen kennelijke schending van het Unierecht opleveren, noch een voldoende ernstige schending om de Roemeense Staat aansprakelijk te stellen. Ten eerste beroept BX zich namelijk op artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004, op grond van de aanname dat er sprake is van schending van artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1782/2003. Aangezien de Curte de Apel București in casu geen dergelijke schending heeft vastgesteld, komt het mij op het eerste gezicht voor dat de veronderstelling dat de uitlegging van artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004 niet „noodzakelijk” was, samenhangend was en geen „kennelijke miskenning van het toepasselijke recht” vormde, dat wil zeggen van de verordeningen nr. 796/2004 en nr. 1782/2003 of van de daarop betrekking hebbende rechtspraak van het Hof(55), vormde, daar er in de onderhavige zaak geen enkel relevant arrest van het Hof bestond waarin de betrokken Unierechtelijke bepalingen worden uitgelegd. Ten tweede blijkt uit de gegevens van het dossier dat de Curte de Apel București in casu van oordeel was dat de juiste uitlegging en toepassing van artikel 68 van verordening nr. 796/2004 zo evident was dat er „redelijkerwijs geen ruimte voor twijfel” kon bestaan in de zin van de in punt 94 van deze conclusie in herinnering gebrachte rechtspraak van het Hof. Volgens de verwijzende rechter viel de situatie van BX niet onder de in artikel 68, lid 1, van deze verordening bedoelde gevallen, omdat BX aanvankelijk een bepaalde oppervlakte had aangegeven en vervolgens 84,09 ha daarvan had ingetrokken, terwijl de situatie op het terrein niet was gewijzigd, maar ook omdat hij bekend had kunnen en moeten zijn met de exacte door hem geëxploiteerde oppervlakte en deze correct had moeten aangeven. Bijgevolg lijkt de verwijzende rechter, die uitspraak doet in laatste aanleg, het Unierecht niet kennelijk te hebben geschonden door in het kader van zijn beoordelingsmarge te oordelen dat hij zich in een situatie bevond waarin hij het Hof geen prejudiciële vraag hoefde te stellen over de uitlegging van artikel 68 van verordening nr. 796/2004 omdat het antwoord volgens hem duidelijk was.
102. Gelet op een en ander geef ik in overweging om op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat het feit dat de verwijzende rechter in de omstandigheden van het hoofdgeding het Hof niet krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU een prejudiciële vraag over de uitlegging van artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004 heeft voorgelegd, onder voorbehoud van de definitieve beoordeling door die rechter, geen kennelijke schending van het Unierecht vormt die kan leiden tot aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat.
V. Conclusie
103. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Curte de Apel București te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 20, lid 1, van verordening (EG) nr. 1782/2003 van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1009/2008 van de Raad van 9 oktober 2008,
moet aldus worden uitgelegd dat
deze bepaling er niet toe kan strekken rechten toe te kennen aan particulieren en met name aan aanvragers van rechtstreekse betalingen.
2) Artikel 68, lid 1, van verordening (EG) nr. 796/2004 van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 381/2007 van de Commissie van 4 april 2007, gelezen in samenhang met artikel 12 van die verordening,
moet aldus worden uitgelegd dat
het begrip ‚feitelijk juiste gegevens’ in de eerste van die bepalingen zowel de correcte aangifte van de oppervlakten als de correcte identificatie van het geëxploiteerde perceel en de grenzen daarvan door de landbouwer omvat.
3) Artikel 267 VWEU
moet aldus worden uitgelegd dat
het feit dat de verwijzende rechter in de omstandigheden van het hoofdgeding het Hof geen prejudiciële vraag over de uitlegging van artikel 68, lid 1, van verordening nr. 796/2004, zoals gewijzigd bij verordening nr. 381/2007, heeft voorgelegd, onder voorbehoud van de definitieve beoordeling door die rechter, geen kennelijke schending van het Unierecht vormt die kan leiden tot aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat.”
1 Oorspronkelijke taal: Frans.
2 Hierna: „Curte de Apel București”.
3 Verordening van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB 2003, L 270, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1009/2008 van de Raad van 9 oktober 2008 (PB 2008, L 276, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 1782/2003”).
4 Verordening van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 381/2007 van de Commissie van 4 april 2007 (PB 2007, L 95, blz. 8) (hierna: „verordening nr. 796/2004”).
5 Arrest van 30 september 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513; hierna: „arrest Köbler”). Zie ook de latere rechtspraak van het Hof met betrekking tot een schending van het Unierecht die kan worden toegerekend aan een nationale rechterlijke instantie, met name arresten van 13 juni 2006, Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391; hierna: „arrest Traghetti del Mediterraneo”); 28 juli 2016, Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602; hierna: „arrest Tomášová”), en 29 juli 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630; hierna: „arrest Hochtief”), alsmede beschikkingen van 15 oktober 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:884), en 18 december 2019, Hochtief (C‑362/18, EU:C:2019:1100).
6 Verordening van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB 1992, L 355, blz. 1).
7 Verordening van de Commissie van 29 oktober 2004 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening [nr. 1782/2003] met betrekking tot de bij de titels IV en IV bis van die verordening ingestelde steunregelingen en het gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen (PB 2004, L 345, blz. 1).
8 Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 1043 van 29 december 2006.
9 Deze twee redenen hebben geleid tot te hoge aangiften van respectievelijk 52 ha en 33 ha ten opzichte van de aanvankelijk opgegeven oppervlakte voor het perceel te Rucăr.
10 Deze rechter was in essentie van oordeel dat er sprake was geweest van een te hoge aangifte van de oppervlakte, aangezien BX, gelet op zijn pachtovereenkomst en de koopovereenkomst, ervan op de hoogte was dat de oppervlakte van de in die overeenkomsten genoemde grond 211,06 ha bedroeg en niet 264,71 ha, zoals hij aanvankelijk had aangegeven.
11 Zie in dit verband het onderzoek in zaak nr. 44537/3/2008.
12 Arrest van 6 oktober 1982, Cilfit e.a. (283/81, EU:C:1982:335; hierna: „arrest Cilfit”). Volgens de Tribunal București had de Curte de Apel București, althans in de motivering van zijn beslissing van 9 april 2012, moeten verwijzen naar elementen als de eigen terminologie van het Unierecht, de context van de Unierechtelijke bepaling, het Unierecht in zijn geheel – in het licht waarvan de bepaling is uitgelegd –, de doelstellingen ervan en de stand van ontwikkeling van het Unierecht op het tijdstip waarop de bepaling moest worden toegepast, teneinde de rechter bij wie een vordering wegens overheidsaansprakelijkheid aanhangig was, in staat te stellen na te gaan of de bepalingen van artikel 267 VWEU in acht waren genomen.
13 In dit verband noemt de verwijzende rechter het arrest van het Hof van 2 juni 1976, Kampffmeyer/EEG (56/74‑60/74, EU:C:1976:78, punt 13), en de arresten van het Gerecht van 10 april 2002, Lamberts/Ombudsman (T‑209/00, EU:T:2002:94, punt 87), en 23 november 2011, Sison/Raad (T‑341/07, EU:T:2011:687, punt 47).
14 Zie punt 43 van deze conclusie.
15 Besluiten waarbij Roemenië is veroordeeld wegens tekortkomingen met betrekking tot het LPIS-GIS, de administratieve controles en de oplegging aan landbouwers van sancties wegens de verstrekking van onjuiste informatie, en ondoeltreffende controles met betrekking tot de oppervlaktesteun.
16 Zie met name arrest van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, EU:C:1996:79, punt 51); het arrest Köbler (punt 51); het arrest Tomášová (punt 22); het arrest Hochtief (punt 35), en arresten van 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, punt 44), en 28 juni 2022, Commissie/Spanje (Schending van het Unierecht door de wetgever) (C‑278/20, EU:C:2022:503, punt 31; hierna: „arrest Schending van het Unierecht door de wetgever”). Bovendien heeft het Hof tevens geoordeeld dat de nationale rechter deze voorwaarden in beginsel moeten toepassen overeenkomstig de in dit verband door het Hof verstrekte richtsnoeren (zie in die zin arrest van 4 oktober 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest Kantarev”).
17 Zie arrest van 22 december 2022, Ministre de la Transition écologique en Premier ministre (Staatsaansprakelijkheid voor luchtverontreiniging) (C‑61/21, EU:C:2022:1015, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest Staatsaansprakelijkheid voor luchtverontreiniging”). Zie in die zin ook de rechtspraak inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie op grond van artikel 340, tweede alinea, VWEU (zie arrest van 5 maart 2024, Kočner/Europol, C‑755/21 P, EU:C:2024:202, punten 118‑120 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18 Zie de arresten Staatsaansprakelijkheid voor luchtverontreiniging (punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en Kantarev (punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19 Zie, voor andere voorbeelden van zaken waarin het Hof heeft onderzocht of een geschonden rechtsregel tot doel had rechten toe te kennen aan particulieren, arresten van 12 oktober 2004, Paul e.a. (C‑222/02, EU:C:2004:606, punt 50); 25 maart 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, punt 115), en 10 maart 2022, Grossmania (C‑177/20, EU:C:2022:175, punt 70), en het arrest Staatsaansprakelijkheid voor luchtverontreiniging (punten 45‑57).
20 Te weten de bedrijfstoeslagregeling (vastgesteld bij titel III van verordening nr. 1782/2003) en de andere steunregelingen (vastgesteld in titel IV van deze verordening) en de vereenvoudigde steunregelingen voor de kalenderjaren 2002 tot en met 2005 [op grond van artikel 2 bis van verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het [GLB] (PB 1999, L 160, blz. 113)].
21 Te weten in de hoofdstukken 1 tot en met 3 van titel II, met als opschrift „Algemene bepalingen”, van verordening nr. 1782/2003.
22 Zie met name artikel 19 („Geautomatiseerde databank”), artikel 21 („Systeem voor de identificatie en de registratie van de toeslagrechten”) en artikel 22 („Steunaanvragen”) van verordening nr. 1782/2003.
23 Zie in die zin de overwegingen 11 en 55 van verordening nr. 796/2004.
24 Zie bijvoorbeeld de toegang tot de geautomatiseerde databanken op grond van artikel 19 van verordening nr. 1782/2003. De correcte identificatie van de percelen landbouwgrond met het oog op het verkrijgen van financiële steun hangt ten dele af van de kwaliteit van de ter beschikking gestelde kaarten. Anders dan BX betoogt, kan evenwel niet worden aangenomen dat het voor een steunaanvrager zonder die kaarten onmogelijk zou zijn geweest om zijn eigen grond correct af te bakenen.
25 Zie de artikelen 13‑16 en de overwegingen 8 en 9 van verordening nr. 1782/2003.
26 Zie de in de voetnoten 16 en 17 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak van het Hof.
27 Verordening nr. 1782/2003 erkent dat de identificatie van de percelen landbouwgrond een essentieel element is voor de correcte toepassing van een regeling waarbij aan de oppervlakte gekoppelde steun wordt verleend; dat de ervaring heeft geleerd dat de bestaande methoden een aantal leemten vertonen; dat daarom een alfanumeriek identificatiesysteem moet worden opgezet dat, indien nodig, met behulp van teledetectie tot stand moet worden gebracht (zie overweging 16 van die verordening).
28 Verordening van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het [GLB] en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16) (zie de artikelen 15 en 17 en overweging 21 van deze verordening).
29 Zie de artikelen 68 en 70 en de overwegingen 44 en 45 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het [GLB] en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549), alsook de artikelen 66 en 68 en de overwegingen 58‑60 van verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het [GLB] en tot intrekking van verordening [nr. 1306/2013] (PB 2021, L 435, blz. 187). Ik merk evenwel op dat bij artikel 17 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (PB 2014, L 227, blz. 69) de bevoegde autoriteit eveneens een verplichting is opgelegd om de steunaanvrager een geospatiaal steunaanvraagformulier te verstrekken, met name ten behoeve van de identificatie van alle landbouwpercelen.
30 Zie punt 31 van deze conclusie.
31 Cursivering van mij.
32 Deze „verzamelaanvraag” is in artikel 2, punt 11, van verordening nr. 796/2004 omschreven als „de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen met uitzondering van een aanvraag om de betaling voor hop van erkende producentengroeperingen overeenkomstig artikel 68 bis, tweede alinea, van verordening [nr. 1782/2003]”.
33 Zie overweging 16 van verordening nr. 796/2004.
34 Cursivering van mij.
35 Zie arrest van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, punt 53; hierna: „arrest Landkreis Bad Dürkheim”).
36 Zie het arrest Landkreis Bad Dürkheim (punt 58).
37 Zie het arrest Landkreis Bad Dürkheim (punt 62).
38 Zie het arrest Landkreis Bad Dürkheim (punt 66).
39 Ik merk op dat de verwijzende rechter met zijn derde prejudiciële vraag enkel lijkt te doelen op de grond die is ontleend aan schending van artikel 267, derde alinea, VWEU. De analyse die volgt laat dus onverlet het onderzoek van de andere door BX aangevoerde middelen betreffende een onjuiste toepassing van artikel 20 van verordening nr. 1782/2003 en van artikel 68 van verordening nr. 796/2004 (zie punt 42 van deze conclusie). Volledigheidshalve merk ik in dit verband op dat de Curte de Apel București volgens de Tribunal București artikel 68 van verordening nr. 796/2004 in meerdere opzichten had geschonden, namelijk: i) door de betekenis van het begrip „feitelijk juiste gegevens” niet vast te stellen; ii) door louter op basis van de documenten die ten grondslag lagen aan het besluit van de APIA Argeș vast te stellen dat deze bepaling niet op BX van toepassing was en dus geen rekening te houden met de andere door BX overgelegde stukken, en iii) door hem evenmin de mogelijkheid te bieden om met alle bewijsmiddelen aan te tonen dat hij zich niet schuldig had gemaakt aan een te hoge aangifte (zie punt 45 van deze conclusie). In een dergelijke situatie kan niet worden uitgesloten dat het bestaan van meerdere (vermeende) „eenvoudige” fouten van de staat in het kader van één beroep in voorkomend geval kan rechtvaardigen dat deze worden geherkwalificeerd als één „ernstige” fout, die recht zou kunnen geven op een schadevergoeding.
40 Zie de arresten Köbler (punt 52), Tomášová (punt 23) en Hochtief (punt 36).
41 Zie de arresten Köbler (punten 54 en 55) en Tomášová (punten 24 en 25). Deze elementen, die duidelijk gebaseerd zijn op de regels van de algemene regeling voor aansprakelijkheid van de staat zoals geformuleerd in het beginselarrest van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, EU:C:1996:79, punt 56), zijn evenwel indicatief en niet uitputtend, zodat de nationale rechter die het kennelijke karakter van een schending van het Unierecht moet beoordelen mijns inziens vrij moet zijn om ook rekening te houden met andere elementen die eventueel relevanter zijn of beter passen bij de aan de orde zijnde situatie. Wanneer de schending van het Unierecht wordt toegerekend aan een nationale rechterlijke instantie, overeenkomstig het arrest Köbler (punt 53), moet dus rekening worden gehouden met de specifieke aard van de rechterlijke functie en met de gerechtvaardigde eisen van rechtszekerheid. Daartoe kunnen bepaalde criteria relevant zijn die zijn opgenomen in de verschillende nationale systemen van de lidstaten die hun regeling voor overheidsaansprakelijkheid in voorkomend geval hebben aangepast door een speciale regeling in te voeren op basis van het arrest Köbler, teneinde rekening te houden met de specifieke kenmerken die inherent zijn aan de rechterlijke activiteit. Met betrekking tot hetgeen van een normaal voorzichtige en verstandige rechter wordt verlangd kan het dus ook gepast zijn om een beroep te doen op begrippen zoals „gebrek aan zorgvuldigheid” of „nalatigheid”. Evenzo kan rekening worden gehouden met de gevolgen van de fout in kwestie en met name met de vraag of die gevolgen de rechten van de betrokken persoon ernstig kunnen aantasten.
42 Deze verwijzingsverplichting moet worden gezien in het kader van de samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties – in hun hoedanigheid van rechters belast met de toepassing van het Unierecht – en het Hof, ter verzekering van de juiste toepassing en eenvormige uitlegging van het gemeenschapsrecht in alle lidstaten, en heeft met name tot doel te voorkomen dat zich in enige lidstaat een nationale rechtspraak ontwikkelt die niet met de regels van het Unierecht strookt [zie arresten van 4 november 1997, Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 15 september 2005, Intermodal Transports (C‑495/03, EU:C:2005:552, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].
43 Zie arrest van 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest CIM”).
44 Zie het arrest CIM (punten 32 en 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 Zie het arrest CIM (punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en arresten van 29 juli 2024, Breian (C‑318/24 PPU, EU:C:2024:658, punt 68), en 15 oktober 2024, KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, punten 62‑65).
46 Zie naar analogie arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punt 39), met betrekking tot een beroep tot schadevergoeding op grond van de onrechtmatigheid van een handeling of een gedraging die tot de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie kan leiden.
47 Deze motiveringsplicht van de nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, kon impliciet worden afgeleid uit de eerdere rechtspraak van het Hof, namelijk de arresten Cilfit en Köbler, maar ook uit artikel 47 van het Handvest [zie in die zin de conclusies van advocaat-generaal Bot in de zaak Ferreira da Silva e Brito e.a. (C‑160/14, EU:C:2015:390, punten 90 en 94) en van advocaat-generaal Bobek in de zaak CIM (C‑561/19, EU:C:2021:291, punt 171)], ook al heeft het Hof deze motiveringsplicht pas erkend in het arrest CIM, waarin het heeft vastgesteld dat er een onmiskenbaar verband bestaat met de drie uit het arrest Cilfit voortvloeiende criteria [zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Ćapeta in de zaak Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, punt 37)].
48 Zie punt 33 van deze conclusie.
49 Zie punt 34 van deze conclusie.
50 Zie in diezelfde zin de analyse van de Tribunal București, zoals uiteengezet in punt 44 van deze conclusie.
51 Zie in die zin arrest van 27 maart 1963, Da Costa e.a. (28/62–30/62, EU:C:1963:6, punten 75 en 76).
52 Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Ćapeta in de zaak Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, punt 30), waarin wordt vastgesteld dat het Hof niet bevoegd is om het eerste criterium, namelijk dat van de „relevantie”, uit te leggen.
53 Zie voetnoot 12.
54 Zie de in voetnoot 5 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak van het Hof.
55 Zie in die zin de arresten Köbler (punt 52) en Tomášová (punt 23).