I.

Úvod

1.

Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Curtea de Apel București (odvolací soud v Bukurešti, Rumunsko) ( 2 ), se v podstatě týká výkladu čl. 20 odst. 1 nařízení (ES) č. 1782/2003 ( 3 ), kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky (dále jen „SZP“) a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, jakož i čl. 68 odst. 1 nařízení (ES) č. 796/2004 ( 4 ), kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém zejména podle nařízení č. 1782/2003.

2.

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi BX, rumunským zemědělcem, a Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (Rumunský stát – Ministerstvo veřejných financí) a odvolacím soudem v Bukurešti, jehož předmětem je žaloba na určení odpovědnosti tohoto členského státu zejména z důvodu, že uvedený soud jakožto soud posledního stupně nesplnil povinnost stanovenou v čl. 267 třetím pododstavci SFEU podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.

3.

V projednávané věci má Soudní dvůr zaprvé upřesnit hranice pojmu „právní norma přiznávající práva jednotlivcům“, a to tak, že přezkoumá, zda a za jakých podmínek může právní norma, která nepochybně sleduje cíl obecného zájmu, rovněž chránit zájmy fyzických a právnických osob. Zadruhé mu poskytuje příležitost upřesnit režim odpovědnosti členského státu za porušení unijního práva, které je přičítáno soudu rozhodujícímu v posledním stupni, jak jej zakotvil Soudní dvůr v rozsudku Köbler ( 5 ).

II.

Právní rámec

A.

Unijní právo

1.

Nařízení č. 1782/2003

4.

Body 1, 2, 11 až 14, 16 a 21 odůvodnění nařízení č. 1782/2003 uvádějí:

5.

Článek 17 nařízení č. 1782/2003, nadepsaný „Oblast působnosti“, v prvním pododstavci uváděl:

6.

Článek 18 uvedeného nařízení, nadepsaný „Prvky integrovaného systému“, v odstavci 1 stanovil:

7.

Článek 19 uvedeného nařízení, nadepsaný „Počítačová databáze“, v odstavci 1 uváděl:

8.

Článek 20 téhož nařízení, nadepsaný „Systém identifikace zemědělských pozemků“, v odstavci 1 stanovil:

9.

Článek 21 nařízení č. 1782/2003, nadepsaný „Systém identifikace a evidence platebních nároků“, zněl takto:

10.

Článek 22 tohoto nařízení, nadepsaný „Žádosti o podporu“, uváděl:

–

všechny zemědělské pozemky zemědělského podniku,

2.

Nařízení č. 796/2004

11.

Body 11, 13, 17, 36, 55 až 58 a 67 odůvodnění nařízení č. 796/2004 uvádějí:

12.

Článek 2 nařízení č. 796/2004, nadepsaný „Definice“, uváděl:

13.

Článek 6 nařízení č. 796/2004, nadepsaný „Identifikace zemědělských pozemků“, v odstavci 1 uváděl:

14.

Článek 12 nařízení č. 796/2004, nadepsaný „Obsah jednotné žádosti“, stanovil:

15.

Článek 15 nařízení č. 796/2004, nadepsaný „Změny v jednotných žádostech“, v odstavci 3 uváděl:

16.

Článek 18 tohoto nařízení, nadepsaný „Zjednodušení postupů“, v odstavci 1 písm. c) uváděl:

17.

Článek 19 nařízení č. 796/2004, nadepsaný „Opravy zjevných chyb“, zněl:

18.

Článek 22 tohoto nařízení, nadepsaný „Zpětvzetí žádosti o podporu“, stanovil:

19.

Článek 24 uvedeného nařízení, nadepsaný „Křížové kontroly“, v odstavci 1 písm. c) uváděl:

20.

Článek 30 nařízení č. 796/2004, nadepsaný „Určení ploch“, uváděl:

21.

Článek 51 tohoto nařízení, nadepsaný „Snížení a vyloučení v případě vykázání větší rozlohy“, v odstavci 1 uváděl:

22.

Článek 68 nařízení č. 796/2003, nadepsaný „Výjimky z uplatnění snížení a vyloučení“, v odstavci 1 a odstavci 2 druhém pododstavci stanovil:

3.

Nařízení (ES) č. 1973/2004

23.

Nařízení (ES) č. 1973/2004 ( 7 ) obsahovalo článek 138, nadepsaný „Omezení a vynětí týkající se podmínek způsobilosti“, který v odstavci 1 uváděl:

B.

Rumunské právo

24.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (mimořádné nařízení vlády č. 125/2006, kterým se schvalují režimy přímých plateb a doplňkových vnitrostátních přímých plateb, poskytované v oblasti zemědělství od roku 2007, a kterým se mění článek 2 zákona č. 36/1991 o zemědělských společnostech a jiných formách sdružování v zemědělství) ze dne 21. prosince 2006 (dále jen „OUG č. 125/2006“) ( 8 ), ve znění použitelném na spor v původním řízení, v článku 3 odst. 1 písm. g) uváděl:

25.

Článek 7 odst. 1 písm. b) a c) OUG č. 125/2006 stanovil:

III.

Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem

26.

Dne 14. května 2007 BX, rumunský zemědělec, zaslal APIA – Centrul Județean Argeș (APIA – středisko okresu Argeș, Rumunsko) (dále jen „APIA Argeș“) žádost na rok 2007 v rámci režimů jednotné platby na plochu a znevýhodněných zemědělských oblastí. V této žádosti byla uvedena celková zemědělská plocha 264,71 hektaru (dále jen „ha“), která se skládala z několika pozemků, jejichž plochy BX určil a identifikoval na základě topografických map, které mu poskytla APIA Argeș. Tyto pozemky zahrnovaly plochu 129,09 ha v oblasti Rucăr (Rumunsko).

27.

Dne 20. října 2007 poté, co bylo na základě administrativní kontroly zjištěno, že o některé z ploch vykázaných BX požádaly i jiné osoby, požádala APIA Argeș v tomto ohledu o vysvětlení.

28.

Dne 28. listopadu 2007 BX a zástupci těchto dalších dotčených osob určili plochy obhospodařované jednotlivými zemědělci a zejména upřesnili, že pokud jde o oblast Rucăr, BX užíval pouze 45 ha ze 129,09 ha, které vykázal ve své původní žádosti.

29.

Téhož dne BX předložil APIA Argeș formulář M.1.1, nadepsaný „Změna ohlášené plochy“ (dále jen „formulář M.1.1“), s cílem opravit plochu vykázanou v jeho původní žádosti tak, že pro oblast Rucăr vykázal plochu 45 ha namísto 129,09 ha. Rovněž předložil ručně psané prohlášení vysvětlující, že rozdíl mezi jeho původním ohlášením a pozměněným ohlášením vyplývá jednak z chybné identifikace hranic hory Găinațu Mic v horském masivu Iezer-Păpușa (Rumunsko) z důvodu chybějících referenčních hodnot v topografických mapách, které mu poskytla APIA Argeș, a jednak z rozdílu mezi plochou uvedenou v nájemní smlouvě (a sice 210 ha), která byla menší než skutečně obhospodařovaná plocha pastviny, a souhrnem ploch obou fyzických bloků tvořících tuto horu ( 9 ).

30.

V přípise zaslaném APIA Argeș a zaregistrovaném dne 15. května 2008 BX upozornil na to, že výše uvedené agentura měla zrušit formulář M.1.1, neboť vynětí plochy 84,09 ha prostřednictvím tohoto formuláře bylo provedeno chybně, jelikož v době předložení tohoto formuláře si BX nebyl vědom toho, že hranice oblasti Rucăr byla na topografických mapách APIA Argeș zaznamenána chybně, což zjistil až později, a to na začátku května 2008.

31.

V rozhodnutí ze dne 28. května 2008 měla APIA Argeș za to, že BX podal původní ohlášení plochy o 46,56 % větší, než byla skutečná plocha, a v důsledku toho zamítla jeho žádost o platbu na základě čl. 138 odst. 1 nařízení č. 1973/2004.

32.

BX podal k Tribunalul București (soud prvního stupně v Bukurešti, Rumunsko) (dále jen „soud prvního stupně v Bukurešti“) žalobu, kterou se domáhal zejména zrušení tohoto rozhodnutí a toho, aby byla APIA Argeș uložena povinnost zaplatit mu částku 697 391 eur jako náhradu škody, která mu údajně vznikla v důsledku protiprávního zamítnutí jeho žádosti o podporu na rok 2007. Podle jeho názoru je vytýkané vykázání větší rozlohy ve skutečnosti přičitatelné APIA Argeș, která mu poskytla nedostatečně přesné topografické mapy, které nejsou v souladu s požadavky stanovenými v článku 20 nařízení č. 1782/2003, což prý může prokázat dokumenty, svědeckými výpověďmi a topografickým výkazem. Vzhledem k tomu, že nenesl „zavinění“, nemělo na něj být uplatněno žádné snížení ani vyloučení podpory v souladu s čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004. Rozsudkem ze dne 20. ledna 2011 soud prvního stupně v Bukurešti tuto žalobu zamítl ( 10 ).

33.

BX podal proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek k odvolacímu soudu v Bukurešti, který je soudem rozhodujícím v posledním stupni. Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, BX podal v rámci tohoto kasačního opravného prostředku návrh na podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu čl. 68 odst. 1 a 2 nařízení č. 796/2004 na základě článku 267 SFEU. Na jednání BX upřesnil, že uvedený kasační opravný prostředek rovněž obsahoval návrh na předložení věci Soudnímu dvoru za účelem vydání rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003.

34.

Usnesením ze dne 2. dubna 2012 odvolací soud v Bukurešti zaprvé tento návrh zamítl z důvodu, že argumenty předložené BX ‚nevyžadují‘, aby byla podána žádost o rozhodnutí předběžné otázce podle čl. 267 třetího pododstavce SFEU.

35.

Rozhodnutím ze dne 9. dubna 2012 uvedený soud následně zamítl kasační opravný prostředek BX jako neopodstatněný. Měl totiž za to, že rozhodnutí APIA Argeș ze dne 28. května 2008 bylo odůvodněno s ohledem na čl. 138 odst. 1 nařízení č. 1973/2004, jelikož BX vykázal větší rozlohu plochy, kterou využíval, a to o více než 30 %. Podáním formuláře M.1.1 s cílem opravit původní ohlášení, BX připustil, že chyba byla v jeho původním ohlášení, a nikoli v ohlášení zástupce, od kterého si žadatel pozemek pronajal. Kromě toho jak původní ohlášení, tak ohlášení o změně plochy byla učiněna na základě týchž map APIA Argeș, takže odůvodnění vykázání větší rozlohy na základě chyb v těchto mapách nebylo opodstatněné.

36.

Uvedený soud měl rovněž za to, že je na uživateli pozemku, aby v žádosti o přímé platby na plochu uvedl jeho skutečnou plochu, přičemž se nelze spoléhat na plochu uvedenou v listinách o vlastnictví tohoto pozemku. Nesprávnost topografických map APIA Argeș tedy nemůže odůvodnit vykázání větší rozlohy ploch, které využíval, ze strany BX, zejména s ohledem na povinnost stanovenou v čl. 7 písm. c) OUG č. 125/2006 zapsat pod hrozbou trestních sankcí pravdivé, úplné a plně platné údaje do formuláře uvedené žádosti.

37.

Navíc vzhledem k tomu, že jak původní ohlášení, tak formulář M.1.1 byly předloženy na základě týchž map APIA Argeș, nemůže být vykázání větší rozlohy odůvodněno chybami v těchto mapách. Vzhledem k tomu, že tyto mapy neobsahovaly dostatečné údaje umožňující správnou identifikaci ploch, měl BX přijmout dodatečná opatření k určení přesné plochy, kterou využíval, aby se zabránilo vykázání větší rozlohy. Podle téhož soudu mohly nepřesnosti v mapách APIA Argeș vést k nesprávné identifikaci ploch, pokud jde o jejich umístění na mapě, ale v žádném případě k vykázání větší rozlohy plochy o 46,56 %.

38.

Odvolací soud v Bukurešti mimoto považoval formulář M.1.1 za částečné vynětí plochy, na které se vztahoval článek 22 nařízení č. 796/2004. Vzhledem k tomu, že BX podal žádost o vynětí poté, co obdržel žádost APIA Argeș o vysvětlení, čl. 15 odst. 3 tohoto nařízení bránil tomu, aby mohl být zproštěn uplatnění sankcí stanovených v článku 51 uvedeného nařízení. Ani nelze přijmout výklad BX, podle kterého měl jeho přípis ze dne 15. května 2008 za následek zrušení ohlášení o vynětí ze dne 28. listopadu 2007. Totéž nařízení totiž neumožňovalo zrušit žádost o vynětí pozemku, ale pouze vynětí ploch.

39.

Uvedený soud měl rovněž za to, že situace BX nespadá ani pod případy uvedené v čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004. BX totiž původně ohlásil celkovou plochu 264,71 ha, od které následně odečetl plochu 84,09 ha, ačkoli nedošlo ke změně situace na pozemku. Neuvedl tedy věcně správné informace.

40.

Vzhledem k tomu, že uvedený soud měl za to, že zamítnutí návrhu BX na náhradu škody nevyplývalo z nemožnosti prokázat vzniklou majetkovou újmu, ale ze zamítnutí hlavní žaloby, nepovažoval nakonec za nutné provádět důkazy výslechem svědků. Stejně tak vzhledem k tomu, že soud prvního stupně v Bukurešti konstatoval vykázání větší rozlohy na základě vynětí ploch ze strany BX, ani topografický výkaz se nejevil jako užitečný.

41.

Dne 8. dubna 2013 se BX obrátil na posledně zmíněný soud, tentokrát se žalobou na určení odpovědnosti rumunského státu za majetkovou a nemajetkovou újmu způsobenou porušením unijního práva, kterého se dopustil odvolací soud v Bukurešti ve svém rozhodnutí ze dne 9. dubna 2012, a to s odůvodněním, že tento soud jednak neuplatnil zejména článek 20 nařízení č. 1782/2003 a článek 68 nařízení č. 796/2004 a jednak porušil článek 267 třetí pododstavec SFEU tím, že nesplnil svou povinnost předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a opomenul odůvodnit své odmítnutí takovou žádost předložit.

42.

Rozsudkem ze dne 1. července 2016 soud prvního stupně v Bukurešti žalobu BX zamítl jako neopodstatněnou.

43.

Tento soud měl za to, že čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 nepřiznává práva jednotlivcům, jejichž porušení by mohlo založit odpovědnost státu, jelikož upravuje způsob identifikace zemědělských pozemků, jakož i vlastnosti, které musí mít katastrální plány a dokumenty k tomu používané, aby byly zaručeny společné podmínky pro přímé platby podle různých režimů podpory v rámci SZP. V tomto ohledu je právo na informace, na které poukázal BX, chápané jako právo na přístup k informacím užitečným k získání požadované podpory a správné identifikaci daného pozemku, obecným právem, které může být uznáno většinou ustanovení, která stanoví podmínky týkající se fungování zvláštního mechanismu.

44.

Naproti tomu článek 68 nařízení č. 796/2004 podle uvedeného soudu jasně zakládá práva jednotlivců. Uvedený soud z toho vyvodil, že odvolací soud v Bukurešti toto ustanovení porušil zaprvé tím, že neurčil význam výrazu „věcně správné informace“, který není v aktu definován, zadruhé tím, že dospěl k závěru, že se toto ustanovení nepoužije na BX pouze na základě dokumentů, na jejichž podkladě bylo vydáno rozhodnutí APIA Argeș, a tedy tím, že nezohlednil ostatní dokumenty předložené BX, a zatřetí tím, že mu neumožnil prokázat jakýmkoli důkazním prostředkem, že nezavinil vykázání větší rozlohy.

45.

Na základě skutečností uvedených v bodech 55 a 56 rozsudku Köbler měl však soud prvního stupně v Bukurešti za to, že porušení unijního práva, kterého se dopustil odvolací soud v Bukurešti, není zjevné povahy, která by mohla založit odpovědnost státu.

46.

V tomto ohledu je zaprvé třeba uvést, že pokud jde o „stupeň jasnosti a přesnosti“, soud prvního stupně v Bukurešti uvedl, že článek 68 nařízení č. 796/2004 je jasný v rozsahu, v němž upravuje nárok zemědělce na osvobození od sankce spočívající ve snížení podpory nebo vyloučení nároku ve dvou případech, které uvádí, a v rozsahu, v němž nepřímo ukládá soudu, před kterým je uplatňována použitelnost jednoho z obou případů, aby přezkoumal, zda je tento důvod obrany opodstatněný, či nikoli.

47.

Zadruhé pokud jde o „omluvitelnost nebo neomluvitelnost“ nesprávného právního posouzení, v rumunském právu se nelze nesprávného právního posouzení dovolávat v případě dostupných a předvídatelných právních ustanovení, což zahrnuje ustanovení zveřejněná v Úředním věstníku Evropské unie, jakož i rozsudky vydané Soudním dvorem. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci nebyl článek 68 tohoto nařízení dosud Soudním dvorem vyložen, nemůže skutečnost, že odvolací soud v Bukurešti není schopen toto ustanovení správně vyložit, představovat neomluvitelné pochybení.

48.

Zatřetí pokud jde o „stanovisko unijního orgánu“, soud prvního stupně v Bukurešti uvedl, že je pravda, že Komise opakovaně tvrdila, že rumunská právní úprava nezaručuje účinnost administrativních křížových kontrol. V rámci svého šetření č. AA/2008/24 ( 11 )zejména zdůraznila, že nesprávný kartografický systém vede k tomu, že zemědělci často nesprávně lokalizují zemědělské pozemky, takže jsou penalizováni nebo neobdrží podpory. Taková stanoviska však nepostačují k tomu, aby bylo možné dovodit, že unijní orgán prokázal zjevnou povahu porušení unijního práva. K prokázání takové zjevné povahy se totiž musí zaujaté stanovisko vztahovat k použití porušeného pravidla. V projednávaném případě se však stanovisko zaujaté Komisí netýkalo použití článku 68 nařízení č. 796/2004, ale způsobu, jakým APIA Argeș uplatňovala systém lokalizace zemědělských pozemků.

49.

Začtvrté pokud jde o „úmyslnou povahu porušení“, odvolací soud v Bukurešti neporušil unijní právo úmyslně ani zjevně. Ačkoli Soudní dvůr dosud neměl příležitost vyložit článek 68 nařízení č. 796/2004, zmíněný odvolací soud uvedl důvody, proč má za to, že není nutné připustit dodatečné důkazy navrhované BX a že tento článek 68 se na spor v původním řízení nepoužije.

50.

A konečně zapáté soud prvního stupně v Bukurešti uvedl, že nedodržení článku 267 třetího pododstavce SFEU nemůže samo o sobě založit odpovědnost státu, neboť toto ustanovení nepřiznává práva jednotlivcům. V každém případě se odvolací soud v Bukurešti v usnesení ze dne 2. dubna 2012 bezpochyby omezil na odůvodnění svého odmítnutí dotázat se Soudního dvora na výklad uvedeného článku 68, když konstatoval, že skutečnosti uplatněné BX „nevyžadují“ výklad Soudního dvora, aniž dále upřesnil důvody, které jej k takovému závěru vedly. Soud prvního stupně v Bukurešti měl nicméně za to, že použití výrazu „nevyžadují“ předpokládá, že odvolací soud v Bukurešti shledal, že výklad a použití ustanovení téhož článku 68 je samozřejmé, takže nevyžadují, aby je Soudní dvůr analyzoval.

51.

I když takové odůvodnění nesplňuje požadavky stanovené Soudním dvorem v rozsudku Cilfit ( 12 ), soud prvního stupně v Bukurešti na základě srovnání okolností sporu v původním řízení s okolnostmi věci, ve které byl vydán rozsudek Köbler, rozhodl, že tento nedostatek odůvodnění nemůže představovat zjevné porušení unijního práva. Pokud by totiž v posledně uvedené věci soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, vzal svou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce zpět a následně nesprávně vyložil judikaturu Soudního dvora, Soudní dvůr by rozhodl, že porušení unijního práva není zjevné ani dostatečně závažné, aby založilo odpovědnost dotčeného členského státu. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci neexistoval žádný relevantní rozsudek Soudního dvora vykládající dotčená ustanovení unijního práva, nelze tedy porušení těchto ustanovení a fortiori považovat za zjevné.

52.

BX podal proti rozsudku soudu prvního stupně v Bukurešti ze dne 1. července 2016 odvolání k odvolacímu soudu v Bukurešti.

53.

V rámci tohoto odvolání BX nejprve tvrdil, že na rozdíl od toho, co rozhodl soud prvního stupně v Bukurešti, čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 přiznává práva jednotlivcům, což vyplývá jak z judikatury Soudního dvora ( 13 ), tak z šetření Komise č. AA/2008/24 zmíněného v bodě 48 tohoto stanoviska. Porušení tohoto ustanovení tedy může vést ke vzniku odpovědnosti orgánu, který se dopustil protiprávního jednání, a k uložení tomuto orgánu náhrady vzniklé škody v souladu s čl. 41 odst. 3 ve spojení s čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). BX dále tvrdil, že odvolací soud v Bukurešti tím, že nezohlednil jasný význam článku 68 nařízení č. 796/2004 a povinnosti, které toto ustanovení ukládá, porušil jeho právo na spravedlivý proces s ohledem na články 47 až 52 Listiny. Porušení jeho práva na obhajobu dokládá úmyslnou povahu protiprávního jednání. Odmítnutí předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, přestože předložení takové žádosti navrhl, tento závěr posiluje, jelikož odůvodnění tohoto odmítnutí bylo záměrně nejednoznačné, aby zabránilo soudu přezkoumat opodstatněnost a legalitu tohoto odůvodnění. Konečně měl BX za to, že konstatování zjevného porušení povinnosti stanovené v čl. 267 třetím pododstavci SFEU nemůže být vyhrazeno pro případ, kdy by soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, nerespektoval rozsudek Soudního dvora o předběžné otázce týkající se výkladu. Při neexistenci takového rozsudku Soudního dvora není nezbytné zkoumat kritéria uvedená v bodě 55 rozsudku Köbler.

54.

Pro účely rozhodnutí o odvolání podaném BX považuje odvolací soud v Bukurešti za nezbytné položit Soudnímu dvoru otázku, zda zaprvé čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 přiznává jednotlivcům konkrétní práva, zadruhé zda pojem „věcně správné informace“ ve smyslu čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004 zahrnuje jak správné ohlášení ploch zemědělcem, tak správnou identifikaci užívaného pozemku a zatřetí zda za okolností sporu v původním řízení skutečnost, že mu nebyla předložena předběžná otázka týkající se výkladu tohoto článku 68, představuje zjevné porušení unijního práva, které může založit odpovědnost rumunského státu.

55.

Za těchto podmínek se odvolací soud v Bukurešti rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

56.

Písemná vyjádření Soudnímu dvoru předložily rumunská vláda a Evropská komise. Stejní zúčastnění a BX rovněž přednesli ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 20. května 2025.

IV.

Analýza

A.

Úvodní poznámky

57.

Úvodem připomínám, že se projednávaná věc týká situace, kdy BX, zemědělec žádající o podporu na plochu, vykázal větší rozlohu zemědělské plochy, na kterou požádal o tuto podporu, když topografické mapy poskytnuté příslušným vnitrostátním orgánem, na jejichž základě identifikoval zemědělskou plochu, nebyly dostatečně přesné, aby umožnily identifikaci hranic užívaného pozemku. Za takovýchto podmínek tento zemědělec, který byl po vykázání větší rozlohy vyloučen z vyplácení podpory rozhodnutím tohoto orgánu, tvrdil, že se nejedná o úmyslné „vykázání větší rozlohy“, ale o nesprávnou identifikaci hranic užívaného pozemku z důvodu nepřesností obsažených v těchto mapách, které nebyly v souladu s podmínkami stanovenými v čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003, a že tedy jeho žádost o podporu obsahuje „věcně správné informace“, což podle článku 68 nařízení č. 796/2004 znamená, že se vyloučení z vyplácení podpory neuplatní.

58.

Jádrem sporu v původním řízení je tedy otázka náhrady škody, která BX údajně vznikla v důsledku rozhodnutí odvolacího soudu v Bukurešti, který rozhodoval v posledním stupni a zamítl kasační opravný prostředek podaný BX proti rozsudku soudu prvního stupně v Bukurešti, kterým tento soud neuznal jeho nárok na podporu z důvodu, že vykázal větší rozlohu plochy, na kterou žádal o podporu, a dále odmítl předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. V návaznosti na rozsudek odvolacího soudu v Bukurešti podal BX k soudu prvního stupně v Bukurešti žalobu znějící na určení odpovědnosti rumunského státu za porušení unijního práva, zejména článku 20 nařízení č. 1782/2003 a článku 68 nařízení č. 796/2004, jakož i povinnosti soudu rozhodujícího v posledním stupni podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě čl. 267 třetího pododstavce SFEU. Vzhledem k tomu, že soud prvního stupně v Bukurešti tuto žalobu prohlásil za neopodstatněnou, podal BX odvolání k odvolacímu soudu v Bukurešti.

59.

Za těchto okolností odvolací soud v Bukurešti, který musí určit, zda měl jakožto soud rozhodující v posledním stupni podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, přerušil řízení a položil Soudnímu dvoru tři předběžné otázky.

B.

K první předběžné otázce

60.

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 představuje ustanovení, které přiznává práva jednotlivcům, jejichž porušení by mohlo založit odpovědnost dotyčného členského státu.

61.

Připomínám, že soud prvního stupně v Bukurešti v rámci sporu v původním řízení určil, že porušení čl. 20 odst. 1 tohoto nařízení nemůže založit odpovědnost rumunského státu, jelikož toto ustanovení nepřiznává práva jednotlivcům ( 14 ). BX tento závěr zpochybňuje s odkazem na rozhodnutí Komise vydaná v letech 2010 a 2011 ( 15 ). Konkrétně tvrdí, že je uvedený závěr v rozporu s šetřením Komise č. AA/2008/24, které konstatovalo, že nesprávný kartografický systém neplní svou úlohu spočívající v zajištění účinnosti administrativních křížových kontrol (obecný zájem), ale vede rovněž k často nesprávné lokalizaci zemědělských pozemků v systému identifikace zemědělských pozemků zemědělci, kteří jsou tak nakonec penalizováni nebo neobdrží podporu či nezískají náhradu za své výdaje, „což rovněž ohrožuje zvláštní zájem každého zemědělce“. V takovém kontextu má článek 20 uvedeného nařízení institucionální rozměr, a sice zajistit účinnost administrativních a kontrolních postupů v rámci SZP. To však automaticky nevylučuje možnost, že totéž ustanovení přiznává práva jednotlivcům, a zejména právo být informován prostřednictvím přesných topografických map, jelikož nedodržení této podmínky spojené s přesností map může zemědělce připravit o užitečné informace v procesu získání podpory a mít přímý dopad na možnost získat finanční podporu.

62.

V tomto ohledu je nejprve třeba připomenout, že pokud jde o vznik odpovědnosti členského státu za škody způsobené jednotlivcům porušením unijního práva, které mu lze přičíst, Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že poškození jednotlivci mají nárok na náhradu škody, jsou-li splněny tři podmínky, a sice zaprvé porušené pravidlo unijního práva přiznává práva jednotlivcům, zadruhé porušení tohoto pravidla je dostatečně závažné a zatřetí existuje přímá příčinná souvislost mezi tímto porušením povinnosti členského státu a škodou, kterou tito jednotlivci utrpěli ( 16 ).

63.

Pokud jde konkrétně o první podmínku, které se týká první předběžná otázka, Soudní dvůr již rozhodl, že práva přiznaná jednotlivcům vznikají nejen tehdy, když to ustanovení unijního práva výslovně stanoví, ale také v důsledku pozitivních nebo negativních povinností, které tato ustanovení jasně stanoveným způsobem ukládají jak jednotlivcům, tak členským státům a unijním orgánům ( 17 ). Porušení takových pozitivních nebo negativních povinností členským státem může bránit dotyčným jednotlivcům ve výkonu práv, která jim jsou implicitně přiznána na základě dotčených ustanovení unijního práva a kterých se tito jednotlivci mají mít možnost dovolávat na vnitrostátní úrovni, a tedy změnit právní postavení, které mají tato ustanovení za cíl ve vztahu k těmto jednotlivcům vytvořit. Proto plná účinnost těchto norem unijního práva a ochrana práv, která přiznávají, vyžadují, aby jednotlivci měli možnost získat náhradu újmy, a to nezávisle na tom, zda mají dotčená ustanovení přímý účinek, přičemž tato vlastnost není sama o sobě nezbytná ani dostatečná ke splnění první ze tří podmínek připomenutých v bodě 62 tohoto stanoviska ( 18 ).

64.

Právě ve světle těchto zásad je třeba zkoumat, zda čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003, kterým se stanoví pravidla týkající se vytvoření systému identifikace zemědělských pozemků, která jsou součástí společných pravidel o přímých platbách v rámci režimů podpory příjmů, na které se vztahuje SZP, přiznává práva jednotlivcům, a zejména žadatelům o podporu, která jim umožňují podat žalobu na náhradu škody způsobené nepřesnostmi topografických map APIA ( 19 ).

65.

Z následujících důvodů mám za to, že toto ustanovení nelze považovat za ustanovení přiznávající konkrétní práva žadatelům o podporu, nebo přinejmenším za ustanovení, jehož cílem je vytvořit právní postavení ve vztahu k těmto žadatelům, ať už explicitně či implicitně.

66.

Zaprvé totiž podotýkám, že ze znění čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 nevyplývá, že jeho cílem je přiznat žadatelům o podporu práva. Toto ustanovení, které je součástí hlavy II uvedeného nařízení, nadepsané „Obecná ustanovení“, a konkrétně její kapitoly 4, nadepsané „Integrovaný administrativní a kontrolní systém“, má totiž čistě technickou povahu, jelikož stanoví, že tento systém identifikace zemědělských pozemků je „vytvořen na základě pozemkových katastrálních map a dokumentů nebo dalších kartografických údajů“. Uvedené ustanovení definuje techniky používané k vytvoření tohoto systému a upřesňuje, že použité techniky „jsou založeny na počítačovém systému zeměpisných informací zahrnujícím nejlépe letecké nebo družicové snímky se stejnými normami, které zaručují přesnost rovnající se alespoň přesnosti kartografie v měřítku 1:10 000“.

67.

Z toho vyplývá, že znění čl. 20 odst. 1 uvedeného nařízení neobsahuje žádný odkaz na jednotlivce, a tím spíše ani na žadatele o podporu, takže neprovádí žádné „výslovné stanovení“ práv ve smyslu judikatury Soudního dvora citované v bodě 63 tohoto stanoviska. Kromě toho toto ustanovení ukládá příslušným orgánům členských států odpovědným za administrativu a kontrolu přímých plateb zemědělcům „pozitivní povinnost“ používat systémy identifikace zemědělských pozemků zejména pomocí topografických map s minimální úrovní přesnosti. Ze znění uvedeného ustanovení však nevyplývá, že by tato „pozitivní povinnost“ vedla ke vzniku práv jednotlivců ve smyslu téže judikatury Soudního dvora. Totéž ustanovení totiž neobsahuje žádný údaj o tom, že by použití topografických map mělo přinést výhody jednotlivcům, a zejména zemědělcům, kteří žádají o podporu.

68.

Zadruhé toto zjištění vyplývá též z kontextového a teleologického výkladu článku 20 nařízení č. 1782/2003.

69.

V tomto ohledu připomínám, že podle čl. 17 prvního pododstavce tohoto nařízení „[k]aždý členský stát vytvoří integrovaný administrativní a kontrolní systém“, dále jen „integrovaný systém“, který se v souladu s druhým a třetím pododstavcem tohoto ustanovení použije pro různé režimy podpor v rámci SZP ( 20 ) a pro kontrolu pravidel stanovených obecnými ustanoveními uvedeného nařízení ( 21 ). Obecným cílem sledovaným tímto integrovaným systémem je podle bodů 11 a 13 odůvodnění téhož nařízení „posílit účinnost a rentabilitu administrativních a kontrolních mechanismů“.

70.

V tomto kontextu podle čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 ve spojení s bodem 13 jeho odůvodnění zahrnuje integrovaný administrativní systém řadu prvků, jež jsou společně zaměřeny na „zlepšení účinnosti administrativních a kontrolních postupů“. Mezi těmito prvky je pod písmenem b) uveden „systém identifikace zemědělských pozemků“ (dále jen ‚SIZP‘), na který odkazuje článek 20 tohoto nařízení. SIZP je tak pouze jednou ze složek integrovaného systému a nemůže být analyzován samostatně, aniž by byly zohledněny obecnější cíle sledované zavedením integrovaného systému. Podle bodu 14 odůvodnění uvedeného nařízení totiž SIZP přispívá, stejně jako ostatní prvky integrovaného systému – a sice počítačová databáze, žádosti zemědělců o podporu, integrovaný kontrolní systém a v případě režimu jednotné platby systém identifikace a evidence platebních nároků – ke zlepšení účinnosti administrativních a kontrolních postupů vzhledem ke složitosti systému a k velkému počtu žádostí o podporu, které mají být zpracovány. Konkrétně podle bodu 16 odůvodnění téhož nařízení identifikace zemědělských pozemků, případně pomocí techniky dálkového průzkumu země, „je klíčovým prvkem správného používání režimu vázaného na plochu“, jelikož „[d]osavadní zkušenosti ukázaly některé nedostatky stávajících metod [identifikace]“.

71.

Z toho vyplývá, že toto ustanovení, stejně jako ostatní prvky tvořící „integrovaný systém“ zavedené nařízením č. 1782/2003 ( 22 ), jsou zaměřeny výlučně na zlepšení účinnosti kontroly tím, že se dbá na to, aby příslušné orgány členských států mohly účinně ověřovat soulad žádostí o podporu s požadavky unijního práva. Účelem účinné administrativy a kontroly přímých plateb je právě chránit finanční zájmy Unie ( 23 ). Z tohoto hlediska mohou topografické mapy, nejsou-li dostatečně přesné, ohrozit účinnost kontroly, čímž vzniká riziko, že členské státy neodhalí neoprávněné platby, což představuje finanční riziko pro rozpočet Unie.

72.

Tato ustanovení, ačkoliv mohou být potenciálně užitečná pro zemědělce ( 24 ), nebyla tedy unijním zákonodárcem vypracována pro to, aby těmto zemědělcům usnadnila podávání žádostí o podporu. Míra přesnosti topografických map, které mají příslušné orgány členských států používat, je totiž určena k zajištění účinnosti kontroly žádostí o podporu, neboť integrovaný systém nefunguje jako podpůrný nástroj pro zemědělce, pokud jde o jejich žádosti. Takový nástroj je však stanoven nařízením č. 1782/2003, a sice „zemědělský poradenský systém“, který členské státy zavedly „pro zemědělce“ ( 25 ).

73.

Dále podotýkám, že pokud může mít zemědělec prospěch z používání „integrovaného systému“, tato užitečnost je svou samotnou povahou vlastní každému organizačnímu systému, jako je „integrovaný systém“, neboť se zdá, že žádný systém nefunguje autoreferenčně, sám pro sebe: v konečném důsledku vždy slouží ku prospěchu občana. Taková užitečnost je však zcela nepřímá a reflexní a nestačí k tomu, aby „přiznávala práva jednotlivcům“ ve smyslu judikatury Soudního dvora ( 26 ). V opačném případě by každé organizační ustanovení muselo být považováno za přiznávající práva jednotlivcům, což by bylo reductio ad absurdum.

74.

Konečně zatřetí čistě objektivní a technická povaha článku 20 nařízení č. 1782/2003 se zdá být ještě zjevnější z hlediska historie vzniku tohoto ustanovení. V tomto ohledu podotýkám, že „integrovaný administrativní a kontrolní systém“ byl zaveden nařízením č. 3508/92 zejména s cílem posílit účinnost a rentabilitu administrativních a kontrolních mechanismů (bod 3 odůvodnění tohoto nařízení), a to s využitím technických prostředků a vhodných administrativních a kontrolních metod vzhledem ke komplexnosti takového systému a velký počet žádostí, které musejí být zpracovány (bod 5 odůvodnění téhož nařízení), přičemž integrovaný systém musí v každém členském státě zahrnovat informatizovanou databázi, alfanumerický systém identifikace zemědělských pozemků, žádostí zemědělských producentů o podporu, integrovaný kontrolní systém a pro odvětví živočišné produkce systém identifikace a registrace zvířat“ ( 27 ). Dále a pro úplnost konstatuji, že stejné koncepce a cíle SIZP byly převzaty nařízením (ES) č. 73/2009 ( 28 ), které zrušilo a nahradilo nařízení č. 1782/2003, a také všemi nařízeními, která po něm následovala ( 29 ).

75.

Vzhledem k jeho znění, kontextu, cíli a historii vzniku je tedy cílem článku 20 nařízení č. 1782/2003 upravit způsob identifikace zemědělských pozemků jakožto prvku integrovaného administrativní a kontrolního systému určeného ke kontrole legality využívání unijních finančních prostředků, čímž přispívá k ochraně finančních zájmů Unie, a nebyl koncipován tak, že stanoví normu unijního práva přiznávající práva jednotlivcům. Cílem jeho ustanovení, která se týkají zavedení systému identifikace zemědělských pozemků, což jsou klíčové prvky integrovaného administrativního a kontrolního systému, je zajistit jeho řádné fungování, a umožnit tak příslušným orgánům členských států plnění povinností účinné správy a kontroly žádostí o podporu.

76.

Tento závěr nemůže být podle mého názoru zpochybněn auditem AA/2008/24 provedeným Komisí, na který BX odkazuje ve své argumentaci ke zdůraznění nesprávnosti závěru soudu prvního stupně v Bukurešti. Jak totiž tvrdila Komise ve svém písemném vyjádření, tento audit umožnil dospět k závěru, že v systému identifikace zemědělských pozemků v Rumunsku existují nedostatky, které vedly k finančním opravám. Takové šetření se však ze své podstaty netýká vztahu mezi Unií a Rumunskem a je zaměřeno výhradně na zjištění finančních rizik pro finanční prostředky Unie. Z uvedeného auditu nelze proto vyvodit, že by Komise měla za to, že článek 20 nařízení č. 1782/2003 chrání individuální práva zemědělců.

77.

Navrhuji tedy odpovědět na první předběžnou otázku tak, že čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 nelze vykládat v tom smyslu, že přiznává práva jednotlivcům, a zejména žadatelům o přímé platby.

C.

K druhé předběžné otázce

78.

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004 musí být vykládán v tom smyslu, že se pojem „věcně správné informace“ uvedený v tomto ustanovení týká jak správného ohlášení ploch zemědělcem, tak správné identifikace užívaného pozemku a jeho hranic tímto zemědělcem.

79.

Připomínám, že v projednávaném případě byla žádost BX vyloučena z přímých plateb na základě čl. 138 odst. 1 nařízení č. 1973/2004 vzhledem k tomu, že BX předložil původní ohlášení o ploše přesahující o 46,56 % skutečnou rozlohu ( 30 ). Posledně uvedený zpochybňuje, že by takové vykázání větší rozlohy plochy provedl. Je totiž názoru, že vykázání větší rozlohy, které je mu vytýkáno, je přičitatelné APIA Argeș, která mu poskytla nedostatečně přesné topografické mapy, jež tedy nebyly v souladu s požadavky stanovenými v článku 20 nařízení č. 1782/2003. BX tudíž poskytl „věcně správné informace“ a v žádném případě nenesl „zavinění“, takže na něj nemělo být uplatněno žádné snížení nebo vyloučení podpory v souladu s čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004.

80.

Úvodem připomínám, že článek 68 tohoto nařízení, který obsahuje ustanovení týkající se výjimek z uplatnění snížení a vyloučení plateb podpory uvedených zejména v kapitole I tohoto nařízení, věnované zjištěním týkajícím se kritérií způsobilosti, stanoví v odstavci 1, že snížení a vyloučení plateb se neuplatní v případě, že zemědělec poskytl příslušnému orgánu „věcně správné informace nebo může jiným způsobem prokázat, že nenese zavinění“ ( 31 ). Podle bodu 67 odůvodnění uvedeného nařízení totiž platí, že „[p]okud jde o kritéria způsobilosti pro podporu, obecně by se neměla snížení a vyloučení uplatňovat, pokud zemědělec poskytl věcně správné informace nebo může jinak prokázat, že nenese zavinění“.

81.

Pokud jde v tomto ohledu o použití čl. 68 odst. 1 téhož nařízení ve vztahu k údajům souvisejícím s kritérii způsobilosti, musí být toto ustanovení vykládáno ve spojení s článkem 12 tohoto nařízení, který upravuje obsah „jednotné žádosti“ podané zemědělcem ( 32 ), kterou zemědělec vykáže nejen plochu, kterou využívá k zemědělským účelům, ale i své platební nároky ( 33 ). V souladu s čl. 12 odst. 1 nařízení č. 796/2004 tak „jednotná žádost obsahuje veškeré informace nezbytné k prokázání způsobilosti pro podporu, zejména [...] podrobné údaje umožňující identifikaci všech zemědělských pozemků v hospodářství, jejich výměru vyjádřenou v hektarech na dvě desetinná místa, jejich umístění a popřípadě jejich využití a poznámku o tom, zda je zemědělský pozemek zavlažován“ ( 34 ) .

82.

Ze znění posledně uvedeného ustanovení tedy jasně vyplývá, že jak „správné ohlášení ploch zemědělcem“ v rozsahu, v němž odkazuje na „výměru vyjádřenou v hektarech na dvě desetinná místa“, tak „správná identifikace využívaného pozemku a jeho hranic“, v rozsahu, v němž odkazuje na „identifikaci zemědělských pozemků“ a „jejich umístění“, představují informace nezbytné k rozhodnutí o způsobilosti pro podporu. Toto zjištění je navíc v souladu se samotným pojmem „identifikace“ zemědělského pozemku, která spočívá výlučně v určení hranic pozemku, a nikoli jeho výměry, kterou lze určit až po přesném vymezení hranic tohoto pozemku. Jinými slovy, správná identifikace zemědělského pozemku nutně zahrnuje, pokud nedošlo k chybě při výpočtu, správné uvedení ploch.

83.

Nicméně s ohledem na okolnosti sporu v původním řízení považuji za nezbytné rozšířit dosah této otázky a posoudit, zda zemědělec, který předal příslušnému vnitrostátnímu orgánu nesprávné informace, se přesto může vyhnout snížení nebo vyloučení podpory podle čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004, pokud prokáže, že nenese „zavinění“, jelikož chybu zjištěnou tímto orgánem mu nelze přičítat.

84.

V tomto ohledu otázka související s přičitatelností porušení závisí na konkrétních okolnostech každého jednotlivého případu. Okolnost, že takový orgán, jako je APIA, poskytl žadateli o podporu nesprávné nebo nedostatečně přesné dokumenty, které mu neumožnily přesně lokalizovat a vymezit pozemky, které hodlá obhospodařovat, by tak mohl tohoto zemědělce zprostit jakéhokoli „zavinění“, pokud se mu podaří prokázat, že neměl k dispozici žádný jiný důkaz na základě jiných katastrálních plánů nebo dokumentů nebo také jiných kartografických údajů, které by mu umožnily tyto pozemky identifikovat nebo lokalizovat. Avšak s ohledem na odpověď, kterou navrhuji dát na první předběžnou otázku, z ustanovení týkajících se „integrovaného systému“ obsažených v nařízení č. 1782/2003 nevyplývá, že by tomuto zemědělci přiznávala jakékoli právo, které by mu umožnilo prokázat umístění a výměru svých pozemků prostřednictvím dokumentů, které má k dispozici příslušný vnitrostátní orgán.

85.

Pokud jde o skutkové okolnosti sporu v původním řízení, jak jsou uvedeny v předkládacím rozhodnutí, nejprve konstatuji, pokud jde o posouzení povahy „věcně správných informací“, jak již Soudní dvůr rozhodl, že plochu, na kterou lze poskytnout podporu a se kterou souvisí platební nárok, musí mít zemědělec k dispozici ( 35 ), jelikož taková plocha je součástí zemědělského podniku zemědělce, pokud má zemědělec pravomoc ji spravovat pro účely výkonu zemědělské činnosti ( 36 ). Zemědělec musí ve vztahu k této ploše disponovat dostatečnou autonomií, kterou přísluší posoudit předkládajícímu soudu při zohlednění všech okolností projednávaného případu ( 37 ). Navíc je podle judikatury Soudního dvora podstatné, že sporné plochy nesmí být v průběhu uvedené doby předmětem žádné zemědělské činnosti vykonávané třetí osobou. Aby se zabránilo tomu, že si dotčené parcely bude za součást svého podniku nárokovat vícero zemědělců, je totiž nezbytné, aby během této doby nebylo možné tyto plochy pro účely režimu jednotné platby považovat za součást podniku jiných zemědělců ( 38 ) .

86.

V projednávané věci z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že plocha pronajatá BX od vlastníka pozemku byla menší než plocha, kterou ohlásil. Pokud BX věděl, že skutečně obhospodařovaná plocha je větší než plocha, kterou měl v držení na základě nájemní smlouvy uzavřené s vlastníkem pozemku, měl o tom předložit APIA Argeș důkaz. Podotýkám, že BX ve svých ohlášeních však neuvedl jednu skutečnost, která se přesto jeví jako zásadní, a sice správnou plochu, ačkoli měl a mohl předvídat, že některé z vykázaných ploch jsou využívány vlastníkem nebo jinými osobami. Dále podotýkám, že v projednávané věci se vykázání větší rozlohy netýkalo drobného rozdílu, který by případně mohl být tolerován nebo omluven, ale jednalo se o rozdíl přesahující 80 hektarů, který se jen obtížně jeví jako představitelný v případě zemědělských pozemků patřících k hospodářství zemědělce, který je povinen zajišťovat jejich správu v rámci své podnikatelské činnosti. Kromě toho, zmiňuje-li BX chyby v topografických mapách, které mu poskytla APIA Argeș, ze spisu v projednávané věci vyplývá, že jak původní ohlášení, tak ohlášení o změně plochy byla uskutečněna na základě týchž map APIA.

87.

Navrhuji tudíž odpovědět na druhou předběžnou otázku tak, že čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004 ve spojení s článkem 12 tohoto nařízení musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „věcně správné informace“ uvedený v prvním z těchto ustanovení se, pokud jde o kritéria způsobilosti pro podporu, vztahuje na všechny informace nezbytné k rozhodnutí o takové způsobilosti a obsahuje zejména jak správné ohlášení ploch zemědělcem, tak správnou identifikaci užívaného pozemku a jeho hranic tímto zemědělcem.

D.

K třetí předběžné otázce

88.

Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda skutečnost, že za okolností sporu v původním řízení uvedený soud nepředložil Soudnímu dvoru na základě čl. 267 třetího pododstavce SFEU předběžnou otázku týkající se výkladu čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004, představuje zjevné porušení unijního práva, které může založit odpovědnost dotčeného členského státu za škodu údajně způsobenou rozhodnutím tohoto soudu.

89.

Jinými slovy, jelikož si předkládající soud nepřeje, aby mu bylo vytýkáno, že je zároveň soudcem i stranou sporu, vyzývá nás, abychom meritorně rozhodli o tom, zda jeho rozhodnutí ze dne 2. a 9. dubna 2012 zjevně porušila unijní právo ( 39 ).

90.

Úvodem považuji za vhodné připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora se odpovědnost členského státu za škody způsobené rozhodnutím soudu rozhodujícího v posledním stupni, které porušuje pravidlo unijního práva, řídí stejnými podmínkami, jako jsou podmínky upravující odpovědnost členského státu, které jsou připomenuty v bodě 62 tohoto stanoviska ( 40 ).

91.

Pokud jde konkrétně o druhou z těchto podmínek, které se týká třetí předběžná otázka a která vyžaduje, aby porušení pravidla unijního práva bylo dostatečně závažné, Soudní dvůr již měl příležitost upřesnit, že odpovědnost státu za soudní činnost může být založena pouze ve výjimečném případě, kdy vnitrostátní soud rozhodující v posledním stupni zjevným způsobem porušil použitelné právo. Pro určení, zda došlo k dostatečně závažnému porušení unijního práva, je třeba zohlednit všechny skutečnosti charakterizující situaci, která je vnitrostátnímu soudu předložena. Podle judikatury Soudního dvora mezi skutečnosti, které lze v tomto ohledu zohlednit, patří zejména stupeň jasnosti a přesnosti porušeného pravidla, rozsah posuzovací pravomoci, kterou porušené pravidlo ponechává vnitrostátním orgánům, úmyslná nebo neúmyslná povaha spáchaného protiprávního jednání nebo způsobené škody, omluvitelnost nebo neomluvitelnost případného nesprávného právního posouzení, okolnost, že případný postoj zaujatý unijním orgánem mohl přispět k přijetí nebo zachování vnitrostátních opatření nebo zvyklostí odporujících unijnímu právu, jakož i nesplnění povinnosti dotčeného vnitrostátního soudu předložit žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle čl. 267 třetího pododstavce SFEU ( 41 ).

92.

V tomto ohledu, pokud jde o tuto poslední povinnost předložit žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, která je výslovně zmíněna ve třetí předběžné otázce, podotýkám, že v souladu s čl. 267 třetím pododstavcem SFEU, vyvstane-li předběžná otázka v řízení probíhajícím před vnitrostátním soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvůr ( 42 ).

93.

Tato povinnost však není absolutní.

94.

Na základě mezí přiznaných rozsudkem Cilfit a následnou ustálenou judikaturou Soudního dvora ( 43 ) totiž může být vnitrostátní soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, této povinnosti podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce zproštěn pouze tehdy, pokud odůvodněně konstatoval, že vznesená otázka není relevantní, nebo že dotčené ustanovení unijního práva již bylo předmětem výkladu Soudního dvora nebo že správný výklad unijního práva je natolik zřejmý, že není ponechán prostor pro žádnou rozumnou pochybnost (v uvedeném pořadí viz teorie „acte éclairé“ a teorie „acte clair“) ( 44 ).

95.

Soudní dvůr v této souvislosti v rozsudku CIM stanovil, že ze systému zavedeného článkem 267 SFEU ve spojení s čl. 47 druhým pododstavcem Listiny vyplývá, že pokud má vnitrostátní soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, za to – poněvadž se nachází v některé ze tří situací uvedených v předchozím bodě tohoto stanoviska – že je zproštěn povinnosti stanovené v čl. 267 třetím pododstavci SFEU, a sice obrátit se na Soudní dvůr s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, musí z odůvodnění jeho rozhodnutí vyplývat, buď že vznesená otázka unijního práva není relevantní pro řešení sporu, nebo že výklad dotyčného ustanovení unijního práva vychází z judikatury Soudního dvora, či v případě, že taková judikatura neexistuje, že výklad unijního práva byl pro vnitrostátní soud rozhodující v posledním stupni natolik zřejmý, že není ponechán prostor pro žádnou rozumnou pochybnost ( 45 ). Je však třeba poznamenat, že obecně musí být posouzení takového rozhodnutí vnitrostátního soudu prováděno s ohledem na právní a skutkové okolnosti existující v okamžiku jeho přijetí ( 46 ). Je sice pravda, že vnitrostátní soud je povinen svá rozhodnutí odůvodnit, povinnost výslovného odůvodnění v podobě stanovené rozsudkem CIM byla výslovně vymezena až dne 6. října 2021, takže tato povinnost podle mého názoru může být vůči vnitrostátním soudům namítána teprve od posledně zmíněného data ( 47 ).

96.

Právě ve světle těchto zásad vytyčených Soudním dvorem je třeba posoudit, zda odvolací soud v Bukurešti, jakožto soud rozhodující v posledním stupni, v projednávané věci zjevně porušil unijní právo, a to jednak tím, že se rozhodl nepodat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru podle čl. 267 třetího pododstavce SFEU, a jednak tím, že nesplnil povinnost toto rozhodnutí odůvodnit.

97.

V tomto ohledu poznamenávám, že třetí předběžná otázka, tak jak je formulována předkládajícím soudem, se v podstatě týká pouze údajného porušení povinnosti podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a povinnosti odůvodnit odmítnutí návrhů na podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce s ohledem na výklad čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004. Zdá se však, že BX rovněž požádal o výklad čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 ( 48 ). Navrhuji proto rozšířit dosah této otázky tak, aby se vztahovala i na tento prvek. Kromě toho v projednávané věci existuje zjevná a úzká souvislost mezi těmito dvěma ustanoveními, jelikož nesprávnost topografických map, které se týká článek 20, spadá mezi důvody, které BX uvádí k odůvodnění použití čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004.

98.

Zaprvé pokud jde o povinnost podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003, ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že odvolací soud v Bukurešti se ve svém usnesení ze dne 2. dubna 2012 omezil na zamítnutí návrhu na podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce s tím, že určil, že skutečnosti předložené BX „nevyžadují“ podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na základě čl. 267 třetího pododstavce SFEU, aniž uvedl důvody, proč zastával tento procesní názor ( 49 ). Zdá se tedy, že tento soud měl implicitně za to, že tento výklad není relevantní, pravděpodobně proto, že čl. 20 odst. 1 tohoto nařízení nemůže zakládat odpovědnost rumunského státu, neboť nepřiznává žádná práva jednotlivcům ( 50 ). V tomto ohledu konstatuji, že vzhledem k tomu, že Soudní dvůr toto ustanovení dosud nevyložil, a že odvolací soud v Bukurešti tedy nebyl v zásadě zproštěn povinnosti podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ( 51 ), měl tento soud uvést důvody, proč se domnívá, že je zproštěn povinnosti obrátit se na Soudní dvůr na základě výjimek uznaných v rozsudku Cilfit. Nicméně jak již bylo dříve uvedeno, absence „nezbytnosti“ měla být v projednávaném případě chápána jako nedostatek „relevance“. Posouzení kritéria „relevance“ přitom na rozdíl od dvou dalších kritérií týkajících se teorie „acte clair“ nebo „éclairé“, spadá výlučně do pravomoci předkládajícího soudu ( 52 ). Je tedy na předkládajícím soudu, aby posoudil jednak to, zda z odůvodnění usnesení ze dne 2. dubna 2012 vykládaného ve spojení s rozsudkem téhož soudu ze dne 9. dubna 2012 dostatečně jasně vyplývají důvody, proč výklad čl. 20 odst. 1 uvedeného nařízení nebyl „nezbytný“ pro účely žaloby na určení odpovědnosti, a jednak to, zda absence „nezbytnosti“ vyložit tento čl. 20 odst. 1 byla podložená, zejména proto, že argument, který chtěl BX z tohoto ustanovení vyvodit, byl v podstatě neúčinný, a tedy v projednávané věci irelevantní.

99.

V každém případě, i kdyby odvolací soud v Bukurešti porušil článek 267 SFEU tím, že nepodal žádost o rozhodnutí o předběžné otázce nebo dostatečně neodůvodnil své rozhodnutí, takové porušení by podle mého názoru nemohlo být kvalifikováno jako „zjevné“. Jak vyplývá z bodu 95 tohoto stanoviska, povinnost uvést odůvodnění podle požadavků stanovených v rozsudku CIM byla Soudním dvorem zakotvena až několik let po přijetí rozhodnutí dotčených ve věci v původním řízení, a tato povinnost proto nemohla být striktně namítána vůči odvolacímu soudu v Bukurešti, natož zakládat zjevné porušení unijního práva pro nedostatek odůvodnění. Kromě toho z odpovědi, kterou navrhuji podat na první předběžnou otázku, vyplývá, že čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 nepřiznává žádná práva jednotlivcům. Z toho vyplývá, že výklad navržený odvolacím soudem v Bukurešti se shoduje s tímto stanoviskem a nepřispíval by k přijetí ani k zachování vnitrostátních opatření nebo zvyklostí, které by byly v rozporu s unijním právem.

100.

Zadruhé pokud jde o povinnost podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004, vzhledem k tomu, že Soudní dvůr toto ustanovení nevyložil, je nutno konstatovat, jak uvedl soud prvního stupně v Bukurešti, že odvolací soud v Bukurešti měl do odůvodnění rozhodnutí, kterým byl zamítnut návrh na podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ( 53 ), zahrnout více prvků, aby soud rozhodující o žalobě na určení odpovědnosti rumunského státu mohl ověřit, zda byly splněny podmínky pro použití čl. 267 třetího pododstavce SFEU. Za těchto okolností a vzhledem k tomu, že je nesporné, že čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004 přiznává práva jednotlivcům, lze tvrdit, že první podmínka vzniku odpovědnosti související s porušením pravidla unijního práva je splněna.

101.

Avšak, obdobně jako v předchozí analýze a s přihlédnutím k rozsudku Köbler a následné judikatuře Soudního dvora ( 54 ) nelze podle mého názoru toto nedostatečné odůvodnění považovat za zjevné ani za dostatečně závažné porušení unijního práva pro založení odpovědnosti rumunského státu. V první řadě se BX dovolává čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004 s tím, že vychází z předpokladu, že došlo k porušení čl. 20 odst. 1 nařízení č. 1782/2003. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci odvolací soud v Bukurešti takové porušení neurčil, tvrzení, že výklad čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004 nebyl „nezbytný“, se mi na první pohled jeví jako konsistentní a rozhodně nepředstavuje „zjevné porušení použitelného práva“, a sice nařízení č. 796/2004 a č. 1782/2003, nebo judikatury Soudního dvora k těmto nařízením ( 55 ), jelikož v projednávané věci neexistoval žádný rozsudek Soudního dvora, který by dotčená ustanovení unijního práva vykládal. V druhé řadě z písemností ve spise vyplývá, že odvolací soud v Bukurešti dospěl k závěru, že v projednávané věci byly správný výklad a správné použití článku 68 nařízení č. 796/2004 natolik zřejmé, že neponechávaly prostor pro „žádnou rozumnou pochybnost“ ve smyslu judikatury Soudního dvora připomenuté v bodě 94 tohoto stanoviska. Podle předkládajícího soudu situace, v níž se nacházel BX, nespadala pod případy uvedené v čl. 68 odst. 1 uvedeného nařízení, neboť BX původně vykázal určitou plochu a následně z ní vyjmul 84,09 ha, přestože nedošlo ke změně situace na pozemku, ale rovněž jelikož mohl a měl znát přesnou plochu, kterou využíval, a správně ji vykázat. V důsledku toho se nezdá, že předkládající soud, jakožto soud rozhodující v posledním stupni, zjevně porušil unijní právo, když měl v rámci svého prostoru pro uvážení za to, že se nachází v situaci, která mu umožňuje nepoložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku týkající se výkladu článku 68 nařízení č. 796/2004, jelikož odpověď byla podle něj zřejmá.

102.

Navrhuji tedy odpovědět na třetí předběžnou otázku tak, že skutečnost, že za okolností sporu v původním řízení předkládající soud nepředložil Soudnímu dvoru na základě čl. 267 třetího pododstavce SFEU předběžnou otázku týkající se výkladu čl. 68 odst. 1 nařízení č. 796/2004, s výhradou konečného posouzení předkládajícím soudem, podle všeho nepředstavuje zjevné porušení unijního práva, které může založit odpovědnost dotčeného členského státu.

V.

Závěry

103.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky, které položil Curtea de Apel București (odvolací soud v Bukurešti, Rumunsko), odpověděl následovně: