COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 19.12.2017
COM(2017) 788 final
PACCHETTO MERCI
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO
SULL’APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA (UE) 2015/1535 NEL PERIODO DAL 2014 AL 2015
{SWD(2017) 465 final}
Indice
INTRODUZIONE
1. Sviluppi nel periodo 2014-2015
1.1. Ricorso alla procedura di notifica nel contesto dell’iniziativa "Legiferare meglio” e per migliorare la competitività
1.2. Ricorso alla procedura di notifica per rafforzare il reciproco riconoscimento
1.3. Miglioramenti apportati alla procedura di notifica
1.4. Giurisprudenza concernente la direttiva sulla trasparenza del mercato unico
2. Applicazione della procedura di notifica
2.1. Efficacia: quadro generale
2.2. Ricorso alla procedura d’urgenza
2.3. Notifica di “misure di incentivazione di carattere fiscale o finanziario”
2.4. Misure adottate a seguito delle reazioni della Commissione
2.5. Misure adottate a seguito della procedura di notifica
2.6. Scambi strutturati con gli Stati membri
2.7. Richieste di accesso ai documenti emessi a norma della direttiva sulla trasparenza del mercato unico
2.8. Trasparenza
3. Conclusione
Sintesi
La presente relazione analizza l’applicazione di una delle pietre angolari del mercato interno nel periodo dal 2014 al 2015: la procedura di notifica istituita dalla direttiva (UE) 2015/1535 1 (di seguito la “direttiva sulla trasparenza del mercato unico”). La relazione evidenzia l’importante contributo apportato dalla procedura di notifica al funzionamento del mercato unico e all’attuazione della politica "Legiferare meglio" 2 .
La direttiva (UE) 2015/1535 è stata adottata il 9 settembre 2015 e ha abrogato e sostituito la direttiva 98/34/CE. Poiché la direttiva 98/34/CE era stata oggetto di diverse modifiche sostanziali (in particolare al fine di includere i servizi della società dell’informazione ed eliminare norme tecniche dal suo campo di applicazione), si è deciso di codificarla per motivi di chiarezza.
La notifica alla Commissione delle regolamentazioni tecniche nazionali prima della loro adozione si è nuovamente dimostrata un efficace strumento di prevenzione degli ostacoli agli scambi e di collaborazione tra la Commissione e gli Stati membri e tra questi ultimi. La procedura di notifica è un importante strumento che consente di guidare l’attività normativa nazionale anche in determinati settori emergenti e di migliorare la qualità delle regolamentazioni tecniche nazionali, in termini di trasparenza, leggibilità ed efficacia, nei settori non armonizzati o parzialmente armonizzati. La maggiore chiarezza del quadro giuridico dei singoli Stati membri può aiutare gli operatori economici ad adattarsi alle nuove norme e dunque ridurre i costi di consultazione delle regolamentazioni e favorirne la corretta applicazione. Ciò è possibile anche grazie al fatto che le regolamentazioni tecniche notificate alla Commissione sono tradotte in 23 delle lingue ufficiali dell’UE 3 .
INTRODUZIONE
La procedura di notifica delle regolamentazioni tecniche nazionali consente alla Commissione e agli Stati membri dell’UE di esaminare, prima dell’adozione, le regolamentazioni tecniche che gli Stati membri intendono introdurre per i prodotti (industriali, agricoli e della pesca) e per i servizi della società dell’informazione (cfr. l’allegato 1 del documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione). La procedura si applica in versione semplificata agli Stati membri dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA) firmatari dell’accordo sullo spazio economico europeo (SEE), nonché alla Svizzera e alla Turchia (cfr. l’allegato 3).
L’obiettivo principale della procedura di notifica è impedire la creazione di nuovi ostacoli al mercato interno prima che essi siano introdotti e producano effetti negativi.
Il mercato interno è una delle dieci priorità della Commissione; secondo la Commissione un miglior funzionamento del mercato unico è un motore per la costruzione di un’economia dell’UE più forte e “[i]n quest’era di sempre maggiore globalizzazione [...] è la migliore carta a disposizione dell’Europa” 4 . Per tale ragione la Commissione, di concerto con gli Stati membri, si adopera per sfruttare appieno il potenziale del mercato unico “in modo che i cittadini, le imprese e le autorità pubbliche possano accedere a beni e servizi ai migliori livelli di qualità, prezzo e servizio” 5 . Come enunciato nella strategia per il mercato unico, il mercato unico è sicuramente una delle maggiori realizzazioni dell’Unione europea 6 e la Commissione considera prioritario eliminare gli ostacoli normativi e di altro tipo al mercato unico dei beni e servizi. La Commissione europea ha deciso di dare nuovo impulso al mercato unico con una serie di azioni ambiziose e pragmatiche in settori fondamentali per il mercato interno dell’UE, quali l’economia circolare, l’economia collaborativa, il mercato unico digitale, l’Unione dei mercati dei capitali e la fiscalità.
Nella sua comunicazione “Migliorare il mercato unico: maggiori opportunità per i cittadini e per le imprese” 7 la Commissione ha sottolineato che “[l]e merci generano circa il 75% degli scambi intra UE [e che nel] 2014 gli scambi di merci tra gli Stati membri dell’UE sono stati valutati in 2 900 miliardi di EUR”, evidenziando così l’importante ruolo svolto dagli scambi di merci nel contesto generale degli scambi commerciali nel mercato unico (nel 2015 gli scambi di merci intra-UE hanno rappresentato il 20,6% del PIL dell’Unione). La necessità di rafforzare la libera circolazione delle merci e di fornire alle imprese un quadro normativo più prevedibile è ribadita nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la comunicazione. La direttiva sulla trasparenza del mercato unico contribuisce direttamente o indirettamente a varie iniziative di follow-up della strategia per il mercato unico.
Data la centralità della direttiva sulla trasparenza del mercato unico nell’ambito del corretto funzionamento del mercato unico delle merci e dei servizi della società dell’informazione, la presente relazione è adottata congiuntamente al “pacchetto merci”. L’obiettivo del pacchetto è stimolare il mercato unico e sfruttare appieno il suo potenziale rafforzando la fiducia nel mercato unico a vantaggio di tutti, cittadini e imprese. In particolare saranno presentate iniziative volte a migliorare il funzionamento del reciproco riconoscimento e a rafforzare l’applicazione delle norme comuni dell’UE in materia di sicurezza dei prodotti.
La direttiva sulla trasparenza del mercato unico è lo strumento più aperto e trasparente del mercato unico. Si tratta di un sistema unico nel suo genere che impedisce la comparsa di nuovi ostacoli al mercato unico ponendo l’accento sulla trasparenza, sul dialogo, sulla prevenzione e su una migliore regolamentazione. Essa non soltanto prevede che gli Stati membri partecipino a tale procedura su un piano di parità con la Commissione ma consente anche alle parti interessate di accedere a tutte le regolamentazioni tecniche nazionali in corso di elaborazione, che sono tradotte in 23 lingue ufficiali dell’UE. Gli operatori economici possono dunque prevedere la creazione di ostacoli agli scambi e, assumendo un ruolo attivo nel processo di notifica, possono impedire concretamente che oneri amministrativi inutili e costosi pregiudichino le loro attività.
La direttiva sulla trasparenza del mercato unico svolge inoltre un ruolo importante nei dialoghi di conformità con gli Stati membri 8 , che rientrano nella componente della strategia per il mercato unico riguardante la cultura di conformità e di rispetto intelligente 9 . La Commissione ritiene che questi incontri offrano l’opportunità di un dialogo volto a migliorare il recepimento, l’attuazione e l’applicazione del diritto dell’UE. I dialoghi offrono inoltre l’occasione per discutere con gli Stati membri come affrontare efficacemente le sfide poste dall’applicazione del diritto dell’UE. In tale contesto il dialogo nel quadro della direttiva sulla trasparenza del mercato unico, abbinato ad altri indicatori, permette alla Commissione di individuare meglio i settori problematici e i problemi strutturali negli Stati membri.
Tenendo conto del ruolo svolto dalla direttiva sulla trasparenza del mercato unico nel prevenire la creazione di ostacoli nel mercato unico delle merci, nel quadro del “pacchetto servizi” la Commissione ha presentato di recente una proposta legislativa relativa a uno strumento di notifica autonomo nel settore dei servizi. La proposta mira a modernizzare l’attuale procedura di notifica prevista dalla direttiva sui servizi 10 e consentirà non soltanto di verificare più a monte la giustificazione e la proporzionalità di nuove normative nazionali che rischiano di limitare la libera circolazione dei servizi ma anche di affrontare la questione del rispetto della normativa attraverso il dialogo con gli Stati membri prima dell’adozione della legislazione proposta 11 .
Dato il suo vasto campo d’applicazione, in cui rientrano tutti i prodotti (industriali, agricoli e della pesca) nonché i servizi della società dell’informazione, la direttiva sulla trasparenza del mercato unico contribuisce anche a promuovere la libera circolazione dei beni e dei servizi nei settori emergenti dell’economia digitale e a impedire la creazione di ostacoli agli scambi nel mercato unico digitale dell’UE. La procedura di notifica prevista dalla direttiva sulla trasparenza del mercato unico contribuisce a creare un mercato unico digitale più forte e più connesso. Per quanto riguarda l’economia collaborativa, la direttiva sulla trasparenza del mercato unico intende impedire l’adozione, da parte degli Stati membri, di requisiti di accesso al mercato non giustificati o sproporzionati 12 .
1.Sviluppi nel periodo 2014-2015
1.1.Ricorso alla procedura di notifica nel contesto dell’iniziativa "Legiferare meglio” e per migliorare la competitività
Nella sua comunicazione del 2002 “Una migliore regolamentazione per la crescita e l’occupazione nell’Unione europea” 13 la Commissione aveva già evidenziato che il meccanismo di controllo preventivo istituito dalla direttiva sulla trasparenza del mercato unico contribuisce a migliorare la qualità delle normative nazionali riguardanti i prodotti e i servizi della società dell’informazione. La collaborazione tra la Commissione e gli Stati membri nell’ambito della procedura di notifica mira a garantire un quadro normativo più chiaro per gli operatori economici.
Nel quadro del piano d’azione della Commissione per la semplificazione e il miglioramento del contesto normativo 14 gli Stati membri sono stati invitati a presentare, insieme ai progetti di regole tecniche notificati ai sensi della direttiva sulla trasparenza del mercato unico, gli eventuali studi d’impatto (o le relative conclusioni) effettuati a livello interno. Grazie a questi studi d’impatto gli Stati membri sono incoraggiati a riflettere preventivamente sulla scelta dello strumento più adatto e la Commissione è in grado di verificare la necessità e la proporzionalità delle misure proposte. Nel periodo in esame gli Stati membri hanno presentato studi d’impatto in relazione a 356 notifiche (quasi il 25% delle notifiche complessive). Si tratta di un modesto aumento rispetto ai due anni precedenti, quando gli Stati membri avevano presentato 314 studi d’impatto su un totale di 1 439 notifiche (il 22% circa delle notifiche totali).
1.2.Ricorso alla procedura di notifica per rafforzare il reciproco riconoscimento
La direttiva sulla trasparenza del mercato unico contribuisce a migliorare il reciproco riconoscimento. La valutazione delle regolamentazioni nazionali, prima della loro adozione, alla luce degli articoli da 34 a 36 del TFUE e del principio del reciproco riconoscimento nonché delle raccomandazioni della Commissione riguardo all’inserimento, ove opportuno, di una clausola del mercato unico nei progetti di regole nazionali notificati contribuisce a ridurre il rischio che queste regole creino ostacoli normativi agli scambi. Questo meccanismo preventivo potrebbe essere integrato da un meccanismo correttivo nel caso in cui le autorità, al momento di adottare decisioni basate su norme nazionali in singoli casi, non applichino correttamente il principio del reciproco riconoscimento. Per tale ragione la relazione è adottata congiuntamente al “pacchetto merci”, che contiene un’iniziativa di follow-up della strategia per il mercato unico volta a imprimere un forte slancio al reciproco riconoscimento nel settore delle merci. L’obiettivo è introdurre l’utilizzo, da parte degli operatori economici, di una dichiarazione di reciproco riconoscimento volontario e facilitare la corretta applicazione del principio del reciproco riconoscimento. Ciò dovrebbe garantire che le regolamentazioni nazionali non creino ostacoli ingiustificati agli scambi lungo tutto il loro ciclo di vita.
1.3.Miglioramenti apportati alla procedura di notifica
Uno degli obiettivi della direttiva sulla trasparenza del mercato unico è informare preventivamente gli operatori economici, comprese le piccole e medie imprese (PMI), in merito alla regolamentazione tecnica prevista negli Stati membri, per consentire loro di far sentire la propria voce e di adeguare per tempo le loro attività alle future regolamentazioni tecniche 15 . L’elevato numero di contributi trasmessi dalle parti interessate in relazione alle notifiche dimostra che questo diritto di controllo è ampiamente esercitato e aiuta la Commissione e le autorità nazionali a individuare gli ostacoli agli scambi.
Nel quadro di un crescente impegno a favore della trasparenza e dell’efficienza, nel 2015 la Commissione ha predisposto una nuova funzionalità sul sito Internet del sistema di informazione sulle regolamentazioni tecniche (Technical Regulation Information System - TRIS) 16 . Questa nuova funzionalità è stata attivata a giugno del 2016 e consente a chiunque di utilizzare il sito TRIS per trasmettere contributi su qualsiasi notifica durante il termine di differimento di cui all’articolo 6 della direttiva sulla trasparenza del mercato unico.
I contributi possono essere trasmessi in maniera riservata ed essere comunicati soltanto ai servizi della Commissione. Il nuovo strumento “Contributi” consente inoltre di accedere rapidamente e con facilità ai contributi di altre parti interessate, a condizione che non siano stati trasmessi in maniera riservata, offrendo così maggiore visibilità ai contributi anche all’esterno della Commissione.
Tutti i contributi presentati tramite questo nuovo meccanismo saranno inoltrati immediatamente ai servizi competenti della Commissione, incrementando così l’efficienza del processo. Nel frattempo i soggetti che trasmettono i contributi ricevono un avviso di ricevimento automatico attraverso la ricevuta di accettazione del contributo inviata per posta elettronica.
1.4.Giurisprudenza concernente la direttiva sulla trasparenza del mercato unico
Nel periodo di riferimento la Corte di giustizia dell’Unione europea ha emesso due sentenze principali concernenti la direttiva sulla trasparenza del mercato unico e i relativi obblighi; tali sentenze contribuiscono a chiarire alcuni aspetti della direttiva e a definire meglio alcune delle sue prescrizioni.
Nella causa C-307/13 (Ivansson e a.) 17 la Corte ha stabilito che, laddove si verifichi un cambiamento notevole del calendario di applicazione di una misura nazionale, il progetto di regola tecnica è soggetto all’obbligo di comunicazione alla Commissione, come disposto al terzo comma dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva sulla trasparenza del mercato unico (“Gli stati membri procedono ad una nuova comunicazione alla Commissione del progetto di regola tecnica […] qualora essi apportino al progetto di regola tecnica modifiche importanti che ne alterino l’ambito di applicazione, ne abbrevino il calendario di applicazione inizialmente previsto, aggiungano o rendano più rigorosi le specificazioni o i requisiti”). La Corte ha aggiunto che la violazione di tale obbligo costituisce un vizio procedurale nell’adozione della relativa regola tecnica comportandone l’inapplicabilità, cosicché detta regola tecnica non può essere opposta ai singoli.
Nella causa C-98/14 (Berlington Hungary e a.) 18 la Corte ha stabilito che una normativa tributaria come quella in questione, che non sia corredata di nessuna specificazione tecnica né di nessun altro requisito di cui essa mirerebbe a garantire l’osservanza, non può essere qualificata come “regola tecnica de facto” (articolo 1, paragrafo 1, lettera f)), della direttiva sulla trasparenza del mercato unico) e che la nozione di “regole tecniche de facto” indica non le misure tributarie di per se stesse, bensì le specificazioni tecniche o gli altri requisiti connessi.
La Corte ha inoltre stabilito che le disposizioni di una normativa nazionale che vietano la gestione delle slot machine fuori dei casinò costituiscono “regole tecniche” ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera f), della direttiva sulla trasparenza del mercato unico, i cui progetti devono essere oggetto della comunicazione prevista dall’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, della suddetta direttiva. La Corte ha dichiarato che “una misura nazionale che riserva l’organizzazione di determinati giochi di azzardo ai soli casinò costituisce una “regola tecnica” ai sensi di detto articolo [1, paragrafo 1, lettera f), della direttiva sulla trasparenza del mercato unico], se essa può influenzare in modo significativo la natura o il commercio dei prodotti utilizzati in tale contesto”.
La Corte ha inoltre dichiarato che gli articoli 5 e 6 della direttiva sulla trasparenza del mercato unico, che illustrano le fasi procedurali della procedura di notifica, “non hanno lo scopo di conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento, per cui la loro violazione da parte di uno Stato membro non comporta un diritto per detti soggetti di ottenere da parte di tale Stato membro il risarcimento del danno sofferto a causa di questa violazione in base al diritto dell’Unione”.
Queste sentenze hanno permesso di chiarire ulteriormente l’interpretazione degli articoli 1, 5 e 6 della direttiva sulla trasparenza del mercato unico, in particolare per quanto riguarda la notifica delle modifiche apportate a normative precedentemente notificate, la nozione di regola tecnica e il fatto che le violazioni procedurali non danno luogo a richieste di risarcimento. Ciò aiuterà gli Stati membri e la Commissione ad applicare meglio la direttiva sulla trasparenza del mercato unico.
2.Applicazione della procedura di notifica
1.5.Efficacia: quadro generale
► Volume delle notifiche e settori interessati
Dal 2014 al 2015 la Commissione ha ricevuto 1 382 notifiche (655 nel 2014, 727 nel 2015) 19 . Si tratta di un modesto calo rispetto ai due anni precedenti (1 484 notifiche).
Si sono osservate notevoli differenze tra i vari Stati membri per quanto riguarda il numero delle notifiche; alcuni Stati membri hanno effettuato in media più di 50 notifiche all’anno mentre altri ne hanno effettuate meno di 10 l’anno. Anche se questo divario si può spiegare, in parte, con il diverso assetto organizzativo dello Stato (ad esempio presenza di autorità regionali/locali dotate di poteri di regolamentazione), con una scarsa sensibilizzazione o con un maggiore o minore livello di attività normativa, queste ampie discrepanze sollevano dubbi riguardo alla piena osservanza degli obblighi di notifica da parte di alcuni Stati membri. Le disparità esistenti possono essere spiegate anche dal fatto che alcune autorità di regolamentazione nazionali non tengono conto del processo di notifica previsto dalla direttiva sulla trasparenza del mercato unico, e in particolare del termine di differimento di tre mesi stabilito, all’atto di pianificare il proprio processo decisionale in campo normativo.
Si osserva una correlazione tra la dimensione degli Stati membri e il numero delle notifiche: in generale gli Stati membri più grandi effettuano un maggior numero di notifiche rispetto agli Stati membri di piccole o medie dimensioni. Ciò si spiega in parte con la presenza di un maggior numero di autorità regionali e locali che hanno l’obbligo di notificare i propri progetti di regole tecniche. Tuttavia questa osservazione non è sempre valida: ad esempio alcuni Stati membri di medie dimensioni hanno effettuato un maggior numero di notifiche rispetto ad alcuni Stati membri più grandi.
Come nel periodo oggetto dell’ultima relazione, nel periodo in esame il numero più elevato di notifiche si è registrato nel settore dell’edilizia. Numerose misure riguardavano l’efficienza energetica degli edifici, le strutture in cemento armato, la pavimentazione stradale, i materiali costitutivi e la sicurezza antincendio degli edifici.
Come nel periodo precedente, al secondo posto per numero di notifiche si sono attestati nuovamente i prodotti agricoli, i prodotti della pesca e dell’acquacultura e altri generi alimentari. In questa categoria diverse misure hanno interessato l’igiene alimentare, la composizione e l’etichettatura di alimenti e bevande, gli imballaggi alimentari, i prezzi minimi per le bevande alcoliche, la composizione e la commercializzazione di bevande alcoliche e analcoliche, i marchi di qualità e i marchi di origine.
Sono state effettuate numerose notifiche anche nel settore delle telecomunicazioni (apparecchiature radio e apparecchiature terminali di telecomunicazione, interfacce radio, hardware e software per la raccolta, la gestione e l’uso di dati ottenuti attraverso meccanismi elettronici installati a bordo dei veicoli (scatola nera)).
Diverse notifiche hanno riguardato i prodotti e i servizi nel settore dei giochi d’azzardo.
Infine diverse notifiche hanno riguardato il settore dell’ambiente (principalmente imballaggi e rifiuti di imballaggio, prodotti riciclabili, trattamento dei rifiuti biodegradabili) (cfr. l’allegato 2.3).
► Aspetti esaminati dalla Commissione nelle sue reazioni
Nei settori non armonizzati ai quali, in assenza di norme di diritto derivato, si applicano gli articoli da 34 a 36 (libera circolazione delle merci) e gli articoli 49 e 56 (diritto di stabilimento e libera prestazione dei servizi) del TFUE, le reazioni della Commissione intendevano richiamare l’attenzione degli Stati membri sui potenziali ostacoli agli scambi dopo aver valutato la necessità e proporzionalità della misura in conformità con la giurisprudenza della Corte di giustizia. Pertanto la Commissione ha voluto garantire la conformità a tali principi e ha continuato ad invitare gli Stati membri ad inserire clausole di reciproco riconoscimento in ciascun progetto di regola tecnica che non rientra nei settori armonizzati.
Laddove le misure nazionali rientrano parzialmente nei settori armonizzati, le reazioni erano tese a garantire che le misure nazionali fossero compatibili con il diritto derivato dell’UE.
·Nel periodo 2014-2015 gli Stati membri hanno notificato 303 progetti di regole tecniche (151 nel 2014 e 152 nel 2015) nel settore dell’edilizia. Tali progetti riguardavano tutti i tipi di prodotti da costruzione, quali ponti, strutture stradali in cemento armato, rivestimenti dei tetti a falde per edifici, attrezzature antincendio, dispositivi di soccorso, isolamento termico, materiali di riempimento sintetici, strutture in cemento armato, impianti elettrici in e su strutture in cemento armato nonché i materiali metallici a contatto con l’acqua potabile.
La Commissione ha esaminato, in particolare, i progetti di regole tecniche che stabiliscono ulteriori requisiti tecnici o test supplementari relativi ai prodotti da costruzione, ostacolando così la libera circolazione dei prodotti etichettati con il marchio CE. I progetti notificati sono stati esaminati principalmente alla luce del regolamento (UE) n. 305/2011 che fissa condizioni armonizzate per la commercializzazione dei prodotti da costruzione e che abroga la direttiva 89/106/CEE del Consiglio 20 .
La Commissione ha esaminato un progetto di normativa che vieta l’installazione di caldaie alimentabili con petrolio fossile e gas naturale in edifici di nuova costruzione, salvo quando le caldaie alimentabili con petrolio e gas utilizzano unicamente energie rinnovabili. Il progetto notificato è stato esaminato alla luce della direttiva 2009/142/CE sugli apparecchi a gas (GAD) 21 e della direttiva 92/42/CEE concernente i requisiti di rendimento per le nuove caldaie ad acqua calda alimentate con combustibili liquidi o gassosi 22 .
Le regolamentazioni tecniche relative agli edifici ad efficienza energetica sono state esaminate alla luce della direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica 23 , della direttiva 2010/31/UE sulla prestazione energetica nell’edilizia 24 e della direttiva 2009/125/CE relativa all’istituzione di un quadro per l’elaborazione di specifiche per la progettazione ecocompatibile dei prodotti connessi all’energia 25 .
La Commissione ha inoltre esaminato un progetto di normativa riguardante i requisiti per i dispositivi di comunicazione autostradale. Il progetto notificato è stato esaminato alla luce della direttiva 1999/5/CE 26 , della direttiva 2006/95/CE 27 e della direttiva 2004/108/CE 28 .
·Nei settori dell’agricoltura, della pesca e dei prodotti alimentari dal 2014 al 2015 gli Stati membri hanno notificato 266 progetti di regole tecniche (133 nel 2014 e 133 nel 2015). Tali progetti riguardavano, tra l’altro, i materiali a contatto con gli alimenti, le bevande energetiche, i grassi trans nei prodotti alimentari, vini e alcolici, i marchi di qualità dei prodotti alimentari, il benessere degli animali e la commercializzazione di prodotti di pellicceria.
Taluni Stati membri hanno notificato progetti di regole volti a istituire marchi che collegano la qualità di un prodotto alla sua origine. Queste notifiche sono state esaminate alla luce delle disposizioni del trattato che regolano la libera circolazione delle merci e del regolamento (UE) n. 1151/2012 (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio sui regimi di qualità dei prodotti agricoli e alimentari 29 .
Durante il periodo pertinente la Commissione ha esaminato numerose notifiche riguardanti l’igiene dei prodotti alimentari e ha formulato osservazioni e pareri circostanziati riguardanti la loro conformità al regolamento (CE) n. 852/2004 sull’igiene dei prodotti alimentari 30 , al regolamento (CE) n. 853/2004 che stabilisce norme specifiche in materia di igiene per gli alimenti di origine animale 31 e al regolamento n. 854/2004, che stabilisce norme specifiche per l’organizzazione di controlli ufficiali sui prodotti di origine animale destinati al consumo umano 32 .
Altre notifiche riguardavano l’etichettatura dei prodotti alimentari e la Commissione ne ha valutato la compatibilità con il regolamento (UE) n. 1169/2011 relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori 33 e in particolare con le disposizioni inerenti alle dichiarazioni nutrizionali, o con altre disposizioni settoriali in materia di informazione dei consumatori 34 .
·Nel settore dei servizi della società dell’informazione si sono registrate 69 notifiche (25 nel 2014 e 44 nel 2015). Numerose notifiche avevano come oggetto il settore dei giochi d’azzardo, mentre altre riguardavano, tra l’altro, il diritto d’autore nell’ambiente digitale, i servizi di media audiovisivi on-demand, il commercio elettronico, la firma elettronica e altri servizi fiduciari.
·Nel settore della metrologia si sono registrate 67 notifiche (37 nel 2014 e 30 nel 2015). Questi progetti riguardavano diversi tipi di dispositivi di misura, quali contatori di calore, dell’elettricità e del gas, tassametri o rifrattometri dotati di prisma e prevedevano requisiti specifici che tali strumenti devono soddisfare. Le notifiche in materia di contatori di calore, dell’elettricità e del gas e in materia di tassametri sono state analizzate principalmente alla luce della direttiva 2004/22/CE relativa agli strumenti di misura 35 . La novità è stata rappresentata dai progetti relativi ai nuovi sistemi di misurazione intelligenti, rientranti anch’essi nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/22/CE e alquanto complessi a causa dell’esigenza di combinare la progettazione con l’informatica e la comunicazione, la riservatezza dei dati e gli aspetti legati alla sicurezza.
·Nel settore dei prodotti chimici la Commissione ha ricevuto 69 notifiche (33 nel 2014 e 36 nel 2015). La maggioranza delle notifiche riguardava i biocidi, i fertilizzanti, i prodotti fitosanitari e i prodotti che rientrano nell’ambito di applicazione del regolamento REACH ed è stata esaminata principalmente alla luce del regolamento (CE) n. 1907/2006 concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (“REACH”) 36 , del regolamento sui biocidi 37 e del regolamento (CE) n. 1107/2009 relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari 38 .
·Nel settore ambientale la Commissione ha esaminato 86 progetti di regolamentazione (42 nel 2014 e 44 nel 2015). Alcuni progetti notificati riguardavano i rifiuti di imballaggio e hanno sollevato problemi di compatibilità sia con la legislazione armonizzata dell’UE, in particolare con la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio 39 (ad esempio per quanto riguarda le prescrizioni concernenti il divieto delle borse di plastica in materiale leggero) sia con gli articoli da 34 a 36 del TFUE in merito agli aspetti non armonizzati (ad esempio per quanto concerne la clausola di reciproco riconoscimento o l’utilizzo di norme nazionali per le borse di plastica monouso o per le tazze, i bicchieri e i piatti usa e getta).
La procedura di notifica ha inoltre consentito alla Commissione di intervenire in settori in cui l’armonizzazione a livello di Unione europea era prevista o in corso e ha così impedito l’introduzione di misure nazionali divergenti da parte degli Stati membri. In conformità degli articoli 6, paragrafi 3 e 4, della direttiva sulla trasparenza del mercato unico, la Commissione ha chiesto allo Stato membro autore della notifica di rinviare di dodici mesi a decorrere dalla data di notifica l’adozione di progetti legislativi notificati che riguardano i seguenti settori: firme elettroniche, archiviazione elettronica, raccomandata elettronica, servizi di certificazione e di validazione temporale elettronica (notifica 2013/584/B e notifica 2013/585/B) e requisiti relativi al latte e ai prodotti lattiero-caseari, gelati, grassi e oli commestibili (notifica 2015/169/CZ).
Pertanto la direttiva sulla trasparenza del mercato unico contribuisce ad evitare la frammentazione del mercato unico in settori nei quali l’armonizzazione è prevista o è in corso e mira a garantire agli operatori economici maggiore certezza e stabilità del quadro giuridico.
► Esempi positivi che illustrano l’impatto della direttiva sulla trasparenza del mercato unico
·Nel 2014 la Commissione ha formulato un parere circostanziato su una notifica italiana relativa a un logo regionale che collegava l’origine di una vasta gamma di prodotti alla loro qualità. La Commissione ha sostenuto che questa misura sarebbe stata in contrasto con l’articolo 34 del TFUE, in quanto avrebbe potuto incoraggiare i consumatori ad acquistare prodotti nazionali a scapito di quelli importati. A seguito di un dialogo, le autorità italiane hanno eliminato l’ostacolo cancellando il riferimento all’origine dei prodotti contemplati dal progetto notificato.
·Nel 2014 l’Ungheria ha notificato un progetto di misura che intendeva istituire controlli atti a garantire il pagamento, da parte degli operatori, dell’IVA sui prodotti vinicoli senza indicazione geografica commercializzati in Ungheria. Tali controlli erano soggetti al pagamento di una tassa. La Commissione ha emesso un parere circostanziato sostenendo che il pagamento di una tassa per i controlli sull’IVA è in contrasto con il regolamento (UE) n. 1308/2013 recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli 40 . In seguito all’adozione della misura da parte delle autorità ungheresi, la Commissione ha avviato un’indagine che alla fine è stata chiusa in quanto la misura contestata ha cessato di produrre i suoi effetti a decorrere dal 31 luglio 2017 (a causa della mancata proroga da parte delle autorità ungheresi). La procedura di notifica si è dunque rivelata utile in quanto ha consentito di individuare un ostacolo al commercio che alla fine è stato eliminato grazie a un’indagine.
·Nel 2015 le autorità francesi hanno notificato alla Commissione un progetto di misura che definiva un logo da utilizzare per i prodotti industriali e artigianali protetti da indicazioni geografiche. La Commissione ha emesso un parere circostanziato sostenendo che la creazione del logo, che consisteva in una sagoma rossa e blu contenente le iniziali “IG” [indication géographique – indicazione geografica] con la parola “FRANCE”, avrebbe potuto costituire una misura di effetto equivalente ai sensi dell’articolo 34 del TFUE. In particolare la Commissione ha ritenuto che questo logo, che sottolineava l’origine francese dei prodotti in questione, sarebbe andato oltre l’obiettivo di autenticare l’origine locale o regionale specifica di un prodotto e pertanto avrebbe potuto incoraggiare i consumatori ad acquistare prodotti recanti tale logo, escludendo i prodotti di altri Stati membri. Le autorità francesi hanno accolto tali obiezioni e hanno modificato il progetto di logo in una maniera ritenuta accettabile dalla Commissione.
·Nel 2015 la Francia ha notificato un progetto di regola tecnica che definiva le prestazioni attese dei dispositivi di protezione individuale (DPI) utilizzati per proteggere gli operatori e i lavoratori dai prodotti fitosanitari di sintesi e ha proposto opportune prove. La Commissione ha emesso un parere circostanziato nel quale esprimeva le proprie preoccupazioni riguardo alla clausola di reciproco riconoscimento contenuta nel progetto notificato. In base al progetto notificato, poteva essere utilizzato qualunque altro mezzo per dimostrare la conformità delle tute ai requisiti essenziali di salute e sicurezza previsti dalla direttiva 89/686/CEE del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai dispositivi di protezione individuale 41 (direttiva sui DPI), a condizione che tali mezzi garantissero agli operatori e ai lavoratori lo stesso livello di protezione di quello assicurato dalle condizioni di prova e dalle prescrizioni in materia di informazione descritte nel progetto francese. La Commissione ha ritenuto che tale disposizione rendesse praticamente obbligatorie le condizioni di prova e le prescrizioni in materia di informazione del testo notificato, in violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva sui DPI: “Gli Stati membri non possono vietare, limitare od ostacolare l’immissione sul mercato di DPI o componenti di DPI conformi alle disposizioni della presente direttiva e muniti della marcatura CE che dichiara la loro conformità a tutte le prescrizioni della presente direttiva comprese le procedure di certificazione di cui al capitolo II”. In risposta alle perplessità espresse dalla Commissione, le autorità francesi hanno opportunamente modificato il testo.
·Nel 2014 il Regno Unito ha notificato un progetto in base al quale i dispositivi di comunicazione autostradale dovevano essere conformi alla direttiva “bassa tensione” (LVD) 42 , alla direttiva sulle apparecchiature radio e le apparecchiature terminali di telecomunicazione (R&TTE) 43 e alla direttiva sulla compatibilità elettromagnetica (CEM) 44 nonché a una serie di norme armonizzate volontarie. La Commissione ha emesso un parere circostanziato rammentando che se i prodotti rientrano nel campo di applicazione di specifiche normative di armonizzazione dell’UE che prescrivono la marcatura CE (ad esempio le direttive LVD, CEM e R&TTE), essi devono essere conformi a tali normative e non possono essere soggetti alle disposizioni del progetto notificato che disciplinano i medesimi rischi. Il Regno Unito ha modificato integralmente il progetto notificato eliminando qualsiasi obbligo di conformità alle norme armonizzate volontarie ai sensi delle direttive sulla marcatura CE.
► Gli ostacoli incontrati con maggior frequenza
Uno degli obiettivi della direttiva sulla trasparenza del mercato unico è consentire di individuare gli ostacoli ricorrenti alla libera circolazione delle merci e alla libera prestazione dei servizi della società dell’informazione e di definire le esigenze di armonizzazione allo scopo di ottimizzare il funzionamento del mercato unico 45 .
A tale riguardo, nel periodo in esame la Commissione ha individuato, nei progetti di atti legislativi notificati, diversi ostacoli ricorrenti, di cui si riportano in appresso i più pertinenti.
Clausole di reciproco riconoscimento
La Commissione ha spesso reagito a notifiche di progetti di regole tecniche nei quali la clausola di reciproco riconoscimento non era stata inclusa o non era formulata conformemente alla norma stabilita nella “Comunicazione interpretativa della Commissione - Agevolare l’accesso di prodotti al mercato di un altro Stato membro: applicazione pratica del mutuo riconoscimento” (2003/C 265/02). Alcuni Stati membri hanno giustificato l’assenza della clausola di reciproco riconoscimento nei rispettivi progetti con l’inserimento di una clausola generale di reciproco riconoscimento nella legislazione di base. In questi casi la Commissione ha comunque raccomandato agli Stati membri autori delle notifiche di inserire nei progetti notificati un riferimento diretto alla clausola di reciproco riconoscimento contenuta nella legislazione di base, al fine di garantire agli operatori economici la necessaria certezza giuridica.
Tecnica legislativa inadeguata - ripetizione di disposizioni contenute in regolamenti dell’UE
Una delle questioni affrontate più spesso dalla Commissione nei pareri circostanziati che ha formulato sulla base dei regolamenti dell’UE applicabili nel settore dell’igiene alimentare riguardava una pratica secondo la quale i progetti di regole tecniche ripetevano, spesso parzialmente e in maniera incompleta, le disposizioni stabilite dai regolamenti dell’UE applicabili. A norma del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi ed è direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri (articolo 288 del TFUE). Pertanto gli Stati membri non possono stabilire norme in un settore disciplinato dalla normativa dell’UE direttamente applicabile, anche laddove siano identiche, in quanto tali norme interferirebbero con la corretta applicazione della legislazione dell’Unione e determinerebbero incertezza nella completa applicazione della legislazione dell’UE pertinente.
Attuazione non corretta delle esenzioni previste dai regolamenti in materia di igiene alimentare
Sono state inoltre individuate varie infrazioni potenziali per quanto riguarda l’applicazione, da parte degli Stati membri autori delle notifiche, delle eccezioni e delle clausole di flessibilità previste nei tre regolamenti (ad esempio l’articolo 1, paragrafi 3 e 5, e l’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 853/2004 che stabilisce norme specifiche in materia di igiene per gli alimenti di origine animale). Gli Stati membri hanno applicato in maniera errata o oltrepassato quanto autorizzato da tali eccezioni.
Ostacoli ingiustificati relativi ai servizi della società dell’informazione
Nel settore dei servizi della società dell’informazione la Commissione ha individuato problemi ricorrenti nei progetti notificati relativi ai giochi d’azzardo. Tali problemi hanno condotto alla formulazione di 14 pareri circostanziati (6 nel 2014 e 8 nel 2015) le cui motivazioni principali riguardavano restrizioni ingiustificate o sproporzionate alla libera prestazione dei servizi e alla libertà di stabilimento ai sensi degli articoli 49 e 56 del TFUE. Ad esempio la Commissione ha formulato osservazioni riguardanti le condizioni di concessione del monopolio e delle licenze agli operatori del settore del gioco d’azzardo, i requisiti di stabilimento del prestatore dei servizi o della sua infrastruttura TIC in un determinato Stato membro o il blocco dei siti Internet.
Altri problemi ricorrenti evidenziati nei pareri circostanziati in relazione ai giochi d’azzardo hanno riguardato la conformità alla direttiva 95/46/CE sulla protezione dei dati, le restrizioni alla libera circolazione delle merci (articoli da 34 a 36 TFEU) e la violazione di norme di diritto derivato relative ai prodotti, ad esempio il regolamento (CE) n. 765/2008 relativo alla commercializzazione dei prodotti, all’accreditamento e alla vigilanza del mercato, la direttiva 2006/42/CE (direttiva “macchine”), la direttiva 1999/5/CE sulle apparecchiature radio e le apparecchiature terminali di comunicazione, la direttiva 2014/30/UE sulla compatibilità elettromagnetica e la direttiva 2014/35/UE (direttiva “bassa tensione”). Ad esempio la Commissione ha espresso preoccupazioni per quanto riguarda l’obbligo della marcatura CE, la valutazione da parte di organismi di valutazione della conformità o il mancato riconoscimento di organismi di valutazione della conformità stranieri.
Norme – renderle obbligatorie ed esigere metodi di prova supplementari
Un’altra questione ricorrente è la pratica secondo la quale la legislazione nazionale cerca di rendere obbligatorie norme armonizzate europee volontarie inserendole nell’ordinamento nazionale.
In tale contesto ai sensi delle direttive “nuovo approccio” sono obbligatori soltanto i “requisiti essenziali” elencati nelle direttive di armonizzazione. Le norme armonizzate europee costituiscono uno dei modi per garantire la presunzione di conformità ai requisiti essenziali obbligatori e dovrebbero pertanto rimanere volontarie.
Questa pratica seguita dagli Stati membri creerebbe ostacoli agli scambi nel mercato interno in quanto i prodotti che sono conformi ai requisiti essenziali delle direttive “nuovo approccio” ma non conformi alle norme armonizzate europee non potrebbero circolare liberamente nello Stato membro in questione.
Inoltre alcuni Stati membri intendevano mettere a punto e rendere obbligatori metodi di prova (non standardizzati) aggiuntivi rispetto a quelli previsti dalle norme armonizzate, mentre alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia europea e del diritto primario e derivato dell’UE gli Stati membri non possono imporre metodi nazionali supplementari. Pertanto non sono consentite le procedure nazionali (anche volontarie) legate alla verifica/prova di caratteristiche non armonizzate nelle norme armonizzate.
Tutte le pratiche ricorrenti summenzionate sono state oggetto di discussione con gli Stati membri nel quadro del comitato permanente per le regolamentazioni tecniche, che si riunisce due volte l’anno. Queste pratiche ricorrenti saranno inoltre discusse con gli Stati membri nel quadro di incontri bilaterali sulla conformità.
► Reazioni
La direttiva sulla trasparenza del mercato unico consente uno scambio di informazioni formale e strutturato tra gli Stati membri e la Commissione nonché tra i vari Stati membri nella fase di valutazione dei progetti notificati. L’intensità di questo scambio di informazioni è dimostrata dal numero elevato di reazioni trasmesse dalla Commissione e dagli Stati membri in relazione alle notifiche e dalle risposte degli Stati membri autori delle notifiche nonché dal successivo scambio di messaggi. Grazie a questo scambio di informazioni gli Stati membri hanno anche la possibilità di verificare il grado di compatibilità dei progetti notificati con la legislazione dell’Unione europea. All’occorrenza i servizi della Commissione incontrano anche, a livello di esperti, rappresentanti degli Stati membri per chiarire questioni in sospeso. La Commissione può inoltre trasmettere agli Stati membri richieste di informazioni supplementari al fine di chiarire la portata delle norme tecniche notificate.
L’intensità di questo dialogo è illustrata nella tabella in appresso, che riporta il numero delle notifiche per Stato membro per ogni anno del periodo in esame nonché le osservazioni e i pareri circostanziati formulati dalla Commissione in relazione a tali notifiche 46 .
Nel periodo in esame la Commissione ha formulato 141 pareri circostanziati (60 per il 2014, 81 per il 2015), pari al 10,2% del numero totale di progetti notificati dagli Stati membri durante il periodo di riferimento. Tale importo indica un calo del 10% del numero dei pareri circostanziati formulati dalla Commissione rispetto ai due anni precedenti. Gli Stati membri, invece, hanno formulato 131 pareri circostanziati (64 per il 2014 e 67 per il 2015), con un calo rispetto ai due anni precedenti (157 pareri circostanziati). Durante il periodo di riferimento sono state formulate 589 osservazioni (634 erano state formulate nei due anni precedenti), di cui 352 sono state formulate dalla Commissione (161 nel 2014 e 191 nel 2015) e 237 dagli Stati membri (112 nel 2014 e 125 in relazione a notifiche del 2015) (cfr. gli allegati 2.4 e 2.6).
La tabella che segue riporta il numero delle reazioni (osservazioni e pareri circostanziati) da parte degli Stati membri nel periodo di riferimento. I dati della tabella offrono alcune indicazioni sulla partecipazione degli Stati membri al dialogo innescato dalla notifica e sugli interessi specifici di alcuni Stati membri le cui reazioni sono maggiormente concentrate su settori specifici. L’Austria, la Francia, la Germania, l’Italia, la Polonia, il Regno Unito e la Spagna sono tra gli Stati membri più attivi. L’analisi delle reazioni per Stato membro e per settore rivela il particolare interesse di Austria, Francia, Italia, Slovacchia e Spagna per il settore dell’agricoltura, della pesca e dei prodotti alimentari, della Germania per il settore delle telecomunicazioni, della Polonia per il settore meccanico e di Malta per il settore degli elettrodomestici e delle attrezzature ricreative (legato principalmente alle macchine da gioco).
Grazie all’accesso a tutte le notifiche e ai messaggi scambiati nel quadro dei dialoghi, gli Stati membri possono utilizzare la direttiva sulla trasparenza del mercato unico come strumento di analisi comparativa. Essi possono così attingere alle idee dei partner per risolvere problemi comuni riguardanti le regolamentazioni tecniche e individuare i casi nei quali un progetto di regola tecnica potrebbe violare il diritto dell’UE.
In tre casi la Commissione ha invitato gli Stati membri interessati a rinviare l’adozione delle regolamentazioni notificate di un anno a decorrere dalla data in cui erano state ricevute, poiché era in corso un lavoro di armonizzazione dell’Unione europea nel settore (cfr. l’allegato 2.5).
1.6.Ricorso alla procedura d’urgenza
Su un totale di 1 382 notifiche, gli Stati membri hanno presentato 76 richieste di applicazione della procedura d’urgenza ai progetti notificati (40 richieste nel 2014 e 36 nel 2015). La Commissione ha confermato le rigorose condizioni imposte dalla direttiva sulla trasparenza del mercato unico per l’applicazione della procedura d’urgenza, ovvero una situazione grave ed imprevedibile inerente, in particolare, alla tutela della salute e alla sicurezza. Il ricorso alla procedura d’urgenza è stato quindi negato nei casi in cui la giustificazione non era sufficientemente motivata o si basava su ragioni puramente economiche o su ritardi amministrativi nazionali, nonché nei casi in cui non è stata dimostrata una situazione imprevedibile. La procedura d’urgenza è stata ritenuta giustificata in 60 casi (29 nel 2014 e 31 nel 2015), riguardanti in particolare le sostanze psicotrope, il controllo delle sostanze stupefacenti, i medicinali, la lotta contro il terrorismo, le armi da fuoco, gli antiparassitari, l’infezione delle api, il divieto di prodotti nocivi per la salute e i fuochi d’artificio (cfr. l’allegato 2.7).
1.7.Notifica di “misure di incentivazione di carattere fiscale o finanziario”
Conformemente alla direttiva sulla trasparenza del mercato unico gli Stati membri sono tenuti a notificare gli incentivi fiscali e finanziari, ovvero le regolamentazioni tecniche connesse a misure di carattere fiscale o finanziario che influenzano il consumo di prodotti o di servizi promuovendo l’osservanza di dette regolamentazioni. La specificità di tali regolamentazioni tecniche è data dal fatto che il termine di differimento non si applica.
Durante il periodo 2014-2015 gli Stati membri hanno notificato 70 progetti di regolamentazioni (35 nel 2014 e 35 nel 2015) come “misure di carattere fiscale o finanziario”. La Commissione osserva che spesso la legislazione nazionale è erroneamente considerata “di carattere fiscale o finanziario” ai sensi della direttiva sulla trasparenza del mercato unico quando contiene misure di carattere fiscale o finanziario ma non l’incentivo a rispettare tali regolamentazioni tecniche. Al fine di aiutare gli Stati membri a classificare correttamente tali regolamentazioni tecniche, la Commissione ha trasmesso agli Stati membri orientamenti relativi alla definizione e alla notifica di “misure di carattere fiscale o finanziario” ai fini della direttiva sulla trasparenza del mercato unico.
1.8.Misure adottate a seguito delle reazioni della Commissione
A norma dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva sulla trasparenza del mercato unico, gli Stati membri devono riferire in merito al seguito che intendono dare ai pareri circostanziati.
Nel periodo 2014-2015 il rapporto fra il numero delle risposte degli Stati membri e il volume dei pareri circostanziati formulati dalla Commissione è stato soddisfacente (con una media del 79% per l’intero periodo) ma potrebbe essere ulteriormente migliorato. Il numero di risposte interamente soddisfacenti era in linea con i due anni precedenti (con una media del 56% per il periodo 2014-2015 rispetto al 54% durante il periodo 2012-2013) (cfr. l’allegato 2.8).
Nel periodo in esame gli Stati membri hanno ritirato 43 progetti di regole tecniche. In 12 casi (7 nel 2014 e 5 nel 2015) i progetti sono stati ritirati a seguito di una reazione da parte della Commissione (osservazioni o parere circostanziato). Tra i motivi alla base dei ritiri figurano, tra l’altro, l’introduzione, da parte dello Stato membro autore della notifica, di modifiche sostanziali nel progetto di regola tecnica tali da rendere necessaria una nuova notifica (articolo 5, paragrafo 1, della direttiva sulla trasparenza del mercato unico) oppure la semplice decisione, da parte delle autorità nazionali, di non proseguire nell’adozione del progetto di regola tecnica.
Nel caso di altri progetti di regole tecniche notificati il dialogo è ancora in corso.
1.9.Misure adottate a seguito della procedura di notifica
Per tutti gli altri casi in cui le potenziali violazioni delle norme del mercato interno dell’UE non sono state interamente eliminate nel quadro della procedura di notifica, la Commissione ha svolto ulteriori indagini che, in alcuni casi, hanno determinato l’avvio di un dialogo pre-infrazione con gli Stati membri (la cosiddetta procedura EU Pilot) e, in alcuni casi, procedure d’infrazione (articolo 258 del TFUE) su temi quali il tenore di zuccheri nelle confetture e nelle marmellate e l’uso della denominazione riservata "marmellata", la qualità e la trasparenza della filiera degli oli di oliva vergini, i vini e le bevande alcoliche, l’etichettatura delle carni bovine nel contesto di un sistema regionale di qualità, i giochi d’azzardo on-line, la qualità dei carburanti, gli apparecchi a gas, la sicurezza delle barriere stradali nonché gli imballaggi e i rifiuti di imballaggio.
Nel periodo in esame la Commissione ha inoltre avviato procedure EU Pilot e, ove opportuno, procedure d’infrazione riguardanti, tra l’altro, la violazione degli obblighi sanciti dalla direttiva sulla trasparenza del mercato unico. Per tutti questi casi la Commissione ha richiamato l’attenzione delle autorità nazionali sull’obbligo di notifica e sull’obbligo di rispettare il termine di differimento di cui all’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva sulla trasparenza del mercato unico. La Commissione ha ricordato che, come dichiarato dalla Corte di giustizia, l’adozione di regolamentazioni tecniche in violazione “dell’obbligo di notifica costituisce un vizio procedurale sostanziale atto a comportare l’inapplicabilità ai singoli delle regole tecniche di cui è causa”. Pertanto i singoli possono adire i giudici nazionali, “cui compete la disapplicazione di una regola tecnica nazionale che non sia stata notificata conformemente alla direttiva” (causa C-194/94, CIA Security International, punti 44, 48 e 54; causa 226/97, Lemmens, punto 33; causa C-303/04, Lidl Italia, punti 23 e 24).
1.10.Scambi strutturati con gli Stati membri
Nell’ambito delle riunioni periodiche del comitato istituito dalla direttiva sulla trasparenza del mercato unico si è proceduto a scambi di opinioni su questioni di interesse generale e su aspetti specifici della procedura di notifica.
Per quanto riguarda le regolamentazioni tecniche, le discussioni hanno riguardato, in particolare, la procedura d’urgenza contemplata dalla direttiva sulla trasparenza del mercato unico, l’accesso ai documenti della Commissione a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione 47 e le notifiche riservate, l’obbligo per gli Stati membri di comunicare alla Commissione il testo definitivo di una regolamentazione tecnica notificata e gli sviluppi successivi alla giurisprudenza della Corte di giustizia europea in relazione alla direttiva sulla trasparenza del mercato unico.
Sulla base delle richieste pervenute dagli Stati membri e dell’iniziativa della Commissione volta a fornire chiarimenti su alcuni ostacoli ricorrenti o su nuovi atti legislativi, la Commissione ha esposto la propria posizione per quanto concerne i seguenti aspetti: la procedura di notifica per le notifiche svizzere e del SEE; le regolamentazioni tecniche nel settore delle sostanze psicotrope; la proposta di regolamento in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno; la relazione tra REACH e la direttiva sulla trasparenza del mercato unico; questioni legate all’esclusione dei servizi di radiodiffusione dall’ambito di applicazione della direttiva sulla trasparenza del mercato unico; la clausola di reciproco riconoscimento e gli articoli da 34 a 36 del TFUE; la direttiva sulla qualità dei carburanti 48 ; il pacchetto sull’igiene alimentare 49 ; la direttiva sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio 50 ; la procedura di notifica ai sensi del regolamento (UE) n. 1169/2011 51 .
Vari Stati membri hanno illustrato le proprie migliori prassi in materia di notifiche effettuate ai sensi della direttiva sulla trasparenza del mercato unico.
In diversi Stati membri si sono inoltre svolti seminari che hanno permesso un dialogo diretto tra la Commissione e le autorità nazionali coinvolte nella procedura di notifica e che hanno consentito a queste ultime di acquisire dimestichezza con gli elementi tecnici di tale procedura.
La Commissione ha inserito all’ordine del giorno dei dialoghi di conformità con gli Stati membri, che si svolgono nel quadro dell’impegno assunto nella strategia per il mercato unico, una serie di presentazioni in merito all’applicazione della direttiva sulla trasparenza del mercato unico.
1.11.Richieste di accesso ai documenti emessi a norma della direttiva sulla trasparenza del mercato unico
Dal 2014 al 2015 la Commissione ha ricevuto 236 (98 nel 2014 e 138 nel 2015) richieste di accesso ai documenti emessi nel quadro della direttiva sulla trasparenza del mercato unico. La maggior parte di essi riguardava le osservazioni e i pareri circostanziati formulati dalla Commissione. L’accesso ai documenti richiesti è stato accordato in 68 casi. Negli altri casi l’accesso ai documenti è stato rifiutato o parzialmente rifiutato mentre era in corso il dialogo con gli Stati membri volto a eliminare il potenziale ostacolo agli scambi.
1.12.Trasparenza
La trasparenza è una caratteristica fondamentale della procedura di notifica. Il sito Internet pubblico del sistema TRIS è la vetrina che consente alle parti interessate di essere costantemente informate riguardo a tutti i progetti di regole tecniche in corso di elaborazione da parte degli Stati membri e di intrattenere un dialogo con i servizi della Commissione, grazie alla nuova funzionalità per la trasmissione dei contributi, menzionata nel paragrafo 1.3.
I dati raccolti attestano il successo del sito pubblico del sistema TRIS:
·alla fine del 2015 gli abbonati alla mailing list di TRIS erano 5 196, contro i 4 441 del 2013, con un aumento del 17% nel periodo di due anni preso in esame;
·nel periodo in esame sono state effettuate 244 736 ricerche attraverso il sito web pubblico di TRIS, contro le 177 147 del periodo 2012-2013, con un aumento del 38%;
·anche gli accessi degli utenti alle notifiche sono aumentati, passando da 869 791 nel 2013 a 1 203 299 alla fine del 2015, con un incremento specifico del 38%.
3.Conclusione
Tra il 2014 e il 2015 l’utilità della procedura è stata nuovamente confermata in termini di trasparenza, cooperazione amministrativa e prevenzione degli ostacoli tecnici nel mercato interno.
L’approccio preventivo e di networking della procedura di notifica ha ridotto il rischio che le attività di regolamentazione nazionali siano condotte in modo da creare ostacoli tecnici alla libera circolazione delle merci in un mercato interno in rapida evoluzione, ma le sue potenzialità non sono ancora state sfruttate appieno.
L’applicazione della procedura può ancora essere migliorata, in particolare per quanto riguarda il numero di notifiche di alcuni Stati membri e il rispetto, da parte di questi ultimi, degli obblighi di notifica. Un maggior numero di notifiche e una più attiva partecipazione degli Stati membri alla procedura favorirebbe la prevenzione di nuovi ostacoli tecnici e l’individuazione di problemi sistemici in ciascuno Stato membro e in tutta l’Unione. Ciò faciliterebbe il dialogo con la Commissione e favorirebbe un approccio più mirato ed efficace per affrontare gli ostacoli agli scambi intra-UE.
L’elevato numero di osservazioni e pareri circostanziati formulati durante il periodo in esame dimostra che vi è un crescente rischio di frammentazione del mercato interno delle merci. In media per il 79% dei pareri circostanziati formulati dalla Commissione sono pervenute risposte da parte dagli Stati membri interessati, cui sono seguiti dialoghi volti a eliminare ogni incompatibilità con il diritto dell’UE, evitando così procedure di infrazione.
L’importanza della direttiva sulla trasparenza del mercato unico è comprovata dal grande interesse che i soggetti interessati nutrono per la procedura di notifica, come rilevato, tra l’altro, nel parere della piattaforma REFIT sulla direttiva 52 . Questo interesse crescente si riflette negli sforzi profusi per migliorare la trasparenza e l’efficienza del sito web pubblico di TRIS.
La procedura di notifica ha inoltre confermato la propria utilità offrendo la possibilità di individuare i settori nei quali potrebbe essere interessante l’armonizzazione a livello dell’UE.
Nell’applicazione della direttiva sulla trasparenza del mercato unico la Commissione rimane vigile riguardo al principio "Legiferare meglio" e alla necessità di mantenere un clima favorevole alla concorrenza dell’economia europea. I progetti notificati continuano ad essere disponibili gratuitamente in formato elettronico e in tutte le lingue ufficiali dell’UE, offrendo così agli operatori economici e alle altre parti interessate la possibilità di esprimere le loro osservazioni.
Proseguirà l’impegno per assicurare agli operatori economici un quadro giuridico chiaro volto a promuovere la competitività delle imprese europee all’interno dell’UE e nei paesi terzi, tenendo conto dei legami tra la procedura di notifica e quella stabilita dall’accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi (TBT) nel quadro dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC). L’ulteriore promozione della direttiva sulla trasparenza del mercato unico e la sua attuazione più rigorosa, oltre a un legame più forte con le azioni legislative e la politica di accompagnamento, sono essenziali per realizzare pienamente i suoi obiettivi.