I.

Sissejuhatus

1.

ÜRO 1966. aasta kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikli 23 lõike 1 kohaselt on perekond „ühiskonna loomulik ja põhiline rakuke“. See õiguslik põhimõte peegeldab põhitõde, mille kohaselt põhinevad peaaegu kõik inimühiskonnad perekonnal, ja seda ka siis, kui pereelu vormid on mitmekesised ja erinevad. Arusaam, et lastel, kui nende heaolu kaitsmiseks loodud vähesed erandid välja arvata, on õigus oma vanemate hoolitsusele ja nendega koos olemisele, on sügavalt juurdunud kõigi liikmesriikide õigus-, kultuuri- ja moraalitraditsioonidesse.

2.

Kõik see peegeldub ka perekonna taasühinemise mõistes, mis on tänapäevase rahvusvahelise humanitaarõiguse üks keskseid jooni. Euroopa Liidu õiguse kontekstis väljendub see põhimõte nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivis 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta ( 2 ), võimaldades pereliikmetel ja eelkõige alaealistel jääda vastuvõtvasse riiki ja ühineda teise pereliikmega, kellele on selles riigis antud pagulasseisund.

3.

Sellisel foonil on esitatud käesolevad eelotsusetaotlused, mis puudutavad direktiivi 2003/86/EÜ ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 47 tõlgendamist. Sisuliselt soovitakse eelotsusetaotlustes teada, kas lapsi, kes olid perekonna taasühinemise taotluse esitamise ajal alaealised, tuleks selle taotluse seisukohalt jätkuvalt käsitada alaealistena, kui nad saavad nende taotlust käsitleva haldusmenetluse ajal (C‑137/19) või hilisema kohtumenetluse ajal (C‑133/19 ja C‑136/19) täisealiseks.

4.

Eelotsusetaotlused tulenevad Conseil d’État’ (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluses olevatest kohtuasjadest, mille poolteks on ühelt poolt B. M. M. ja B. S. (C‑133/19), B. M. M. ja B. M. (C‑136/19) ning B. M. O. (C‑137/19) (edaspidi „taotlejad“) ning teiselt poolt ministre de l’asile et la migration (varjupaiga- ja rändeministeerium, Belgia) ning mis pärinevad Conseil du contentieux des étrangers’ilt (Belgia välismaalaste asjade halduskohus), kuhu kaebajad kaebusega pöördusid.

5.

Kohtuasjas C‑137/19 puudutab menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus sisuliselt direktiivi 2003/86 artikli 4 lõikes 1 kasutatud termini „alaealine“ tõlgendamist ja küsimust, kas seda tuleb mõista nii, et selleks, et kolmanda riigi kodanikku saaks pidada direktiivi tähenduses „alaealiseks“, ei pea ta olema alaealine mitte üksnes ajal, mil esitatakse taotlus liikmesriiki sisenemiseks ja seal viibimiseks, vaid ka ajal, mil liikmesriigi ametiasutus teeb taotluse suhtes otsuse.

6.

Kohtuasjades C‑133/19 ja C‑136/19 puudutab menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus küsimust, kas harta artiklit 47 ja direktiivi 2003/86 artiklit 18 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus, kui alaealise lapse perekonnaga taasühinemise õigusest keeldumise haldusakti tühistamise kaebus tunnistatakse vastuvõetamatuks seetõttu, et laps on menetluse kestel saanud täisealiseks, kuivõrd sellega võetakse temalt võimalus otsust vaidlustada, mis rikuks tema õigust tõhusale õiguskaitsevahendile.

7.

Enne nende küsimuste analüüsimist tuleb aga esmalt välja tuua asjakohased õigusnormid.

A.

Euroopa Liidu õigus

8.

Harta artiklis 47 on sätestatud:

1.

Direktiiv 2003/86

9.

Direktiivi 2003/86 põhjendustes 2, 4, 6 ja 13 on sätestatud:

10.

Nimetatud direktiivi artiklis 4 on sätestatud:

11.

Sama direktiivi artiklis 5 on ette nähtud:

12.

Sama direktiivi artikli 16 lõikes 1 on sätestatud:

13.

Direktiivi 2003/86 artiklis 18 on öeldud:

2.

Liikmesriigi õigus

14.

Direktiivi 2003/86 artikli 4 lõike 1 punkt c võeti Belgia õigusesse üle 15. detsembri 1980. aasta seaduse ( 3 ) (välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise ja sinna elama asumise ning riigist väljasaatmise kohta) (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès du territoire; le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, edaspidi „15. detsembri seadus“) artikli 10 lõike 1 punkti 1 alapunktiga 4, milles on käesolevale kohtuasjale kohaldatavas redaktsioonis ( 4 ) sätestatud:

–

tema välismaalasest abikaasa või välismaalane, kellega teda seob registreeritud kooselu, mis on Belgias võrdsustatud abieluga, ja kes tuleb elama koos temaga, tingimusel et mõlemad asjaomased isikud on üle 21‑aastased. See vanusepiirang väheneb siiski 18. eluaastani, kui abielusuhe või registreeritud kooselu on alanud enne selle isiku, kelle juurde elama asutakse, välismaalt Belgia Kuningriiki jõudmist;

–

nende lapsed, kes tulevad elama koos nendega, kui nad on alla 18‑aastased ja vallalised;

–

eelmises taandes nimetatud Belgia Kuningriiki tulnud välismaalase, tema abikaasa või registreeritud kooselu partneri lapsed, kes tulevad elama koos nendega, kui nad on alla 18‑aastased ja vallalised, tingimusel et Belgia Kuningriiki tulnud välismaalasel, tema abikaasal või sellel registreeritud kooselu partneril on nende hooldusõigus ja nad on tema ülalpidamisel või ühise hooldusõiguse korral tingimusel, et teine isik, kellele kuulub hooldusõigus, on andnud oma nõusoleku“.

15.

Nimetatud seaduse artikli 10 lõikes 3 on sätestatud:

16.

Selle seaduse artikliga 12bis on Belgia õigusesse üle võetud direktiivi 2003/86 artikkel 5. Käesolevas asjas kohaldamisele kuuluvas redaktsioonis on selles artiklis sätestatud:

17.

15. detsembri seaduse artiklis 39/56 on sätestatud:

II.

Põhikohtuasjade asjaolud ja eelotsusetaotlus

18.

Põhikohtuasjade kaebajad esitasid Belgia saatkonnas Conakrys, Guineas 20. märtsil 2012 Belgias pagulasseisundit omava kolmanda riigi kodaniku alaealiste lastena perekonna taasühinemise viisa taotlused. Need taotlused jäeti 2. juuli 2012. aasta otsusega rahuldamata.

19.

Kaebajad esitasid 9. detsembril 2013 teise taotluse Belgia saatkonnas Dakaris, Senegalis. Sel ajal olid kaebajad vastavalt 14‑, 15‑ ja 17‑aastased.

20.

Minister jättis need taotlused 25. märtsil 2014 rahuldamata, sest kohtuasjades C‑133/19 ja C‑137/19 olid kaebajad viisataotlustes, mida kinnitasid ka nende sünnitunnistused, märkinud oma sünnikuupäevadeks vastavalt 16. märtsi 1999 ja 20. jaanuari 1996, samas kui nende isa oli oma Belgias esitatud varjupaigataotluses märkinud nende sünnikuupäevadeks vastavalt 16. märtsi 1997 ja 20. jaanuari 1994. Kohtuasjas C‑136/19 oli kaebaja väitnud, et ta on perekonna taasühinemist taotleva isiku tütar, samas kui oma varjupaigataotluses ei olnud perekonna taasühinemist taotlev isik tema olemasolu kordagi nimetanud.

21.

Ajal, mil tehti need taotluse rahuldamata jätmise otsused, olid kohtuasjade C‑133/19 ja C‑136/19 kaebajad ikka veel alaealised, samas kui kohtuasja C‑137/19 kaebaja oli vahepeal saanud täisealiseks.

22.

Kaebuse esitajad vaidlustasid need teisena tehtud otsused Conseil du contentieux des étrangers’is (välismaalaste asjade halduskohus) kolmes tühistamismenetluses, mida alustati 25. aprillil 2014.

23.

Kolme 31. jaanuaril 2018 tehtud otsusega jättis Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus) kaebajate nõuded vastuvõetamatuse tõttu rahuldamata, tuginedes huvi puudumisele. Kohus leidis, et kaebajal peab olema huvi nõude esitamise ajal ja see huvi peab säilima kuni kohtuotsuse tegemiseni. Kohus leidis, et kui asjasse puutuvad otsused tühistataks ja vastustaja peaks taotlust uuesti menetlema, saaks ta otsustada vaid seda, et viisataotlus on vastuvõetamatu, sest kuivõrd kõik taotlejad on vanemad kui 18‑aastased, ei vasta nad enam alaealiste perekonna taasühinemist reguleerivate sätete tingimustele. Sellegipoolest tuleb sellega seoses märkida, et teise taotluse rahuldamata jätmise ja Conseil du Contentieux des Étrangers’i (välismaalaste asjade halduskohus) hilisema otsuse vahel, milles tuvastati vastuvõetamatus seetõttu, et lapsed olid vahepeal saanud täisealiseks, oli ligi nelja aasta pikkune ajavahemik.

24.

Kaebajad vaidlustasid selle otsuse Conseil d’État’s (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), väites esmalt, et Conseil du Contentieux des Étrangers’i (välismaalaste asjade halduskohus) tõlgendus on vastuolus liidu õiguse tõhususe põhimõttega, kuivõrd see ei võimalda neil kasutada direktiivi 2003/86 artiklis 4 sätestatud perekonna taasühinemise õigust. Teiseks väideti, et selline tõlgendus rikub ka nende õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, võttes neilt võimaluse vaidlustada haldusotsuseid, millega keelduti tunnustamast nende õigust perekonna taasühinemisele; seejuures tehti need otsused ja ka vaidlustati ajal, mil taotlejad olid veel alaealised.

25.

Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) märgib oma 31. jaanuari 2019. aasta otsustes, et Euroopa Kohus on oma hiljutises 12. aprilli 2018. aasta kohtuotsuses A ja S (C‑550/16, EU:C:2018:248) otsustanud, et 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta artikli 2 punkti f koostoimes artikli 10 lõike 3 punktiga a tuleb tõlgendada nii, et alaealiseks selle sätte tähenduses tuleb kvalifitseerida kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes oli liikmesriigi territooriumile sisenemise ja selles riigis varjupaigataotluse esitamise ajal alla 18‑aastane, kuid kes saab varjupaigamenetluse ajal täisealiseks ja tunnistatakse seejärel pagulaseks.

26.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul on see kohtuasi aga põhikohtuasjadest erinev, kuivõrd nendes ei ole tegemist alaealisega, keda on tunnustatud „pagulasena“. Erinevalt viidatud kohtuotsuse asjaoludest ei sõltu käesoleval juhul perekonna taasühinemise õiguse tunnustamine ka „taotluse menetlemise kiirusest“ ( 5 ), kuivõrd 25. märtsi 2014. aasta otsused tehti 15. detsembri seaduse artikli 12bis lõikes 2 selleks ette nähtud tähtaja jooksul.

27.

Neil asjaoludel otsustas Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetlused peatada ja esitada kõigis tema menetluses olevates kohtuasjades eelotsusetaotlused.

28.

Kohtuasjades C‑133/19 ja C‑136/19 esitas Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) järgmised eelotsuse küsimused:

29.

Kohtuasjas C‑137/19 esitas Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) järgmise eelotsuse küsimuse:

30.

Euroopa Kohtu istung toimus 30. jaanuaril 2020 ja seal olid esindatud kaebajad, Belgia valitsus ja Euroopa Komisjon.

III.

Analüüs

31.

Küllap väärib esmalt nimetamist, et midagi selles ettepanekus ei tohiks tõlgendada nii, nagu puudutaks see konkreetsete taotluste asjaolusid. On selge, et minister ei olnud veendunud, et kohtuasjade C‑133/19 ja C‑137/19 taotlejate sünnikuupäevad olid õiged ja et kohtuasja C‑136/19 taotleja oli tegelikult perekonna taasühinemist taotleva isiku tütar. Selliste faktiliste asjaolude hindamine on täiel määral liikmesriigi ametiasutuse ja liikmesriigi kohtute ülesanne.

32.

Siin tekkiv õiguslik küsimus on seotud hoopis teistsuguse küsimusega, nimelt sellega, kas taotlejatel on õigus olla käsitatud alaealistena direktiivi 2003/86 tähenduses, kuigi nad said täisealiseks ajal, mil haldusasutus menetles nende taotlust perekonna taasühinemiseks (C‑137/19), või kohtumenetluse ajal, milles vaidlustati ministri otsus, millega jäeti rahuldamata nende taasühinemise taotlus (C‑133/19 ja C‑136/19).

33.

Samuti saab täheldada, et direktiivi 2003/86 artikli 4 lõikes 6 sätestatud erand, millega „võivad liikmesriigid vastavalt oma käesoleva direktiivi rakendamise kuupäeval kehtivatele õigusaktidele nõuda, et alaealiste laste korral tuleb perekonna taasühinemise taotlus esitada enne, kui laps saab 15aastaseks“, ei ole Belgia Kuningriigi suhtes kohaldatav, kuigi lõpuks peab seda otsustama liikmesriigi kohus.

34.

Nimetatud küsimuse analüüsimisel on sobilik alustada liikmesriigi kohtu eelotsusetaotluses viidatud Euroopa Kohtu otsuse A ja S ( 6 ) analüüsimisest. Kohtuasjas A ja S olid kaebajateks kaks Eritrea kodanikku, kes vaidlustasid Madalmaade ametiasutuste otsuse, millega keelduti neile (ja nende kolmele alaealisele pojale) andmast ajutist elamisluba taasühinemiseks nende alaealise tütrega. Tütar oli saabunud Madalmaadesse saatjata alaealisena. Ta esitas 2014. aasta veebruaris taotluse varjupaiga saamiseks ja sai 2014. aasta juunis täisealiseks. Riigisekretär andis 21. oktoobri 2014. aasta otsusega asjaomasele isikule varjupaiga saanud isiku elamisloa viieks aastaks tagasiulatuvalt alates tema varjupaigataotluse esitamise kuupäevast.

35.

Detsembris 2014 esitati tema vanemate ja kolme alaealise venna asjas perekonna taasühinemise taotlus, kuid see jäeti lõpuks rahuldamata seetõttu, et taotluse esitamise ajaks oli tütar juba saanud täisealiseks. Pärast seda, kui Madalmaade kohtud olid esitanud eelotsusetaotluse, otsustas Euroopa Kohus sisuliselt seda, et direktiivi 2003/86 tuleb tõlgendada nii, et kolmanda riigi kodanikku, kes oli esialgse varjupaigataotluse esitamise ajal alaealine ja saab varjupaigamenetluse ajal täisealiseks ja kellele seejärel antakse pagulasseisund, tuleb selle direktiivi perekonna taasühinemise sätete tähenduses sellegipoolest pidada „alaealiseks“.

36.

Väärib ehk tähelepanu, et muu hulgas põhjendas Euroopa Kohus selle järelduseni jõudmist järgmiselt:

37.

Seejärel lisas Euroopa Kohus järgmist:

38.

Euroopa Kohus oli selles otsuses varasemalt täheldanud, et alaealisi puudutava direktiivi ülesehitus „ei jäta liikmesriikidele mingisugust kaalutlusõigust ja kuna puudub vastav viide riigisisesele õigusele, ei saa sellise hetke kindlaksmääramist jätta iga liikmesriigi enda otsustada.“ ( 9 )

39.

Minu hinnangul on kõik need põhjendused enam-vähem otse kohaldatavad ka käesolevale kohtuasjale. Mõistagi vastab tõele, nagu ka Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsusetaotluse aluseks olevas otsuses välja tõi, et käesoleva juhtumi ning kohtuasja A ja S vahel esinevad mõned olulised faktilised erinevused. Konkreetsemalt, erinevalt alaealisest lapsest viimati nimetatud kohtuasjas, ei ole käesolevas kohtuasjas ühelegi lapsele antud pagulasseisundit. Sellegipoolest ei arva ma, et need erinevused on seoses käesolevate asjadega määravad. Arvan hoopis, et kohtuotsuse A ja S aluseks olevad põhimõtted on käesoleva menetluse keskmes olevate tõlgendusküsimuste lahendamiseks äärmiselt olulised. Järeldan seda järgmistel põhjustel.

40.

Esmalt, täpselt samamoodi nagu kohtuasjas A ja S tagab direktiivi 2003/86 mis tahes tõlgendus, mis keskendub vastava taotluse esitamise kuupäevale, selle, et perekonna taasühinemise taotluse edukus sõltub faktidest, mis on Euroopa Kohtu sõnul „seotud taotlejaga“. ( 10 ) Teisisõnu, kui küsimus, kas taotleja oli perekonna taasühinemise seisukohalt alaealine, lahendatakse lähtudes tema vanusest asjasse puutuva taotluse esitamise ajal, tagab direktiivi 2003/86 selline tõlgendus selle, et sellise taasühinemise taotluse tulemus ei sõltu sellistest ettenägematutest asjaoludest nagu kuupäev, mil haldusasutus taotluse lahendas, või mis tahes hilisemad viivitused, mis on seotud kohtu- või haldussüsteemiga.

41.

Hindan seda, nagu taas ka Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) on välja toonud, et tegelikult tegi minister perekonna taasühinemise taotluse suhtes otsuse 25. märtsil 2014 Belgia õiguses ettenähtud tähtaja raames. Asi ei ole aga siiski selles. Loomulikult oli taotlejatel Belgia õiguse kohaselt õigus kaevata ministri otsus edasi Conseil du contentieux des étrangers’i (välismaalaste asjade halduskohus). Neil ei olnud võimalik teada, kui kaua kulub sel kohtul aega selle asja läbi vaatamiseks ja otsuse tegemiseks, ometi aga ei peaks nende õigused sõltuma sellest, millal see täpselt aset leiab. Näiteks juhul, kui Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus) oleks teinud otsuse veebruaris 2017 – kolm aastat pärast esialgse otsuse tegemist – oleks üks taotlejatest olnud ikka veel alaealine. Vaevalt võib väita, et taotleja õigus õiguslikule taasühinemisele võiks sõltuda sellest, millal täpselt kohtuasutus (või olenevalt juhtumist haldusasutus) juhtus oma otsuse tegema, seda muidugi tingimusel, et ta oli asjasse puutuva perekonna taasühinemise taotluse esitamise ajal alaealine.

42.

Sellega seoses võib samuti välja tuua, et direktiivi 2003/86 artikkel 18 tagab sõnaselgelt perekonna taasühinemist taotleva isiku ja tema pereliikme õiguse „vaidlustada otsus, mille alusel perekonna taasühinemise taotlus rahuldamata jäetakse […]“. Võib eeldada, et Euroopa seadusandja soovis, et see õigus oleks tõhus, ja eriti, et sellist menetlust ei lõpetataks vastuvõetamatuse tõttu üksnes seepärast, et kõnealused lapsed on menetluse käigus saanud täisealiseks.

43.

Lisaks sellele, nagu Euroopa Kohus on varem kohtuotsuses A ja S leidnud, võib direktiivi teistsugune tõlgendamine aidata kaasa olukorrale, kus liikmesriigi kohtuid ei julgustata menetlema saatjata alaealiste esitatud taotlusi eelisjärjekorras, ja nad võivad seega toimida viisil, mis ohustavad nendesamade alaealiste taotlejate õigust perekonna taasühinemisele. ( 11 ) Selline olukord oleks vastuolus ühega harta artikli 24 lõike 2 eesmärkidest, nimelt et direktiivi 2003/86 kohaldamisel peaksid liikmesriigid tegelikult eelõige arvesse võtma lapse parimaid huve. Märgiksin siin ka seda, et 30. jaanuari 2020. aasta kohtuistungil väitis taotlejate esindaja vastusena Euroopa Kohtu liikme poolt talle esitatud küsimusele ja ilma et sellele oleks esitatud vastuväiteid, et Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus) oli talle teatanud, et nende asja ei käsitleta eelisjärjekorras.

44.

Sellist üldist järeldust rõhutab veelgi harta artiklis 47 sätestatud tõhusa õiguskaitsevahendi õiguse aluseks olevate põhimõtete analüüsimine. Nagu nii Euroopa Kohus ( 12 ) kui ka tema sõsarkohus Euroopa Inimõiguste Kohus ( 13 ) on seoses vastavalt harta artikliga 47 ning Euroopa inimõiguste konventsiooni artikli 6 lõikega 1 ja artikliga 13 rõhutanud, tähendab õigus tõhusale õiguskaitsevahendile seda, et liikmesriigi õiguskaitsevahendid peavad olema tõhusad ja tegelikud, mitte üksnes näilikud ja teoreetilised. Sellest tuleneb, et need õiguskaitsevahendid peavad olema sidusad ega tohi viia meelevaldsete või põhjendamatute tagajärgedeni.

45.

Just nii oleks see aga juhul, kui ministri otsuse, millega taotlejatele keelduti perekonna taasühinemiseks elamisloa andmisest, vaidlustamise tulemus sõltuks taotlejate isiklikust olukorrast ajal, mil Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus) vaatab kaebust läbi – see tähendab sellest, kas nad on ikka veel alaealised või on vahepeal saanud täisealiseks.

IV.

Ettepanek

46.

Eeltoodud põhjustel olen seisukohal, et Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esitatud küsimustele võib vastata ühe vastusega järgmiselt: