15.Bij beroepschrift, ingeschreven op 26 november 1992, verzoekt de Bondsrepubliek Duitsland om nietigverklaring van die beschikking en, subsidiair, van de artikelen 2 en 3 daarvan, stellende:dat de voorgenomen steun ontwikkelingshulp in de zin van artikel 4, lid 7, van de zevende richtlijn is. Hij voldoet aan het criterium voor ontwikkelingshulp zoals dat is omschreven door de OESO en uitgelegd door de Commissie in haar brief van 3 januari 1989 aan de Lid-StatenSG(89)D/311 betreffende toepassing van de eerdere richtlijn van de Raad (87/167/EEG van 26 januari 1987) die in identieke bewoordingen was geformuleerd (PB 1987, L 69, blz. 55) (bijlage 11 bij het beroepschrift).
. Het in het reeds aangehaalde arrest van 17 september 1980, Philip Morris, met betrekking tot artikel 92, lid 3, sub c, EEG-Verdrag gestelde criterium, dat de steun noodzakelijk moet zijn voor de begunstigde onderneming, is niet relevant voor de materie van artikel 4, lid 7;
de omstreden beschikking is aangetast door een beoordelingsfout;
de omstreden beschikking schendt drie fundamentele beginselen van gemeenschapsrecht;
het gelijkheidsbeginsel;
het beginsel van het gewettigd vertrouwen;
verzoeksters recht te worden gehoord.
<TI><P>Is de voorgenomen steun ontwikkelingshulp in de zin van artikel 4, lid 7, van de zevende richtlijn?</P></TI>23.Artikel 92, lid 3, EEG-Verdrag bepaalt:Als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd:
- a)(...)
- b)(...)
- c)(...)
- d)andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad, genomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie.
Eigen cursivering.
24.In zijn arrest van 18 mei 1993, België/CommissieGevoegde zaken C-356/90 en C-180/91, Jurispr. 1993, blz. I-2323.
, overwoog het Hof met betrekking tot richtlijn 87/167/EEG van de RaadVan 26 januari 1987 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (PB 1987, L 69, blz. 55).
, die net als de zevende richtlijn, waardoor zij is vervangen, was vastgesteld op basis van artikel 92, lid 3, sub d, datde Raad, uitgaande van de vaststelling dat steun aan de scheepsbouw onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, overeenkomstig de ratio van artikel 92, lid 3, op grond van een aantal overwegingen van economische en sociale aard gebruik heeft gemaakt van de hem door het Verdrag verleende bevoegdheid deze steun toch als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te beschouwen, mits hij voldoet aan de in de richtlijn genoemde uitzonderingscriteria (...).R. o. 30.
25.Deze redenering kan ook worden gevolgd met betrekking tot de zevende richtlijn, die slechts op minder belangrijke punten van de zesde verschilt (beide teksten hebben inhoudelijk hetzelfde artikel 4). Het gaat dus om een uitzonderingsregeling die uiteraard als uitgangspunt veronderstelt dat de betrokken steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.R. o. 33.
26.Hoe ligt de bevoegheidsverdeling tussen de Commissie en de Raad wanneer deze laatste artikel 92, lid 3, sub d, toepast?27.Ter zake van de beoordeling van de verenigbaarheid van een bepaalde steunmaatregel is de Commissie, zoals bekend, in beginsel bevoegd onder toezicht van het Hof.Zie arrest van 17 maart 1993, gevoegde zaken C-72/91 en C-73/91, Sloman Neptun, Jurispr. 1993, blz. I-887, r. o. 11.
De Raad heeft slechts de uitzonderingsbevoegdheid die artikel 93, lid 2, derde alinea, hem verleent.Voor een voorbeeld zie beschikking 73/209/EEG van de Raad van 24 juli 1973 betreffende de huidige steunregeling in het Verenigd Koninkrijk voor het raffineren van ruwe suiker (PB 1973, L 207, blz. 47).
28.De bevoegdheidsverdeling tussen de Raad en de Commissie in het kader van artikel 92, lid 3, sub d, is dus duidelijk. Terwijl de Raad bevoegd is voor het uitbreiden van de catalogus van steunmaatregelen die verenigbaar kunnen worden verklaard, door het vaststellen van een abstract en algemeen kader (soorten steunmaatregelen), is alleen de Commissie bevoegd om in concreto te onderzoeken, of een binnen een door de Raad omschreven soort vallende steunmaatregel verenigbaar is met het Verdrag. De Raad treedt dus niet in de plaats van de Commissie bij de concrete beoordeling van de verenigbaarheid van een bepaalde steunmaatregel. Trouwens, wanneer de Raad toepassing maakt van artikel 93, lid 2, derde alinea, beslist hij op verzoek van een Lid-Staat met eenparigheid van stemmen, maar voor het uitbreiden van de waaier van steunmaatregelen in het kader van artikel 92, lid 3, sub d, beslist hij met gekwalificeerde meerderheid.29.Over welke bevoegdheden beschikt de Commissie in het kader van deze bepaling?30.Zoals bekend, beschikt de Commissie voor het verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaren van steunmaatregelen van de in artikel 92, lid 3, sub a, b, en c, genoemde soorten over een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader.Arrest Philip Morris, reeds aangehaald, r. o. 24, eigen cursivering. Zie ook arrest van 21 maart 1991, zaak C-303/88, Italië/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1433, r. o. 34. Dit is vaste rechtspraak.
31.Met betrekking tot deze soorten steunmaatregelen aanvaardt het Hof, dat de omvang van de discretionaire bevoegdheid van de Commissie kan verschillen; zo blijkt uit het gebruik van de begrippen abnormaal en ernstig in artikel 92, lid 3, sub a, (...) dat deze afwijking enkel geldt voor streken wier economische toestand, vergeleken met die van de gehele Gemeenschap, bijzonder ongunstig is. De sub c geformuleerde afwijking is echter ruimer, doordat zij ziet op de ontwikkeling van bepaalde streken zonder dat aan de economische voorwaarden van lid 3, sub a, moet zijn voldaan, mits door de betrokken steunmaatregelen de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt (...) niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.Arrest van 14 oktober 1987, zaak 248/84, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1987, blz. 4013, r. o. 19.
32.Sommige auteurs hebben zelfs gesteld, dat de Commissie ter zake een zeer ruime interventiebevoegdheid bezit, precies om de normatieve leemte te vullen die voortvloeit uit het ontbreken van een door de Raad op basis van artikel 92, lid 3, sub d, en 94 van het Verdrag vastgestelde regeling:De Commissie is de facto op de stoel van het intergouvernementele orgaan moeten gaan zitten om in diens plaats een soort onbekende regelgevende bevoegdheid uit te oefenen.C. Blumann: Régime des aides d'État: jurisprudence récente de la Cour de Justice, Rcvite du Marché commuti, 1992, blz. 721.
33.Wat er ook van zij, hoever reikt de beoordelingsvrijheid van de Commissie wanneer de Raad op basis van artikel 92, lid 3, sub d, bepaalt, welke soorten steunmaatregelen verenigbaar kunnen worden geacht?34.In het arrest van 18 mei 1993, België/CommissieReeds aangehaald in voetnoot 20.
, heeft het Hof reeds impliciet geoordeeld, dat deze bevoegdheid zich tot die soorten steunmaatregelen uitstrekte, waar het overwoog, datartikel 92, lid 3, sub d, de Raad de bevoegdheid (verleent), op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen te bepalen, dat ook andere dan de sub a, b en c genoemde categorieën van steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd.R. o. 26, eigen cursivering.
35.Deze bevoegdheid komt tot uiting in de tekst zelf van artikel 4, lid 7, van de zevende richtlijn, waarin wordt bepaald:Deze steun (voor scheepsbouw en-verbouwing die als ontwikkelingshulp wordt verleend) kan als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd (...).Eigen cursivering. Zie ook artikel 4, lid 1.
36.Laten wij nu nagaan, hoe die tekst moet worden toegepast.37.De sector scheepsbouw bevindt zich in een zeer specifieke situatie.38.Deze sector wordt op de internationale markt getroffen door concurrentievervalsingen en de communautaire scheepsbouw kan niet tegen concurrentie van buitenaf worden beschermd door tariefmaatregelen of andere maatregelen van handelspolitieke aard, zonder schade te berokkenen aan de reders van de Gemeenschap die hun werkzaamheden uitoefenen op een internationale markt.Derde overweging van de considerans van richtlijn 69/262/EEG van de Raad van 28 juli 1969 inzake het toekennen van steun aan de scheepsbouw ter correctie van de concurrentiedistorsies op de internationale markt (PB 1969, L 206, blz. 25).
39.Deze distorsies konden worden verminderd door de achtereenvolgende regelingen die in de OESO tot stand zijn gebracht teneinde de exportkredietvoorwaarden voor schepen te beperken en te harmoniseren.Zie de zesde overweging van de considerans van richtlijn 78/338/EEG van de Raad van 4 april 1978 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (PB 1978, L 98, blz. 19) en de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 75/432/EEG van de Raad van 10 juli 1975 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (PB 1975, L 192, blz. 27).
40.In paragraaf 6 van de bijlage bij de resolutie van de OESO-raad van 3 augustus 1981 betreffende herziening van de Overeenkomst inzake exportkredieten voor schepen wordt bepaald, dat elke partij bij de Overeenkomst in bijzondere gevallen gunstiger voorwaarden kan toestaan for genuine aid reasons.Bijlage 12 bij het beroepschrift.
Deze steun moet onder meer tijdig aan de andere partijen bij de Overeenkomst ter kennis worden gebracht.Dienovereenkomstig is de door de Bondsrepubliek Duitsland verleende steun aan de OESO ter kennis gebracht.
41.Bij besluit C/WP6(84)3, met als opschrift Herziening van de definities en administratieve procedures betreffende de Overeenkomst inzake exportkredieten voor schepen, van 18 januari 1984Bijlage 13 bij het beroepschrift.
heeft werkgroep nr. 6 van de Raad, inzake scheepsbouw, de toepassingsvoorwaarden van genoemde paragraaf 6 gepreciseerd.42.Het moet gaan om openbare ontwikkelingssteun (official development assistance). De werkelijke eigenaar moet in de begunstigde staat wonen en mag geen niet-operationele dochtermaatschappij van een buitenlandse vennootschap zijn. Ten slotte moet hij zich ertoe verbinden, het schip niet zonder goedkeuring van zíjn regering te verkopen.43.In een addendum van 30 januari 1985 heeft de werkgroep het begrip openbare ontwikkelingssteun gepreciseerdBijlage 14 bij het beroepschrift.
:Onder openbare ontwikkelingssteun wordt verstaan alle middelen die aan ontwikkelingslanden en multilaterale instellingen worden verstrekt door openbare instanties, lagere overheden daaronder begrepen, of de beheersorganen daarvan, en die voldoen aan de navolgende criteria:
- a)verleend zijn met als hoofddoel de economische ontwikkeling en de verbetering van de levensstandaard in de ontwikkelingslanden te bevorderen;
- b)verleend zijn tegen gunstige voorwaarden en een subsidie-element bevatten van ten minste 25 % van de contractuele waarde (met inachtneming van een discontopercentage van 10 %).
Bijlage 14 bij het beroepschrift, punt 18.
44.In artikel 4, lid 7, eerste alinea, van de zevende richtlijn, heeft de Raad zich naar die voorwaarden geschikt door gewoonweg te verwijzen naar de door genoemde werkgroep vastgestelde bepalingen.45.Deze voorwaarden zijn vermeld in mededeling SG(89)D/311 van de Commissie aan de Lid-Staten van 3 januari 1989.Bijlage 11 bij het beroepschrift.
46.De Commissie betwist niet, dat deze voorwaarden in casu zijn vervuld.47.Ingevolge artikel 4, lid 7, tweede alinea, moet de Commissie, alvorens zich ervan te vergewissen dat de steun aan de OESO-voorwaarden voldoet, de bijzondere ontwikkelingscomponent onderzoeken.48.Waaruit moet dit onderzoek bestaan? Volstaat het, dat de steun als openbare ontwikkelingssteun in de zin van de OESO-overeenkomst kan worden aangemerkt?49.In haar beschikking betoogt de Commissie, dat zij, los van de toetsing aan de in artikel 4, lid 7, eerste alinea, omschreven OESO-criteria, moet nagaan, of de steun als ontwikkelingshulp kan worden aangemerkt.Punt VI, tweede alinea, van de bestreden beschikking.
50.Zij wijst erop, dat COSCO een welvarende vennootschap is — vijfde grootste containerexploitant ter wereld — en financieel in staat is vlootvernieuwing uit eigen middelen te bekostigen. COSCO zou trouwens van plan zijn het containerschip van 2700 TEU zonder steun aan te schaffen. De steun is derhalve onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, omdat hij niet noodzakelijk is voor de begunstigde vennootschap. Bovendien zou het verlenen van overbodige steun het risico van ernstige concurrentievervalsing met zich brengen, in een mate die strijdig is met het gemeenschappelijk belang.Punt VI, derde alinea, sub 2, van de bestreden beschikking.
51.De Bondsrepubliek Duitsland stelt daarentegen, dat het nagaan van de ontwikkelingscomponent beperkt moet blijven tot het onderzoek, of het door de OESO voorgeschreven minimale subsidie-element (grant element) van 25 % in acht is genomen.Punt 5 van de repliek.
Het door het arrest Philip Morris in een totaal andere context gestelde en in de brieven van de Commissie van 3 januari 1989 en 22 november 1991 niet overgenomen criterium, dat de steun noodzakelijk moet zijn, zou hier bovendien niet van toepassing zijn.52.De tekst van artikel 4, lid 7, tweede alinea, geeft waardevolle aanwijzingen. Niet alleen dient de Commissie zich ervan te vergewissen, dat de steun binnen de werkingssfeer van de OESO-overeenkomst valt, zij moet ook de bijzondere ontwikkelingscomponent ervan onderzoeken. Het is derhalve duidelijk, dat het voldoen aan de OESO-criteria weliswaar een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is. Indien artikel 4, lid 7, geen andere voorwaarden dan de vervulling van de OESO-criteria stelde, zou het zijn geformuleerd zoals artikel lid 6, dat ter zake van steun in de vorm van kredietfaciliteiten geen andere voorwaarden stelt dan overeenstemming met de resolutie van de OESO-raad. De bijzondere ontwikkelingscomponent valt dus niet samen met de OESO-criteria.53.Voor de uitlegging van dit begrip lijkt één overweging van doorslaggevend belang: opvallend is namelijk het contrast tussen de algemene voorwaarden die de zevende richtlijn voor de toekenning van produktiesteun stelt — inzonderheid de vaststelling van een plafondArtikel 4, lid 1. Zie hierboven punt 2.
— en de bijzondere voorwaarden voor de toekenning van steun aan de scheepsbouw of -verbouwing, die voorzien in een minimum. Wegens het ontwikkelingsdoel dat met de in artikel 4, lid 7, bedoelde steun wordt nagestreefd, worden daaraan niet dezelfde eisen gesteld als die welke in artikel 4, leden 1 tot en met 6, zijn geformuleerd.54.De zevende richtlijn maakt het mogelijk, ontwikkelingshulp en bouw van koopvaardijschepen in de Gemeenschap met elkaar te verbinden.55.Een op artikel 4, lid 7, van de richtlijn gebaseerde steun waarmee niet echt ontwikkelingshulp wordt nagestreefd, zou een indirecte steun aan scheepswerven in de Gemeenschap — steun aan de scheepsbouwindustriePunt IV, tweede alinea, sub 1, van de bestreden beschikking.
— kunnen verbergen, die dan niet aan de restrictieve voorwaarden van artikel 4, leden 1 tot en met 6, zou zijn onderworpen.56.De Commissie is een dergelijk misbruik op het spoor gekomen in de procedure die heeft geleid tot beschikking 91/306/EEG van 12 december 1990 betreffende twee steunvoornemens van de Duitse regering ten behoeve van een in financiële moeilijkheden verkerende scheepswerfPB 1991, L 158, blz. 71.
. Daarin merkt zij op:Het doel van artikel 4, lid 7, van richtlijn 87/167/EEG is steun toe te staan om de prijzen van schepen voor bepaalde ontwikkelingslanden in specifieke omstandigheden te verlagen en niet om reddingssteun te verlenen aan in de Gemeenschap gelegen scheepswerven.Ibidem, punt II, vierde alinea.
57.Hieruit blijkt derhalve het belang van de taak die de Raad de Commissie heeft opgedragen: onderzoeken of het gaat om ontwikkelingshulp dan wel in feite om indirecte steun aan de betrokken scheepswerven in de Gemeenschap. Dit is trouwens de vraag die de Commissie in haar bekendmaking 92/C22/07 formuleerde.Reeds aangehaald in voetnoot 12, inzonderheid blz. 5.
58.Indien, gelijk de Duitse regering stelt, het onderzoek van de ontwikkelingscomponent beperkt dient te blijven tot de vaststelling, dat China aldus zou worden geholpen in zijn sterk toegenomen behoefte aan vervoer te voorzien, waardoor dat land door opvoering van de uitvoer deviezen zou kunnen besparen, respectievelijk verdienen, en dat de containerschepen (...) de ontwikkeling van een geïntegreerd vervoerssysteem (...) zouden stimulerenPunt II van de bestreden beschikking.
, zou een dergelijk onderzoek eventueel misbruik van procedure niet aan het licht kunnen brengen.59.Indien het onderzoek van de bijzondere ontwikkelingscomponent daarentegen bestaat in een werkelijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel (Kan het gestelde ontwikkelingsdoel met de voorgenomen steun worden bereikt? Kan dat doel worden bereikt met een maatregel die minder inbreuk maakt op de mededingingsregels?Met name: kan het project niet worden gefinancierd met andere, van de markt afkomstige middelen (cash flow)?
), waarbij de noodzakelijkheid van de steun wordt beoordeeld met inachtneming van het concrete en werkelijke gebruik dat daarvan zal worden gemaakt, kan de Commissie uitmaken, of de steun niet onder artikel 4, leden 1 tot en met 6, valt.60.De Commissie heeft een onderzoek van dit laatste type verricht en is daarbij tot de conclusie gekomen, dat COSCO geen ontwikkelingssteun behoeft om tot de ontwikkeling van China te kunnen bijdragen.Punt VI, derde alinea, sub 2, van de bestreden beslissing; eigen cursivering.
61.Heeft zij daardoor ten onrechte een voorwaarde toegevoegd aan die welke in artikel 4, lid 7, van de zevende richtlijn worden gesteld voor de toekenning van ontwikkelingshulp?62.Het is juist, dat een handeling van algemene strekking niet stilzwijgend kan worden gewijzigd door een individuele beschikking.Arrest van 24 maart 1993, zaak C-313/90, CIRFS e. a., Jurispr. 1993, blz. I-1125, r. o. 44. Zie ook punt 130 van de conclusie van advocaat-generaal Lenz.
Derhalve is het de Commissie verboden, in haar beschikking een voorwaarde of zelfs maar een criterium toe te voegen aan die welke door de richtlijn voor de toekenning van ontwikkelingshulp worden gesteld.63.Hoe gebrekkig de formulering van de beschikking van de Commissie ook is (in de Franse, Italiaanse, Portugese, Spaanse en Nederlandse taalversie is sprake van het criteriumIn de Duitse, Engelse en Griekse taalversie wordt die term niet gebruikt.
van noodzaak), toch meen ik, dat dit in casu niet is gebeurd.64.De Commissie heeft onderzocht, of het steunvoornemen een specifiek ontwikkelingsdoel nastreeft, en het is juist dat wat de Raad van haar verlangt. De Duitse taalversie van artikel 4, lid 7, tweede alinea, van de zevende richtlijn is dienaangaande overduidelijk: Die Kommission prüft, welches besondere Entwicklungsziel met der geplanten Beihilfe verfolgt wird (...). De Italiaanse taalversie is nog explicieter: (La) Commissione (...) verifica la specifica finalità di sviluppo' contenuta nell'aiuto prospettato (...).Eigen cursivering.
65.Met name op grond van de vaststelling, dat COSCO in staat was haar vloot tegen normale marktvoorwaarden te vernieuwen en dit uit eigen middelen te financieren, heeft de Commissie geconcludeerd, dat deze steun geen dergelijk doel nastreefde en niet onder artikel 4, lid 7, vielPunt IV van de bestreden beschikking.
; het ontwikkelingsdoel kan ook worden verwezenlijkt zonder staatssteun (en dus zonder de concurrentievervalsingen die dit onvermijdelijk meebrengt).66.Door deze toetsing aan het evenredigheidsbeginsel heeft de Commissie kunnen vaststellen, dat het steunvoornemen niet binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 7, viel (zonder daarom te stellen dat het onder de andere leden van ditzelfde artikel viel). Bovendien heeft zij zich gehouden aan de ratio legis van de richtlijn, die een beperking beoogt van de steunmaatregelen die uitzonderingen op de vrije mededinging vormen. Zij is ook binnen de perken gebleven van de bevoegdheden die zij ter zake heeft: overstappen van het algemene naar het concrete en nagaan, of er werkelijk sprake is van ontwikkelingshulp, waar dit wordt geëist.67.Heeft de Commissie die beoordelingsvrijheid niet juist gekregen om in staat te zijn de verenigbaarverklaring van een bepaalde steunmaatregel te weigeren op grond dat de begunstigde die steun niet nodig heeft, en dat die steun niet noodzakelijk is voor het bereiken van de doelstellingen die in artikel 92, lid 3, sub a, b en c of in een richtlijn van de Raad zijn geformuleerd?68.Opgemerkt zij, dat advocaat-generaal Capotorti in zijn conclusie bij het arrest van 17 september 1980, Philip MorrisReeds aangehaald in voetnoot 16.
, heeft verklaard, dat:er (...) geen reden is om af te wijken van het verbod van staatssteun, indien een bepaalde investering (...) ook zonder deze steun kan worden gedaan.Jurispr. 1980, blz. 2701.
69.In dat arrest heeft het Hof overwogen, dat de Commissie terecht had geoordeeld, dat een op grond van artikel 92, lid 3, verleende steun slechts verenigbaar kan worden verklaard wanneer hij noodzakelijk is.R. o. 17 en 26.
70.De legitimiteit van een dergelijk vereiste is — zij het soms impliciet — bevestigd door de rechtspraak van het Hof.71.Zo heeft het Hof in het arrest van 21 maart 1991, Italië/CommissieReeds aangehaald in voetnoot 26.
, gunstig beslist over beschikking 89/43/EEG, waarbij de Commissie had vastgesteld, dat de steun die aan ENI-Lanerossi was verleend in de vorm van kapitaalinjecties ten behoeve van diens filialen die herenbovenkleding produceren, onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. Het Hof heeft geoordeeld, dat deze instelling na een uiterst nauwkeurig onderzoek terecht had geconcludeerd, dat de betrokken steun niet geschikt was om de communautaire doelstellingen betreffende sectoriële steun aan de textielindustrie te verwezenlijken en evenmin in overeenstemming was met de richtsnoeren betreffende reddingssteun voor ondernemingen, en derhalve niet in aanmerking kwam voor een van de in artikel 92, lid 3, vermelde afwijkingen.Zie r. o. 30 tot en met 39 van het arrest,
72.Verder kan nog worden gewezen op de beschikking betreffende de aan Deufil toegekende investeringssubsidie voor de produktie van polyamidegarens, waarbij de Commissie toepassing van artikel 92, lid 3, heeft geweigerd. Het Hof heeft die beslissing goedgekeurd op grond van de overweging:Toen de Commissie overwoog, dat de toekenning van steun voor een investering die de produktiecapaciteit verhoogt in een sector die reeds met een ernstige overproduktie heeft te kampen, in strijd is met het gemeenschappelijk belang en dat een dergelijke steun de economische ontwikkeling van de betrokken streek niet ten goede kan komen, heeft zij de aan haar beoordelingsmarge gestelde grenzen in geen enkel opzicht overschreden.Arrest van 24 februari 1987, zaak 310/85, Deufil, Jurispr. 1987, blz. 901, r. o. 18.
73.Van belang is ook een ander arrest, van 21 maart 1991.Zaak C-305/89, Italië/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1603.
In die zaak had de Italiaanse Republiek aangevoerd, dat de aan Alfa Romeo verleende steun onder artikel 92, lid 3, sub a, viel (omdat hij bestemd was ter bevordering van de economische ontwikkeling van de Mezzogiorno) of onder artikel 92, lid 3, sub c (omdat hij bestemd was om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken). Het Hof heeft dit middel afgewezen, op grond dat(...) de kapitaalinbreng reddingssteun vormde die, bij gebrek aan een echt herstructureringsplan, niet geschikt was ter verwezenlijking van een duurzame ontwikkeling van streken met een ernstig tekort aan werkgelegenheid of van een bepaalde vorm van economische bedrijvigheid of bepaalde regionale economieën.R. o. 36.
74.De werkwijze van de Commissie kon worden samengevat als volgt:(...) steun zal slechts verenigbaar worden verklaard wanneer hij bijdraagt tot de verwezenlijking van een van de in artikel 92, lid 3, bedoelde ontwikkelingsdoelen, en wanneer is aangetoond, dat zonder tussenkomst van de overheid de vrije markt alleen niet in staat zal zijn de betrokken doelen te bereiken. De communautaire instantie zal daarentegen geen toestemming geven voor steun die niet noodzakelijk is voor en niet evenredig is met de verwezenlijking van die doelen.G. M. Roberti: Le controle de la Commission des Communautés européennes sur les aides nationales, AJDA, 20 juni 1993, blz. 397, 407, eigen cursivering.
75.Het begrip noodzaak behoort tot het wezen van het begrip steun. Zo heeft het Hof met betrekking tot de fase vóór de evenredigheidstoetsing van artikel 92, lid 3, bij de kwalificatie van staatssteun aan een overheidsbedrijf in tal van arresten het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie toegepastBij voorbeeld in het arrest van 21 maart 1991, Italië/Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 61, r. o. 23.
: kapitaalinbreng door de overheid in een onderneming is geen steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag wanneer een particuliere investeerder, die zich door rendementsoverwegingen laat leiden, in soortgelijke omstandigheden tot een even grote kapitaalinbreng had kunnen worden gebracht. Komt dit er niet op neer, dat er slechts sprake is van staatssteun wanneer geen particuliere investeerder tot de betrokken financiering bereid wordt gevonden, met andere woorden in geval van noodzaak?76.Nog om een andere reden moet worden nagegaan, of de steun noodzakelijk is. De richtlijn is niet alleen op artikel 92, lid 3, sub d, maar ook op artikel 113 van het Verdrag gebaseerd.77.Gelijk de Commissie in herinnering heeft gebracht, valt de handelspolitiek van de Gemeenschap, die ook de regeling van steun bij uitvoer naar derde landen omvatAdvies van 11 november 1975, 1/75, Jurispr. 1975, blz. 1355, 1362.
, onder de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap. Een Lid-Staat mag deze politiek dus niet kunnen dwarsbomen door gul staatssteun te verlenen buiten het door de richtlijn van de Raad strikt afgebakende kader of door de door de richtlijn gestelde voorwaarden te omzeilen.78.In advies 1/75 heeft het Hof beklemtoond:Eenzijdig optreden van de Lid-Staten zou immers kunnen uitlopen op ongelijkheden in de voorwaarden voor verlening van exportkredieten, zodat de mededinging tussen de ondernemingen der verschillende Lid-Staten op de buitenlandse markten kan worden verstoord. Deze distorsie-effecten kunnen slechts worden voorkomen door middel van een rigoureuze gelijkheid in de aan de ondernemingen van de Gemeenschap, ongeacht hun nationaliteit, verleende kredietvoorwaarden.Ibidem blz. 1364.
79.Het staat derhalve aan de Commissie, hoedster van het Verdrag, erop toe te zien, dat de Lid-Staten binnen de perken van de afwijking blijven en artikel 4, lid 7, slechts toepassen voor echte ontwikkelingshulp. Een Lid-Staat die een niet noodzakelijke steun verleent, omzeilt de gemeenschapsregeling en oefent een soort parallelle bevoegdheid uit, die door artikel 113 wordt verboden.80.Ten slotte zij erop gewezen, dat de Commissie zich ten doel heeft gesteld, de steun aan de sector scheepsbouw volledig af te schaffenZie de negende overweging van de zevende richtlijn.
en dat het hier gaat om een regeling die afwijkt van het gemeen recht inzake onverenigbaarheid van steunmaatregelen. Bepalingen krachtens welke een steunmaatregel verenigbaar kan worden verklaard, moeten dan ook restrictief worden uitgelegd.81.Hieruit concludeer ik, dat de Commissie ter zake beschikt over een zelfstandige bevoegdheid om het begrip ontwikkelingshulp in de zin van artikel 4, lid 7, van de richtlijn te beoordelen, en dat zij haar bevoegdheden niet overschrijdt door na te gaan of de steun noodzakelijk is.82.Door de vaststelling, dat de betrokken onderneming de verleende steun niet nodig had en dat die steun derhalve niet het door de Raad vastgestelde doel van ontwikkelingshulp nastreefde, beschikte de Commissie over voldoende elementen om te oordelen, dat de steun niet binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 7, van de zevende richtlijn viel en derhalve niet voor de daarin vervatte afwijking in aanmerking kwam.83.Indien men hier het in het arrest van het Hof van 18 mei 1993, België/CommissieReeds aangehaald in voetnoot 20, zie r. o, 32 en 33.
, geformuleerde beginsel toepast, brengt de niet-inachtneming van de conditio sine qua non om een op artikel 4, lid 7, gebaseerde steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te kunnen verklaren (bijdragen tot de ontwikkeling), ipso facto de onverenigbaarheid van die steunmaatregel mee.84.De Commissie heeft haar betoog evenwel verder uitgewerkt en erop gewezen, dat de betrokken steun een dubbele concurrentievervalsing dreigde mee te brengen: ten nadele van de andere scheepswerven in de Gemeenschap dan die welke met de bouw van de schepen zijn belast enerzijds, en ten nadele van de reders uit de Gemeenschap die aan de mededinging van COSCO zijn blootgesteld anderzijds.85.Laten wij thans deze twee punten onderzoeken.86.Het is duidelijk, dat wanneer de voorgenomen steun ten behoeve van de drie containerschepen bestemd voor COSCO niet als echte ontwikkelingshulp in de zin van artikel 4, lid 7, kan worden aangemerkt, de concurrentievervalsing die die steun noodzakelijkerwijs ten gunste van de betrokken scheepswerven op de gemeenschappelijke markt veroorzaakt, niet meer kan worden gerechtvaardigd. Het is in dit verband tekenend, dat de aanvankelijke klacht tegen het COSCO-project uitging van een scheepswerf uit de Gemeenschap.87.Diende de Commissie ook melding te maken van een gevaar voor ernstige concurrentievervalsing in de sector zeevervoer, op grond dat de door COSCO gekochte schepen de positie van deze rederij zouden komen versterken op lijnen waarop de rederijen van de Gemeenschap actief zijn?88.Een dergelijke tegenwerping lijkt mij niet relevant.89.De richtlijn houdt namelijk uiteraard rekening met dit soort risico, dat inherent is aan elke ontwikkelingshulp, die steeds een nadelige terugslag kan hebben voor de marktdeelnemers uit de Gemeenschap. Zo eist zij bijvoorbeeld niet, dat de met ontwikkelingshulp gekochte schepen worden ingezet op lijnen waar er geen concurrentie van communautaire zeevervoerders bestaat. Dit soort risico zou ook hebben bestaan, indien het ging om ontwikkelingshulp die COSCO nodig had.90.Deze vaststelling door de Commissie vormt mijns inziens evenwel geen grond om de beschikking nietig te verklaren. Daar zij overbodig is, doet zij geen afbreuk aan de hoofdgrond voor de beschikking: het ontbreken van echte ontwikkelingshulp.