1.

Ar šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu Bundesverwaltungsgericht (Federālā administratīvā tiesa, Vācija) lūdz Tiesu izskaidrot dažus Direktīvas 2011/95/ES 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta aspektus  ( 2 ). Lieta ir par to, vai Palestīnas bēglis būtu kvalificējams kā “izslēgts no to personu loka, kas atzītas par bēgļiem”, vai arī viņam ir šāds statuss “ipso facto” saskaņā ar Direktīvas 2011/95 12. panta 1. punkta a) apakšpunktu un, konkrētāk, cik liela nozīme šajā kvalificēšanā var būt pieteikuma iesniedzēja dzīvesvietas maiņai starp divām dažādām UNRWA “darbības zonām” pirms viņa izceļošanas uz Eiropas Savienības dalībvalsti. Konkrēti, pieteikuma iesniedzējs sākotnēji uzturējās Sīrijā, pēc tam uz ilgāku laiku pārcēlās uz Libānu, bet pēc tam uz īsu brīdi atgriezās Sīrijā pirms aizceļošanas uz Vāciju pa sauszemi. Iesniedzējtiesa lūdz norādījumus par ģeogrāfisko apgabalu, kas tai būtu jāņem vērā, novērtējot pieteikuma iesniedzēja statusu saskaņā ar šīs direktīvas 12. panta 1. punkta a) apakšpunktu.

I.

Atbilstošās tiesību normas

A.

Starptautiskās tiesības

1.

Ženēvas konvencija

2.

Konvencija par bēgļa statusu, kas parakstīta Ženēvā 1951. gada 28. jūlijā (Recueil des traités des Nations unies, 189. sējums, 150. lpp., Nr. 2545 (1954)), ir stājusies spēkā 1954. gada 22. aprīlī. Šī konvencija ir papildināta ar 1967. gada 31. janvārī Ņujorkā noslēgto Protokolu par bēgļa statusu, kas ir stājies spēkā 1967. gada 4. oktobrī (turpmāk tekstā – “Ženēvas konvencija”).

3.

Ženēvas konvencijas 1. panta A punktā ir definēts jēdziens “bēglis”, un 1. panta D punktā ir noteikts:

2.

UNRWA

4.

Ar Apvienoto Nāciju Organizācijas Ģenerālās asamblejas 1949. gada 8. decembra Rezolūciju Nr. 302 (IV) par palīdzību Palestīnas bēgļiem tika izveidota Apvienoto Nāciju Organizācijas Palīdzības un darba aģentūra Palestīnas bēgļiem Tuvajos Austrumos (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, turpmāk tekstā – “UNRWA”). Aģentūras mandāts tika regulāri atjaunots, un pašreizējā mandāta darbība beidzas 2023. gada 30. jūnijā  ( 3 ). Tās uzdevums ir nodrošināt Palestīnas bēgļu labklājību un humāno attīstību.

3.

UNHCR

5.

ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos pārvalde (Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, turpmāk tekstā – “UNHCR”) tika izveidota 1950. gada 14. decembrī ar Apvienoto Nāciju Ģenerālās asamblejas Rezolūciju Nr. 428 (V). Atbilstoši ANO Statūtu 22. pantam ANO Augstais komisārs bēgļu jautājumos ir Apvienoto Nāciju Organizācijas palīginstitūcija.

B.

Savienības tiesības

6.

Ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2011/95/ES (2011. gada 13. decembris) par standartiem, lai trešo valstu valstspiederīgos vai bezvalstniekus kvalificētu kā starptautiskās aizsardzības saņēmējus, par bēgļu vai personu, kas tiesīgas saņemt alternatīvo aizsardzību, vienotu statusu, un par piešķirtās aizsardzības saturu, skaidrības labad tika pārstrādāta un atcelta Direktīva 2004/83/EK  ( 4 ), un šajā direktīvā tika veiktas vairākas būtiskas izmaiņas. Tomēr 12. panta 1. punkta a) apakšpunkts netika grozīts.

7.

Direktīvas 2011/95 ceturtajā apsvērumā ir teikts, ka Ženēvas konvencija un protokols veido pamatu bēgļu aizsardzības starptautiski tiesiskajam režīmam. Šīs direktīvas 4. apsvēruma formulējums ir identisks Direktīvas 2004/83 trešā apsvēruma formulējumam.

8.

Direktīvas 2011/95 12. apsvērumā ir noteikts, ka šīs direktīvas galvenais mērķis ir, no vienas puses, nodrošināt, ka dalībvalstis piemēro vienotus kritērijus, lai identificētu personas, kam patiesi nepieciešama starptautiskā aizsardzība, un, no otras puses, nodrošināt, lai minētajām personām visās dalībvalstīs būtu pieejams minimālais pabalstu līmenis. Direktīvas 2004/83 6. apsvērums ir formulēts identiski.

9.

Direktīvas 2011/95 22.–24. apsvērumā ir paredzēts:

10.

Direktīvas 2011/95 1. pantā “Mērķis” ir paredzēts:

11.

Direktīvas 2011/95 2. pants “Definīcijas” ir formulēts šādi:

12.

Direktīvas 2011/95 5. panta “Starptautiskās aizsardzības vajadzības, kas rodas uz vietas” 3. punktā ir noteikts:

13.

11. pantā “Izbeigšana” ir paredzēts šādi:

14.

12. pantā “Izslēgšana” ir noteikts:

15.

14. pantā “Bēgļa statusa atcelšana, izbeigšana vai atteikums to pagarināt” ir paredzēts:

II.

Pamatlietas faktiskie apstākļi un prejudiciālie jautājumi

16.

Saskaņā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu XT (arī saukts par “pieteikuma iesniedzēju”) ir palestīniešu izcelsmes bezvalstnieks, kurš dzimis 1991. gadā Damaskā Sīrijā. Viņš ir reģistrēts UNRWA kā Palestīnas bēglis Jarmukas nometnē uz dienvidiem no Damaskas.

17.

No nenoteikta brīža laikposmā no 2013. gada oktobra līdz 2015. gada 20. novembrim viņš atradās Libānā, kur viņam bija pagaidu darbs vai kur viņš veica gadījuma rakstura darbus. No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu nav skaidrs, vai viņš šajā laikā lūdza un/vai saņēma reālu palīdzību no UNRWA.

18.

Pēc tam XT pameta Libānu un devās uz Kudsaju [Qudsaya] Sīrijā, kur viņš īsu brīdi uzturējās kopā ar saviem ģimenes locekļiem. Dažas dienas vēlāk viņš pameta Sīriju un pa sauszemi devās uz Vāciju. Precīzs viņa uzturēšanās laiks Sīrijā no lietas materiāliem nav skaidrs, taču saskaņā ar Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federālā migrācijas un bēgļu pārvalde, Vācija) sniegto informāciju viņš pameta Libānu “novembra beigās”. Tādējādi viņš pirms došanās uz Vāciju esot uzturējies Sīrijā 10 dienas. Saskaņā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu laikā, kad XT atstāja Sīriju, Jordānija un Libāna jau bija slēgušas robežu palestīniešu bēgļiem, kas ieradās no Sīrijas.

19.

Šķiet, ka kara un konflikta apstākļu Sīrijā dēļ laikā, kad XT pameta šo valsti, UNRWA iespējas sniegt aizsardzību un palīdzību Sīrijas darbības zonā  ( 5 ) bija stipri ierobežotas  ( 6 ). Tomēr saskaņā ar pašas paziņojumiem aģentūra turpināja sniegt palīdzību Sīrijas darbības zonā un, neraugoties uz sarežģītajām problēmām, “saglabāja programmas budžetā atbalstīto veselības aprūpi, izglītību, profesionālo apmācību, mikrofinansēšanu, atbalstu jauniešiem un sociālos pakalpojumus”, pielāgojot tos bruņotā konflikta ierobežotajiem apstākļiem  ( 7 ).

20.

XT ieradās Vācijā 2015. gada decembrī un lūdza patvērumu 2016. gada februārī. Federālā migrācijas un bēgļu pārvalde ar 2016. gada 29. augusta lēmumu viņam piešķīra alternatīvo aizsardzību, taču viņam tika atteikts bēgļa statuss. Ar 2016. gada 24. novembra spriedumu Verwaltungsgericht (Administratīvā tiesa, Vācija) apmierināja viņa apelāciju un lika piešķirt viņam bēgļa statusu.

21.

Pēc apelācijas Oberverwaltungsgericht (Augstākā administratīvā tiesa, Vācija) noraidīja Bundesrepublik Deutschland (Vācijas Federatīvā Republika) iesniegto apelācijas sūdzību par Verwaltungsgericht (Administratīvā tiesa) lēmumu, pēc būtības konstatējot, ka XT kā palestīnietis, kas ir bezvalstnieks, bija bēglis tiesību aktu izpratnē, ar kuriem Vācijas tiesību aktos transponēja Direktīvas 2011/95 12. panta 1. punkta a) apakšpunktu. Saskaņā ar Oberverwaltungsgericht (Augstākā administratīvā tiesa) teikto XT bija saņēmis UNRWA aizsardzību un šī aizsardzība tika izbeigta tādu iemeslu dēļ, kas nebija atkarīgi no viņa vēlēšanās. Oberverwaltungsgericht (Augstākā administratīvā tiesa) atzina, ka viņa personiskā drošība, aizbraucot no Sīrijas, tika nopietni apdraudēta un ka viņam nebija piekļuves UNRWA aizsardzībai citās aģentūras mandātteritorijās, jo Jordānija un Libāna jau bija slēgušas savas robežas palestīniešu bēgļiem no Sīrijas. Tā konstatēja, ka viņa aizceļošanu izraisījuši apstākļi, kas nebija atkarīgi no viņa gribas, un ka to nevar uzskatīt par brīvprātīgu. To apstiprināja fakts, ka viņam tika piešķirta alternatīvā aizsardzība  ( 8 ).

22.

Vācijas Federatīvā Republika iesniedza revīzijas sūdzību Bundesverwaltungsgericht (Federālā administratīvā tiesa, Vācija).

23.

Iesniedzējtiesa nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:

24.

Rakstveida apsvērumus ir iesniegušas Beļģijas un Vācijas valdības, kā arī Federālā migrācijas un bēgļu pārvalde un Eiropas Komisija. 2020. gada 10. jūnija tiesas sēdē mutvārdu apsvērumus sniedza Vācijas un Francijas valdības un Komisija.

III.

Vērtējums

A.

Ievada piezīmes

25.

Pirms uzdoto jautājumu izskatīšanas uzskatu, ka ir lietderīgi izteikt dažas sākotnējas piezīmes par, attiecīgi, Direktīvas 2011/95 un UNRWA darbību ģeogrāfisko tvērumu.

1.

Direktīva 2011/95

26.

Direktīva 2011/95 tika pieņemta 2011. gada 13. decembrī. Ar to tika pārstrādāta un atcelta Direktīva 2004/83. Lai gan tika veiktas izmaiņas citās direktīvas daļās, šo divu direktīvu 12. panta 1. punkta a) apakšpunkti pēc būtības ir identiski; tika veiktas tikai ortogrāfiskas izmaiņas. Tāpēc judikatūra, kas attiecas uz Direktīvas 2004/83 12. panta 1. punkta a) apakšpunktu, būtu vienādi jāpiemēro arī Direktīvas 2011/95 12. panta 1. punkta a) apakšpunktam.

27.

12. panta 1. punkta a) apakšpunktam ir divas daļas. Pirmajā daļā persona, kas ietilpst Ženēvas konvencijas 1. panta D punkta darbības jomā, tiek izslēgta no “no to personu loka, kas atzītas par bēgļiem” direktīvas izpratnē. Ar 1. panta D punkta pirmo daļu no Ženēvas konvencijas piemērošanas jomas tiek izslēgtas personas, kuras “pašlaik saņem” UNRWA aizsardzību vai palīdzību  ( 9 ) (izslēgšanas klauzula). 1. panta D punkta otrajā daļā ir noteikts, ka tad, “ja personām šāda aizsardzība vai palīdzība ir pārtraukta jebkādu iemeslu dēļ” un ja pēc Apvienoto Nāciju Ģenerālās Asamblejas rezolūcijām to stāvoklis nav īpaši noteikts, tām ipso facto ir tiesības uz Ženēvas konvencijas aizsardzību (iekļaušanas klauzula). Ir skaidrs, ka UNRWA reģistrēto Palestīnas bēgļu stāvoklis vēl nav šajā ziņā noregulēts  ( 10 ). Direktīvas 2011/95 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrā teikuma angļu valodas redakcijā, ad verbatim, tiek atkārtota 1. panta D punkta otrā daļa, tikai vārdu “Konvencija” aizstājot ar vārdu “Direktīva”  ( 11 ). No tā, kā arī no pastāvīgās judikatūras loģiski izriet, ka 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrā teikuma iekļaušanas klauzula tiek izmantota tikai tad, ja ir piemērojama 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta pirmā teikuma izslēgšanas klauzula  ( 12 ).

28.

Ženēvas konvencija attiecas tikai uz “bēgļiem”, savukārt Direktīva 2011/95 un Direktīva 2004/83 attiecas arī uz “alternatīvo aizsardzību”. Šī iemesla dēļ, lai gan izslēgšanas klauzula saskaņā ar Ženēvas konvencijas 1. panta D punktu attiecas uz visu konvenciju, abu direktīvu 12. panta 1. punkta a) apakšpunktā noteiktā izslēgšana attiecas tikai uz “bēgļa” statusu. Tādējādi personu var izslēgt no to personu loka, kas atzītas par bēgļiem saskaņā ar šo Direktīvas 2011/95 normu, bet tai tomēr ir tiesības uz alternatīvo aizsardzību.

29.

Attiecībā uz Direktīvu 2011/95 Tiesa atkārtoti ir norādījusi, ka no šīs direktīvas 4., 23. un 24. apsvēruma izriet, ka Ženēvas konvencija ir bēgļu aizsardzības starptautiskā tiesiskā režīma stūrakmens un ka šīs direktīvas noteikumi, lai noteiktu, kurš atbilst bēgļa statusam, un to saturs, tika pieņemti, lai dalībvalstu kompetentajām iestādēm sniegtu vadlīnijas šīs konvencijas piemērošanai, pamatojoties uz kopīgiem jēdzieniem un kritērijiem  ( 13 ), un ka šīs direktīvas noteikumi, tāpat kā Direktīvas 2004/83 noteikumi, tādējādi ir jāinterpretē, ņemot vērā tās vispārējo struktūru un mērķi, kā arī saskaņā ar Ženēvas konvenciju un pārējiem attiecīgajiem LESD 78. panta 1. punktā minētajiem līgumiem  ( 14 ). Turklāt Tiesa ir nospriedusi, ka arī šie noteikumi, kā tas izriet no Direktīvas 2004/83 10. apsvēruma, ir jāinterpretē, ievērojot pamattiesības, kā arī principus, kas ir atzīti Hartā  ( 15 ).

2.

UNRWA darbību ģeogrāfiskā darbības joma

30.

UNRWA darbojas mandātteritorijā, kas sastāv no piecām darbības zonām, proti, Rietumkrasta, Gazas, Jordānijas, Libānas un Sīrijas  ( 16 ), kur tā sniedz aizsardzību un/vai palīdzību  ( 17 ) Palestīnas bēgļiem un dažām citām saņēmēju kategorijām, piemēram, “Jerusalem Poor and Gaza Poor” un nereģistrētām personām, kas pārvietotas 1967. gada un turpmāko karadarbību rezultātā  ( 18 ). No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu lietas faktu apraksta var secināt, ka XT ir “Palestīnas bēglis”. Abas darbības zonas, kurās XT ir dzīvojis, atrodas divās dažādās suverēnās valstīs – Sīrijā un Libānā. Tomēr tās abas ir UNRWA “mandātteritorijas” daļa.

31.

UNRWA nekontrolē savas darbības zonas, un tā nevar dot vai liegt reģistrētam Palestīnas bēglim piekļuvi teritorijai, kurā atrodas attiecīgā darbības zona. Tādējādi faktiskā piekļuve var būt (un bieži vien būs) atkarīga no valdības vai kvazi valdības pilnvaru mainīgās politikas, kas konkrētajā laikā kontrolē attiecīgo teritoriju.

B.

Par pirmo un otro jautājumu

32.

Ar savu pirmo un otro jautājumu, kurus aplūkošu kopā, iesniedzējtiesa būtībā meklē norādījumus par ģeogrāfisko apgabalu, kas būtu jāņem vērā, vērtējot, vai UNRWA palīdzība vai aizsardzība ir “izbeigta” attiecībā uz konkrētu personu, kura iepriekš izmantoja šādu palīdzību vai aizsardzību. Jautājumi īpaši attiecas uz Direktīvas 2011/95 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta otro teikumu un Ženēvas konvencijas 1. panta D punkta otrās daļas “iekļaušanas klauzulu”  ( 19 ). Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir balstīts uz pieņēmumu, ka 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta pirmā teikuma un 1. panta D punkta pirmās daļas izslēgšanas klauzula ir piemērojama pamatlietā. Sava vērtējuma nolūkos esmu pieņēmis, ka tas tā ir.

1.

Lietas dalībnieku argumentu kopsavilkums

33.

Puses, kas iesniegušas rakstveida apsvērumus – Komisija, Beļģija, Vācija un Federālā migrācijas un bēgļu pārvalde –, ir vienisprātis, ka, novērtējot, vai 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē UNRWA aizsardzība vai palīdzība attiecībā uz kādu personu ir izbeigta, jāņem vērā ne tikai attiecīgās personas pēdējās dzīvesvietas darbības zona. Komisija ir paudusi viedokli – kuram es principā piekrītu –, ka ir jāņem vērā UNRWA darbības zonas, kurām attiecīgā persona faktiski varēja piekļūt  ( 20 ), atstājot UNRWA mandātteritoriju, kā arī darbības zonas, kurām attiecīgajai personai būtu piekļuve lēmuma (ieskaitot tiesas lēmumu) par pieteikumu par bēgļa statusa piešķiršanu pieņemšanas laikā.

34.

Vācijas Federatīvā Republika ir paudusi viedokli, ka papildus pēdējās faktiskās dzīvesvietas darbības zonai būtu jāņem vērā arī citas darbības zonas, ar kurām attiecīgajai personai ir būtiski sakari. Šīs citas darbības zonas varētu būt darbības zonas, kurās atradās pieteikuma iesniedzēja pēdējā vai pastāvīgā dzīvesvieta vai kurās viņam bija tuvi ģimenes locekļi. Beļģija ir paudusi viedokli, ka, nosakot, vai palestīnietis, kas ir bezvalstnieks, joprojām saņēma UNRWA palīdzību brīdī, kad viņš pameta UNRWA mandātteritoriju, ir jāņem vērā visas UNRWA darbības zonas un ka pieteikuma iesniedzējam ir pienākums parādīt, ka viņam nebija iespējams ceļot uz citu UNRWA darbības zonu un saņemt tur aizsardzību vai palīdzību.

35.

Francija neiesniedza rakstveida apsvērumus, bet pieprasīja uzklausīšanu, kuras laikā tā pauda viedokli, ka tikai darbības zona, kurā atradās pieteikuma iesniedzēja “pastāvīgā dzīvesvieta” pirms bēgļa statusa pieteikuma iesniegšanas, ir būtiska, lai noteiktu, vai UNRWA aizsardzība vai palīdzība ir vai nav izbeigta.

2.

Pirmā un otrā jautājuma vērtējums

36.

Vispirms jānorāda, ka ne 12. panta 1. punkta a) apakšpunktā, ne 1. panta D punktā nav atsauces uz attiecīgās personas “dzīvesvietu”. 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta pirmā teikuma un 1. panta D punkta pirmās daļas izpratnē ir svarīgi tas, vai persona saņem palīdzību vai aizsardzību no attiecīgās aģentūras, kā arī – attiecībā uz šo divu noteikumu otro daļu vai teikumu – tas, vai šī aizsardzība vai palīdzība “ir izbeigta”  ( 21 ).

37.

Otrkārt, saskaņā ar pastāvīgo judikatūru novērtējums par to, vai uz personu attiecas 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta pirmais vai otrais teikums, vai abi, ir jāveic individuāli, nevis vērtējot Palestīnas bēgļus vai palestīniešu bēgļus kopumā kā grupu  ( 22 ). Tāpēc es nepiekrītu dažu lietas dalībnieku paustajām bažām, ka, ņemot vērā visu UNRWA mandātteritoriju, novērtējumā par to, vai šīs aģentūras aizsardzība vai palīdzība ir izbeigta, nepamatoti tiktu ierobežota 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrā teikuma iekļaušanas klauzulas piemērošanas joma  ( 23 ). Šāds novērtējums būtu jāveic individuāli, kas nozīmē, ka jāņem vērā tikai tāda aizsardzība vai palīdzība citās darbības zonās, kas pieteikuma iesniedzējam faktiski bija vai ir pieejama.

38.

Dažādi piesaistes elementi, kurus ir ierosinājuši daži lietas dalībnieki, parasti, šķiet, rada lielāku iespējamību, ka konkrētam pieteikuma iesniedzējam patiesi būs piekļuve attiecīgajai darbības zonai un tādējādi arī tur sniegtajai UNRWA aizsardzībai vai palīdzībai. Visskaidrāk tas attiecas uz vienu no Federālās migrācijas un bēgļu pārvaldes sniegtajiem piemēriem. Ja pieteikuma iesniedzējam ir oficiālas tiesības uzturēties citā darbības zonā, kur UNRWA sniedz savu palīdzību, un viņam ir iespējams tur nokļūt, acīmredzot viņam ir efektīva piekļuve šai palīdzībai un, manuprāt, 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrā teikuma iekļaušanas klauzula nav jāpiemēro.

39.

Tas, vai ģimenes attiecības, iepriekšējā pastāvīgā dzīvesvieta vai citas būtiskas saites vai piesaiste konkrētai darbības zonai konkrētam atsevišķam pieteikuma iesniedzējam patiesi ļaus piekļūt UNRWA palīdzībai šajā darbības zonā, ir jautājums par faktiem, kas, manuprāt, būtu jānosaka katrā gadījumā atsevišķi, ņemot vērā visus būtiskos faktus, tostarp pieteikuma iesniedzēja personiskos apstākļus  ( 24 ). Ja attiecīgajam pieteikuma iesniedzējam, vērtējot individuāli, brīdī, kad viņš pameta UNRWA mandātteritoriju, bija faktiska piekļuve UNRWA aizsardzībai vai palīdzībai vai viņam ir šāda faktiska piekļuve brīdī, kad tiek pieņemts lēmums (ieskaitot tiesas lēmumu) attiecībā uz viņa pieteikumu, nevar uzskatīt, ka uz viņu attiecas 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrā teikuma iekļaušanas klauzula, neatkarīgi no tā, kāda ir viņa saikne ar darbības zonu – ja tāda ir –, kas darīja piekļuvi iespējamu. Tādā gadījumā, ja UNRWA turpina sniegt aizsardzību vai palīdzību vienā vai vairākās darbības zonās, kas ir pieejamas pieteikuma iesniedzējam, nevar uzskatīt, ka UNRWA aizsardzība vai palīdzība ir “izbeigta”. Drīzāk var teikt, ka pieteikuma iesniedzējs ir atteicies no šādas aizsardzības vai palīdzības, pametot darbības zonu, kas viņam iepriekš bija pieejama.

40.

Šo 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta interpretāciju atbalsta Tiesas spriedumi lietās Bolbol, El Kott un Alheto. Katrā no šiem spriedumiem Tiesa skaidri atsaucās uz UNRWA mandātteritoriju, uz teritoriju, kas ietver Gazas joslu, Rietumkrastu, Jordāniju, Libānu un Sīriju, un, ciktāl tas ir atbilstoši, uzskatīja šo teritoriju par vienu vienību  ( 25 ). Lietā Alheto saistībā ar jautājumu, kas attiecas uz Direktīvas 2013/32/ES 35. pantu  ( 26 ), Tiesa turklāt norādīja, ka persona, kas gūst labumu no “UNRWA efektīvas aizsardzības vai palīdzības” citā darbības zonā, nevis tajā, kur tai bija pastāvīgā dzīvesvieta pirms UNRWA mandātteritorijas pamešanas un kurā tā tādējādi varēja uzturēties drošībā, cienīgos dzīves apstākļos, neriskējot tikt pārceltai uz pastāvīgās dzīvesvietas teritoriju, “ir [..] jāizslēdz no to personu loka, kas atzītas par bēgļiem Eiropas Savienībā saskaņā ar Direktīvas 2011/95 12. panta 1. punkta a) apakšpunktu”  ( 27 ).

41.

UNHCR gadu gaitā ir izdevusi vairākas vadlīnijas, piezīmes un citus paziņojumus par 1. panta D punkta un, laiku pa laikam, arī par 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta interpretāciju. Šie paziņojumi ir ieteikumu tiesību akti, tāpēc tiem ir noteikts pārliecināšanas spēks, bet tie nav saistoši  ( 28 ).

42.

Kaut arī 1. panta D punkts nav mainījies, UNHCR paustie viedokļi par šo jautājumu laika gaitā ir ievērojami atšķīrušies. Tādējādi UNHCR vienā šādā paziņojumā  ( 29 ) pauda viedokli, ka Palestīnas bēglim, kurš jebkāda iemesla dēļ pametis UNRWA mandātteritoriju, ipso facto esot tiesības uz Ženēvas konvencijas priekšrocībām un atzīšanu par bēgli saskaņā ar Direktīvu 2004/83, līdz viņš atgriežas šajā teritorijā (skat. šī paziņojuma 2.2. un 2.3. punktu – vēlos norādīt, ka saskaņā ar šo interpretāciju visi pieci prejudiciālie jautājumi būtu strīdīgi), turpretī vienā no savām pamatnostādnēm  ( 30 ) tā pauda nostāju, ka 1. panta D punkta otrās daļas iekļaušanas klauzula tiek piemērota, ja viens vai vairāki “objektīvi iemesli” tam, kāpēc pamest UNRWA mandātteritoriju vai liegt personai (atkārtoti) izmantot UNRWA aizsardzību vai palīdzību, ir izraisījuši šīs aizsardzības vai palīdzības izbeigšanu attiecīgajai personai (šo pamatnostādņu 19. un 22. punkts).

43.

Iepriekšminētajās pamatnostādnēs UNHCR papildus pauž viedokli, ka novērtējums par to, vai palestīniešu bēglim būs iespēja piekļūt UNRWA aizsardzībai vai palīdzībai, ir jāveic attiecībā uz “vienotu UNRWA mandātteritoriju”, nevis attiecībā uz “katru UNRWA mandātteritoriju”  ( 31 ). UNHCR norāda, ka šo ieteikumu atbalsta formulējumi Tiesas nolēmumā lietā El Kott un Tiesas šajā spriedumā izmantotās termina “mandātteritorija” vienskaitļa formas  ( 32 ).

44.

Neuzskatu, ka UNHCR ieteikums būtu pārliecinošs, un, manuprāt, Tiesas nolēmums lietā El Kott  ( 33 ) to neatbalsta. Šajā nozīmē vispirms jānorāda, ka UNHCR šajā pamatnostādņu daļā atkāpjas ne tikai no terminoloģijas, kuru vienoti izmanto ANO Ģenerālā asambleja rezolūcijās par UNRWA, pati UNRWA sava darba aprakstos un Tiesa savos spriedumos, tostarp lietā El Kott  ( 34 ), bet arī no terminoloģijas, kuru iepriekš pati UNHCR izmantoja pārskatītajā paziņojumā par 1951. gada konvencijas 1. panta D punktu  ( 35 ) un tās pārskatītajā piezīmē par 1951. gada Konvencijas par bēgļu statusu 1. panta D punkta piemērojamību palestīniešu bēgļiem  ( 36 ), kur termins “UNRWA mandātteritorija” tika izmantots, lai apzīmētu visu teritoriju, kurā UNRWA sniedz aizsardzību vai palīdzību.

45.

Savā jaunākajā paziņojumā par šo jautājumu, kas šajā lietā tika izteikts Tiesai  ( 37 ), UNHCR neatsaucas uz Tiesas spriedumu lietā El Kott kā atbalstu tās paustajiem uzskatiem. UNHCR šajā paziņojumā atgriežas pie parasti lietotās terminoloģijas, lietojot izteicienu “UNRWA mandātteritorija”, lai aptvertu visas piecas UNRWA darbības zonas  ( 38 ). Tā pauž viedokli, ka novērtējums par to, vai aizsardzība vai palīdzība ir izbeigta, “ir jāveic [..] attiecībā uz darbības zonu, kurā persona iepriekš dzīvoja”  ( 39 ). Ja attiecīgā persona “iepriekš bija dzīvojusi vairāk nekā vienā UNRWA darbības zonā”, UNHCR tagad uzskata, ka “novērtējumu par to, vai “aizsardzība vai palīdzība kāda iemesla dēļ ir izbeigta”, var veikt vairāk nekā vienā zonā, kur persona iepriekš bija dzīvojusi”. Pamatojot savu viedokli, UNHCR atsaucas uz savām Starptautiskās aizsardzības pamatnostādnēm Nr. 13  ( 40 ), kas minētas iepriekš 43. un 44. punktā, nepaskaidrojot neatbilstības starp paziņojumu un šīm vadlīnijām, kuras, šķiet, nav likvidētas. Manuprāt, apgalvojums nav vairāk pārliecinošs par vadlīnijām.

46.

Tāpēc ierosinu Tiesai uz pirmo un otro uzdoto jautājumu atbildēt šādi:

C.

Par ceturto jautājumu

47.

Ar ceturto jautājumu, kuru aplūkošu kā nākamo, iesniedzējtiesa būtībā meklē norādījumus par ģeogrāfisko apgabalu, kas būtu jāņem vērā, spriežot, vai nosacījumi ipso facto bēgļa statusa piešķiršanai ir zaudējuši spēku kopš brīža, kad pieteikuma iesniedzējs ir atstājis UNRWA mandātteritoriju, un, konkrētāk, vai teritorija, kas jāņem vērā, atspoguļo atbildi uz 1. un 2. jautājumu. Jautājums ir balstīts uz pieņēmumu, ka 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrā teikuma iekļaušanas klauzula tiek piemērota pieteikuma iesniedzējam brīdī, kad viņš pamet UNRWA mandātteritoriju, bet tā vairs nav spēkā brīdī, kad kompetentās valsts administratīvās vai tiesu iestādes lemj par pieteikumu, proti, UNRWA aizsardzība vai palīdzība attiecībā uz pieteikuma iesniedzēju ir izbeigta ar brīdi, kad viņš izbrauc no UNRWA mandātteritorijas, bet tā tur tiek atjaunota pirms galīgā lēmuma pieņemšanas attiecībā uz viņa prasību atzīt ipso facto viņu par bēgli.

1.

Lietas dalībnieku argumentu kopsavilkums

48.

Personas, kas iesniedza rakstveida apsvērumus, faktiski piekrīt, ka atbildei uz ceturto jautājumu ir jāatbilst uz otro jautājumu sniegtajai atbildei, proti, lai noteiktu, vai UNRWA aizsardzība vai palīdzība bija izbeigta, kad pieteikuma iesniedzējs pameta UNRWA mandātteritoriju, un lai noteiktu, vai UNRWA aizsardzība vai palīdzība bija atjaunota laikā, kad kompetentās valsts administratīvās vai tiesu iestādes pieņēma lēmumu par bēgļa statusa pieteikumu, esot jāņem vērā viens un tas pats ģeogrāfiskais apgabals  ( 41 ).

49.

Francijas valdība mutvārdu apsvērumos, pamatojot savu nostāju attiecībā uz pirmo, otro un ceturto jautājumu, ka attiecīgajam ģeogrāfiskajam apgabalam jābūt darbības zonai, kurā bijusi pieteikuma iesniedzēja pastāvīgā dzīvesvieta, apgalvoja, ka Direktīvas 2011/95 2. panta d) un n) punktā šis jēdziens ir izmantots, lai definētu nosacījumus, saskaņā ar kuriem bezvalstnieks būtu kvalificējams kā bēglis, un direktīvas 11. panta 1. punkta f) apakšpunktā tas pats jēdziens tiek izmantots, lai noteiktu apstākļus, kādos bezvalstnieks pārtrauc būt bēglis.

2.

Ceturtā jautājuma vērtējums

50.

Vispirms jānorāda, ka 12. panta 1. punkta a) apakšpunkts izslēdz personu no “to personu loka, kas atzītas par bēgļiem”, un ka šī noteikuma piemērošanas ierosināšana nav saistīta ar dzīvesvietu, kā tas tika apspriests šo secinājumu 36. un turpmākajos punktos. Līdz ar to tam, ka 2. panta d) un n) punktā ir atsauce uz “pastāvīgo dzīvesvietu”, nav izšķiroša nozīme, atbildot uz uzdotajiem jautājumiem. Otrkārt, ceturtais (un otrais) jautājums attiecas uz situāciju, kas atšķiras no situācijas, uz kuru attiecas Direktīvas 2011/95 11. panta 1. punkta f) apakšpunkts. Šis noteikums attiecas uz situāciju, kad bezvalstniekam jau ir piešķirts bēgļa statuss un kad vairs nepastāv apstākļi, saistībā ar kuriem šī persona tika atzīta par bēgli, un tas tā darbojas saistībā ar Direktīvas 2011/95 14. panta 1. punktu. Šis pēdējais noteikums liek dalībvalstīm “atcelt, pārtraukt vai atteikties atjaunot personas bēgļa statusu” bezvalstniekam, ja “viņš vai viņa izbeidzis būt bēglis saskaņā ar 11. pantu (mans izcēlums)”.

51.

Turpretim ceturtais jautājums attiecas uz to, vai attiecīgā persona vispirms būtu jāatzīst par bēgli saskaņā ar 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta otro teikumu. Šis noteikums, ja apstākļi to prasa – un vēlāk, ja būtu jāpieņem lēmums par atcelšanu –, darbotos kopā ar 14. panta 3. punktu, kas dalībvalstīm uzliek par pienākumu “atcelt, pārtraukt vai atteikties atjaunot personas bēgļa statusu” bezvalstniekam, ja “viņš saskaņā ar 12. pantu ir jāizslēdz vai ir izslēgts no to personu loka, ko atzīst par bēgļiem” (mans izcēlums). 14. panta 3. punktā nav pieminēta pastāvīgā vai cita dzīvesvieta.

52.

Tādējādi ierosinu Tiesai uz ceturto prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi:

D.

Par trešo jautājumu

53.

Ar trešo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā lūdz izskaidrot to, vai bezvalstnieks var atsaukties uz personiskās drošības riskiem, kuriem viņš ir sevi brīvprātīgi pakļāvis, pārceļoties no drošas (vai samērā drošas) UNRWA mandātteritorijas un vietu, kur viņa personiskā drošība ir nopietni apdraudēta, un to, vai viņš, pamatojoties uz šo brīvprātīgi radušos risku, var ipso facto pieprasīt tiesības uz bēgļa statusa priekšrocībām saskaņā ar Direktīvu 2011/95.

54.

Tiesa jau lietā El Kott ir skaidri norādījusi, ka brīvprātīga UNRWA mandātteritorijas pamešana nav pietiekams iemesls, lai izbeigtu 1. panta D punktā noteikto izslēgšanu no bēgļa statusa  ( 42 ). Tomēr Tiesa uzskatīja, ka tad, ja persona, kura faktiski ir izmantojusi UNRWA aizsardzību vai palīdzību, izbeidz to saņemt no viņas neatkarīga iemesla dēļ un neatkarīgi no viņas gribas, tiek piemērota 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta iekļaušanas klauzula un personai ipso facto ir tiesības uz direktīvas sniegtajām priekšrocībām ar nosacījumu, ka nav piemērojama neviena cita izslēgšanas klauzula, kas ietverta Direktīvas 2011/95 12. panta 1. punkta b) apakšpunktā, 12. panta 2. punktā vai 12. panta 3. punktā  ( 43 ).

55.

Šajā ziņā jāuzskata, ka persona ir bijusi spiesta pamest UNRWA mandātteritoriju tad, ja ir pastāvējis nopietns risks šīs personas personiskajai drošībai un UNRWA nav varējusi garantēt, ka tās dzīves apstākļi šajā teritorijā būs samērīgi ar tai uzticēto misiju  ( 44 ).

56.

Saskaņā ar šo pamatojumu, pēc manām domām, nevar atsaukties arī uz brīvprātīgu pārcelšanos no drošas (vai relatīvi drošas) UNRWA darbības zonas uz vietu, kur pastāv nopietns risks attiecīgās personas personiskajai drošībai, lai apgalvotu, ka UNRWA aizsardzība vai palīdzība šai personai ir “izbeigta”.

57.

Jo īpaši, ja attiecīgajai personai bija zināmi vai saprātīgi paredzami riski savai personiskajai drošībai darbības zonā, uz kuru tā devās, un ja tā nevarēja pamatoti cerēt, ka droši atgriezīsies drošajā (vai relatīvi drošajā) darbības zonā, kuru tā pameta, vai citā drošā UNRWA darbības zonā, nevar teikt, ka UNRWA aizsardzība vai palīdzība attiecībā uz šo personu ir izbeigta.

58.

Vēlos piebilst, ka šis secinājums attiecīgo personu neatstāj bez aizsardzības. Tā joprojām var pretendēt uz alternatīvo aizsardzību, un neizraidīšanas princips joprojām tiek piemērots saskaņā ar Direktīvas 2011/95 21. pantu, taču tai nevajadzētu būt iespējai pieprasīt ipso facto bēgļa statusu, pamatojoties uz apzināti un brīvprātīgi radušos risku.

59.

Tāpēc ierosinu Tiesai uz trešo uzdoto prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi:

E.

Par piekto jautājumu

60.

Iesniedzējtiesa piekto jautājumu ir uzdevusi tikai gadījumam, ja pieteikuma iesniedzēja pastāvīgā dzīvesvieta būtu jāuzskata par būtisku aspektu, atbildot uz otro un ceturto jautājumu. Ņemot vērā piedāvāto atbildi uz pirmajiem četriem jautājumiem, Tiesai uz piekto jautājumu nav jāatbild.

61.

Komisija apgalvoja, ka pastāvīgā dzīvesvieta nav noteicošā otrajā un ceturtajā jautājumā, bet uz piekto jautājumu tomēr ir jāatbild. Komisija šajā ziņā norāda, ka termins “pastāvīgā dzīvesvieta” tiek izmantots Direktīvas 2011/95 11. panta 1. punkta f) apakšpunktā, kas attiecīgā gadījumā ir piemērojams arī palestīniešiem, kas ir bezvalstnieki.

62.

Saskaņā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu lēmums par XT pieteikumu par bēgļa statusa piešķiršanu vēl nav galīgs, jo lieta joprojām ir pārsūdzības stadijā. Jautājums par turpmāku bēgļa statusa atcelšanu XT, šķiet, nav daļa no revīzijas sūdzības, kuru izskata iesniedzējtiesa, un šī tiesa nav lūgusi Tiesu interpretēt šīs direktīvas 11. panta 1. punkta f) apakšpunktu. Kā izklāstīts šo secinājumu 50. punktā, hipotētisku XT bēgļa statusa atcelšanu nākotnē, pamatojoties uz 12. panta 1. punkta a) apakšpunkta pirmajā teikumā paredzēto izslēgšanas klauzulu, reglamentētu Direktīvas 2011/95 14. panta 3. punkts, kas nedarbojas kopā ar 11. panta 1. punkta f) apakšpunktu. Tāpēc uzskatu, ka piektajam jautājumam ir hipotētisks raksturs, ja vien pieteikuma iesniedzēja “pastāvīgās dzīvesvietas” jēdzienam nav nozīmes atbildei uz otro vai ceturto jautājumu, vai abiem. Es (tāpat kā Komisija) uzskatu, ka tas tā nav.

IV.

Secinājumi

63.

Ņemot vērā visus iepriekš izklāstītos apsvērumus, es ierosinu Tiesai uz Bundesverwaltungsgericht (Federālā administratīvā tiesa, Vācija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi: