1.

Met zijn prejudiciële verwijzing verzoekt het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter, Duitsland) het Hof bepaalde aspecten van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95/EU ( 2 ) te verduidelijken. In deze zaak gaat het om de vraag of een Palestijnse vluchteling moet worden „uitgesloten van de vluchtelingenstatus” dan wel of hij „van rechtswege” deze status heeft overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95, en meer in het bijzonder om de vraag welk belang de verandering van woonplaats van de verzoeker van de ene „operationele zone” van de UNRWA naar een andere, voorafgaand aan zijn reis naar een lidstaat van de Europese Unie, voor die kwalificatie kan hebben. Meer bepaald heeft verzoeker aanvankelijk in Syrië gewoond, heeft hij vervolgens voor langere tijd in Libanon verbleven en is hij daarna voor een zeer korte periode naar Syrië teruggekeerd voordat hij over land naar Duitsland is gereisd. De verwijzende rechter vraagt om aanwijzingen met betrekking tot het geografische gebied waarmee hij rekening moet houden bij de beoordeling van de status van verzoeker in de zin van artikel 12, lid 1, onder a), van deze richtlijn.

I.

Toepasselijke bepalingen

A.

Internationaal recht

1.

Verdrag van Genève

2.

Het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 [United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)], is in werking getreden op 22 april 1954. Het is aangevuld met het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, gesloten te New York op 31 januari 1967 en in werking getreden op 4 oktober 1967 (hierna: „Verdrag van Genève”).

3.

In artikel 1, onder A, van het Verdrag van Genève wordt onder meer het begrip „vluchteling” gedefinieerd in de zin van die handeling, en artikel 1, onder D, bepaalt:

2.

UNRWA

4.

Bij resolutie 302 (IV) van 8 december 1949 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties inzake de hulpverlening aan Palestijnse vluchtelingen is de Organisatie van de Verenigde Naties voor Hulpverlening aan Palestijnse Vluchtelingen in het Nabije Oosten (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East; hierna: „UNRWA”) opgericht. Het mandaat van de organisatie is regelmatig verlengd en het huidige mandaat loopt af op 30 juni 2023. ( 3 ) Deze organisatie heeft tot taak het welzijn en de menselijke ontwikkeling van Palestijnse vluchtelingen te dienen.

3.

UNHCR

5.

Het Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen (United Nations High Commissioner for Refugees; hierna: „UNHCR”) is op 14 december 1950 opgericht bij resolutie 428 (V) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Het bureau van de UNHCR is een ondergeschikt orgaan van de Verenigde Naties (VN) krachtens artikel 22 van het Handvest van de VN.

B.

Unierecht

6.

Richtlijn 2011/95 strekt, ter wille van de duidelijkheid, tot herschikking en intrekking van richtlijn 2004/83/EG ( 4 ), aangezien in die richtlijn een aantal inhoudelijke wijzigingen zijn aangebracht. Artikel 12, lid 1, onder a), is echter ongewijzigd gebleven.

7.

In overweging 4 van richtlijn 2011/95 staat dat het Verdrag van Genève en het protocol de hoeksteen vormen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen. De formulering van overweging 4 van deze richtlijn is identiek aan die van overweging 3 van richtlijn 2004/83.

8.

Ingevolge overweging 12 van richtlijn 2011/95 is het hoofddoel van deze richtlijn enerzijds te verzekeren dat de lidstaten gemeenschappelijke criteria toepassen voor de identificatie van personen die werkelijk bescherming behoeven en anderzijds ervoor te zorgen dat deze personen in alle lidstaten over bepaalde minimumvoordelen kunnen beschikken. Overweging 6 van richtlijn 2004/83 was in vergelijkbare bewoordingen geformuleerd.

9.

In de overwegingen 22 tot en met 24 van richtlijn 2011/95 staat het volgende te lezen:

10.

Artikel 1 van richtlijn 2011/95, met als opschrift „Doel”, luidt:

11.

Artikel 2 van richtlijn 2011/95, „Definities”, bepaalt:

12.

Artikel 5 van richtlijn 2011/95, „Ter plaatse ontstane behoefte aan internationale bescherming”, bepaalt in lid 3:

13.

Artikel 11, met als opschrift „Beëindiging”, luidt als volgt:

14.

Artikel 12, „Uitsluiting”, bepaalt:

15.

Artikel 14, met als opschrift „Intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus” bepaalt:

II.

Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen

16.

Volgens de verwijzingsbeslissing is XT (hierna ook: „verzoeker”) een staatloze Palestijn, die in 1991 in Damascus (Syrië) is geboren. Hij staat bij de UNRWA geregistreerd als Palestijns vluchteling in het ten zuiden van Damascus gelegen kamp Jarmuk.

17.

Vanaf een niet nader genoemd tijdstip in oktober 2013 tot 20 november 2015 bevond hij zich in Libanon, waar hij tijdelijk werk had of klussen deed. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt niet duidelijk of hij in deze periode om concrete bijstand van de UNRWA heeft verzocht en/of deze heeft ontvangen.

18.

XT verliet vervolgens Libanon en ging naar Qudsaya (Syrië), waar hij korte tijd bij familie verbleef. Enkele dagen later verliet hij Syrië en reisde hij over land naar Duitsland. De precieze duur van zijn verblijf in Syrië blijkt niet duidelijk uit het dossier, maar volgens de opmerkingen van het Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (federale dienst voor migratie en vluchtelingen, Duitsland) verliet hij Libanon „eind november”. Hij zou dus hoogstens tien dagen in Syrië hebben verbleven voordat hij naar Duitsland vertrok. Volgens de verwijzingsbeslissing hadden het Hasjemitisch Koninkrijk Jordanië en de Republiek Libanon op het moment dat XT Syrië verliet, hun grens al gesloten voor Palestijnse vluchtelingen uit Syrië.

19.

Door de oorlogs- en conflictsituatie in Syrië lijkt de UNRWA ernstig beperkt te zijn geweest in haar mogelijkheden om bescherming en bijstand te bieden in de operationele zone ( 5 ) van Syrië op het moment dat XT dat land verliet. ( 6 ) Volgens haar eigen verklaringen is de UNRWA echter bijstand blijven verlenen in de operationele zone van Syrië en heeft zij „haar met programmabudgetten ondersteunde gezondheidszorg, onderwijs, beroepsopleiding, microfinanciering, ondersteuningsdiensten voor jongeren en sociale diensten” gehandhaafd, ondanks de complexe uitdagingen, waarbij zij deze heeft aangepast aan de zware omstandigheden van een gewapend conflict. ( 7 )

20.

XT kwam in december 2015 in Duitsland aan en heeft in februari 2016 asiel aangevraagd. Bij besluit van 29 augustus 2016 heeft de federale dienst voor migratie en vluchtelingen hem de subsidiairebeschermingsstatus toegekend, maar werd hem de vluchtelingenstatus geweigerd. Bij uitspraak van 24 november 2016 heeft het Verwaltungsgericht (bestuursrechter in eerste aanleg, Duitsland) zijn beroep daartegen gegrond verklaard en gelast dat hem de vluchtelingenstatus werd verleend.

21.

In hoger beroep heeft het Oberverwaltungsgericht (hogere bestuursrechter, Duitsland) het door de Bundesrepublik Deutschland (Bondsrepubliek Duitsland) ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van het Verwaltungsgericht ongegrond verklaard en in wezen vastgesteld dat XT, als staatloze Palestijn, moest worden aangemerkt als vluchteling in de zin van de wettelijke bepalingen tot omzetting van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 in Duits recht. Volgens het Oberverwaltungsgericht had XT bescherming door de UNRWA genoten en was deze bescherming opgehouden wegens omstandigheden buiten zijn wil. Het Oberverwaltungsgericht heeft vastgesteld dat zijn persoonlijke veiligheid ernstig in gevaar was toen hij Syrië verliet en dat hij geen toegang had tot de bescherming van de UNRWA in een ander deel van het mandaatgebied van de UNRWA, aangezien het Hasjemitisch Koninkrijk Jordanië en de Republiek Libanon hun grenzen al hadden gesloten voor Palestijnse vluchtelingen uit Syrië. Het Oberverwaltungsgericht constateerde dat hij tot vertrek was genoopt door omstandigheden die zich onafhankelijk van zijn wil hadden voorgedaan en dat zijn vertrek niet als vrijwillig kon worden beschouwd. Het oordeelde dat dit bleek uit het feit dat hem subsidiaire bescherming was verleend. ( 8 )

22.

De Bondsrepubliek Duitsland heeft bij het Bundesverwaltungsgericht beroep in Revision ingesteld.

23.

De verwijzende rechter heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over volgende vragen:

24.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Belgische en de Duitse regering, alsmede door de federale dienst voor migratie en vluchtelingen en door de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 10 juni 2020 hebben de Duitse en de Franse regering en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.

III.

Beoordeling

A.

Inleidende opmerkingen

25.

Alvorens de gestelde vragen te onderzoeken, acht ik het nuttig enkele inleidende opmerkingen te maken over respectievelijk richtlijn 2011/95 en de geografische reikwijdte van de activiteiten van de UNRWA.

1.

Richtlijn 2011/95

26.

Richtlijn 2011/95 is vastgesteld op 13 december 2011. Deze richtlijn strekt tot herschikking en intrekking van richtlijn 2004/83. Hoewel in andere delen van de richtlijn wijzigingen zijn aangebracht, is artikel 12, lid 1, onder a), van deze twee richtlijnen inhoudelijk gelijkluidend; er zijn alleen orthografische wijzigingen aangebracht. De rechtspraak met betrekking tot artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/83 moet daarom ook van toepassing worden geacht op artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95.

27.

Artikel 12, lid 1, onder a), bestaat uit twee delen. Het eerste deel sluit een persoon die onder artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève valt, uit van de „vluchtelingenstatus” in de zin van de richtlijn. De eerste alinea van artikel 1, onder D, sluit personen die „thans” bescherming of bijstand van de UNRWA ( 9 ) genieten uit van het toepassingsgebied van het Verdrag van Genève (de uitsluitingsclausule). De tweede alinea van artikel 1, onder D, bepaalt dat wanneer „deze bescherming of bijstand om welke reden ook is opgehouden” zonder dat de positie van zodanige personen definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, deze personen van rechtswege onder dit Verdrag zullen vallen (de toepassingsclausule). Het is duidelijk dat de status van de bij de UNRWA geregistreerde Palestijnse vluchtelingen nog niet is geregeld. ( 10 ) In de Engelse taalversie van artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95 wordt artikel 1, onder D, tweede alinea, letterlijk herhaald en wordt alleen het woord „Convention” vervangen door „Directive”. ( 11 ) Hieruit volgt logischerwijs, en het is ook vaste rechtspraak, dat de toepassingsclausule van artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, alleen van toepassing is als de uitsluitingsclausule van artikel 12, lid 1, onder a), eerste volzin, van toepassing is. ( 12 )

28.

Terwijl het Verdrag van Genève alleen betrekking heeft op „vluchtelingen”, hebben richtlijn 2011/95 en richtlijn 2004/83 ook betrekking op „subsidiaire bescherming”. Daarom heeft de uitsluitingsclausule van artikel 1, onder D, van het Verdrag van Genève betrekking op het gehele verdrag, terwijl de uitsluiting van artikel 12, lid 1, onder a), van de twee richtlijnen alleen betrekking heeft op de status van „vluchteling”. Een persoon kan dus op grond van deze bepaling van richtlijn 2011/95 worden uitgesloten van de vluchtelingenstatus en toch recht hebben op subsidiaire bescherming.

29.

Het Hof heeft met betrekking tot richtlijn 2011/95 al herhaaldelijk geoordeeld dat blijkens de overwegingen 4, 23 en 24 ervan het Verdrag van Genève de hoeksteen vormt van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen en de bepalingen van die richtlijn die zien op de voorwaarden voor erkenning als vluchteling en op de inhoud van de vluchtelingenstatus, zijn vastgesteld om de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te helpen dat verdrag toe te passen op basis van gemeenschappelijke begrippen en criteria ( 13 ), en dat de bepalingen van die richtlijn – net als die van richtlijn 2004/83 – dus moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van de algemene systematiek en de doelstelling van die richtlijn, met inachtneming van het Verdrag van Genève en de andere toepasselijke verdragen als bedoeld in artikel 78, lid 1, VWEU. ( 14 ) Het Hof heeft voorts geoordeeld dat de uitlegging van die bepalingen, zoals uit overweging 10 van richtlijn 2004/83 volgt, bovendien moet geschieden met eerbiediging van de grondrechten en de beginselen die met name in het Handvest zijn erkend. ( 15 )

2.

Geografische reikwijdte van de activiteiten van de UNRWA

30.

Het mandaatgebied van de UNRWA bestaat uit vijf operationele zones, te weten de Westelijke Jordaanoever, de Gazastrook, Jordanië, Libanon en Syrië ( 16 ), waar zij bescherming en/of bijstand biedt ( 17 ) aan Palestijnse vluchtelingen en bepaalde andere categorieën van begunstigden zoals „de armen van Jeruzalem en de armen van Gaza” en niet-geregistreerde personen die ontheemd zijn geraakt als gevolg van de vijandelijkheden die in 1967 en de daaropvolgende jaren hebben plaatsgevonden. ( 18 ) Uit de beschrijving van de feiten van de zaak in de verwijzingsbeslissing blijkt dat XT een „Palestijnse vluchteling” is. De twee operationele zones waarin XT heeft gewoond, bevinden zich in twee verschillende soevereine staten, namelijk Syrië en Libanon. Zij maken echter beide deel uit van het „mandaatgebied” van de UNRWA.

31.

De UNRWA oefent geen controle uit over het grondgebied van haar operationele zones en is niet in staat een geregistreerde Palestijnse vluchteling toegang te verlenen of te ontzeggen tot het grondgebied waar een bepaalde operationele zone zich bevindt. De feitelijke toegang kan (en zal vaak ook) dus afhankelijk zijn van het veranderende beleid van de overheids- of quasioverheidsmacht die op een bepaald moment zeggenschap heeft over het betrokken gebied.

B.

Eerste en tweede vraag

32.

Met de eerste en de tweede vraag, die ik samen zal behandelen, vraagt de verwijzende rechter in wezen om aanwijzingen over het geografische gebied dat in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de bijstand of bescherming van de UNRWA ten aanzien van een bepaalde persoon die deze bijstand of bescherming eerder ontving, is „opgehouden”. De vragen hebben specifiek betrekking op de „toepassingsclausule” van artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2011/95 en artikel 1, onder D, tweede alinea, van het Verdrag van Genève. ( 19 ) De verwijzingsbeslissing is gebaseerd op de vooronderstelling dat de uitsluitingsclausule van artikel 12, lid 1, onder a), eerste volzin, en artikel 1D, eerste alinea, van toepassing is op de feiten van de zaak in het hoofdgeding. Ten behoeve van mijn beoordeling ben ik ervan uitgegaan dat dit het geval is.

1.

Samenvatting van de argumenten van partijen

33.

De partijen die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend – de Commissie, het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland en de federale dienst voor migratie en vluchtelingen – zijn het er allemaal over eens dat bij de beoordeling of voor de toepassing van artikel 12, lid 1, onder a), de bescherming of bijstand van de UNRWA ten aanzien van een persoon is opgehouden, niet alleen moet worden aangeknoopt bij de operationele zone waar de betrokken persoon het laatst zijn verblijfplaats had. De Commissie heeft het standpunt ingenomen – waarmee ik het, algemeen beschouwd, eens ben – dat er rekening moet worden gehouden met de operationele zones van de UNRWA waartoe de betrokkene bij het verlaten van het mandaatgebied van de UNRWA daadwerkelijk toegang had kunnen hebben ( 20 ), alsmede met de operationele zones waartoe de betrokkene toegang zou hebben ten tijde van het nemen van een beslissing (met inbegrip van een rechterlijke beslissing) over het verzoek tot toekenning van de vluchtelingenstatus.

34.

De Bondsrepubliek Duitsland heeft het standpunt ingenomen dat naast de operationele zone van de laatste werkelijke verblijfplaats van de betrokkene ook andere operationele zones waarmee deze persoon wezenlijke banden heeft, in aanmerking moeten worden genomen. Die andere operationele zones kunnen de operationele zones zijn waar de verzoeker zijn laatste gewone verblijfplaats of naaste familieleden had. Het Koninkrijk België heeft zich op het standpunt gesteld dat alle operationele zones van de UNRWA in aanmerking moeten worden genomen om te bepalen of een staatloze Palestijn op het moment dat hij het mandaatgebied van de UNRWA verliet, nog steeds bijstand van de UNRWA genoot, en dat het aan verzoeker is om aan te tonen dat het voor hem onmogelijk was om naar een andere operationele zone van de UNRWA te reizen en daar bescherming of bijstand te krijgen.

35.

De Franse Republiek heeft geen schriftelijke opmerkingen ingediend, maar heeft verzocht om een hoorzitting, tijdens welke deze lidstaat zich op het standpunt heeft gesteld dat alleen de operationele zone waar de verzoeker zijn „gewone verblijfplaats” had voordat hij zijn een verzoek voor de toekenning van de vluchtelingenstatus indiende, van belang is om vast te stellen of de bescherming of bijstand van de UNRWA al dan niet was opgehouden.

2.

Beoordeling van de eerste en de tweede vraag

36.

In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat noch in artikel 12, lid 1, onder a), noch in artikel 1D, wordt verwezen naar de „verblijfplaats” van de betrokkene. Voor de toepassing van artikel 12, lid 1, onder a), eerste volzin, en artikel 1D, eerste alinea, is het van belang of de betrokkene bijstand of bescherming van de bevoegde instantie ontvangt, en voor de tweede alinea of volzin van die twee bepalingen is het van belang of deze bescherming of bijstand „is opgehouden”. ( 21 )

37.

In de tweede plaats is het vaste rechtspraak dat de beoordeling of een persoon onder artikel 12, lid 1, onder a), eerste of tweede volzin, of beide, valt, op individuele basis moet plaatsvinden en niet door de vluchtelingen uit de Palestijnse gebieden of de Palestijnse vluchtelingen op algemene wijze als groep te beoordelen. ( 22 ) Daarom deel ik niet de bezorgdheid van sommige partijen dat het in aanmerking nemen van het gehele mandaatgebied van de UNRWA bij de beoordeling van de vraag of de bescherming of bijstand van die organisatie is opgehouden, de reikwijdte van de in artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, opgenomen toepassingsclausule onnodig zou beperken. ( 23 ) Een dergelijke beoordeling moet op individuele basis worden uitgevoerd, wat betekent dat alleen de bescherming of bijstand waartoe de verzoeker in de andere operationele zones daadwerkelijk toegang had of heeft, mag meetellen.

38.

De verschillende aanknopingspunten die sommige partijen aan de orde hebben gesteld, lijken het in het algemeen waarschijnlijker te maken dat een bepaalde verzoeker daadwerkelijk toegang zou hebben tot de betrokken operationele zone en daarmee tot de bescherming of bijstand die de UNRWA daar verleent. Dat is heel duidelijk het geval bij een van de voorbeelden die de federale dienst voor migratie en vluchtelingen heeft gegeven. Indien een verzoeker formeel het recht heeft om te verblijven in een andere operationele zone waar de UNRWA bijstand verleent, en het voor hem mogelijk is om daarheen te reizen, dan heeft hij uiteraard daadwerkelijk toegang tot die bijstand en is de toepassingsclausule van artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, naar mijn mening niet van toepassing.

39.

Of familiebanden, een eerdere gewone verblijfplaats of andere wezenlijke banden of aanknopingspunten met een bepaalde operationele zone het voor een specifieke individuele verzoeker daadwerkelijk mogelijk maken om in die operationele zone toegang te krijgen tot bijstand van de UNRWA, is een feitelijke vraag die naar mijn mening per geval moet worden beoordeeld, rekening houdend met alle relevante feiten, met inbegrip van de persoonlijke omstandigheden van de verzoeker ( 24 ). Indien de betrokken verzoeker, op individuele basis beoordeeld, op het moment dat hij het mandaatgebied van de UNRWA verliet daadwerkelijk toegang had tot bescherming of bijstand van de UNRWA, of hiertoe toegang had ten tijde van het nemen van een beslissing (met inbegrip van een rechterlijke beslissing) over zijn verzoek, kan hij niet worden geacht te vallen onder de in artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, opgenomen toepassingsclausule, ongeacht de aard van de banden met de operationele zone – als die al bestaan – die de toegang mogelijk hebben gemaakt. In dat geval kan, wanneer de UNRWA bescherming of bijstand blijft verlenen in een of meer voor de verzoeker toegankelijke operationele zones, niet worden gesteld dat de bescherming of bijstand van de UNRWA is „opgehouden”. Veeleer kan dan worden gesteld dat de verzoeker bij het verlaten van de operationele zone waar hij eerder toegang toe had, afstand heeft gedaan van deze bescherming of bijstand.

40.

Deze lezing van artikel 12, lid 1, onder a), wordt ondersteund door de arresten van het Hof in de zaken Bolbol, El Kott en Alheto. In elk van deze arresten verwees het Hof uitdrukkelijk op zodanige wijze naar het mandaatgebied van de UNRWA dat dit de Gazastrook, de Westelijke Jordaanoever, Jordanië, Libanon en Syrië omvatte, en behandelde het dit gebied, voor zover relevant, als één enkele eenheid. ( 25 ) In het arrest Alheto heeft het Hof in het kader van een vraag met betrekking tot artikel 35 van richtlijn 2013/32/EU ( 26 ) voorts geoordeeld dat een persoon die „daadwerkelijke bescherming of bijstand van de UNRWA” geniet in een andere operationele zone dan die waar hij zijn gewone verblijfplaats had voordat hij het mandaatgebied van de UNRWA verliet, en die daar dus veilig kan verblijven in waardige leefomstandigheden en zonder het gevaar van refoulement naar het gebied van zijn gewone verblijfplaats, „van de vluchtelingenstatus in de Unie [moet] worden uitgesloten, overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95”. ( 27 )

41.

De UNHCR heeft in de loop der jaren verscheidene richtsnoeren, mededelingen en andere verklaringen over de uitlegging van artikel 1D, en soms ook van artikel 12, lid 1, onder a), uitgebracht. Deze verklaringen zijn soft law en hebben dus een zekere zeggingskracht, maar zijn niet bindend. ( 28 )

42.

Hoewel artikel 1D niet is gewijzigd, zijn de standpunten van de UNHCR over deze kwestie in de loop van de tijd wel aanzienlijk veranderd. Zo heeft de UNHCR in een van voornoemde verklaringen ( 29 ) het standpunt ingenomen dat een Palestijnse vluchteling die om welke reden dan ook het mandaatgebied van de UNRWA heeft verlaten, van rechtswege recht heeft op de voordelen van het Verdrag van Genève en op erkenning als vluchteling krachtens richtlijn 2004/83 totdat hij naar dat gebied is teruggekeerd (zie de punten 2.2 en 2.3 van die verklaring – ik stel vast dat volgens die lezing geen van de vijf prejudiciële vragen relevant zou zijn geweest), terwijl zij in een van haar richtsnoeren ( 30 ) het standpunt heeft ingenomen dat de in artikel 1D, tweede alinea, opgenomen toepassingsclausule van toepassing is wanneer een of meer „objectieve redenen” voor het verlaten van het mandaatgebied van de UNRWA of voor het voorkomen dat een persoon zich (opnieuw) onder bescherming of bijstand van de UNRWA stelt, ertoe hebben geleid dat die bescherming of bijstand voor de betrokken persoon is gestopt (punten 19 en 22 van dat richtsnoer).

43.

In bovengenoemd richtsnoer geeft de UNHCR verder aan dat de beoordeling of een Palestijnse vluchteling toegang krijgt tot bescherming of bijstand van de UNRWA moet worden uitgevoerd in het licht van „één operationele zone van de UNRWA” en niet in het licht van „alle operationele zones van de UNRWA”. ( 31 ) De UNHCR verklaart dat deze aanbeveling wordt ondersteund door de bewoordingen van de uitspraak van het Hof in het arrest El Kott en door het feit dat het Hof in dat arrest „operationele zone” in het enkelvoud gebruikt. ( 32 )

44.

Ik vind de aanbeveling van de UNHCR niet overtuigend en ik ben van mening dat daarvoor geen steun is te vinden in het arrest van het Hof in de zaak El Kott ( 33 ). In dat verband moet ik er allereerst op wijzen dat de UNHCR in dat deel van zijn richtsnoer niet alleen afwijkt van de terminologie die op uniforme wijze wordt gebruikt door de Algemene Vergadering van de VN in haar resoluties over de UNRWA, door de UNRWA zelf in haar beschrijvingen van haar werkzaamheden en door het Hof van Justitie in zijn arresten, met inbegrip van het arrest El Kott ( 34 ), maar ook van de terminologie die de UNHCR zelf eerder gebruikte in de herziene verklaring over artikel 1D van het Verdrag van 1951 ( 35 ) en de herziene mededeling over de toepasselijkheid van artikel 1D van het Verdrag van 1951 betreffende de status van vluchtelingen op Palestijnse vluchtelingen ( 36 ), waarbij de term „mandaatgebied van de UNRWA” werd gebruikt als aanduiding voor het gehele gebied waarin de UNRWA bescherming of bijstand verleent.

45.

In zijn meest recente verklaring ter zake, die in het kader van de onderhavige zaak voor het Hof is gedaan ( 37 ), verwijst de UNHCR ter ondersteuning van zijn standpunt niet naar het arrest van het Hof in de zaak El Kott. De UNHCR keert in die verklaring terug naar de gebruikelijke terminologie, waarbij de uitdrukking „mandaatgebied van de UNRWA” wordt gebruikt om alle vijf de operationele zones van de UNRWA te omvatten. ( 38 ) De UNHCR is van mening dat er bij de beoordeling van de vraag of bescherming of bijstand is opgehouden „moet worden uitgegaan van de operationele zone waarin de persoon voordien verbleef”. ( 39 ) Indien de persoon in kwestie „voorheen in meer dan één operationele zone van de UNRWA verbleef”, is de UNHCR nu van mening dat er bij „de beoordeling van de vraag of ‚bescherming of bijstand om welke reden dan ook is opgehouden’, kan worden uitgegaan van meer dan één gebied waar de persoon voordien verbleef”. Ter ondersteuning van zijn standpunt verwijst de UNHCR naar zijn eigen richtsnoer inzake internationale bescherming nr. 13 ( 40 ), dat hierboven in de punten 43 en 44 is genoemd, zonder de discrepanties tussen de verklaring en dit richtsnoer, dat niet lijkt te zijn ingetrokken, te verduidelijken. Ik vind de verklaring niet overtuigender dan het richtsnoer.

46.

Ik stel daarom voor dat het Hof de eerste en de tweede vraag als volgt beantwoordt:

C.

Vierde vraag

47.

Met zijn vierde vraag, die ik nu zal behandelen, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen welk geografisch gebied in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de voorwaarden voor de verlening van rechtswege van de vluchtelingenstatus zijn weggevallen sinds het tijdstip waarop de verzoeker het mandaatgebied van de UNRWA heeft verlaten, en meer in het bijzonder of het in aanmerking te nemen gebied overeenkomt met het antwoord op de vragen 1 en 2. De vraag is gebaseerd op de veronderstelling dat de toepassingsclausule van artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin, op de verzoeker van toepassing was op het moment dat hij het mandaatgebied van de UNRWA verliet, maar dat deze clausule niet langer van toepassing is op het moment dat de bevoegde nationale bestuurlijke of gerechtelijke autoriteiten over zijn verzoek beslissen, dat wil zeggen dat de bescherming of de bijstand van de UNRWA ten aanzien van verzoeker is opgehouden op het moment dat hij het mandaatgebied van de UNRWA verliet, maar dat deze bescherming of bijstand is hersteld voordat een definitieve beslissing werd genomen over zijn verzoek om van rechtswege als vluchteling te worden erkend.

1.

Samenvatting van de argumenten van partijen

48.

De partijen die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend, zijn het er in feite allemaal over eens dat het antwoord op de vierde vraag overeen moet komen met het antwoord op de tweede vraag, dat wil zeggen dat hetzelfde geografische gebied in aanmerking moet worden genomen om te bepalen of de bescherming of bijstand van de UNRWA is opgehouden op het moment dat de verzoeker het mandaatgebied van de UNRWA heeft verlaten, en om te bepalen of de bescherming of bijstand van de UNRWA is hersteld op het moment dat de bevoegde nationale bestuurlijke of gerechtelijke autoriteiten hebben beslist over het verzoek tot toekenning van de vluchtelingenstatus. ( 41 )

49.

De Franse regering heeft ter ondersteuning van haar standpunt met betrekking tot de eerste, de tweede en de vierde vraag dat het relevante geografische gebied de operationele zone moet zijn waar de verzoeker zijn gewone verblijfplaats had, in haar opmerkingen ter terechtzitting aangevoerd dat artikel 2, onder d) en n), van richtlijn 2011/95 dit begrip gebruikt om de voorwaarden vast te stellen waaronder een staatloze als vluchteling moet worden aangemerkt, en dat artikel 11, lid 1, onder f), van de richtlijn hetzelfde begrip gebruikt om de omstandigheden te omschrijven waarin een staatloze ophoudt een vluchteling te zijn.

2.

Beoordeling van de vierde vraag

50.

In de eerste plaats moet ik erop wijzen dat artikel 12, lid 1, onder a), een persoon uitsluit van de „vluchtelingenstatus” en dat de factoren die aanleiding geven tot de toepassing van die bepaling geen verband houden met de verblijfplaats, zoals in de punten 36 en verder van deze conclusie is besproken. Het feit dat in artikel 2, onder d) en n), wordt verwezen naar de „gewone verblijfplaats” is derhalve niet bepalend voor het antwoord op de gestelde vragen. Ten tweede heeft de vierde (en ook de tweede) vraag betrekking op een andere situatie dan die welke onder artikel 11, lid 1, onder f), van richtlijn 2011/95 valt. Deze bepaling heeft betrekking op de situatie waarin aan een staatloze reeds de vluchtelingenstatus is toegekend en de omstandigheden in verband waarmee deze persoon als vluchteling was erkend, hebben opgehouden te bestaan, en is van toepassing in samenhang met artikel 14, lid 1, van richtlijn 2011/95. Volgens deze laatste bepaling trekken de lidstaten de vluchtelingenstatus van een staatloze „in, beëindigen zij deze of weigeren zij deze te verlengen” indien „hij volgens de criteria van artikel 11 geen vluchteling meer is” (cursivering van mij).

51.

Met de vierde vraag moet daarentegen worden onderzocht of de betrokken persoon überhaupt als vluchteling moet worden erkend overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder a), tweede volzin. Deze bepaling zou – indien de omstandigheden dit vereisen, en een latere beslissing tot intrekking zou worden genomen – van toepassing zijn in samenhang met artikel 14, lid 3, ingevolge waarvan de lidstaten „de vluchtelingenstatus van een […] staatloze [intrekken], [deze] beëindigen of [deze] weigeren te verlengen” indien hij „op grond van artikel 12 van de vluchtelingenstatus uitgesloten is of had moeten zijn” (cursivering van mij). In artikel 14, lid 3, wordt niet gesproken over een al dan niet gewone verblijfplaats.

52.

Ik stel daarom voor dat het Hof de vierde prejudiciële vraag als volgt beantwoordt:

D.

Derde vraag

53.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een staatloze zich kan beroepen op een precaire persoonlijke situatie waaraan hij zich vrijwillig heeft blootgesteld door zich van een veilige (of relatief veilige) operationele zone van de UNRWA naar een operationele zone te begeven waar hij in een zeer precaire persoonlijke situatie verkeert, en of hij op grond van dit vrijwillig gelopen risico van rechtswege aanspraak kan maken op de voordelen van de vluchtelingenstatus overeenkomstig richtlijn 2011/95.

54.

Het Hof heeft in het arrest El Kott reeds duidelijk gemaakt dat een vrijwillig vertrek uit het mandaatgebied van de UNRWA niet volstaat om de in artikel 1D vastgelegde uitsluiting van de vluchtelingenstatus te beëindigen. ( 42 ) Het Hof was evenwel van oordeel dat indien een persoon die, na daadwerkelijk die bescherming of bijstand van de UNRWA te hebben ingeroepen, deze niet langer geniet om een reden buiten zijn invloed en onafhankelijk van zijn wil, de in artikel 12, lid 1, onder a), opgenomen toepassingsclausule van toepassing is en deze persoon van rechtswege de door de richtlijn verleende voordelen kan genieten, op voorwaarde dat geen van de andere uitsluitingsgronden van artikel 12, lid 1, onder b), artikel 12, lid 2, of artikel 12, lid 3, van richtlijn 2011/95 van toepassing is. ( 43 )

55.

In dat verband moet worden aangenomen dat een persoon gedwongen wordt de operationele zone van de UNRWA te verlaten wanneer hij zich in een persoonlijke situatie van ernstige onveiligheid bevindt en het voor dit orgaan onmogelijk is hem in dat gebied levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee het is belast. ( 44 )

56.

In het verlengde van die redenering ben ik van mening dat een vrijwillig vertrek uit een veilige (of relatief veilige) operationele zone van de UNRWA naar een operationele zone waar de betrokkene zich in een persoonlijke situatie van ernstige onveiligheid bevindt, evenmin kan worden gebruikt om aan te voeren dat de bescherming of bijstand van de UNRWA ten aanzien van die persoon is „opgehouden”.

57.

Met name wanneer de risico’s voor zijn persoonlijke veiligheid in de operationele zone waarnaar hij zich heeft begeven, voor de betrokkene bekend waren of redelijkerwijs te voorzien waren, en wanneer hij geen redelijke verwachting kon hebben dat hij veilig zou kunnen terugkeren naar de veilige (of relatief veilige) operationele zone van waaruit hij is vertrokken, of naar een andere veilige operationele zone van de UNRWA, dan kan niet worden gesteld dat de bescherming of bijstand van de UNRWA ten aanzien van hem is opgehouden.

58.

Ik voeg hieraan toe dat die conclusie de betrokkene niet zonder bescherming laat. Hij kan nog steeds in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming en het beginsel van non-refoulement is nog steeds van toepassing overeenkomstig artikel 21 van richtlijn 2011/95, maar hij zou niet van rechtswege de vluchtelingenstatus moeten kunnen aanvragen op grond van bewust en vrijwillig gelopen risico’s.

59.

Ik stel daarom voor dat het Hof de derde prejudiciële vraag als volgt beantwoordt:

E.

Vijfde vraag

60.

De verwijzende rechter heeft de vijfde vraag alleen gesteld voor het geval dat de gewone verblijfplaats van de verzoeker van belang is voor de beantwoording van de tweede en de vierde vraag. Gelet op het voorgestelde antwoord op de eerste vier vragen, hoeft het Hof de vijfde vraag niet te beantwoorden.

61.

De Commissie heeft aangevoerd dat de gewone verblijfplaats niet bepalend is voor de tweede en de vierde vraag, maar dat de vijfde vraag desalniettemin een antwoord behoeft. De Commissie wijst er in dit verband op dat de term „gewone verblijfplaats” wordt gebruikt in artikel 11, lid 1, onder f), van richtlijn 2011/95, dat in voorkomend geval ook van toepassing is op staatloze Palestijnen.

62.

Volgens de verwijzingsbeslissing is de beslissing over het verzoek tot toekenning van de vluchtelingenstatus van XT nog niet onherroepelijk, aangezien er nog een procedure in hoger beroep loopt. De kwestie van een latere intrekking van de vluchtelingenstatus voor XT lijkt geen deel uit te maken van het bij de verwijzende rechter aanhangige beroep in Revision, en deze rechter heeft het Hof niet verzocht om uitlegging van artikel 11, lid 1, onder f), van deze richtlijn. Zoals beschreven in punt 50 van deze conclusie zou een hypothetische toekomstige intrekking van de vluchtelingenstatus voor XT op basis van de uitsluitingsclausule van artikel 12, lid 1, onder a), eerste volzin, worden geregeld door artikel 14, lid 3, van richtlijn 2011/95, dat niet in samenhang met artikel 11, lid 1, onder f), van die richtlijn wordt toegepast. Daarom ben ik van mening dat de vijfde vraag hypothetisch van aard is, tenzij het begrip „gewone verblijfplaats” van de aanvrager relevant is voor het antwoord op de tweede of de vierde vraag of op beide vragen. Ik ben (net als de Commissie) van mening dat dit niet het geval is.

IV.

Conclusie

63.

In het licht van de bovenstaande overwegingen geeft ik het Hof in overweging om de vragen van het Bundesverwaltungsgericht als volgt te beantwoorden: