1.

Touto žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) žádá Soudní dvůr, aby objasnil některé aspekty čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2011/95/EU ( 2 ). Tato věc se týká kvalifikace palestinského uprchlíka buď jako osoby „vyloučené z postavení uprchlíka“, nebo osoby, která má toto postavení „ipso facto“ podle čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2011/95, a konkrétně otázky, jaký může mít pro tuto kvalifikaci význam změna žadatelova pobytu v rámci dvou různých „operačních prostorů“ UNRWA předcházející jeho cestě do členského státu Evropské unie. Žalobce původně pobýval v Sýrii, následně se na delší dobu přemístil do Libanonu a pak se na velmi krátkou dobu vrátil do Sýrie před tím, než odcestoval po zemi do Německa. Předkládající soud se táže, jakou zeměpisnou oblast má vzít v úvahu při posuzování postavení žadatele podle čl. 12 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice.

I.

Právní rámec

A.

Mezinárodní právo

1.

Ženevská úmluva

2.

Úmluva o právním postavení uprchlíků podepsaná v Ženevě dne 28. července 1951 [Sbírka smluv Organizace spojených národů, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)] vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954. Byl k ní připojen Protokol týkající se právního postavení uprchlíků uzavřený v New Yorku dne 31. ledna 1967, který vstoupil v platnost dne 4. října 1967 (dále jen „Ženevská úmluva“).

3.

Článek 1 odst. A Ženevské úmluvy mimo jiné definuje pojem „uprchlík“ pro účely uvedené úmluvy a článek 1 odst. D uvádí:

2.

UNRWA

4.

Rezoluce Valného shromáždění OSN č. 302 (IV) ze dne 8. prosince 1949, týkající se podpory palestinských uprchlíků, zřídila Agenturu OSN pro pomoc a práci ve prospěch palestinských uprchlíků na Blízkém východě (dále jen „UNRWA“). Mandát této agentury byl pravidelně obnovován a její současný mandát skončí dne 30. června 2023 ( 3 ). Jejím úkolem je sloužit dobrým životním podmínkám a humánnímu rozvoji palestinských uprchlíků.

3.

UNHCR

5.

Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (dále jen „UNHCR“) byl zřízen dne 14. prosince 1950 rezolucí Valného shromáždění OSN č. 428 (V). UNHCR je pomocný orgán Spojených národů podle článku 22 Charty OSN.

B.

Unijní právo

6.

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany v zájmu přehlednosti přepracovala a zrušila směrnici 2004/83/ES ( 4 ), jelikož v uvedené směrnici byla provedena řada podstatných změn. Článek 12 odst. 1 písm. a) však zůstal nezměněn.

7.

Bod 4 odůvodnění směrnice 2011/95 uvádí, že Ženevská úmluva a protokol jsou základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků. Znění tohoto bodu 4 odůvodnění je totožné se zněním bodu 3 odůvodnění směrnice 2004/83.

8.

Bod 12 odůvodnění směrnice 2011/95 stanoví, že hlavním cílem uvedené směrnice je na jedné straně zajistit, aby členské státy používaly společná kritéria pro zjišťování totožnosti osob, které mezinárodní ochranu skutečně potřebují, a na druhé straně zajistit minimální úroveň výhod poskytovaných uvedeným osobám ve všech členských státech. Bod 6 odůvodnění směrnice 2004/83 zněl totožně.

9.

Body 22 až 24 odůvodnění směrnice 2011/95 stanoví následující:

10.

Článek 1 směrnice 2011/95 s nadpisem „Účel“ stanoví:

11.

Článek 2 směrnice 2011/95 „Definice“, zní následovně:

12.

Článek 5 směrnice 2011/95 s nadpisem „Potřeba mezinárodní ochrany vznikající na místě“ v odst. 3 stanoví:

13.

Článek 11 nadepsaný „Ukončení“ stanoví následující:

14.

Článek 12 s nadpisem „Vyloučení“ stanoví:

15.

Článek 14 nadepsaný „Odnětí, ukončení platnosti nebo zamítnutí prodloužení platnosti postavení uprchlíka“ zní následovně:

II.

Skutkový stav v původním řízení a předběžné otázky

16.

Podle předkládacího rozhodnutí je XT (dále jen rovněž „žalobce“) osobou bez státní příslušnosti palestinského původu, která se narodila v roce 1991 v Damašku v Sýrii. Žalobce je registrován u UNRWA jako palestinský uprchlík v táboře Jarmúk jižně od Damašku.

17.

Přibližně od října 2013 do 20. listopadu 2015 žalobce pobýval v Libanonu, kde vykonával krátkodobé nebo drobné práce. Z předkládacího rozhodnutí není zřejmé, zda žalobce v tomto období požadoval nebo obdržel jakoukoliv hmotnou podporu od UNRWA.

18.

XT následně opustil Libanon a odjel do Kudsaji v Sýrii, kde krátce pobýval u své rodiny. O několik dní později opustil Sýrii a odcestoval po zemi do Německa. Přesná doba jeho pobytu v Sýrii není ze spisu zřejmá, ale podle vyjádření Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Spolkový úřad pro migraci a uprchlíky, Německo) žalobce opustil Libanon „na konci listopadu“. Před cestou do Německa by tedy v Sýrii zůstal nanejvýš 10 dní. Podle předkládacího rozhodnutí Jordánsko a Libanon v době, kdy XT opustil Sýrii, již uzavřely své hranice pro palestinské uprchlíky pobývající v Sýrii.

19.

Vzhledem k válce a konfliktu v Sýrii byla schopnost UNRWA poskytovat ochranu nebo podporu v operačním prostoru v Sýrii ( 5 ) v době, kdy XT tuto zemi opustil, patrně značně omezená ( 6 ). Agentura však podle svých vlastních tvrzení nadále poskytovala podporu v operačním prostoru Sýrie a „zachovala své zdravotnické, vzdělávací služby, odborné vzdělávání, mikrofinancování, podporu mládeže a sociální služby financované z rozpočtu programu“, a to navzdory složitým výzvám, kdy své služby přizpůsobila omezujícím okolnostem ozbrojeného konfliktu ( 7 ).

20.

XT přicestoval do Německa v prosinci 2015 a v únoru 2016 podal žádost o azyl. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Spolkový úřad pro migraci a uprchlíky) mu udělil doplňkovou ochranu rozhodnutím ze dne 29. srpna 2016, avšak postavení uprchlíka mu přiznáno nebylo. Verwaltungsgericht (správní soud, Německo) rozsudkem ze dne 24. listopadu 2016 vyhověl odvolání žalobce a rozhodl, že žalobci má být přiznáno postavení uprchlíka.

21.

Oberverwaltungsgericht (Vrchní správní soud, Německo) v odvolacím řízení zamítl odvolání Spolkové republiky Německo proti rozhodnutí Verwaltungsgericht (správní soud) a v podstatě konstatoval, že XT je jakožto osoba palestinské národnosti bez státní příslušnosti uprchlíkem ve smyslu právních předpisů, které provádějí čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2011/95 do německého práva. Podle Oberverwaltungsgericht (Vrchní správní soud) byl XT pod ochranou UNRWA a tuto ochranu pozbyl z důvodů, které byly nezávislé na jeho vůli. Oberverwaltungsgericht (Vrchní správní soud) konstatoval, že se XT v době, kdy opouštěl Sýrii, nacházel ve velice nejisté osobní situaci a neměl přístup k ochraně UNRWA ani v jiných částech oblasti působení agentury vzhledem k tomu, že Jordánsko a Libanon již své hranice pro palestinské uprchlíky ze Sýrie uzavřely. Uvedený soud konstatoval, že odchod XT byl vynucen okolnostmi nezávislými na jeho vůli a že jej nelze považovat za dobrovolný. To podle názoru uvedeného soudu potvrzuje skutečnost, že XT byla udělena doplňková ochrana ( 8 ).

22.

Spolková republika Německo podala kasační opravný prostředek („Revision“) k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo).

23.

Uvedený soud přerušil řízení a položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

24.

Písemná vyjádření předložily belgická a německá vláda, jakož i Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Spolkový úřad pro migraci a uprchlíky) a Evropská komise. Na jednání, které se konalo dne 10. června 2020, přednesly ústní vyjádření německá a francouzská vláda a Komise.

III.

Posouzení

A.

Úvodní poznámky

25.

Než přezkoumám předběžné otázky, považuji za užitečné uvést několik úvodních poznámek týkajících se směrnice 2011/95 a územního rozsahu operací UNRWA.

1.

Směrnice 2011/95

26.

Směrnice 2011/95 byla přijata dne 13. prosince 2011. Uvedená směrnice přepracovala a zrušila směrnici 2004/83. Ačkoli byly změněny jiné části směrnice, čl. 12 odst. 1 písm. a) uvedených dvou směrnic je v podstatě totožný a byly přijaty pouze pravopisné úpravy. Judikatura k čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/83 by se tedy měla použít i na čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2011/95.

27.

Článek 12 odst. 1 písm. a) obsahuje dvě části. První část vylučuje osobu, která spadá do oblasti působnosti čl. 1 odst. D Ženevské úmluvy z „postavení uprchlíka“ ve smyslu uvedené směrnice. Článek 1 odst. D první pododstavec vylučuje osoby, které „v současné době užívají“ ochrany nebo podpory od UNRWA ( 9 ), z oblasti působnosti Ženevské úmluvy (ustanovení o vyloučení). Článek 1 odst. D druhý pododstavec stanoví, že jestliže „podobná ochrana nebo podpora není z jakýchkoliv důvodů dále udělována“ osobám, jejichž postavení není ještě definitivně rozhodnuto podle ustanovení příslušných rozhodnutí Valného shromáždění OSN, vztahují se na ně ustanovení Ženevské úmluvy (ustanovení o zahrnutí). Je jasné, že postavení palestinských uprchlíků registrovaných u UNRWA nebylo dosud rozhodnuto ( 10 ). Anglické znění čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé věty směrnice 2011/95 doslovně opakuje čl. 1 odst. D druhý pododstavec, přičemž pouze nahrazuje slovo „úmluva“ slovem „směrnice“ ( 11 ). Z výše uvedeného logicky vyplývá a vyplývá to rovněž z ustálené judikatury, že ustanovení o zahrnutí do oblasti působnosti směrnice uvedené v čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé věty vstupuje do hry pouze tehdy, použije-li se ustanovení o vyloučení uvedené v čl. 12 odst. 1 písm. a) první větě ( 12 ).

28.

Zatímco Ženevská úmluva se vztahuje pouze na „uprchlíky“, směrnice 2011/95 a směrnice 2004/83 se vztahují i na „doplňkovou ochranu“. Z toho důvodu zatímco se ustanovení o vyloučení uvedené v čl. 1 odst. D Ženevské úmluvy vztahuje na celou úmluvu, vyloučení podle čl. 12 odst. 1 písm. a) dvou uvedených směrnic se týká pouze postavení „uprchlíka“. Proto může být osoba vyloučena z postavení uprchlíka podle uvedeného ustanovení směrnice 2011/95, a přesto mít nárok na doplňkovou ochranu.

29.

Soudní dvůr ve vztahu ke směrnici 2011/95 opakovaně uvedl, že z bodů 4, 23 a 24 odůvodnění uvedené směrnice vyplývá, že Ženevská úmluva je základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků a ustanovení této směrnice o podmínkách pro přiznání postavení uprchlíka, jakož i o obsahu tohoto postavení byla přijata jako vodítko pro příslušné orgány členských států při uplatňování této úmluvy na základě společných pojmů a kritérií ( 13 ), a že výklad ustanovení této směrnice, stejně jako směrnice 2004/83, tedy musí být prováděn ve světle obecné systematiky a účelu této směrnice s ohledem na Ženevskou úmluvu a ostatní příslušné smlouvy uvedené v čl. 78 odst. 1 SFEU ( 14 ). Soudní dvůr dále konstatoval, že z desátého bodu odůvodnění směrnice 2004/83 vyplývá, že tento výklad má ctít základní práva a dodržovat zásady uznané zejména Listinou ( 15 ).

2.

Územní rozsah operací UNRWA

30.

UNRWA působí v oblasti působení („area of operations“), která se skládá z pěti operačních prostorů („fields of operations“), a to západního břehu Jordánu, Gazy, Jordánska, Libanonu a Sýrie ( 16 ), kde poskytuje ochranu nebo podporu ( 17 ) palestinským uprchlíkům a určitým jiným kategoriím oprávněných, jako jsou „chudí v Jeruzalémě a v Gaze“ a neregistrované osoby vysídlené v důsledku válečných událostí v roce 1967 a pozdějších ( 18 ). Na základě popisu skutkových okolností projednávané věci uvedeného v předkládacím rozhodnutí lze tvrdit, že XT je „palestinský uprchlík“. Dva operační prostory, kde XT pobýval, se nacházejí ve dvou různých suverénních státech, v Sýrii a Libanonu. Oba jsou však součástí „oblasti působení“ UNRWA.

31.

UNRWA nekontroluje území v rámci svých operačních prostor a nemůže registrovanému palestinskému uprchlíkovi udělit či odepřít přístup na území, kde se nachází příslušný operační prostor. Samotný přístup tak může (a často bude) záviset na měnící se politice státních a kvazistátních sil, které kontrolují příslušné území v daný čas.

B.

První a druhá otázka

32.

První a druhou otázkou, které přezkoumám společně, se předkládající soud v podstatě táže, jakou zeměpisnou oblast je třeba vzít v úvahu při posouzení, zda podpora nebo ochrana UNRWA „není dále udělována“ konkrétní osobě, která dříve tuto podporu nebo ochranu využívala. Otázky se konkrétně vztahují k „ustanovení o zahrnutí do oblasti působnosti směrnice, resp. úmluvy“ uvedenému v čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé větě směrnice 2011/95 a čl. 1 odst. D druhý pododstavec Ženevské úmluvy ( 19 ). Předkládací rozhodnutí se odchyluje od předpokladu, že se za skutkových okolností věci, která je předmětem původního řízení, použije ustanovení o vyloučení uvedené v čl. 12 odst. 1 písm. a) první věta a v čl. 1 odst. D první pododstavec. Pro účely mého posouzení budu předpokládat, že tomu tak je.

1.

Shrnutí argumentů účastníků řízení

33.

Všichni účastníci řízení, kteří předložili písemná vyjádření – Komise, Belgie, Německo a Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Spolkový úřad pro migraci a uprchlíky) – se shodují na tom, že při posuzování, zda pro účely čl. 12 odst. 1 písm. a) určité osobě dále není udělována ochrana nebo podpora UNRWA, nemá být brán v úvahu pouze operační prostor posledního pobytu dotčené osoby. Komise vyjádřila názor, s nímž obecně souhlasím, že je třeba vzít v úvahu operační prostory UNRWA, do nichž mohla dotčená osoba vstoupit ( 20 ), když opouštěla oblast působení UNRWA, jakož i operační prostory, do nichž by dotčená osoba měla přístup v době rozhodnutí (včetně soudního rozhodnutí) o žádosti o udělení postavení uprchlíka.

34.

Podle Spolkové republiky Německo je třeba kromě operačních prostor posledního skutečného pobytu dotčené osoby brát v úvahu i jiné operační prostory, k nimž má dotčená osoba významné vazby. Těmito jinými operačními prostory mohou být operační prostory, kde měl žadatel poslední obvyklý pobyt nebo kde měl blízké rodinné příslušníky. Podle názoru Belgie je při posuzování, zda byla osobě palestinské národnosti bez státní příslušnosti v době, kdy opustila oblast působení UNRWA, stále udělována podpora UNRWA, třeba vzít v úvahu všechny operační prostory UNRWA a žadatel musí prokázat, že nemohl odcestovat do jiného operačního prostoru UNRWA a tam získat ochranu nebo podporu.

35.

Francie nepředložila písemné vyjádření, ale vyžádala si ústní slyšení, během něhož vyjádřila názor, že pro určení, zda je či není udělována ochrana nebo podpora UNRWA, jsou relevantní pouze operační prostory, kde měl žadatel „dosavadní pobyt“ před podáním žádosti o udělení postavení uprchlíka.

2.

Posouzení první a druhé otázky

36.

Zaprvé je třeba poznamenat, že ani čl. 12 odst. 1 písm. a), ani čl. 1 odst. D nezmiňují „pobyt“ dotčené osoby. Pro účely čl. 12 odst. 1 písm. a) první věty a čl. 12 odst. D prvního pododstavce je důležité, zda je této osobě udělována podpora nebo ochrana od relevantní agentury, a pro účely druhého pododstavce, resp. druhé věty uvedených ustanovení je důležité, zda tato ochrana nebo podpora „není dále udělována“ ( 21 ).

37.

Zadruhé dle ustálené judikatury musí být otázka, zda se na osobu vztahuje čl. 12 odst. 1 písm. a) první nebo druhá věta, posuzována individuálně, a nikoliv posuzováním palestinských uprchlíků nebo palestinských uprchlíků obecně jako skupiny ( 22 ). Nesdílím tedy obavy vyjádřené některými účastníky řízení, že by zohlednění celé oblasti působení UNRWA v rámci posuzování, zda dále není udělována ochrana nebo podpora uvedené agentury, příliš omezilo oblast působnosti ustanovení o zahrnutí do oblasti působnosti směrnice uvedené v čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé větě ( 23 ). Takové posouzení má být prováděno individuálně, což znamená, že by se měla počítat pouze taková ochrana nebo podpora v jiných operačních prostorech, která byla nebo je žadateli skutečné dostupná.

38.

Na základě různých vazeb, na které někteří účastníci řízení poukázali, by obecně patrně bylo pravděpodobnější, že daný žadatel skutečně bude mít přístup do relevantního operačního prostoru, a tedy i k ochraně nebo podpoře, kterou UNRWA v tomto prostoru poskytuje. Zcela zjevně je tomu tak v případě jednoho z příkladů, které uvedl Spolkový úřad pro migraci a uprchlíky. Pokud je žadatel formálně oprávněn pobývat v jiném operačním prostoru, kde UNRWA poskytuje podporu, a může tam odcestovat, pak má zjevně účinný přístup k takové podpoře a ustanovení o zahrnutí do oblasti působnosti uvedené v čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé větě se podle mého názoru nemůže použít.

39.

Otázka, zda by konkrétní jednotlivý žadatel skutečně mohl mít na základě rodinných vazeb, předchozího obvyklého pobytu nebo jiných významných vazeb k danému operačnímu prostoru přístup k podpoře UNRWA v tomto operačním prostoru, je otázkou skutkovou, která by podle mého názoru měla být posuzována v každém případě zvlášť při zohlednění veškerých relevantních skutkových okolností, včetně osobních poměrů žadatele ( 24 ). Pokud měl dotčený žadatel na základě individuálního posouzení skutečný přístup k ochraně nebo podpoře UNRWA v době, kdy opustil oblast působení UNRWA, nebo jej měl v době přijetí rozhodnutí (včetně soudního rozhodnutí) o své žádosti, nelze mít za to, že se na něj vztahuje ustanovení o zahrnutí do oblasti působnosti směrnice uvedené v čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé větě, a to bez ohledu na povahu jeho případných vazeb na operační prostor, které mu umožňovaly přístup do tohoto prostoru. V takovém případě, poskytuje-li UNRWA nadále ochranu nebo podporu v jednom nebo více operačních prostorech, do nichž má žadatel přístup, nelze tvrdit, že ochrana nebo podpora od UNRWA „není dále udělována“. Spíše lze vycházet z toho, že žadatel takovou ochranu nebo podporu opuštěním operačního prostoru, do něhož měl dříve přístup, zrušil.

40.

Tento výklad čl. 12 odst. 1 písm. a) je podložen rozsudky Soudního dvora ve věci Bolbol, El Kott a Alheto. Soudní dvůr v každém z uvedených rozsudků výslovně uvedl, že oblast působení UNRWA zahrnuje pásmo Gazy, západní břeh Jordánu, Jordánsko, Libanon a Sýrii, a v odpovídajícím rozsahu považoval toto území za jedinou jednotku ( 25 ). V rozsudku ve věci Alheto Soudní dvůr dále uvedl, že v souvislosti s otázkou týkající se článku 35 směrnice 2013/32/EU ( 26 ), osoba, která požívá „skutečné ochrany nebo podpory ze strany UNRWA“ v jiném operačním prostoru než v tom, kde měla obvyklý pobyt před opuštěním oblasti působení UNRWA, a která by tedy zde mohla nadále zůstat v bezpečí za důstojných životních podmínek bez rizika navrácení na území jejího obvyklého pobytu, „musí být v tomto případě vyloučena z postavení uprchlíka v Evropské unii v souladu s čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice 2011/95“ ( 27 ).

41.

UNHCR v průběhu let vydal několik pokynů, poznámek a jiných sdělení ohledně výkladu čl. 1 odst. D a občas i čl. 12 odst. 1 písm. a). Tato sdělení jsou právně nezávazná opatření („soft law“) a mají určitou přesvědčivost, avšak nejsou závazná ( 28 ).

42.

Přestože se čl. 1 odst. D nezměnil, názory UNHCR na věc se v průběhu času značně měnily. UNHCR tedy v jednom takovém sdělení ( 29 ) vyjádřil názor, že palestinský uprchlík, který z jakéhokoliv důvodu opustil oblast působení UNRWA, má ipso facto nárok na výhody podle Ženevské úmluvy a na uznání svého postavení uprchlíka podle směrnice 2004/83 do doby, kdy se na toto území vrátí (viz body 2.2 a 2.3 uvedeného sdělení – k tomu uvádím, že podle tohoto výkladu by všech pět předběžných otázek bylo sporných), zatímco v jednom ze svých pokynů ( 30 ) vyjádřil názor, že se ustanovení o zahrnutí do oblasti působnosti úmluvy uvedené v čl. 1 odst. D druhé větě použije v případě, kdy ochrana nebo podpora dotčené osoby dále není udělována z jednoho nebo více „objektivních důvodů“, pro které dotčená osoba opustila oblast působení UNRWA, nebo které této osobě brání v (opětovném) přijetí ochrany nebo podpory UNRWA (body 19 a 22 uvedených pokynů).

43.

Ve výše uvedených pokynech UNHCR dále vyjadřuje názor, že posouzení, zda bude mít palestinský uprchlík možnost získat ochranu nebo podporu UNRWA, by se mělo činit na základě „jediné oblasti působení UNRWA“, a nikoliv na základě „každé z oblastí působení UNRWA“ ( 31 ). UNHCR uvádí, že toto doporučení má oporu ve znění rozhodnutí Soudního dvora ve věci El Kott a že Soudní dvůr v uvedeném rozsudku používá pojem „oblast působení“ v jednotném čísle ( 32 ).

44.

Podle mého názoru není doporučení UNHCR přesvědčivé a nemá oporu v rozhodnutí Soudního dvora ve věci El Kott ( 33 ). V tomto ohledu bych v první řadě rád uvedl, že se UNHCR v uvedené části pokynů odchyluje nejen od terminologie, kterou jednotně používá Valné shromáždění OSN ve svých rezolucích týkajících se UNRWA, sama UNRWA v popisu své práce a Soudní dvůr ve svých rozsudcích, včetně rozsudku ve věci El Kott ( 34 ), avšak rovněž od terminologie, kterou používal dříve sám UNHCR v revidovaném sdělení k čl. 1 odst. D Úmluvy z roku 1951 ( 35 ) a jeho revidovaných pokynech o použitelnosti čl. 1 odst. D Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 na palestinské uprchlíky ( 36 ), kde byl pojem „oblast působení UNRWA“ použit k označení celkové oblasti působení, kde UNRWA poskytovala ochranu nebo pomoc.

45.

Ve svém posledním sdělení k této záležitosti, vydaném v souvislosti s projednávanou věcí před Soudním dvorem ( 37 ), UNHCR neodkazuje na rozsudek Soudního dvora ve věci El Kott na podporu svého názoru. UNHCR se ve svém sdělení vrací k běžně používané terminologii, která se používá na pojem „oblast působení UNRWA“ za účelem zahrnutí všech pěti operačních prostorů UNRWA ( 38 ). Domnívá se, že posouzení, zda ochrana již není udělována „musí být provedeno v souvislosti s operačním prostorem, ve které měla osoba předtím pobyt“ ( 39 ). Pokud měla dotčená osoba „dříve pobyt ve více než v jednom operačním prostoru UNRWA“, UNHCR se nyní domnívá, že „posouzení, zda ‚ochrana nebo pomoc není udělována z jakéhokoli důvodu‘ může být provedeno v souvislosti s více než jednou oblastí, kde měla osoba dříve pobyt. Na podporu svého názoru UNHCR cituje vlastní pokyny v oblasti mezinárodní ochrany č. 13 ( 40 ), které byly uvedeny v bodech 43 a 44 výše, aniž by objasnil rozdíly mezi sdělením a těmito pokyny, které zjevně nebyly odstraněny. Domnívám se, že sdělení není více přesvědčivé než pokyny.

46.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr odpověděl na první a druhou předběžnou otázku následovně:

C.

Čtvrtá otázka

47.

Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu, kterou dále přezkoumám, je, jakou zeměpisnou oblast má vzít v úvahu při posuzování, zda odpadly podmínky pro přiznání postavení uprchlíka ipso facto v okamžiku, kdyže žadatel opustil oblast působení UNRWA, a konkrétně, zda oblast, kterou je třeba vzít v úvahu, odráží odpovědi na první a druhou otázku. Tato otázka se odchyluje od předpokladu, že se ustanovení o zahrnutí do oblasti působnosti směrnice uvedené v čl. 12 odst. 1 písm. a) druhé větě použilo na žadatele v době, kdy opustil oblast působení UNRWA, avšak že se na něj již nepoužije v době, kdy příslušné vnitrostátní správní nebo soudní orgány rozhodují o žádosti, tedy že ochrana nebo podpora UNRWA přestala být žadateli udělována okamžikem jeho odchodu z oblasti působení UNRWA, ale že mu byla znovu udělena před tím, než bylo pravomocně rozhodnuto o jeho nároku na uznání postavení uprchlíka ipso facto.

1.

Shrnutí argumentů účastníků řízení

48.

Všichni účastníci řízení, kteří předložili písemná vyjádření, se v podstatě shodují, že odpověď na čtvrtou otázku by měla odrážet odpověď na druhou otázku, tedy že pro účely posouzení, zda ochrana nebo podpora UNRWA v době, kdy žadatel opustil oblast působení UNRWA, nebyla dále udělována, a pro účely posouzení, zda byla ochrana nebo podpora UNRWA opětovně udělována v době, kdy příslušné vnitrostátní správní nebo soudní orgány přijaly rozhodnutí o žádosti o postavení uprchlíka, je třeba vzít v úvahu stejnou zeměpisnou oblast ( 41 ).

49.

Francouzská vláda na podporu svého názoru ve vztahu k první, druhé a čtvrté otázce, že relevantní zeměpisnou oblastí by měl být operační prostor, kde má žadatel obvyklý pobyt, uvedla ve svém vyjádření na jednání, že čl. 2 písm. d) a n) směrnice 2011/95 tento pojem používá k označení podmínek, za nichž může být osoba bez státní příslušnosti považována za uprchlíka, a čl. 11 odst. 1 písm. f) směrnice používá stejný výraz za účelem definování okolností, za kterých osoba bez státní příslušnosti přestane být uprchlíkem.

2.

Shrnutí čtvrté otázky

50.

Zaprvé bych rád zdůraznil, že čl. 12 odst. 1 písm. a) vylučuje osoby „z postavení uprchlíka“ a že aktivační mechanismy pro použití tohoto ustanovení nesouvisejí s pobytem, jak je uvedeno v bodě 36 a násl. tohoto stanoviska. Skutečnost, že čl. 2 písm. d) a n) odkazují na „dosavadní pobyt“ tedy není pro odpovědi na předběžné otázky určující. Zadruhé čtvrtá (a druhá otázka) se týká jiné situace, než na kterou se vztahuje čl. 11 odst. 1 písm. f) směrnice 2011/95. Uvedené ustanovení se týká situace, kdy bylo osobě bez státní příslušnosti už přiznáno postavení uprchlíka a kdy okolnosti, na základě nichž byla osoba uznána uprchlíkem, přestaly existovat, a působí ve spojení s čl. 14 odst. 1 směrnice 2011/95, podle něhož členské státy „odejmou, ukončí platnost nebo zamítnou prodloužení platnosti postavení uprchlíka“ osobě bez státní příslušnosti, pokud „již [přestala] být uprchlíkem v souladu s článkem 11 [kurzivou zvýraznil autor stanoviska]“.

51.

Čtvrtá otázka se naopak týká otázky, zda by daná osoba měla být vůbec uznána uprchlíkem v souladu s čl. 12 odst. 1 písm. a) druhou větou. Uvedené ustanovení by – pokud by to vyžadovaly okolnosti a muselo se později rozhodovat o odnětí postavení uprchlíka – působilo ve spojení s čl. 14 odst. 3, podle něhož členské státy „odejmou, ukončí nebo zamítnou prodloužení platnosti postavení uprchlíka“ osobě bez státní příslušnosti, jestliže „dotyčná osoba měla být nebo je vyloučena z postavení uprchlíka podle článku 12“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Článek 14 odst. 3 pobyt, ať už obvyklý nebo jiný, nezmiňuje.

52.

Proto navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na čtvrtou předběžnou otázku následovně:

D.

Třetí otázka

53.

Třetí otázkou předkládající soud v podstatě žádá Soudní dvůr o objasnění otázky, zda se osoba bez státní příslušnosti může dovolávat své velmi nejisté osobní situace, jíž se dobrovolně vystavila tím, že se přesunula z bezpečného (nebo relativně bezpečného) operačního prostoru UNRWA do prostoru, kde se nachází ve velmi nejisté osobní situaci, a zda může mít na základě tohoto dobrovolně podstoupeného rizika nárok na výhody vyplývající z postavení uprchlíka ipso facto na základě směrnice 2011/95.

54.

Soudní dvůr již objasnil ve věci El Kott, že dobrovolný odchod z oblasti působení agentury UNRWA nepostačuje k ukončení režimu vyloučení z přiznání postavení uprchlíka stanoveného v čl. 1 odst. D ( 42 ). Soudní dvůr však měl za to, že pokud osoba, která skutečně využila ochrany nebo podpory UNRWA, ji nadále nevyužívá z důvodu, který nemůže ovlivnit a který je nezávislý na její vůli, použije se ustanovení o zahrnutí do oblasti působnosti směrnice uvedené v čl. 12 odst. 1 písm. a) a tato osoba se bude moci ipso facto dovolat směrnice za podmínky, že se nepoužije žádné z ostatních ustanovení o vyloučení obsažených v čl. 12 odst. 1 písm. b), čl. 12 odst. 2 nebo čl. 12 odst. 3 směrnice 2011/95 ( 43 ).

55.

V této souvislosti musí být na osobu nahlíženo tak, že byla nucena opustit oblast působení agentury UNRWA, nacházela-li se ve stavu závažné osobní nejistoty a UNRWA jí nebyla schopna zajistit v dané oblasti životní podmínky odpovídající úkolu, který byl uvedenému orgánu svěřen ( 44 ).

56.

V souladu s tímto odůvodněním jsem toho názoru, že se stejně tak nelze dovolávat dobrovolného odchodu z bezpečného (nebo relativně bezpečného) operačního prostoru UNRWA do oblasti, kde se dotčený jednotlivec nachází ve velmi nejisté osobní situaci, jakožto argumentu pro tvrzení, že této osobě „dále není udělována“ ochrana nebo podpora UNRWA.

57.

Zejména v případě, že dotčená osoba věděla nebo mohla rozumně předvídat, že v operačním prostoru, do něhož cestuje, je její osobní situace velmi nejistá, a v případě, že nemohla rozumně očekávat, že se bezpečně navrátí do bezpečného (nebo relativně bezpečného) operačního prostoru, který opustila, nebo do jiného bezpečného operačního prostoru UNRWA, nelze mít za to, že jí dále není udělována ochrana nebo podpora UNRWA.

58.

Rád bych doplnil, že v důsledku tohoto závěru se dotčená osoba neocitá bez ochrany. Stále jí může být udělena doplňková ochrana a stále se použije zásada non-refoulement v souladu s článkem 21 směrnice 2011/95, avšak na základě vědomě a dobrovolně podstoupených rizik by neměla mít nárok na postavení uprchlíka ipso facto.

59.

Proto navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na třetí předběžnou otázku následovně:

E.

Pátá otázka

60.

Předkládající soud pokládá pátou předběžnou otázku pouze pro případ, že by měl být pro odpověď na druhou a čtvrtou otázku relevantní dosavadní pobyt žadatele. S ohledem na návrh odpovědí na první čtyři otázky není nezbytné, aby Soudní dvůr na pátou otázku odpovídal.

61.

Komise tvrdila, že místo dosavadního pobytu není pro druhou a čtvrtou otázku určující, ale že pátá otázka nicméně vyžaduje odpověď. Komise v tomto ohledu zdůrazňuje, že pojem „dosavadní pobyt“ je použit v čl. 11 odst. 1 písm. f) směrnice 2011/95, který se případně použije také na osoby palestinské národnosti bez státní příslušnosti.

62.

Podle předkládacího rozhodnutí dosud nebylo o žádosti XT o postavení uprchlíka pravomocně rozhodnuto, jelikož stále běží řízení o opravném prostředku. Otázka následného odnětí postavení uprchlíka XT patrně není součástí kasačního opravného prostředku („Revision“), který předkládací soud projednává, a předkládací soud Soudní dvůr o výklad čl. 11 odst. 1 písm. f) uvedené směrnice nežádal. Jak je popsáno v bodě 50 tohoto stanoviska, na hypotetické budoucí odnětí postavení uprchlíka XT na základě ustanovení o vyloučení uvedeného v čl. 12 odst. 1 písm. a) první větě by se použil článek 14 odst. 3 směrnice 2011/95, který se nepoužije ve spojení s čl. 11 odst. 1 písm. f). Podle mého názoru je tedy pátá otázka hypotetické povahy, ledaže by byl pojem „dosavadní pobyt“ žadatele relevantní pro odpověď na druhou nebo čtvrtou otázku. Mám za to (stejně jako Komise), že tak tomu v projednávané věci není.

IV.

Závěry

63.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) následovně: