1.

Käesolevas eelotsusetaotluses palub Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) Euroopa Kohtul selgitada teatavaid direktiivi 2011/95/EL ( 2 ) artikli 12 lõike 1 punkti a aspekte. Juhtum puudutab Palestiina pagulase kvalifitseerimist kas selliseks, keda „ei tunnustata pagulasena“, või selliseks, kellel on see seisund ipso facto vastavalt direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktile a, täpsemalt aga küsimust, milline tähtsus võib niisuguse kvalifitseerimise suhtes olla sellel, et taotleja vahetas enne Euroopa Liidu liikmesriiki reisimist elukohta UNRWA kahe eri „tegevuspiirkonna“ vahel. Nimelt elas taotleja algul Süürias, kolis seejärel pikemaks ajaks Liibanoni, naasis väga lühikeseks ajaks Süüriasse ning reisis seejärel maitsi Saksamaale. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub suuniseid selle kohta, millist geograafilist ala peab ta selle direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a kohaselt taotleja seisundit hinnates arvesse võtma.

I.

Õiguslik kontekst

A.

Rahvusvaheline õigus

1.

Genfi konventsioon

2.

Genfis 28. juulil 1951 allkirjastatud pagulasseisundi konventsioon (United Nations Treaty Series, 189. kd, lk 150, nr 2545 (1954)) jõustus 22. aprillil 1954. Seda on täiendatud 31. jaanuaril 1967 New Yorgis sõlmitud pagulasseisundi protokolliga, mis jõustus 4. oktoobril 1967 (edaspidi „Genfi konventsioon“).

3.

Genfi konventsiooni artikli 1 punktis A on muu hulgas määratletud mõiste „pagulane“ selle konventsiooni tähenduses ja artikli 1 punktis D on sätestatud:

2.

UNRWA

4.

ÜRO Palestiina Põgenike Abi- ja Tööorganisatsioon Lähis-Idas (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, edaspidi „UNRWA“) asutati ÜRO Peaassamblee 8. detsembri 1949. aasta resolutsiooniga nr 302 (IV). UNRWA volitusi on regulaarselt uuendatud ja tema praegused volitused lõpevad 30. juunil 2023. ( 3 ) Tema ülesanne on hoolitseda Palestiina põgenike heaolu ja inimarengu eest.

3.

ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet

5.

ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet loodi 14. detsembril 1950 ÜRO Peaassamblee resolutsiooniga nr 428 (V). ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet on vastavalt ÜRO põhikirja artiklile 22 Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni allorgan.

B.

Liidu õigus

6.

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiviga 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, sõnastati selguse huvides ümber ja tunnistati kehtetuks direktiiv 2004/83/EÜ, ( 4 ) kuna sellesse direktiivi tehti mitu materiaalõiguslikku muudatust. Artikli 12 lõike 1 punkti a siiski ei muudetud.

7.

Direktiivi 2011/95 põhjenduses 4 on märgitud, et Genfi konventsioon ja protokoll moodustavad pagulaste kaitse rahvusvahelise õigusraamistiku nurgakivi. Selle direktiivi põhjenduse 4 sõnastus on identne direktiivi 2004/83 põhjenduse 3 sõnastusega.

8.

Direktiivi 2011/95 põhjenduses 12 on märgitud, et selle direktiivi põhieesmärk on tagada ühelt poolt, et liikmesriigid kohaldavad ühiseid kriteeriume nende isikute tuvastamiseks, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele, ja teiselt poolt, et kõnealustele isikutele on kõigis liikmesriikides kättesaadavad minimaalsed hüved. Direktiivi 2004/83 põhjenduse 6 sõnastus oli täpselt sama.

9.

Direktiivi 2011/95 põhjendustes 22–24 on märgitud:

10.

Direktiivi 2011/95 artiklis 1 „Eesmärk“ on sätestatud:

11.

Direktiivi 2011/95 artikkel 2 „Mõisted“ on sõnastatud järgmiselt:

12.

Direktiivi 2011/95 artikli 5 „Rahvusvahelise kaitse vajadus, mis tekib sur place“ lõikes 3 on sätestatud:

13.

Artiklis 11 „Pagulasseisundi lõppemine“ on sätestatud:

14.

Artiklis 12 „Välistavad asjaolud“ on sätestatud:

15.

Artikkel 14 „Pagulasseisundi tühistamine, lõpetamine või selle uuendamisest keeldumine“ on sõnastatud järgmiselt:

II.

Põhikohtuasja faktilised asjaolud ja eelotsuse küsimused

16.

Eelotsusetaotluse kohaselt on XT (edaspidi ka „taotleja“) Palestiina päritolu kodakondsuseta isik, kes sündis 1991. aastal Süürias Damaskuses. Ta on UNRWAs registreeritud Palestiina pagulasena Damaskusest lõuna pool asuvas Yarmūki laagris.

17.

Alates mingist ajahetkest oktoobris 2013 kuni 20. novembrini 2015 viibis ta Liibanonis, seal ajutiselt töötades või juhutöid tehes. Eelotsusetaotlusest ei selgu, kas ta taotles ja/või sai sel ajal UNRWA‑lt materiaalset abi.

18.

Seejärel lahkus XT Liibanonist ja läks Süüriasse Qudsayasse, kus ta viibis lühikest aega oma pereliikmete juures. Mõni päev hiljem lahkus ta Süüriast ja reisis maitsi Saksamaale. Kohtutoimikust ei selgu, kui kaua täpselt ta Süürias viibis, kuid Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (migratsiooni‑ ja pagulasamet, Saksamaa) esitatu kohaselt lahkus ta Liibanonist „novembri lõpus“. Seega pidi ta viibima enne Saksamaale sõitmist Süürias kuni 10 päeva. Eelotsusetaotluses antud teabe kohaselt olid Jordaania ja Liibanon sel ajal, kui XT Süüriast lahkus, juba sulgenud oma piirid Süüriast saabuvate Palestiina pagulaste ees.

19.

Süürias valitsevate sõja‑ ja konfliktiolude tõttu näib, et ajal, mil XT Süüriast lahkus, olid UNRWA võimalused pakkuda Süüria tegevuspiirkonnas ( 5 ) kaitset ja abi äärmiselt piiratud. ( 6 ) Siiski jätkas see asutus enda sõnul abi andmist Süüria tegevuspiirkonnas ja „säilitas oma eelarvelised tervishoiu‑, haridus‑, kutseõppe‑, mikrofinantseerimis‑, noorteabi‑ ja sotsiaalteenused“ suurtest raskustest hoolimata, kohandades neid teenuseid relvakonflikti piiratud oludele. ( 7 )

20.

XT saabus Saksamaale detsembris 2015 ja esitas varjupaigataotluse veebruaris 2016. Migratsiooni‑ ja pagulasamet andis talle 29. augusti 2016. aasta otsusega täiendava kaitse, kuid ei andnud pagulasseisundit. Verwaltungsgericht (halduskohus, Saksamaa) rahuldas 24. novembri 2016. aasta otsusega tema kaebuse ja määras, et talle tuleb anda pagulasseisund.

21.

Apellatsioonimenetluses jättis Oberverwaltungsgericht (kõrgem halduskohus, Saksamaa) apellatsioonkaebuse, mille Bundesrepublik Deutschland (Saksamaa Liitvabariik) oli Verwaltungsgerichti (halduskohus) otsuse peale esitanud, rahuldamata, asudes sisuliselt seisukohale, et XT kui kodakondsuseta palestiinlane on pagulane direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a üle võtvate sätete tähenduses. Oberverwaltungsgerichti (kõrgem halduskohus) sõnul oli XT saanud UNRWA‑lt kaitse ning see kaitse oli lakanud tema tahtest olenematutel põhjustel. Oberverwaltungsgericht (kõrgem halduskohus) asus seisukohale, et tema turvalisus oli sel ajal, kui ta Süüriast lahkus, suures ohus ja tal ei olnud võimalik saada UNRWA‑lt kaitset selle asutuse tegevuspiirkonna teistes osades, kuna Jordaania ja Liibanon olid oma piirid Süüriast tulevate Palestiina pagulaste ees juba sulgenud. Nimetatud kohus leidis, et teda sundisid lahkuma asjaolud, mis tema tahtest ei olenenud, mistõttu ei saa seda lahkumist pidada vabatahtlikuks. Kohtu hinnangul tõendas seda talle täiendava kaitse andmine. ( 8 )

22.

Saksamaa Liitvabariik esitas Bundesverwaltungsgerichtile (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) kassatsioonkaebuse.

23.

Nimetatud kohus peatas menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

24.

Belgia ja Saksamaa valitsus ning migratsiooni‑ ja pagulasamet ja Euroopa Komisjon on esitanud oma kirjalikud seisukohad. Kohtuistungil, mis peeti 10. juunil 2020, esitasid Saksamaa ja Prantsuse valitsus ning komisjon oma suulised seisukohad.

III.

Õiguslik analüüs

A.

Sissejuhatavad märkused

25.

Enne kui asun analüüsima eelotsuse küsimusi, tahaksin teha paar sissejuhatavat märkust direktiivi 2011/95 kohta ja UNRWA tegevuse geograafilise ulatuse kohta.

1.

Direktiiv 2011/95

26.

Direktiiv 2011/95 võeti vastu 13. detsembril 2011. Sellega sõnastati ümber ja tunnistati kehtetuks direktiiv 2004/83. Olgugi et selle direktiivi teisi osi muudeti, on artikli 12 lõike 1 punkt a mõlemas direktiivis sisuliselt identne; sellesse tehti vaid ortograafilisi muudatusi. Seepärast peaks direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a käsitlev kohtupraktika olema samuti kohaldatav direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktile a.

27.

Artikli 12 lõike 1 punkt a on kaheosaline. Esimeses osas on välistatud Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D reguleerimisalasse kuuluva isiku „tunnustamine pagulasena“ selle direktiivi tähenduses. Artikli 1 punkti D esimese lõiguga on jäetud Genfi konventsiooni kohaldamisalast välja isikud, keda „[samal ajal] kaitseb või abistab“ UNRWA (välistav tingimus). ( 9 ) Artikli 1 punkti D teises lõigus on ette nähtud, et kui „kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud“ ning niisuguste isikute seisundit ei ole sellekohastele ÜRO Peaassamblee resolutsioonidele tuginedes lõplikult määratletud, on neil ipso facto õigus Genfi konventsiooniga ette nähtud soodustustele (hõlmav tingimus). On selge, et UNRWAs registreeritud Palestiina pagulaste seisundit ei ole seni lõplikult määratletud. ( 10 ) Direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teise lause ingliskeelses versioonis on sõna-sõnalt korratud konventsiooni artikli 1 punkti D sõnastust, ainult viide „konventsioonile“ on asendatud viitega „direktiivile“. ( 11 ) Sellest tuleneb loogiliselt – ja ka kohtupraktikas on välja kujunenud –, et artikli 12 lõike 1 punkti a teise lauses sätestatud hõlmav tingimus tuleb mängu vaid juhul, kui on kohaldatav sama punkti esimeses lauses sätestatud välistav tingimus. ( 12 )

28.

Genfi konventsiooni reguleerimisalasse kuuluvad vaid „pagulased“, direktiivide 2011/95 ja 2004/83 reguleerimisalasse ka „täiendav kaitse“. Sel põhjusel – ehkki Genfi konventsiooni artikli 1 punktis D sätestatud välistav tingimus kehtib kogu konventsiooni kohta – puudutab nimetatud kahe direktiivi artikli 12 lõike 1 punktis a sätestatud välistav tingimus vaid „pagulase“ seisundit. Seega võib isik olla jäetud direktiivi 2011/95 selle sätte alusel pagulaseks tunnistamata ja samal ajal võib tal siiski olla õigus täiendavale kaitsele.

29.

Euroopa Kohus on seoses direktiiviga 2011/95 korduvalt märkinud, et selle direktiivi põhjendustest 4, 23 ja 24 tuleneb, et Genfi konventsioon kujutab endast pagulaste kaitse alase rahvusvahelise õiguskorra nurgakivi ning et pagulasseisundi andmise tingimusi ja selle seisundi sisu käsitlevad direktiivi sätted on vastu võetud selleks, et aidata liikmesriikide pädevatel asutustel ühistele mõistetele ja kriteeriumidele tuginedes konventsiooni kohaldada, ( 13 ) ning et selle direktiivi, nagu ka direktiivi 2004/83 sätteid tuleb seega tõlgendada direktiivi üldist ülesehitust ja eesmärki arvestades ning kooskõlas Genfi konventsiooni ja teiste ELTL artikli 78 lõikes 1 viidatud asjakohaste lepingutega. ( 14 ) Samuti on Euroopa Kohus märkinud, et neid sätteid tuleb vastavalt direktiivi 2004/83 põhjendusele 10 tõlgendada põhiõigusi ning iseäranis hartas tunnustatud põhimõtteid austades. ( 15 )

2.

UNRWA tegevuse geograafiline ulatus

30.

UNRWA tegutseb mandaadi territooriumil, mis koosneb viiest tegevuspiirkonnast, milleks on Jordani Läänekallas, Gaza sektor, Jordaania, Liibanon ja Süüria, ( 16 ) kus ta osutab kaitset ja/või abi ( 17 ) Palestiina pagulastele ja teatavatele teistele abisaajate kategooriatele, nagu „Jeruusalemma vaesed ja Gaza sektori vaesed“, ning registreerimata isikud, kes asustati ümber 1967. aasta ja hilisema vaenutegevuse tagajärjel. ( 18 ) Faktiliste asjaolude kirjeldusest eelotsusetaotluses nähtub, et XT on „Palestiina pagulane“. Kaks tegevuspiirkonda, kus XT on elanud, asuvad kahes eri suveräänses riigis: Süürias ja Liibanonis. Need aga on mõlemad UNRWA „mandaadi territooriumi“ osad.

31.

UNRWA tegevuspiirkonnad ei ole tema kontrolli all ja tal ei ole võimalik lubada või keelata registreeritud Palestiina pagulase pääsu territooriumile, kus vastav tegevuspiirkond asub. Nii võib tegelik sissepääs oleneda (ja sageli olenebki) asjaomast territooriumi oma kontrolli all hoidvate valitsusvõimude või valitsuslaadsete võimude muutuvast poliitikast.

B.

Esimene ja teine küsimus

32.

Esimeses ja teises eelotsuse küsimuses, mida käsitlen koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt suuniseid seoses geograafilise piirkonnaga, mida tuleb arvesse võtta hinnangu andmisel selle kohta, kas UNRWA abi või kaitse on „lakanud“ teatava isiku suhtes, kes on varem sellist abi või kaitset kasutanud. Nimetatud kohus on esitanud need küsimused seoses kassatsioonkaebusega. Küsimused on konkreetselt seotud direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teises lauses ja Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D teises lõigus sätestatud „hõlmava tingimusega“. ( 19 ) Eelotsusetaotlus lähtub eeldusest, et direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a esimeses lauses ja Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D esimeses lõigus sätestatud välistav tingimus on põhikohtuasjas käsitletava juhtumi faktilistel asjaoludel kohaldatav. Olen oma analüüsis eeldanud sedasama.

1.

Poolte argumentide kokkuvõte

33.

Oma kirjalikud seisukohad esitanud menetlusosalised – komisjon, Belgia, Saksamaa ning migratsiooni‑ ja pagulasamet – on kõik nõus, et hinnangu andmisel selle kohta, kas UNRWA kaitse või abi isiku suhtes on artikli 12 lõike 1 punkti a tähenduses lakanud, ei tule arvesse võtta mitte ainult asjaomase isiku viimase elukoha järgset tegevuspiirkonda. Komisjon on väljendanud seisukohta – millega ma üldiselt nõustun –, et arvesse tuleb võtta ka UNRWA tegevuspiirkondi, kuhu asjaomane isik oleks võinud UNRWA mandaadi territooriumilt lahkudes tegelikult pääseda, ( 20 ) aga ka neid tegevuspiirkondi, kuhu asjaomasel isikul oleks võimalik pääseda sel ajal, kui tehakse otsus (sealhulgas kohtulik otsus) tema pagulasseisundi taotluse kohta.

34.

Saksamaa Liitvabariik on väljendanud seisukohta, et peale asjaomase isiku viimase elukoha järgse tegevuspiirkonna tuleb arvesse võtta ka muid tegevuspiirkondi, millega asjaomasel isikul on olulisi seoseid. Need muud tegevuspiirkonnad võivad olla niisugused, kus oli viimati taotleja alaline elukoht või kus tal oli lähedasi pereliikmeid. Belgia on väljendanud seisukohta, et selle tuvastamisel, kas kodakondsuseta palestiinlane saab UNRWA mandaadi territooriumilt lahkudes jätkuvalt UNRWA abi, tuleb arvesse võtta kõiki UNRWA tegevuspiirkondi ning taotleja ülesanne on tõendada, et tal ei olnud võimalik siirduda teise UNRWA tegevuspiirkonda ja saada kaitset või abi seal.

35.

Prantsusmaa ei ole kirjalikke seisukohti esitanud, kuid taotles kohtuistungit, mille käigus ta väljendas seisukohta, et selle tuvastamisel, kas UNRWA kaitse või abi on või oli lakanud, on asjakohane üksnes see tegevuspiirkond, kus oli taotleja „alaline elukoht“ enne, kui ta pagulasseisundi taotluse esitas.

2.

Esimese ja teise küsimuse analüüs

36.

Esiteks tuleb tähele panna, et artikli 12 lõike 1 punkt a ega artikli 1 punkt D ei viita asjaomase isiku „elukohale“. Artikli 12 lõike 1 punkt a esimese lause ja artikli 1 punkti D esimese lõigu kohaldamisel loeb see, kas isik saab asjaomaselt asutuselt abi või kaitset, ning nende kahe sätte esimese lõigu või lause kohaldamisel see, kas see kaitse või abi „on lakanud“. ( 21 )

37.

Teiseks on kohtupraktikas välja kujunenud, et hinnang selle kohta, kas isik kuulub artikli 12 lõike 1 punkti a esimese või teise lause või mõlema kohaldamisalasse, tuleb anda juhtumhaaval, mitte hinnates Palestiina pagulasi üldiselt kui rühma. ( 22 ) Seetõttu ei jaga ma mõne menetlusosalise väljendatud muret, et kogu UNRWA mandaadi territooriumi arvessevõtmine hinnangu andmisel selle kohta, kas nimetatud organisatsiooni kaitse või abi on lakanud, piiraks põhjendamatult artikli 12 lõike 1 punkti a teises lauses sätestatud hõlmava tingimuse ulatust. ( 23 ) Selline hinnang tuleb anda juhtumhaaval, mis tähendab, et loeb vaid niisugune teistes tegevuspiirkondades antav kaitse või abi, mis oli või on taotlejale tegelikult kättesaadav.

38.

Mitmesugust seotust puudutavad asjaolud, millele mõni menetlusosaline on viidanud, näivad üldiselt suurendavat tõenäosust, et asjaomane taotleja pääseks tegelikult asjaomasesse tegevuspiirkonda ja seega kaitse või abi juurde, mida UNRWA seal osutab. Täiesti selgelt on see nii ühe näite puhul, mille tõi migratsiooni‑ ja pagulasamet. Kui taotlejal on ametlikult õigus viibida teises tegevuspiirkonnas, kus UNRWA abi osutab, ja võimalik sinna siirduda, on talle see abi tegelikult kättesaadav ning artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause ei ole minu arvates kohaldatav.

39.

See, kas peresuhted, varasem alaline elukoht või muud olulised seosed ühe või teise tegevuspiirkonnaga võimaldavad asjaomasel taotlejal saada selles tegevuspiirkonnas UNRWA abi, on fakti küsimus, mis tuleb minu arvates tuvastada juhtumhaaval, võttes arvesse kõiki olulisi asjaolusid, sealhulgas taotleja isiklikku olukorda. ( 24 ) Kui asjaomasel taotlejal oli tema kohta individuaalselt antud hinnangu järgi UNRWA mandaadi territooriumilt lahkumise ajal tegelikult võimalik kasutada UNRWA kaitset või abi või ta saab seda teha tema taotluse suhtes otsuse (sealhulgas kohtuliku otsuse) tegemise ajal, ei saa teda lugeda artikli 12 lõike 1 punkti a teises lauses sätestatud hõlmava tingimuse kohaldamisalasse kuuluvaks, olenemata sellest, mis laadi on tema võimalikud seosed selle tegevuspiirkonnaga, millest tulenevalt tal see võimalus oli. Sel juhul ei saa öelda, et UNRWA kaitse või abi on „lakanud“, kui UNRWA osutab jätkuvalt kaitset või abi ühes või mitmes tegevuspiirkonnas, kuhu taotleja pääseb. Võib hoopis öelda, et taotleja on loobunud sellest kaitsest või abist, kui ta lahkus tegevuspiirkonnast, kus tal oli varem võimalik seda saada.

40.

Sellist artikli 12 lõike 1 punkti a tõlgendust toetavad Euroopa Kohtu otsused Bolbol, El Kott ja Alheto. Igas nimetatud kohtuotsuses viitas Euroopa Kohus selgelt UNRWA mandaadi territooriumile kui niisugusele, mis hõlmab Gaza sektorit, Jordani Läänekallast, Jordaaniat, Liibanoni ja Süüriat, ning käsitles seda ala asjakohases ulatuses kui ühte üksust. ( 25 ) Kohtuotsuses Alheto, selgitas Euroopa Kohus direktiivi 2013/32/EU ( 26 ) artikli 35 tõlgendamist puudutava küsimuse kontekstis veel, et isiku puhul, „kes saab UNRWA-lt tegelikku kaitset või abi“ muus UNRWA tegevuspiirkonnas kui see, kus oli tema alaline elukoht enne UNRWA mandaadi territooriumilt lahkumist, ning kes saaks seega jääda sinna ohutult elama inimväärsetes elutingimustes ning ilma, et teda ohustaks tagasisaatmine riiki, kus oli tema alaline elukoht, „tuleb välistada […] liidus pagulasena tunnustamine vastavalt direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktile a. ( 27 )

41.

ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet on aastate jooksul andnud välja mitu suunist, nooti ja muud avaldust, mis puudutavad artikli 1 punkti D ja mõnel juhul ka artikli 12 lõike 1 punkti a tõlgendamist. Need avaldused on nn pehme õigus ja nii on need küll teatava veenvusega, kuid mitte siduvad. ( 28 )

42.

Olgugi et artikli 1 punkti D ei ole muudetud, on seisukohad, mida UNRWA on selle kohta väljendanud, aja jooksul oluliselt varieerunud. Nii on ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet avaldanud ühes sellises avalduses arvamust, ( 29 ) et Palestiina pagulasel, kes mis iganes põhjusel UNRWA mandaadi territooriumilt lahkub, on ipso facto õigus Genfi konventsioonist tulenevatele soodustustele ja sellele, et teda tunnustatakse direktiivi 2004/83 kohaselt pagulasena, kuni ta sellele territooriumile naaseb (vt selle avalduse punktid 2.2 ja 2.3 – täheldan, et selle tõlgenduse kohaselt oleksid kõik viis eelotsuse küsimust hüpoteetilised), samas kui ühes oma suunises ( 30 ) asus ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet seisukohale, et artikli 1 punkti D teises lõigus sätestatud hõlmav tingimus on kohaldatav, kui ühel või mitmel „objektiivsel põhjusel“, miks isik UNRWA mandaadi territooriumilt lahkus või miks ta ei saa (uuesti) kasutada UNRWA kaitset või abi, on see kaitse või abi asjaomase isiku jaoks lakanud (selle suunise punktid 19 ja 22).

43.

Eespool nimetatud suunises on ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet samuti väljendanud seisukohta, et hinnang küsimuses, kas Palestiina pagulane saab kasutada UNRWA kaitset või abi, tuleb anda „ühtse UNRWA mandaadi territooriumi“ (a single UNRWA area of operations), mitte „UNRWA iga mandaadi territooriumi“ (each of UNRWA’s areas of operations) suhtes. ( 31 ) ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti sõnul toetab seda soovitust Euroopa Kohtu otsuse El Kott sõnastus ja see, et Euroopa Kohus on kasutanud selles kohtuotsuses terminit „area of operation“ [kohtuotsuse eestikeelses tõlkes „tegevuspiirkond“] ainsusvormis. ( 32 )

44.

Ma ei pea ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti soovitust veenvaks ja arvan, et Euroopa Kohtu otsus El Kott ( 33 ) seda ei toeta. Seoses sellega osutan kõigepealt, et suunise selles osas on ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet hälbinud mitte ainult terminist, mida on ühetaoliselt kasutanud ÜRO Peaassamblee UNRWAd käsitlenud resolutsioonides, UNRWA ise oma tööd kirjeldades ja Euroopa Kohus oma otsustes, sealhulgas kohtuotsuses El Kott, ( 34 ) vaid ka terminist, mida on kasutanud ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet ise muudetud avalduse 1951. aasta konventsiooni artikli 1 punkti D kohta ( 35 ) ja muudetud suunise 1951. aasta pagulasseisundi konventsiooni artikli 1 punkti D kohaldatavuse kohta Palestiina pagulastele ( 36 ), kus termin „UNRWA mandaadi territoorium“ (UNRWA area of operations) tähistab kogu territooriumi, kus UNRWA pakkus kaitset või abi.

45.

Oma hiljutises avalduses selles küsimuses, mis tehti seoses käesoleva Euroopa Kohtu menetluses oleva kohtuasjaga, ( 37 ) ei viita ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet oma seisukohtade põhjendamiseks Euroopa Kohtu kohtuotsusele El Kott. ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet kasutab selles avalduses üldkasutatavat terminoloogiat, kohaldades väljendit „UNRWA tegevuspiirkond“ nii, et see hõlmab kõiki viit UNRWA tegevuspiirkonda. ( 38 ) Ta väljendab seisukohta, et seda, kas kaitse või abi on lakanud, „tuleb hinnata lähtuvalt tegevuspiirkonnast, kus isik varem elas“. ( 39 ) Isiku puhul, kes „on varem elanud rohkem kui ühes UNRWA tegevuspiirkonnas“, on ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet nüüd seisukohal, et seda, kas „kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud“, saab hinnata lähtuvalt rohkem kui ühest piirkonnast, kus isik on varem elanud. Selle seisukoha põhjendamiseks viitab ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet omaenda rahvusvahelise kaitse suunisele nr 13 ( 40 ), mida on mainitud eespool punktides 43 ja 44, kuid ta ei selgita erinevusi selle avalduse ja nimetatud suunise vahel, millest ei tundu olevat loobutud. Ma ei pea seda avaldust suunisest veenvamaks.

46.

Seepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele ja teisele eelotsuse küsimusele järgmiselt:

C.

Neljas küsimus

47.

Järgnevalt käsitlen neljandat küsimust, milles eelotsusetaotluse kohus palub sisuliselt suuniseid seoses geograafilise piirkonnaga, mida tuleb võtta arvesse hinnangu andmisel selle kohta, kas ipso facto pagulasseisundi andmise tingimused on pärast ajahetke, mil taotleja UNRWA mandaadi territooriumilt lahkus, ära langenud, täpsemalt selle kohta, kas piirkond, mida tuleb arvesse võtta, on seesama, mis esimesele ja teisele küsimusele antavas vastuses. See küsimus lähtub eeldusest, et artikli 12 lõike 1 punkti a teises lauses sätestatud hõlmav tingimus oli taotleja suhtes kohaldatav ajal, mil ta lahkus UNRWA mandaadi territooriumilt, kuid ei ole enam kohaldatav ajal, mil liikmesriigi pädevad haldus‑ või kohtuasutused teevad otsust tema taotluse kohta, st et UNRWA kaitse või abi lakkas taotleja suhtes siis, kui ta UNRWA mandaadi territooriumilt lahkus, kuid on seal taastatud enne, kui on tehtud lõplik otsus tema taotluse kohta tunnustada teda ipso facto pagulasena.

1.

Poolte argumentide kokkuvõte

48.

Kirjalikke seisukohti esitanud pooled on kõik sisuliselt nõus, et vastuses neljandale küsimusele peab kajastuma teisele küsimusele antav vastus, st et selle tuvastamisel, kas UNRWA kaitse või abi oli sel ajal, kui taotleja UNRWA mandaadi territooriumilt lahkus, lakanud ja sel ajal, kui liikmesriigi pädevad haldus‑ või kohtuasutused teevad otsust tema pagulasseisundi taotluse kohta, taastatud, tuleb arvesse võtta sama geograafilist piirkonda. ( 41 )

49.

Selleks et põhjendada esimese, teise ja neljanda küsimuse suhtes võetud seisukohta, et asjasse puutuv geograafiline piirkond on see tegevuspiirkond, kus oli taotleja alaline elukoht, on Prantsuse valitsus kohtuistungil esitatud suulistes seisukohtades väitnud, et direktiivi 2011/95 artikli 2 punktides d ja n on määratletud selle mõiste abil tingimused, mille kohaselt kodakondsuseta isik tuleb pagulaseks kvalifitseerida, ja sama direktiivi artikli 11 lõike 1 punktis f on sama mõiste abil määratletud asjaolud, mille korral kodakondsuseta isik lakkab olemast pagulane.

2.

Neljanda küsimuse analüüs

50.

Juhin esiteks tähelepanu, et artikli 12 lõike 1 punktiga a on välistatud isiku „tunnusta[mine] pagulasena“ ja selle sätte kohaldamise eeldused ei ole seotud elukohaga, nagu olen põhjendanud käesoleva ettepaneku punktis 36 jj. Seetõttu ei ole see, et artikli 2 punktides d ja n on viidatud „alalisele elukohale“, eelotsuse küsimustele vastamisel määrav. Teiseks on neljas (ja teine) küsimus seotud teistsuguse olukorraga kui see, mida käsitleb direktiivi 2011/95 artikli 11 lõike 1 punkt f. See säte käsitleb olukorda, kus kodakondsuseta isikule on juba antud pagulasseisund ja kus asjaolud, millega seoses seda isikut pagulasena tunnustati, on lakanud olemast, ning see kehtib koostoimes direktiivi 2011/95 artikli 14 lõikega 1. Viimati nimetatud sätte kohaselt liikmesriigid „tühistavad või lõpetavad [kodakondsuseta isiku] pagulasseisundi või keelduvad seda uuendamast“, kui „ta ei ole artikli 11 kohaselt enam pagulane“ (kohtujuristi kursiiv).

51.

Neljas eelotsuse küsimus seevastu on esitatud selle kohta, kas asjaomane isik tuleb artikli 12 lõike 1 punkti a teise lause kohaselt üleüldse pagulaseks tunnistada. See säte kehtiks – kui asjaolud nõuaksid ja hiljem tuleks teha otsus tühistamise kohta – koostoimes artikli 14 lõikega 3, mille kohaselt liikmesriigid „tühistavad või lõpetavad […] kodakondsuseta isiku pagulasseisundi või keelduvad seda uuendamast“, kui „oleks tulnud välistada või välistatakse tema tunnustamine pagulasena vastavalt artiklile 12“ (kohtujuristi kursiiv). Artikli 14 lõikes 3 ei ole alalist ega mingit muud elukohta mainitud.

52.

Sellepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata neljandale eelotsuse küsimusele järgmiselt:

D.

Kolmas küsimus

53.

Sisuliselt palub eelotsusetaotluse esitanud kohus oma kolmandas küsimuses selgitada, kas kodakondsuseta isik saab tugineda sellele, et tema turvalisus on ohus, millesse ta on end vabatahtlikult asetanud, kui ta siirdus turvalisest (või suhteliselt turvalisest) UNRWA tegevuspiirkonnast sellisesse, kus tema turvalisus on tõsiselt ohus, ning kas ta saab enda sel viisil vabatahtlikult ohtu asetamise põhjal taotleda direktiivi 2011/95 kohaselt ipso facto õigust pagulasseisundiga kaasnevatele soodustustele.

54.

Euroopa Kohus on oma otsuses El Kott juba selgitanud, et vabatahtlik lahkumine UNRWA mandaadi territooriumilt ei ole piisav selleks, et langeks ära artikli 1 punktis D ette nähtud pagulasseisundi andmise välistamise alus. ( 42 ) Samas leidis Euroopa Kohus, et kui isik, kes on tegelikult saanud UNRWA kaitset või abi, lakkab seda saamast põhjusel, mis ei olene tema tahtest, kohaldub artikli 12 lõike 1 punktis a sätestatud hõlmav tingimus ja sellel isikul on ipso facto õigus saada direktiivis ette nähtud soodustusi tingimusel, et ei saa kohaldada ühtegi muud välistavat tingimust, mis on sätestatud direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktis b või artikli 12 lõikes 2 või 3. ( 43 )

55.

Selles kontekstis tuleb lugeda, et isik on olnud sunnitud UNRWA mandaadi territooriumilt lahkuma, kui tema isiklik seisund oli äärmiselt ebaturvaline ning UNRWA‑l ei olnud võimalik tagada talle selles piirkonnas elutingimusi, mis vastavad talle seatud ülesandele. ( 44 )

56.

Selle arutluskäigu põhjal olen seisukohal, et vabatahtlikule lahkumisele turvalisest (või suhteliselt turvalisest) UNRWA tegevuspiirkonnast sellisesse, kus asjaomase isiku turvalisus on tõsiselt ohus, ei saa tugineda väitmaks, et UNRWA kaitse või abi sellele isikule on „lakanud“.

57.

Muu hulgas ei saa väita, et UNRWA kaitse või abi asjaomasele isikule on lakanud, kui talle olid teada või mõistlikult ettearvatavad ohud tema turvalisusele selles tegevuspiirkonnas, kuhu ta reisis, ja kui ta ei saanud mõistlikult eeldada, et ta pöördub turvaliselt tagasi sellesse (suhteliselt) turvalisse tegevuspiirkonda, kust ta lahkus, või muusse turvalisse UNRWA tegevuspiirkonda.

58.

Lisaksin, et see järeldus ei jäta asjaomast isikut kaitseta. Ta võib ikkagi kvalifitseeruda täiendava kaitse saamiseks ning väljasaatmise lubamatuse põhimõte on direktiivi 2011/95 artikli 21 kohaselt jätkuvalt kohaldatav, kuid ta ei peaks saama taotleda ipso facto pagulasseisundit selle alusel, et ta end teadlikult ja vabatahtlikult ohtu asetas.

59.

Seepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kolmandale eelotsuse küsimusele järgmiselt:

E.

Viies eelotsuse küsimus

60.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus on esitanud viienda küsimuse vaid juhuks, kui taotleja alalist elukohta peetakse teisele ja neljandale eelotsuse küsimusele vastamisel asjakohaseks. Esimesele neljale eelotsuse küsimusele välja pakutud vastust arvestades ei ole Euroopa Kohtul vaja viiendale küsimusele vastata.

61.

Komisjon väitis, et alaline elukoht ei ole teise ja neljanda küsimuse suhtes määrav, kuid viiendale küsimusele on siiski vaja vastust. Sellega seoses juhib komisjon tähelepanu, et mõistet „alaline elukoht“ on kasutatud direktiivi 2011/95 artikli 11 lõike 1 punktis f, mis on asjakohastel puhkudel kohaldatav ka kodakondsuseta palestiinlaste suhtes.

62.

Eelotsusetaotlusest nähtuvalt ei ole XT pagulasseisundi taotluse suhtes tehtud otsus veel jõustunud, sest kaebemenetlus kestab. XT pagulasseisundi edaspidise tühistamise küsimus ei näi olevat eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas kassatsioonkaebuses (Revision) kõne all ja see kohus ei ole palunud Euroopa Kohtul selle direktiivi artikli 11 lõike 1 punkti f tõlgendada. Nagu olen kirjeldanud käesoleva ettepaneku punktis 50, reguleeriks XT pagulasseisundi hüpoteetilist edaspidist tühistamist artikli 12 lõike 1 punkti a esimeses lauses sätestatud välistustingimuse alusel direktiivi 2011/95 artikli 14 lõige 3, millel ei ole koostoimet artikli 11 lõike 1 punktiga f. Seepärast olen arvamusel, et viies eelotsuse küsimus on hüpoteetiline, kui taotleja alalise elukoha mõiste ei ole teisele või neljandale küsimusele või neile kummalegi vastamisel asjakohane. Olen (nagu komisjongi) seisukohal, et see ei ole asjakohane.

IV.

Ettepanek

63.

Nendest põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt: