La prima questione tende a far chiarire quale ente sia investito del potere decisionale in vista dell'attuazione dei regolamenti che disciplinano l'attribuzione di aiuti all'ammasso privato delle carni suine e di quelli che ne fissano le modalità di applicazione.

La tesi sostenuta dal Produktschap dinanzi al College van Beroep, secondo cui il Produktschap stesso decide in materia di attribuzione d'aiuti, mentre un altro ente, e cioè il VIB, decide in materia di cauzione, crea un — deplorevole — pericolo di conflitto tra la decisione adottata per la cauzione e quella presa per gli aiuti.

Poiché nessun regolamento di base stabilisce norme precise, ma fissa piuttosto lo schema generale in cui l'azione degli Stati membri va ad inquadrarsi, la ricorrente nella causa principale sostiene che, tenendo conto della necessità di concentrare il potere decisionale nelle mani di un solo ente, il sistema olandese, in cui è il Produktschap ad essere investito del potere decisionale, ha un funzionamento pratico ed efficace e non è inconciliabile con le condizioni (minime) richieste dai regolamenti.

La seconda questione verte soltanto sul mancato pagamento dell'aiuto. È provato che l'Atalanta ha pienamente soddisfatto le condizioni imposte dalla disciplina dell'ammasso e che ha omesso soltanto d'inviare le pezze giustificative relative all'immagazzinamento entro i termini fissati dal VIB.

In riferimento al tenore della sentenza del College van Beroep, la ricorrente nella causa principale sostiene che la seconda questione contiene un invito — implicito — alla Corte a pronunziarsi sulla nozione espressa con la parola immediatamenteonvervijld. A suo parere, i termini stabiliti dalla Mededeling Vlees (comunicazione 9/77) non coincidono con la portata della nozione espressa dalla parola immediatamente.

Nel caso in cui la Corte sia dell'opinione che quanto suesposto non è implicito nella questione sottopostale o giudichi leciti i termini della Mededeling Vlees, la ricorrente nella causa principale fa presente che dal testo dell'art. 6, n. 2, del regolamento della Commissione n. 1889/76 risulta chiaramente che il diritto all'attribuzione dell'aiuto sorge dal momento in cui la condizione posta all'art. 3, n. 2, lett. a), è rispettata. Appare inconcepibile che il regolamento tolleri una situazione in cui il diritto a fruire dell'aiuto non potrà mai concretarsi nel versamento dell'aiuto stesso.

Anche se certamente sussiste un interesse a che le pezze giustificative vengano spedite rapidamente, omissioni di scarso rilievo sul piano delle formalità amministrative devono tuttavia venir considerate con spirito d'equità ed in funzione degli interessi in gioco: non vanno punite come se si trattasse di trasgressioni di obblighi essenziali.

La terza e la quarta questione riguardano le cauzioni. A questo proposito è evidente che, contrariamente a quanto stabilisce l'art. 4, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 2763/75, il regolamento della Commissione n. 1889/76 contempla soltanto la decadenza totale dal diritto alla restituzione della cauzione. Tra le soluzioni della terza e della quarta questione esiste un'interrelazione: se è possibile soltanto la decadenza totale dal diritto al rimborso della cauzione, essa non può essere giustificata che in caso di negligenza grave, lesiva degli scopi stessi della disciplina — e questo per evitare la sproporzione tra la mancanza commessa e la sanzione. Se invece è consentito dichiarare la decadenza parziale dal diritto alla restituzione della cauzione, è possibile anche la commisurazione della sanzione amministrativa.

La soluzione della questione IV-1 sembra dover essere negativa. Se la Corte giunge alla conclusione contraria, l'art. 5, n. 2, del regolamento della Commissione n. 1889/76 finisce col risultare incompatibile con l'art. 4, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 2763/75, che aveva voluto rendere possibile in modo espresso e manifesto la decadenza parziale come sanzione minore.

Quest'incompatibilità viene meno se, in sede d'interpretazione, l'art. 5, n. 2, del regolamento della Commissione n. 1889/76 viene considerato applicabile in caso di violazione degli obblighi principali imposti alle parti contraenti, mentre l'art. 4, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 2763/75 viene considerato valido tanto per la violazione degli obblighi principali quanto per la violazione degli oblighi accessori.

Secondo il resistente i regolamenti comunitari hanno lasciato agli Stati membri il compito di designare le autorità preposte alla loro esecuzione. L'espressione organismo d'intervento utilizzata nei testi comunitari può designare nei Paesi Bassi sia il Produktschap, sia il VIB, sia entrambi.

Ai sensi della legislazione olandese, il Produktschap è competente a pronunciarsi in materia di aiuti mentre il VIB ha competenza per le decisioni in materia di cauzione. Quest'attribuzione di competenza al VIB è giustificata dal fatto che il VIB, come parte contraente, è nella posizione ottimale per valutare se gli impegni contrattuali siano stati rispettati.

Sebbene per i ricorsi contro le decisioni del VIB siano competenti i tribunali ordinari e non quelli amministrativi, sarà il VIB ad adottare le misure necessarie qualora la Corte si pronunci per la restituzione totale o parziale della cauzione.

Stabilendo che gli altri obblighi dell'ammassatore restano fermi, il n. 2 dell'art. 6 del regolamento della Commissione n. 1889/76 non permette di sostenere la tesi secondo cui il diritto all'aiuto sorge a partire dal momento in cui vengono soddisfatti tutti gli obblighi di cui all'art. 3, n. 2, lett. a). L'interessato deve dimostrare che egli ha adempiuto non soltanto gli obblighi di cui all'art. 3, n. 2, ma anche quelli stabiliti da altri articoli.

Il resistente nella causa principale afferma che anch'esso avrebbe preferito che la legislazione comunitaria avesse lasciato, sul punto controverso, la possibilità di differenziare le sanzioni in funzione della natura degli obblighi. La lettera delle disposizioni in questione non lascia tuttavia dubbi sulla loro interpretazione. Sia l'art. 4, n. 2, lett. b), del regolamento del Consiglio n. 2763/71 sia l'art. 5, n. 2, del regolamento della Commissione n. 1889/76 sono infatti chiari.

Il resistente sottolinea inoltre che, a suo parere, gli obblighi non sono soltanto quelli enunciati nell'art. 6, n. 2, lett. da b) ad e) del regolamento della Commissione n. 1889/76. Nell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 1889/76 viene usata infatti l'espressione fermi restando gli altri obblighi dell'ammassatore.

Se il termine obbligo venisse riferito ai soli obblighi relativi all'ammassare e al tenere in ammasso carni suine, verrebbe a mancare qualsiasi sanzione per l'inosservanza degli obblighi accessori. Questa soluzione non è auspicabile, data la funzione di controllo attribuita a questi obblighi. È opportuno inoltre tener conto del fatto che le disposizioni in materia di rifiuto d'aiuto e di incameramento delle cauzioni vengono applicate con cautela. Qualsiasi atteggiamento ragionevole ha però dei limiti, limiti che, nel caso di specie, vengono superati.

Da queste premesse risulta che non è necessario risolvere il punto 3) della questione III del College.

Secondo il resistente, non v'è dubbio che l'art. 5, n. 2, del regolamento della Commissione n. 1889/76 vada interpretato nel senso che la cauzione dev'essere totalmente incamerata quando gli obblighi principali ed accessori in questione sono adempiuti solo parzialmente.

L'art. 5, n. 2, del regolamento della Commissione n. 1889/76 è sotto tutti, gli aspetti compatibile con l'art. 4, n. 2, lett. b), del regolamento del Consiglio n. 2763/75. Il testo di quest'ultima disposizione non impedisce che la cauzione venga totalmente incamerata in caso di parziale inosservanza degli impegni contrattuali. Se gli autori del regolamento avessero avuto l'intenzione di far variare la portata della decadenza dal diritto alla liberazione della cauzione in funzione del grado d'adempimento dell'obbligo, il testo avrebbe dovuto essere formulato diversamente.

Nelle sue osservazioni finali, il resistente dichiara in particolare che è opportuno in ogni caso distinguere a seconda della natura degli obblighi in modo da poter stabilire quali sanzioni eventualmente correlare alla loro inosservanza. Il resistente reputa tuttavia necessario a tal fine o che si proceda alla modifica del testo o che la Corte si pronunci in tal senso.

A parere della Commissione, si ricava chiaramente dalla lettera dei regolamenti in questione che viene lasciato agli Stati membri il potere di adottare i necessari provvedimenti d'attuazione nella forma da essi ritenuta opportuna. Il ricorso all' espressione organismo d'intervento nei testi in questione non permette certamente di giungere alla conclusione che la Comunità vuole riferirsi ad organismi o enti determinati degli Stati membri. Il solo significato che può darsi all'espressione è che l'ente designato dallo Stato membro adempie una funzione di intervento. Dal momento che i testi comunitari non precisano che dev'essere un solo organismo, in ciascuno Stato membro, ad adottare le misure d'intervento, nulla vieta che uno Stato membro affidi ad un ente (come il VIB) il compito di concludere i contratti relativi all'ammasso e ad un altro (come il Produktschap) quello di interessarsi del versamento degli aiuti.

La tesi sostenuta dalla Commissione è del tutto conforme a quella adottata dalla Corte nella sentenza pronunciata nella causa International Food Company c/ Produktschap voor Groenten en Fruit, Racc. 1971, pag. 1107. In questa sentenza la Corte ha dichiarato che, qualora il Trattato o i regolamenti attribuiscano poteri o impongano obblighi agli Stati membri ai fini dell'attuazione del diritto comunitario, la soluzione del problema relativo al modo in cui l'esercizio di detti poteri e l'adempimento di detti obblighi possono essere affidati dagli Stati a determinati organi interni dipende unicamente dal sistema costituzionale dei singoli Stati.

I testi comunitari relativi alla conclusione dei contratti d'ammasso contengono delle disposizioni che regolano in maniera imperativa i rapporti contrattuali tra le parti. Essi si sostituiscono al diritto generale delle obbligazioni, sia che si tratti di diritto privato sia che si tratti di diritto pubblico.

La Commissione sostiene che l'art. 6, nn. 2 e 3, del regolamento della Commissione n. 1889/76 va interpretato nel primo senso indicato dal College. Questa tesi trova sostegno nel sistema stesso del regolamento: l'obbligo di cui all'art. 3, n. 2, cpv. 1, lett. a), relativo all'ammassare e al tenere in ammasso per il periodo stipulato il quantitativo concordato del prodotto di cui trattasi, costituisce l'obbligo principale che deriva per l'ammassatore dal contratto. Ciò trova conferma all'art. 6, n. 2, dello stesso regolamento, ai sensi del quale il diritto all'aiuto spetta fin dal momento in cui tale obbligo è adempiuto, fermi restando tuttavia gli altri obblighi dell'ammassatore.

Di conseguenza, il diritto al versamento dell'importo dell'aiuto va considerato acquisito a partire dal momento in cui le pezze giustificative sono state — anche se tardivamente — spedite e le altre condizioni stabilite nel contratto sono state soddisfatte.

A parere della Commissione, il termine obbligo, così come è usato nell'art. 4, n. 2, lett. b), del regolamento del Consiglio n. 2763/75 e nell'art. 5, n. 2, del regolamento della Commissione n. 1889/76, indica tanto l'obbligo di ammassare e di tenere in ammasso la carne suina quanto gli altri obblighi relativi all'informazione e al controllo previsti nel contratto di ammasso. Il termine obbligo adoperato nei due casi in riferimento al contratto nel suo complesso non può venir limitato, nel suo significato, a uno o più obblighi ben determinati.

Data questa soluzione dei punti 1 e 2 della questione III, la questione di validità proposta dal College al punto 3 diviene senza oggetto.

A parere della Commissione, il regolamento della Commissione n. 1889/76 è stato emanato in attuazione del regolamento del Consiglio n. 2763/75, con cui non può quindi essere incompatibile. Nel caso di specie, tuttavia, non vi è incompatibilità dal momento che l'art. 5, n. 2, del regolamento della Commissione n. 1889/76 va interpretato tenendo conto del principio di proporzionalità, che è un principio generale del diritto amministrativo che va sempre applicato in diritto comunitario. Questo principio implica che l'inosservanza di obblighi puramente accessori non può implicare la decadenza dall'intera cauzione.

La Commissione propone dunque di risolvere nel modo seguente le questioni poste: