1

Жалбоподателят, г‑н Carsten René Beul, е експерт-счетоводител, одобрен по реда на Gesetz über eine Berufsordnung der Wirtschaftsprüfer (Wirtschaftsprüferordnung, германски закон за експерт-счетоводителите). Поради това и въз основа на германското законодателство той има право да извършва задължителния одит на предприятията, включително на предприятията от обществен интерес.

2

На 16 април 2014 г. Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз приемат Регламент (ЕС) № 537/2014 относно специфични изисквания по отношение на задължителния одит на предприятия от обществен интерес и за отмяна на Решение 2005/909/ЕО на Комисията (ОВ L 158, стр. 77, наричан по-нататък „обжалваният регламент“).

3

Според член 1 от обжалвания регламент, в който се посочва предметът му, той определя изискванията за извършването на задължителния одит на годишните и консолидираните финансови отчети на предприятията от обществен интерес, правилата за организацията и подбора на задължителните одитори и одиторските дружества от страна на предприятията от обществен интерес, за да се насърчи тяхната независимост и да се избегнат конфликтите на интереси, както и правилата за надзор над спазването на тези изисквания от страна на задължителните одитори и одиторските дружества.

4

На 20 август 2014 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд настоящата жалба.

5

С отделни актове, постъпили в секретариата на Общия съд съответно на 27 и 28 ноември 2014 г., Парламентът и Съветът повдигат възражения за недопустимост на основание член 114, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г. Жалбоподателят подава становището си по тези възражения на 12 януари 2015 г.

6

С акт, постъпил в секретариата на Общия съд на 18 декември 2014 г., Европейската комисия иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Парламента и на Съвета.

7

С акт, постъпил в секретариата на Общия съд на 22 декември 2014 г., Парламентът заявява, че не се противопоставя на искането за встъпване на Комисията. Жалбоподателят и Съветът не представят становища по това искане.

8

Жалбоподателят иска Общият съд да отмени обжалвания регламент.

9

Парламентът иска Общият съд:

10

Съветът иска Общият съд:

11

По силата на член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд, по искане на ответника Общият съд може да се произнесе по недопустимостта или липсата на компетентност, без да разглежда спора по същество. В настоящия случай Общият съд счита, че разполага с достатъчно данни от материалите по преписката, и решава да се произнесе, без да дава ход на делото.

12

В случая Парламентът и Съветът изтъкват, че обжалваният регламент е законодателен акт и поради това не представлява подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Те смятат освен това, че жалбоподателят не е нито пряко, нито лично засегнат от обжалвания регламент. Поради това жалбата не била допустима на основание на член 263 ДФЕС.

13

Жалбоподателят смята, че е пряко и лично засегнат от обжалвания регламент, тъй като с него се въвежда изменение в структурата на структурата, компетентна да осъществява надзор над професионалната му дейност.

14

В самото начало следва да се отбележи, че според член 263, четвърта алинея ДФЕС „[в]сяко физическо или юридическо лице може да заведе иск, съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея, срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение“.

15

Следва да се подчертае, че жалбоподателят не е адресат на обжалвания регламент. При това положение той няма право на жалба по силата на първата посочена в член 263, четвърта алинея ДФЕС хипотеза.

16

Освен това от уводната част на обжалвания регламент се установява, че правната му основа е член 114 ДФЕС относно сближаването на законодателствата и че той е приет съвместно от Парламента и Съвета по реда на обикновената законодателна процедура.

17

В това отношение от член 289, параграфи 1 и 3 ДФЕС следва, че правните актове, приети по реда на определената в член 294 ДФЕС процедура, наречена „обикновена законодателна процедура“, са законодателни актове.

18

От това следва, че обжалваният регламент е законодателен акт.

19

Според съдебната практика обаче изразът „подзаконов акт“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС не включва законодателните актове (решения от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, Сб., EU:C:2013:625, т. 61 и от 25 октомври 2011 г., Microban International и Microban (Европа)/Комисия, T‑262/10, Сб., EU:T:2011:623, т. 21).

20

От това следва, че жалбоподателят няма и право на жалба по силата на третата посочена в член 263, четвърта алинея ДФЕС хипотеза.

21

Поради това настоящата жалба е допустима само ако жалбоподателят е пряко и лично засегнат от обжалвания регламент, по силата на втората посочена в член 263, четвърта алинея ДФЕС хипотеза.

22

Общият съд счита, че е уместно да започне да изследва допустимостта на жалбата с въпроса за личното засягане на жалбоподателя.

23

Следва да се припомни, че обжалваният регламент съдържа норми, чиято цел е да гарантират независимостта на компетентните органи, осъществяващи надзор над дейността на задължителните одитори и одиторски дружества, които извършват задължителни одити на предприятия от обществен интерес. Член 21 от този регламент гласи:

„Компетентните органи са независими от задължителните одитори и одиторските дружества.

[…]

Дадено лице не може да бъде член на управителните структури на тези органи или да отговаря за вземането на решения от тях, ако по време на своята работа или през последните три години това лице:

24

Във възраженията си за недопустимост Парламентът и Съветът изтъкват, че жалбоподателят не е лично засегнат от обжалвания регламент. Те смятат, че той не е част от ограничен кръг икономически оператори и не сочи никакво особено обстоятелство, което би могло да го индивидуализира от гледна точка на изведените от съдебната практика правила.

25

Жалбоподателят твърди, че е лично засегнат от обжалвания регламент и приемането му го засяга поради промяната на компетентната за надзора над професионалната му дейност структура.

26

Въз основа на член 21 от обжалвания регламент той прави извода, че той води до изменение на правното му положение. Наистина според жалбоподателя преди влизането в сила на обжалвания регламент Wirtschaftsprüferkammer (камара на експерт-счетоводителите, наричана по-нататък „WPK“) била органът, компетентен за надзора и контрола над дейността му, включително тази по заверяване на счетоводните отчети на предприятията от обществен интерес. Според жалбоподателя WPK била управлявана напълно независимо и членовете ѝ били демократично избрани представители на професията на експерт-счетоводителите.

27

В член 21 от обжалвания регламент обаче било изрично предвидено, че представители на професията на експерт-счетоводителите не могат да упражняват никаква надзорна функция във връзка със задължителния контрол на предприятията от обществен интерес.

28

Според жалбоподателя по този начин, предизвиквайки неизбежно изменение в състава на органа, компетентен да осъществява надзор над дейността във връзка със задължителните одити на предприятия от обществен интерес, обжалваният регламент променя правната уредба, въз основа на която той осъществява тази дейност. Това изменение нарушавало основното му право на свобода при избор на професия, закрепено в член 15 от Хартата на основните права на Европейския съюз, тъй като засягало независимостта на режима на надзор на професионалната дейност.

29

Жалбоподателят допълва, че за да упражнява дейността си, той трябва да иска да му бъде възложена задача за упражняване на контрол от всеки компетентен орган в дружествата и другите подлежащи на контрол предприятия. Като се вземе предвид обжалваният регламент, тези органи могат да му поверят такава задача само ако удостовери пред тях, че подлежи на надзор от компетентния орган, чийто състав тогава ще бъде променен поради влизането в сила на обжалвания регламент. По този начин обжалваният регламент щял да го принуди да се подложи на надзор от страна на новия компетентен орган. Ако след учредяването на този нов орган при упражняване на професията си жалбоподателят има за разрешаване въпроси във връзка с контрола на предприятията от обществен интерес, той ще трябва да се обърне към този нов орган и WPK няма да може да му даде никакъв отговор. Само новият орган щял да е компетентен за общия надзор, наказването на нарушенията и официалните указания за членовете на професията на експерт-счетоводителите.

30

По-конкретно жалбоподателят смята, че е лично засегнат от обжалвания регламент, тъй като правото му да упражнява професионалната си дейност под надзора на административно независим орган, е премахнато. Във връзка с това той препраща към решение от 18 май 1994 г., Codorniu/Съвет (C‑309/89, Rec, EU:C:1994:197, т. 21 и 22) и въз основа на него прави извода, че за да има лично засягане, е достатъчно обжалваният акт да засяга установен статут, от който се ползва страната, която иска отмяната на този акт.

31

В самото начало следва да се припомни, че физическо или юридическо лице, което не е адресат на даден акт, е лично засегнато само ако този акт го засяга поради някои присъщи за него качества или поради фактическо положение, което го разграничава от всички останали лица и така го индивидуализира по същия начин, както адресата на решение (вж. в този смисъл решения от 15 юли 1963 г., Plaumann/Комисия, 25/62, Rec, EU:C:1963:17, стр. 197 и 223 и от 25 юли 2002 г., Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, C‑50/00 P, Rec, EU:C:2002:462, т. 36).

32

Според съдебната практика актът има общо приложение, ако се прилага към обективно определени положения и ако поражда правни последици спрямо категории лица, посочени общо и абстрактно (определение от 6 септември 2009 г. Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, T‑18/10, Сб., EU:T:2011:419, т. 63).

33

Настоящият случай е именно такъв. Наистина според член 288 втора алинея ДФЕС регламентът е акт с общо приложение, който е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки.

34

Във връзка с критериите, установени с цитираната по-горе в точка 32 съдебна практика, следва да се отбележи, че определените с обжалвания регламент конкретни изисквания за задължителния одит на предприятията от обществен интерес са с общо приложение, за да се осигури сближаването на законодателствата и административните практики на държавите членки в тази област. Същото може да се каже и за член 21 от посочения регламент, който е обект на критика от страна на жалбоподателя и който определя условията, с които се цели да се гарантира независимостта на органите, компетентни да упражняват надзор над дейността на задължителните одитори във връзка със задължителните одити на предприятия от обществен интерес. Всички съдържащи се в обжалвания регламент норми имат директно приложение във всички държави членки.

35

Освен това положенията и лицата, по отношение на които се прилага обжалваният регламент, са обективно определени, тъй като в член 2 от обжалвания регламент се уточнява, че той се отнася, от една страна, до задължителните одитори и одиторските дружества, които извършват задължителен одит на предприятия от обществен интерес, и от друга страна, до предприятията от обществен интерес. Същото може да се каже и за член 21, в който се определят изискванията за състава на надзорните органи, изисквания, които трябва да се спазват от държавите членки при конституирането на такива органи.

36

От изложеното по-горе личи, че категориите лица, по отношение на които се прилага обжалваният регламент, също са посочени общо и абстрактно.

37

От това следва, че обжалваният регламент, и по-конкретно член 21 от него, е с общо приложение.

38

Следва все пак да се припомни, че общият характер на разпоредба, произтичащ от естеството и обхвата ѝ, доколкото се прилага за всички заинтересовани икономически оператори, все пак не изключва възможността тя да засяга лично някои от тях (решения от 22 юни 2006 г., Белгия и Forum 187/Комисия, C‑182/03 и C‑217/03, Rec, EU:C:2006:416, т. 58 и от 23 април 2009 г., Sahlstedt и др./Комисия, C‑362/06 P, Сб., EU:C:2009:243, т. 29).

39

На първо място, във връзка с това следва да се припомни, че фактът, че обжалваният акт се прилага към обективно определени от собствените му разпоредби положения и има правни последици за категории лица, посочени общо и абстрактно, показва, че няма лично засягане (решение Sahlstedt и др./Комисия, т. 38 по-горе, EU:C:2009:243, т. 31; вж. в този смисъл определение Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, т. 32 по-горе, EU: T:2011:419, т. 89).

40

В случая обаче жалбоподателят е засегнат от обжалвания регламент единствено в качеството си на задължителен одитор, извършващ дейност по контрол на предприятия от обществен интерес, положение, което е обективно посочено в обжалвания регламент, без законодателят да взима по какъвто и да е начин предвид личното положение на членовете на тази професия. Освен това изискванията относно състава на структурите, натоварени с надзора на задължителните одитори, извършващи такава дейност, са формулирани общо и се прилагат по един и същ начин по отношение на всички икономически оператори и на всички органи които попадат в приложното поле на обжалвания регламент.

41

На второ място, според съдебна практика, когато обжалваният акт засяга група лица, които към момента на приемане на този акт са били определени или определяеми в зависимост от присъщи за членовете на тази група критерии, тези лица могат да бъдат лично засегнати от посочения акт в качеството си на част от ограничен кръг икономически оператори и това може да е така по-специално когато решението изменя правата, които частноправен субект е придобил преди неговото приемане (решение от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия, C‑132/12 P, Сб., EU:C:2014:100, т. 59).

42

В случая обаче към момента на приемане на обжалвания регламент лицата, засегнати от описаните в член 21 от обжалвания регламент изисквания, не са били нито определени, нито определяеми.

43

Наистина според член 44 от обжалвания регламент той се прилага от 17 юни 2016 г. Поради това държавите членки трябва, ако е необходимо, да реорганизират съответните компетентни органи, за да отговарят на описаните в член 21 от обжалвания регламент изисквания.

44

Самият жалбоподател обяснява във връзка с това, че към момента, в който е подадена жалбата, WPK все още е компетентна за надзора на задължителните одитори във връзка с контрола на предприятията от обществен интерес и това положение ще се запази до прехвърлянето на надзорните функции на WPK на структура, отговаряща на определените в член 21 от обжалвания регламент критерии. При това положение всеки германски задължителен одитор, който е започнал или ще започне дейности във връзка с контрола на предприятията от обществен интерес след приемането на обжалвания регламент, но преди прехвърлянето на надзорните функции, е или ще бъде точно в същото положение като жалбоподателя: надзорът над дейността му ще премине от WPK, съставена от членове, упражняващи професията експерт-счетоводител, към друга структура, отговаряща на определените в член 21 от обжалвания регламент изисквания, т.е. структура, в чиито ръководни органи или сред чиито сътрудници, отговарящи за вземането на решенията, не може да има по-конкретно задължителни одитори, практикуващи или упражнявали тази професия през последните три години.

45

По този начин към категорията на лицата, към която принадлежи жалбоподателят към момента на приемането на обжалвания регламент, могат да се причислят неизвестен брой икономически оператори, така че тази категория не може да се определи като ограничен кръг. Напротив, става въпрос за неопределена и неопределяема съвкупност от икономически оператори, чийто кръг може да нарасне след приемането на обжалвания регламент (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 1984 г., Intermills/Комисия, 323/82, Rec., EU:C:1984:345, т. 16 и определение от 3 април 2014 г., CFE-CGC France Télécom-Orange/Комисия, T‑2/13, EU:T:2014:226, т. 51).

46

Икономическите оператори, принадлежащи към такава отворена категория, обаче не са лично засегнати от съответния акт (вж. в този смисъл определение CFE-CGC France Télécom-Orange/Комисия, т. 45 по-горе, EU:T:2014:226, т. 52).

47

На трето място, следва да се подчертае, че жалбоподателят не се позовава на нито един признат от съдебната практика фактор, който би могъл да го индивидуализира. Той се позовава на право, което според него е придобил, да бъде под надзора на независима професионална структура, съставена от членове на неговата професия. Дори ако се предположи, че такова право съществува и може да се вземе предвид при преценката на личното засягане, следва да се подчертае, че всеки друг германски задължителен одитор има такова право и това право, що се отнася до контрола на предприятията от обществен интерес, ще бъде премахнато по един и същ начин по отношение на всички посочени одитори с прехвърлянето на надзорните правомощия на друга структура, отговаряща на определените в член 21 от обжалвания регламент критерии.

48

При това положение фактите по настоящото дело се различават от тези по делото, по което е постановено решение Codorniu/Съвет, точка 30 по-горе (EU:C:1994:197). Наистина по посоченото дело жалбоподателят е индивидуализиран, понеже е притежател на марката „Grand Crémant de Codorniu“ и спорният регламент не му позволява да я използва, тъй като той запазва правото да се използва наименованието „пенливо“ само за френските и люксембургските производители. Съдът подчертава, че това обстоятелство индивидуализира жалбоподателя спрямо всеки друг оператор (решение Codorniu/Съвет, т. 30 по-горе, EU:C:1994:197, т. 21 и 22). В настоящия случай обаче не става въпрос за използването на марка, по необходимост индивидуална поради естеството си, а за право, което се твърди, че съществува, за надзор от професионална структура, включваща членове, упражняващи професията експерт-счетоводител. Дори да се предположи, че такова право съществува, то изобщо не индивидуализира жалбоподателя спрямо неопределената и неопределяема съвкупност на операторите, упражняващи тази професия, които контролират предприятията от обществен интерес.

49

Въз основа на тези съображения следва да се приеме, че жалбоподателят не е лично засегнат от обжалвания регламент като цяло, нито от член 21 от този регламент, който е обект на критика в жалбата му.

50

Поради това, тъй като критериите за пряко и лично засягане са кумулативни критерии за допустимостта, когато тя се разглежда от гледна точка на втората хипотеза по член 263, четвърта алинея ДФЕС, излишно е да се изследва прякото засягане на жалбоподателя от обжалвания регламент.

51

От всичко изложено по-горе следва, че жалбоподателят няма правен интерес да обжалва на основание на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

52

Жалбоподателят се позовава на член 19 ДЕС и на член 47, първа алинея от Хартата на основните права и въз основа на тях заключава, че с оглед на тези разпоредби правото му на ефективно правно средство за защита предполага, че настоящата жалба е допустима.

53

В самото начало следва да се напомни, че съдебният контрол за спазването на правния ред на Европейския съюз се осигурява, както следва от член 19, параграф 1 ДЕС, от Съда и юрисдикциите на държавите членки (решение Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, т. 19 по-горе, EU:C:2013:625, т. 90).

54

Според съдебната практика чрез разпоредбите на членове 263 и 277, от една страна, и член 267, от друга страна, Договорът за функционирането на ЕС създава завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да осигури контрола за законосъобразност на актовете на Съюза, поверявайки го на съда на Съюза (решения Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, т. 31 по-горе, EU:C:2002:462, т. 40 и Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, т. 19 по-горе, EU:C:2013:625, т. 92).

55

Така физическите или юридически лица, които поради посочените в член 263, четвърта алинея ДФЕС условия за допустимост не могат да обжалват пряко актовете на Съюза с общо приложение, са защитени срещу прилагането спрямо тях на такива актове. Когато изпълнението на посочените актове е от компетентността на институциите на Съюза, тези лица могат да подадат жалба срещу актовете за прилагане направо до юрисдикцията на Съюза при условията, посочени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, и съгласно член 277 ДФЕС те могат да изтъкнат в подкрепа на тази жалба незаконосъобразността на спорния общ акт. Когато това изпълнение е възложено на държавите членки, те могат да се позоват на недействителността на спорния акт на Съюза пред националните юрисдикции и да дадат повод на тези юрисдикции да се обърнат към Съда, на основание член 267 ДФЕС, с преюдициални въпроси (решение Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, т. 19 по-горе, EU:C:2013:625, т. 93).

56

В това отношение следва да се уточни, че в рамките на национално производство правните субекти имат правото да оспорват по съдебен ред законосъобразността на всяко решение или на всеки друг национален акт, свързан с прилагането към тях на акт на Съюза с общо приложение, като се позовават на недействителността на този акт (решение Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, т. 19 по-горе, EU:C:2013:625, т. 94).

57

От това следва, че преюдициалното запитване за преценка на валидността представлява, също както жалбата за отмяна, средство за контрол на законосъобразността на актовете на Съюза (решение Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, т. 19 по-горе, EU:C:2013:625, т. 95)

58

За сметка на това, когато става въпрос за закрилата, предоставена от член 47 от Хартата на основните права, следва да се отбележи, че целта на този член не е да променя предвидената в Договорите система за съдебен контрол, и по-специално правилата, свързани с допустимостта на исковете или жалбите, подадени пряко пред юрисдикцията на Съюза (решение Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, т. 19 по-горе, EU:C:2013:625, т. 97).

59

От това следва, че жалбоподателят не би могъл с основание да твърди, че настоящата жалба за отмяна би трябвало да е допустима на основание на член 47 от Хартата на основните права, след като няма правен интерес да обжалва по силата на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

60

При това положение това оплакване следва да се отхвърли.

61

С оглед на всичко изложено дотук следва да се уважи повдигнатото от Парламента и от Съвета възражение за недопустимост и жалбата да се отхвърли като недопустима.

62

От това следва също, че съдът не следва да се произнася по подаденото от Комисията искане за встъпване.

63

По смисъла на член 134, параграф 1 от Процедурния правилник всяка страна, загубила делото, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако има искане в този смисъл.

64

След като жалбоподателят е загубил делото, той следва да бъде осъден да понесе направените от него съдебни разноски и да заплати съдебните разноски, направени от Парламента и от Съвета.

65

Освен това на основание член 144, параграф 10 от Процедурния правилник Комисията и Парламентът ще понесат собствените си разноски във връзка с искането за встъпване. Както се установява от точка 7 по-горе, жалбоподателят и Съветът не са направили разноски във връзка с това.

По изложените съображения

ОБЩИЯТ СЪД (девети състав)

определи:

Съставено в Люксембург на 23 ноември 2015 година.