I.

Въведение

1.

От 1985 г. името на люксембургската община Шенген е символ на идеята за свободно пътуване в Европа без проверки по вътрешните граници. Междувременно тази идея се е превърнала в реалност в повечето държави — членки на Европейския съюз, както и в няколко съседни трети държави, които заедно сформират Шенгенското пространство. Днес системата на Шенген принадлежи към основните стълбове на европейското пространство на свобода, сигурност и правосъдие ( 2 ).

2.

За да се гарантира, че посочената система ще функционира дългосрочно и за да се радва и занапред на възможно най-голямо одобрение, са задължителни общите правила, които по ефективен и последователен начин гарантират, че придобитата свобода в това пространство без вътрешни граници няма да е за сметка на сигурността. Това означава, че включените в това пространство държави запазват контрола върху влизането и пребиваването на граждани на трети държави, без същевременно да пренебрегват изискванията на правото на ЕС, както и индивидуалните права и интереси на засегнатите лица.

3.

В тази конфликтна зона попада настоящото преюдициално запитване, което Съдът предстои да разгледа. Необходимо е да се изясни как трябва да се процедира, в случай че гражданин на трета страна, който притежава валидно разрешение за пребиваване в една държава — членка от Шенгенското пространство, получи отказ за влизане в друга държава членка от това пространство. По принцип предвид липсата на проверки по вътрешните граници подобен отказ за влизане има европейско измерение и се прилага не само за цялото Шенгенско пространство, но и за всички държави — членки на Европейския съюз.

4.

В конкретния случай се разглежда казусът на господин Е, нигерийски гражданин, който е виновен за извършването на престъпление във Финландия. Финландските органи искат да го върнат принудително в родината му Нигерия и му налагат забрана за влизане в цялото Шенгенско пространство, въпреки че все още притежава разрешение за пребиваване в Испания.

5.

В такива случаи разпоредбите от правото на Съюза относно Шенгенската система предвиждат провеждането на консултации между държавите членки, за да се даде възможност на всички заинтересовани органи да действат по последователен и непротиворечив начин. Държавата членка, която налага забраната за влизане, трябва да отправи запитване до другата държава членка, която е издала разрешението за пребиваване, дали не възнамерява да оттегли това разрешение. Какво следва обаче, ако запитваната държава членка, в случая Кралство Испания, забави отговора си продължително време, въпреки че консултиращата държава членка, в случая Република Финландия, квалифицира засегнатото лице като заплаха за обществената сигурност и обществения ред и поради това иска незабавно да го върне в държавата по произход?

6.

Този важен въпрос за практиката все още не е изяснен. С неговия отговор Съдът може да допринесе за развитието на общите правила, приложими в Шенгенското пространство, и едновременно с това да спази правилния баланс между интересите на държавите членки в областта на сигурността и индивидуалните права и интереси на граждани на трети страни ( 3 ).

II.

Правна уредба

7.

Уредбата в правото на Европейския съюз относно този случай се съдържа, от една страна, в Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген ( 4 ) (Шенгенска конвенция, наричана по-нататък „ШК“), а от друга страна, в Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни ( 5 ) (наричана по-нататък Директива 2008/115/ЕО). Освен това от значение е и Кодексът на шенгенските граници, изменен с Регламент (ЕС) 2016/399 ( 6 ), ( 7 ).

1.

Шенгенска конвенция (ШК)

8.

ШК е подписана от пет държави членки ( 8 ) на 19 юни 1990 г. в Шенген (Люксембург) и влиза в сила на 26 март 1995 г. Понастоящем тя е част от достиженията на правото от Шенген съгласно Протокол № 19 към Договора за ЕС и ДФЕС ( 9 ), което е включено в Европейския съюз и е в сила на територията на Шенгенското пространство, т.е. за почти всички държави — членки на Европейския съюз, включително Република Финландия и Кралство Испания. Освен това Шенгенското пространство включва и няколко трети държави, като например Конфедерация Швейцария ( 10 ).

9.

Член 25, параграф 2 от КШ се намира в глава 5 („Разрешение за пребиваване и регистрация на лица, на които не се разрешава влизане“) в дял II („Премахване на контрола по вътрешните граници и движение на хора“) от КШ и гласи следното:

10.

Член 19, параграф 1 който е част глава 4 („Условия за движение на чужденци“), дял II от ШК се предвижда право на движение на чужди граждани в рамките на Шенгенското пространство:

11.

Във връзка с това според определението в член 1 от ШК под „чужд гражданин“ се разбира лице, което не е гражданин на държава — членка на Европейския съюз. Това означава, че терминът е равнозначен на термина „гражданин на трета страна“, който често се използва и в правото на Съюза. Съгласно същата разпоредба „чужд гражданин, за ко[го]то е подаден сигнал за целите на отказ за влизане“ означава „чужд гражданин, за ко[го]то е подаден сигнал в Шенгенската информационна система […] като лице, на което не трябва да се разрешава влизане“. Под „разрешение за пребиваване“ се разбира „всяко разрешение, издавано от договаряща страна и което дава право на пребиваване на нейна територия, независимо от неговия характер […]“.

2.

Кодекс на шенгенските граници

12.

В допълнение следва да се посочи член 6 от Кодекса на шенгенските граници, изменен с Регламент 2016/399, който определя условията за влизане на граждани на трети страни, както следва:

13.

Освен това член 14, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници, озаглавен „Отказ за влизане“, гласи:

3.

Директива 2008/115

14.

Накрая следва да се посочи глава I („Общи разпоредби“), член 3, параграфи 3, 4, 6 и 8 от Директива 2008/115, където се съдържат следните определения:

–

неговата страна на произход, или

–

страна на транзитно преминаване в съответствие със споразумения на Общността или двустранни споразумения за обратно приемане или други договорености, или

–

трета страна, в която гражданинът на трета страна доброволно решава да се върне и в която ще бъде приет;

15.

В глава II от Директива 2008/115 („Прекратяване на незаконен престой“) се съдържат и членове 6, 7 и 11.

16.

Член 6 от Директива 2008/115 е озаглавен „Решение за връщане“. Неговите първи два параграфа гласят:

17.

В първите два параграфа на член 7 от Директива 2008/115 във връзка с „доброволното напускане“ се посочва:

18.

Член 8 от Директива 2008/115, който е посветен на „Извеждане“, гласи следното (извлечение):

19.

Член 9, параграф 2 от Директива 2008/115, който разглежда „отлагането на извеждането“, гласи:

20.

Освен това член 11 от Директива 2008/115, озаглавен „Забрана за влизане“, предвижда:

21.

Разяснителни обяснения относно тези разпоредби се съдържат в допълнение в съображения 4, 6 и 14 от Директива 2008/115:

III.

Фактите и главното производство

22.

Г‑н Е е нигерийски гражданин. На 24 януари 2014 г. той е осъден от финландски наказателен съд на общо пет години лишаване от свобода за извършените във Финландия през 2013 г. няколко тежки престъпления, свързани с трафик на наркотични вещества ( 11 ). Присъдата е окончателна. Г‑н Е е изтърпял част от наложеното наказание лишаване от свобода във Финландия.

23.

Г‑н Е разполага с валидно до 11 февруари 2018 г. разрешение за пребиваване в Испания, където е живял 14 години преди това и където живее семейството му. На това основание г‑н Е иска от финландските органи да бъде върнат в Испания.

24.

Въпреки това на 21 януари 2015 г. Maahanmuuttovirasto (Финландска имиграционна служба) постановява г‑н Е да бъде върнат в държавата му по произход Нигерия, като се мотивира с извършените от него във Финландия тежки престъпления, които го превръщат в заплаха за обществената сигурност и обществения ред. Заедно с решението за връщане на г‑н Е е наложена временна забрана за влизане на територията на цялото Шенгенско пространство. Не му е предоставен срок за доброволно напускане.

25.

На 26 януари 2015 г. в съответствие с член 25, параграф 2 от ШК имиграционната служба се консултира с Кралство Испания и иска от органите на тази държава членка да я информират за позицията си относно евентуалното оттегляне на разрешението на г‑н E за пребиваване в тази държава. Тъй като испанските органи не отговарят, на 20 юни 2016 г. имиграционната служба подновява искането си, а на 21 юни 2016 г. по искане на Испания изпраща диспозитива на присъдата срещу г‑н Е. На 28 юни и на 9 ноември 2016 г. имиграционната служба отново поставя искането си пред испанските органи. Според информацията от акта за преюдициално запитване испанските органи до момента не са взели отношение по същество.

26.

Жалбата срещу решението за връщане на г‑н Е е отхвърлена от първата съдебна инстанция — Helsingin hallinto-oikeus (Административен съд на Хелзинки, Финландия) ( 12 ). Г‑н Е подава въззивна жалба, поради което съдебният спор вече следва да бъде разрешен от втората инстанция — Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия), който е и запитващата юрисдикция.

27.

Националните съдилища, които разглеждат спора в главното производство, приемат, че г‑н Е представлява заплаха за обществената сигурност и обществения ред. С решение от 27 октомври 2016 г. Korkein hallinto-oikeus временно спира извеждането на г‑н Е.

IV.

Преюдициалното запитване и производството пред Съда

28.

С определение от 2 май 2017 г., постъпило на 10 май 2017 г., на основание на член 267 ДФЕС Korkein hallinto-oikeus поставя на Съда следните преюдициални въпроси:

29.

Заедно с преюдициалното запитване запитващата юрисдикция е поискала от Съда по случая да се проведе спешно преюдициално производство по член 107 от Процедурния правилник. Въпреки това по искане на Съда съгласно член 101 от Процедурния правилник запитващата юрисдикция пояснява на 2 юни 2017 г., че изпълнението на наложеното на г‑н Е наказание лишаване от свобода, е спряно от 24 януари 2016 г. и че понастоящем той не е задържан. При тези обстоятелства определеният на основание на член 108 от Процедурния правилник съдебен състав за спешното производство решава да не провежда такова спешно преюдициално производство. Въпреки това, на 12 юни 2017 г. председателят на Съда постановява на основание на член 53, параграф 3 от Процедурния правилник делото да бъде разгледано с предимство.

30.

В преюдициалното производство пред Съда писмени становища представят правителствата на Финландия, Белгия, Германия, Полша и Швейцария ( 13 ), както и Европейската комисия. В проведеното на 9 ноември 2017 г. съдебно заседание са представени г‑н Е, Maahanmuuttovirasto, финландското и испанското правителство, както и Комисията. Следва да се отбележи, че по изричното искане на Съда испанското правителство участва в устната фаза на производството и се произнася по преюдициалните въпроси, както и по някои въпроси, поставени от Съда.

V.

Допустимост на преюдициалното запитване

31.

В устната фаза на производството пред Съда се установява, че на 2 ноември 2017 г. испанските органи са изискали от имиграционната служба заповедта за извеждане, издадена на г‑н Е във Финландия, с цел да се позволи да се даде ход в Испания на процедурата по отнемане на разрешението за пребиваване на г‑н Е. На 6 ноември 2017 г. имиграционната служба изпълнява това искане и изпраща на Испания копие от заповедта за извеждане.

32.

Дори и да се пренебрегне фактът, че фактите относно последното развитие на спора в главното производство не са официално съобщени на Съда от запитващата юрисдикция, а единствено от страните по делото ( 14 ), при незадълбочен анализ може да бъде поставен въпросът дали преюдициалното запитване е отправено ( 15 ) заради вероятността вследствие на събитията от ноември 2017 г. първоначално допустимите преюдициални въпроси да станат чисто хипотетични.

33.

Следва обаче да се отбележи, че испанските органи все още не са взели окончателно решение във връзка с отнемането на разрешението за пребиваване на г‑н E. Най-малкото трябва да бъде започната само процедура, която да може да доведе до отнемане на това разрешение за пребиваване. По изрично искане на Съда испанското правителство разяснява, че не може да се предвиди кога и евентуално с какъв резултат ще бъде приключена посочената национална процедура. Освен това, в случай на евентуално отнемане на разрешението му за пребиваване г‑н Е разполага с обичайните способи за правна защита пред испанските съдилища.

34.

Докато не влезе в сила решението на испанските органи относно отнемането на разрешението за пребиваване на г‑н Е, не може да се приеме, че по смисъла на член 25, параграф 2 от ШК има достатъчно основания за оттегляне на разрешението за пребиваване, или дори че това разрешение за пребиваване вече е било оттеглено.

35.

В този контекст следва да се приеме, че преюдициалните въпроси са запазили значимостта си за решаването на спора в главното производство и че Съдът е длъжен да даде отговор на тях.

VI.

Анализ на преюдициалните въпроси по същество

36.

В конкретния случай центърът на вниманието е върху разпоредбата на член 25, параграф 2 от ШК, за чието тълкуване запитващата юрисдикция се обръща към Съда.

37.

Тази разпоредба, която е част от достиженията на правото от Шенген, предвижда задължение за провеждане на консултации между държавите — членки на Шенгенското пространство, ако една от тези държави наложи на гражданин на трета страна забрана за влизане в Шенгенското пространство, въпреки че друга държава членка му е издала валидно разрешение за пребиваване. По този начин следва да се насърчава ефективността, съгласуваността и последователността на действията на националните органи в Шенгенското пространство.

38.

Във връзка с това с поставените общо четири въпроса Korkein hallinto-oikeus иска да се установи как точно все още неприключил, но продължаващ от значително време процес на консултации по член 25, параграф 2 от ШК, се отразява върху изпълнението на издадените решения за принудително връщане и за забрана за влизане срещу гражданин на трета страна (втори, трети и четвърти преюдициален въпрос) и дали самият гражданин на трета страна може да се позовава пряко на тази разпоредба пред националните съдилища (първи въпрос).

39.

При отговора на тези въпроси относно член 25, параграф 2 от ШК трябва да се спазва хармоничното прилагане на всички релевантни разпоредби от правото на ЕС по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Ето защо при разглеждането на настоящия случай следва да бъдат взети предвид нормите на Директива 2008/115, както и на Кодекса на шенгенските граници.

40.

Считам за уместно първо да разгледам втория, третия и четвъртия въпрос относно тълкуването по същество на член 25, параграф 2 от ШК, преди накрая да се спра на директния ефект на тази разпоредба в рамките на първия въпрос.

41.

Като се има предвид разделението на отговорностите между Съда и запитващата юрисдикция, във всички мои доводи по този случай приемам за установено, че г‑н Е наистина представлява заплаха за обществената сигурност и обществения ред, както изрично е посочено в преюдициалното запитване — обстоятелство, което не се поставя под съмнение от никоя от ( 16 ) страните по делото.

42.

Дори само тази заплаха за обществената сигурност и обществения ред, която представлява г‑н Е, е достатъчно основание за финландските органи в настоящия случай да върнат съответното лице директно в родината му Нигерия, без преди това да му дадат възможност да пътува до Испания, за която то притежава валидно разрешение за пребиваване (вж. член 6, параграф 2, второ изречение във връзка с параграф 1 от Директива 2008/115).

1.

Точният момент за началото на консултациите по член 25, параграф 2 от ШК (втори въпрос)

43.

Вторият преюдициален въпрос е относно определянето на началния момент за започване на консултациите по член 25, параграф 2 от ШК. По-конкретно запитващата юрисдикция иска да установи дали такива консултации трябва да бъдат провеждани, преди евентуално да бъде изпълнено решението за връщане и да се наложи забрана за влизане на гражданин на трета страна, или дали според правото на ЕС задължението за провеждане на консултации започва едва след като вече са постановени административни актове за принудително връщане и за забрана за влизане.

44.

От самия текст на член 25, параграф 2 от ШК на повечето езици — не на последно място и на немски, френски и английски език — следва, че се отнася за случаи, при които за гражданин на трета страна е подаден сигнал за целите на отказ за влизане (вж. първа алинея от тази разпоредба), а консултациите между заинтересованите държави членки могат да доведат до оттегляне на сигнала (вж. втора алинея от същата разпоредба). С други думи, член 25, параграф 2 от ШК предвижда консултации само след като вече е подаден сигнал за отказ за влизане на гражданин на трета страна. От друга страна, понастоящем в тази разпоредба не е установено задължение за провеждане на предварителни консултации — за разлика от актуалното предложение на Европейската комисия за реформа в съответната област на правото ( 17 ).

45.

Този извод се потвърждава, ако член 25, параграф 2 от ШК се тълкува в контекста на Директива 2008/115, която предвижда общи стандарти и процедури за принудително връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни. Тъй като директивата не предвижда и задължителни предварителни консултации с други държави членки, когато органите на една държава членка се готвят да вземат решение за връщане, придружено от забрана за влизане (член 6 във връзка с член 11 от Директива 2008/115).

46.

За постигане на целта за ефективна политика на връщане, която е неизменна ценност за Европейския съюз ( 18 ), от решаващо значение е при необходимост органите на държавите членки да действат бързо, особено ако гражданинът на трета страна, който пребивава незаконно — както в случая — представлява заплаха за обществената сигурност и обществения ред. Правното задължение за систематично предварително консултиране с други държави членки, които може да бъдат засегнати, би могло да противоречи на тази цел.

47.

Въпреки това липсата на задължение за провеждане на консултация с други държави членки преди издаването на решения за връщане и за забрана за влизане по никакъв начин не означава, че член 25, параграф 2 от ШК изключва такава предварителна консултация ( 19 ). Както германското правителство и Комисията правилно подчертават, дори е желателно органите на държавата членка, които обсъждат издаването на решение за връщане с едновременна забрана за влизане срещу незаконно пребиваващ гражданин на трета страна, възможно най-скоро да обсъдят проблема с всички останали заинтересовани държави членки. От една страна, другите държави членки ще получат необходимата информация възможно най-скоро, което ще им позволи да предприемат мерки за защита на обществената сигурност и обществения ред. От друга страна, с цел избягване на противоречиви решения, следва да се постигне максимално сближаване на действията на държавите — членки на Шенгенското пространство.

Междинно заключение

48.

Следователно в отговор на втория преюдициален въпрос член 25, параграф 2 от ШК трябва да се тълкува в смисъл, че с оглед на настоящото състояние на правото на ЕС предвидените в тази разпоредба консултации трябва да се провеждат възможно най-рано, но не задължително, преди да е издадено решение за връщане и да е наложена забрана за влизане.

2.

Влияние на неприключилите консултации по член 25, параграф 2 от ШК върху изпълнението на решенията за принудително връщане и за забрана за влизане (трети и четвърти въпрос)

49.

С третия и четвъртия преюдициален въпрос, които поради тясната им съдържателна връзка ще разгледам заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали може да бъде изпълнено решение за връщане ( 20 ) и да влезе в сила забраната за влизане в цялото Шенгенско пространство преди края на водените консултации по член 25, параграф 2 от ШК.

50.

За разлика от разгледания по-горе втори въпрос ( 21 ), който засяга само издаването на решение за връщане и на забрана за влизане, третият и четвъртият въпрос се отнасят до това дали такива решения следва да бъдат изпълнени или да влязат в сила, докато продължават консултациите по член 25, параграф 2 от ШК.

Предварителна бележка относно обхвата на третия и четвъртия въпрос

51.

Полското правителство подчертава, че консултациите по член 25, параграф 2 от ШК нямат за предмет решенията за връщане, така че резултатът от тях няма как да повлияе върху изпълнението на тези решения.

52.

Считам, че този довод е недостатъчен. Наистина би могло да се смята, че текстът на член 25, параграф 2 от ШК се отнася само до забрани за влизане, по-конкретно до определен практически аспект на тези забрани за влизане, а именно — до подаването на сигнал за отказ за влизане в Шенгенската информационна система. Въпреки това е необходимо да се има предвид, че забрана за влизане в случай като настоящия е придружена от решение за връщане (вж. член 3, точка 6 (в края) и член 11, параграф 1 от Директива 2008/115) и влиза в сила едва когато незаконно пребиваващият гражданин на трета страна действително е напуснал територията на държавите членки, т.е. действително е напуснал територията на Европейския съюз ( 22 ).

53.

Ето защо от голямо практическо значение за влизането в сила на забраната за влизане е въпросът кога решението за връщане може да бъде изпълнено по отношение на гражданин на трета страна и до каква степен това изпълнение е засегнато от неприключилите консултации по член 25, параграф 2 от ШК.

54.

Следователно запитващата юрисдикция очаква полезен отговор на Съда по същество не само относно влиянието на неприключилите консултации по член 25, параграф 2 от ШК върху забраната за влизане, но и относно влиянието на такива консултации върху решението за връщане, на което се основава въпросната забрана.

Практически проблеми, свързани с механизма на действие на член 25, параграф 2 от ШК

55.

Ако, както в конкретния случай, в дадена държава — членка на Шенгенското пространство, е взето решение за връщане по отношение на гражданин на трета страна, който притежава валидно разрешение за пребиваване в някоя от държавите — членки на Шенгенското пространство, и е издадена забрана за влизане в това пространство с подаване на сигнал за отказ за влизане, член 25, параграф 2 предвижда, че втората държава членка трябва да се консултира с първата относно въпроса дали съществуват достатъчни основания за оттегляне на разрешението за пребиваване.

56.

В резултат на паралелното съществуване на решение за връщане и на забрана за влизане в цялото Шенгенско пространство, от една страна, и валидно разрешение за пребиваване, от друга страна, се стига до несъгласуваност в действията на органите в Шенгенското пространство, за което трябва да бъде намерено решение чрез консултациите по член 25, параграф 2 от ШК.

57.

Ако консултираната държава членка оттегли издаденото от нея разрешение за пребиваване или ако разрешението за пребиваване изгуби валидността си по други причини — по-специално поради изтичане на разрешената продължителност на престоя — то може да бъде запазена забраната за влизане в цялото Шенгенско пространство.

58.

Ако, за разлика от това, вследствие на консултациите се установи, че разрешението за пребиваване не е било оттеглено, но продължава да съществува, то държавата членка, която е издала забраната за влизане в цялото Шенгенско пространство, трябва да я преобразува в национална забрана за влизане, която се отнася само до нейната собствена територия, и тогава би могла да включи засегнатия гражданин на трета страна в националния си списък със сигнали за отказ за влизане (член 25, параграф 2, втора алинея от ШК).

59.

С оглед на настоящото състояние на правото на ЕС гражданинът на трета страна попада в нещо като сива зона, ако решението за връщане бъде изпълнено и с това забраната за влизане влезе в сила, въпреки че още продължават консултациите между държавите членки по член 25, параграф 2 от ШК. Гражданинът на трета страна е обект на забрана за влизане в цялото Шенгенско пространство през този период и остава в Шенгенската информационна система като лице, за което е подаден сигнал за отказ за влизане също в цялото Шенгенско пространство. Независимо от това, според общите правила, които се прилагат в системата на Шенген, държавата членка, която е издала валидно разрешение за пребиваване, трябва да разреши влизането на нейна територия на гражданин на трета страна, и всяка друга държава членка на Шенгенското пространство трябва да позволи преминаването му, освен ако въпросното лице не бъде включено в националния списък със сигнали за отказ за влизане (вж. в това отношение член 21 от ШК във връзка с член 6, параграф 5, буква а) и член 14, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници).

60.

Следователно в крайна сметка настоящото преюдициално запитване поставя пред Съда проблем с изключителна практическа значимост — как описаната сива зона да бъде ограничена възможно най-много, без да се поставя под въпрос ефективността на политиката за връщане на Европейския съюз и защитата на обществената сигурност и обществения ред в Шенгенското пространство.

Задължение да се вземат предвид неприключилите консултации по член 25, параграф 2 от ШК при изпълнението на решения за връщане със забрана за влизане

61.

Ако се разглежда единствено текстът на член 25, параграф 2 от ШК и този на Директива 2008/115, изглежда, че неприключилите консултации между държавите членки не пораждат никакви ограничения за изпълнението на решение за връщане и за последващото влизане в сила на забрана за влизане на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна. За сметка на това, разпоредбата на член 8, параграф 1 от Директива 2008/115 относно извеждането на гражданин на трета страна задължава държавите членки да предприемат всички необходими мерки за изпълнението на решението за връщане.

62.

Следва обаче да се вземе предвид каква цел има процедурата за консултиране по член 25, параграф 2 от ШК. Тя се състои в това органите на всички участващи държави — членки в Шенгенското пространство, да действат по възможност последователно и по непротиворечив начин и да гарантират, че валидно разрешение за пребиваване и забрана за влизане в това пространство няма да съществуват паралелно за продължително време. По-специално, както вече беше посочено ( 23 ), забраната за влизане на цялата територия на Шенгенското пространство по член 25, параграф 2, втора алинея от ШК трябва да се преобразува в национална забрана за влизане, ако държавата членка, която е издала валидно разрешение за пребиваване на засегнатия гражданин на трета страна, не оттегли това разрешение за пребиваване.

63.

Едновременно с това е необходимо засегнатият гражданин на трета страна да бъде третиран справедливо ( 24 ) и да получи възможност да пътува до държавата членка, която му е издала разрешението за пребиваване, за да се възползва от него, вместо да се налага да се върне в третата държава по произход (вж. член 6, параграф 2, първо изречение от Директива 2008/115 и член 25, параграф 2, втора алинея от ШК).

64.

И двете цели на процедурата за консултиране по член 25, параграф 2 от ШК — последователното и непротиворечиво поведение на органите, от една страна, и възможността за ползване на валидно разрешение за пребиваване, от друга страна — биха могли да бъдат постигнати в далеч по-слаба степен, ако консултиращата държава членка беше свободна да изпълни на всяка цена взетото от нейните органи решение за връщане дори преди приключването на консултациите, в резултат на което засегнатият гражданин на трета страна да трябва да напусне територията на Европейския съюз и оттук нататък да бъде обект на ефективна забрана за влизане.

65.

Следователно от целта на член 25, параграф 2 от ШК е видно, че неприключилите консултации по тази разпоредба по принцип противоречат на изпълнението на решението за връщане и на влизането в сила на забраната за влизане. Освен това, смятам, че подобна неприключила процедура по консултиране трябва да се разглежда като специфично обстоятелство в конкретния случай, предвид което член 9, параграф 2 от Директива 2008/115 по правило изисква да бъде отложено извеждането на гражданина на третата страна с цел връщането му в държавата по произход.

Възможност за изпълнение на решението за връщане преди приключване на консултациите по член 25, параграф 2 от ШК

66.

Разбира се, независимо от това, може да има ситуации, в които предвид специфичните обстоятелства на конкретния случай не би било оправдано да се изчака приключването на консултациите по член 25, параграф 2 от ШК, като гражданинът на третата страна следва да бъде изведен незабавно на основание на член 8 от Директива 2008/115.

67.

Ако процедурата за консултиране конкретно се използва за възможно най-хармоничното съгласуване с другите приложими разпоредби относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие и ако член 25, параграф 2 от ШК се разглежда в контекста на разпоредбите на Директива 2008/115, се открояват по-специално две групи случаи, при които изпълнението на решението за връщане и влизането в сила на забраната за влизане по изключение са наложителни дори преди приключването на консултациите по член 25, параграф 2 от ШК:

–

от една страна, това са случаите, когато, въпреки че е изминал разумен срок за отговор, липсва становище от страна на консултираната държава членка (първа група случаи);

–

от друга страна, са случаите, когато засегнатият гражданин на трета страна представлява заплаха за обществената сигурност и обществения ред (втора група случаи).

Първа група случаи: изтичане на разумен срок за отговор

68.

Що се отнася до първата група случаи, следва да се отбележи, че ШК не предвижда конкретен срок, в рамките на който консултираната държава членка да изложи становището си съгласно член 25, параграф 2 от ШК. От принципа на лоялното сътрудничество (член 4, параграф 3 от Договора за ЕС) ( 26 ) обаче следва, че консултираните държави членки трябва да отговорят в разумен срок, като използват предвидения за това формуляр ( 27 ).

69.

Освен това, въз основа на член 7, параграф 1 от Директива 2008/115 ( 28 ) е възможно да се определи кой срок за отговор може да се счита за разумен: по правило консултираната държава членка следва да получи от седем до 30 дни, преди да изрази своето становище, което всъщност е срок, сравним с предоставяния на засегнатия гражданин на трета страна срок за доброволно напускане.

70.

Този срок за отговор от седем до 30 дни за консултации по член 25, параграф 2 от ШК изглежда сравнително кратък, като се има предвид, че би могло да се наложи сезиране на регионални или местни органи в консултираната държава членка, както и да се разгледа индивидуалното положение на засегнатия гражданин на трета страна ( 29 ). Въпреки това краткостта на срока за отговор по никакъв начин не е необичайна в пространството на свобода, сигурност и правосъдие ( 30 ). В настоящия контекст това се обяснява с вече споменатата основна цел за осъществяване на политиката на Европейския съюз за връщане, която изисква значителни усилия и изключително бързи действия от страна на всички участващи национални органи ( 31 ). Впрочем краткият срок също така допринася за съгласуваността на действията на всички органи в Шенгенското пространство.

71.

Освен това краткият срок за отговор, от една страна, защитава интереса на засегнатия гражданин на трета страна от правна сигурност, и в случай на неговото задържане — неговия интерес да бъде за максимално кратък срок лишен от свобода. От друга страна, краткият срок за отговор обслужва интересите на консултиращата държава членка, която не бива да се натоварва с поемането на разходите и евентуалните разноски във връзка с незаконното пребиваване на гражданина на третата страна.

72.

Въпреки това, ако консултираната държава членка се нуждае от повече време, за да представи своето становище съгласно член 25, параграф 2 от ШК, принципът на лоялно сътрудничество (член 4, параграф 3 от Договора за ЕС) изисква от нея да се свърже с консултиращата държава членка и да посочи достатъчно причини за удължаване на срока за отговор. За разлика от това, от консултиращата държава членка се изисква да анализира в дух на лоялното сътрудничество конструктивно доводите на консултираната държава. В идеалния случай двете държави трябва да се споразумеят за подходящо удължаване на срока, като се позовават на член 7, параграф 2 от Директива 2008/115. По правило консултиращата държава членка следва да предостави на консултираната държава членка поне веднъж удължаване на срока за отговор с още 30 дни.

73.

Ако и удълженият срок изтече без резултат, при липсата на ясни правила, мълчаливият отговор от страна на консултираната държава членка ( 32 ) не може да бъде тълкуван като положителен или отрицателен. Консултиращата държава членка обаче вече може да приеме, че е превишен разумният срок за предоставяне на становище.

74.

След това консултиращата държава членка има право да изпълни своето решение за връщане, независимо от липсата на резултати от консултациите, като по този начин въведе в сила забраната за влизане. Тази забрана за влизане важи за цялото Шенгенско пространство (впрочем и за всички държави — членки на Съюза, които не са част от Шенгенското пространство ( 33 )), но при условие, както беше посочено по-горе ( 34 ), че на засегнатия гражданин на трета страна се даде възможност за влизане или преминаване в консултираната държава членка, в която той (все още) разполага с валидно разрешение за пребиваване (вж. член 21 от ШК във връзка с член 6, параграф 5, буква а) и член 14, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници).

Втора група случаи: заплаха за обществената сигурност и обществения ред

75.

Що се отнася до втората група случаи, в които засегнатият гражданин на трета страна представлява заплаха за обществената сигурност и обществения ред, е видно, че решението за връщане може да бъде взето и така забраната за влизане може да влезе в сила, без да се изчака резултатът от консултирането по член 25, параграф 2 от ШК.

76.

Предвид отсъствието на контрол по вътрешните граници на Шенгенското пространство е уместно да се очаква, че заплахата за обществената сигурност и обществения ред, която е породена в дадена държава членка от съответния гражданин на трета страна, бързо може да се прояви във всички останали държави — членки на Шенгенското пространство. Следователно държавата членка, която издава решението за връщане и забраната за влизане, защитава сигурността и реда не само на собствената си територия, но и в цялото Шенгенско пространство.

77.

Интересите на сигурността на всички държави — членки на Шенгенското пространство, и на хората, живеещи на тяхна територия, имат предимство пред стремежа към съгласувани и непротиворечиви административни решения в Шенгенското пространство, както и пред интереса на засегнатия гражданин на трета страна да се възползва от предоставеното му разрешение за пребиваване в консултираната държава членка ( 35 ).

78.

Тази констатация се потвърждава, ако се вземе предвид член 7, параграф 4 от Директива 2008/115, който предвижда, че на лицата, които представляват заплаха за обществената сигурност и обществения ред, не се предоставя или се предоставя много кратък срок за доброволно напускане. На основание на тази разпоредба не може да се изисква от консултиращата държава членка да изчака становището на консултираната държава членка, преди да изпълни решението за връщане и така да въведе в действие забраната за влизане.

Последици за главното производство

79.

С оглед на цялата информация, с която разполага Съдът, случай като този на г‑н Е попада в двете описани по-горе групи: от една страна, Испания е надхвърлила значително разумния срок за отговор съгласно член 25, параграф 2 от ШК ( 36 ), без да поиска, доколкото става ясно, удължаване на срока, и още по-малко, без да изложи достатъчно основания в подкрепа на удължаването на срока (първа група случаи). От друга страна, според констатациите на националните органи и съдилища г‑н Е представлява заплаха за обществената сигурност и обществения ред (втора група случаи). Поради тези две причини, всяка една от които би била достатъчна сама по себе си, за да бъде изпълнено решението за връщане и за да влезе в сила забраната за влизане, в случай като настоящия не е пречка обстоятелството, че още не са завършили консултациите по член 25, параграф 2 от ШК.

Междинно заключение

80.

Следователно предвид всичко изложено относно тълкуването на член 25, параграф 2 от ШК на третия и на четвъртия въпрос може да се отговори по следния начин:

3.

Директният ефект от член 25, параграф 2 от ШК (първи въпрос)

81.

На последно място относно първия преюдициален въпрос остава да се установи дали засегнатият гражданин на третата страна може да се позовава пряко на член 25, параграф 2 от ШК пред националните съдилища.

82.

Първоначално член 25, параграф 2 от ШК не е бил акт от правото на ЕС, а разпоредба, която се е съдържала в междудържавен договор, сключен извън рамките на Европейския съюз. С Договора от Амстердам, който доведе до включването на достиженията на правото от Шенген в Европейския съюз ( 37 ), това споразумение става неразделна част от правото на Европейския съюз, което държавите членки, участващи в Шенгенското пространство, са длъжни да прилагат.

83.

За разлика от рамковите решения ( 38 ), не се изключва директният ефект на споразуменията между държавите членки по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Самата ШК по никакъв начин не забранява прякото приложение на нейните разпоредби ( 39 ).

84.

Следователно директният ефект на разпоредбите на ШК трябва да бъде оценен въз основа на същите общи критерии, като тези относно международните споразумения, с които Съюзът е обвързан ( 40 ), както и въз основа на други разпоредби от вторичното законодателство на Съюза.

85.

Предпоставка за прякото приложение на разпоредба на правото на ЕС е тя да е безусловна и достатъчно точна от гледна точка на нейното съдържание. Това е така, когато разпоредбата съдържа ясно и недвусмислено задължение, чието изпълнение или действие не зависи от приемането на друг акт ( 41 ).

86.

Член 25, параграф 2 от ШК задължава държава членка от Шенгенското пространство, подала сигнал в Шенгенската информационна система за отказ за влизане на гражданин на трета страна, да се консултира с всяка друга държава членка от Шенгенското пространство, която е издала валидно разрешение за пребиваване на този гражданин на трета страна, за да установи дали последната държава членка възнамерява да оттегли това разрешение за пребиваване.

87.

В това отношение член 25, параграф 2 от ШК съдържа ясно и недвусмислено задължение, чието изпълнение или действие също не зависи от приемането на каквито и да било други мерки. Макар че точните последици от липсващите или неправилните консултации не са изрично регламентирани от член 25, параграф 2 от ШК, необходимостта от консултации и предметът на тези консултации са толкова ясно определени в тази разпоредба, че всеки съд може лесно да я приложи ( 42 ). Следователно по отношение на член 25, параграф 2 от ШК са изпълнени условията за пряко прилагане.

88.

Освен това не може да се възрази срещу прякото прилагане на член 25, параграф 2 от ШК, като се изтъкне доводът, че тази разпоредба е чисто процедурна и урежда само отношенията между държавите членки. Това е така, защото, от една страна, правото на ЕС признава, че дори разпоредби, чийто текст е насочен единствено към държавите членки, могат да имат директен ефект ( 43 ). От друга страна, както неотдавна се произнесе Съдът по отношение на друг аспект на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, също така е възможно и отделни граждани да се позоват пред националните съдилища на чисто процедурни правила на правото на ЕС ( 44 ).

89.

Във всички случаи, когато прилагането или неприлагането на процедурно правило, което се отнася до държавите членки и урежда отношения между тях, има конкретно отражение върху правата и интересите на отделни граждани, тези граждани трябва да могат да се позовават пред националните съдилища на посоченото процедурно правило, за да защитят своите права и интереси, при условие обаче че разпоредбата е безусловна и достатъчно точна от гледна точка на нейното съдържание.

90.

Разглежданата разпоредба на член 25, параграф 2 от ШК илюстрира това особено нагледно: ако според консултираната държава членка няма достатъчно основания за оттегляне на разрешението за пребиваване на засегнат гражданин на трета страна, съгласно член 25, параграф 2, втора алинея от ШК консултиращата държава членка от своя страна е длъжна да преобразува забраната за влизане в Шенгенското пространство, която тя е издала, в национална забрана за влизане, ограничена единствено до собствената ѝ територия, и може да включи гражданина на трета страна единствено в националния си списък със сигнали за отказ за влизане.

91.

Следователно, противно на оценката на някои от страните по делото, процедурата по консултиране по член 25, параграф 2 от ШК не води задължително до утежняване на правното положение на засегнатия гражданин на трета страна, като оттегля валидното му разрешение за пребиваване. Напротив, процедурата по консултиране може значително да подобри правното положение, а именно, когато консултираната държава членка не оттегли издаденото от нея разрешение за пребиваване, тя може по този начин да принуди консултиращата държава членка да наложи само национална забрана за влизане вместо забрана за влизане в цялото Шенгенското пространство.

92.

Освен това, както поясних в изложението си относно третия и четвъртия въпрос ( 45 ), консултиращата държава членка може да изпълни решение за връщане — освен в случаите на заплаха за обществената сигурност и обществения ред — и да въведе в сила забрана за влизане в цялото Шенгенското пространство само след като получи становището на консултираната държава членка съгласно член 25, параграф 2 от ШК или ако е изтекъл без резултат предоставеният ѝ разумен срок за представяне на такова становище.

93.

Следователно в крайна сметка от прилагането на член 25, параграф 2 от ШК могат да произлязат конкретни предимства за засегнатия гражданин на трета страна по отношение на неговото правно положение и интереси, докато в случай на неприлагане или неправилно прилагане на тази разпоредба го заплашват конкретни неблагоприятни последици. Съответно този гражданин на трета страна има възможност да се позовава пред националните съдилища на задължението за провеждане на консултации по член 25, параграф 2 от ШК, за да оспори законосъобразността или изпълнението на отнасящо се до него решение за връщане или наложена му забрана за влизане в цялото Шенгенско пространство по смисъла на Директива 2008/115. Не на последно място в същия смисъл са изразили становища финландското, испанското и швейцарското правителство, както и Комисията. ( 46 )

Междинно заключение

94.

В обобщение предлагам на първия преюдициален въпрос да се отговори по следния начин:

VII.

Заключение

95.

Предвид изложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Korkein hallinto-oikeus (Финландия) преюдициален въпрос относно тълкуването на Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение (КПСШ), подписана на 19 юни 1990 г., по следния начин: