(1)

Na contacten voorafgaand aan de aanmelding heeft Zweden de Commissie op 1 april 2020 overeenkomstig artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in kennis gesteld van de verlenging en wijziging van een belastingvrijstellingsregeling voor als motorbrandstof gebruikt biogas (de “motorbrandstofregeling”), alsmede van de verlenging en wijziging van een belastingvrijstellingsregeling voor hernieuwbare brandstoffen voor warmteopwekking (de “regeling voor verwarmingsbrandstoffen”) (samen de “regelingen”).

(2)

De motorbrandstofregeling is in 2003 voor het eerst door de Commissie goedgekeurd (2). Vervolgens is de regeling herhaaldelijk verlengd en door de Commissie goedgekeurd als verenigbare steun. Het meest recente goedkeuringsbesluit tot verlenging in zaak SA.43302 (2015/N) (3) was gebaseerd op de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (“EEAG”) (4) en was geldig tot en met 31 december 2020 (5).

(3)

De regeling voor verwarmingsbrandstoffen is in 2007 voor het eerst door de Commissie goedgekeurd (6). Vervolgens is de regeling herhaaldelijk verlengd en door de Commissie goedgekeurd als verenigbare steun. Het meest recente goedkeuringsbesluit tot verlenging in zaak SA.49893 (2018/N) (7) was gebaseerd op de EEAG en was geldig tot en met 31 december 2020 (8).

(4)

Op 18 oktober 2019 en 19 juni 2020 heeft de Commissie opmerkingen ontvangen van Landwärme GmbH (“Landwärme”), een Duitse biomethaanproducent, over mogelijke overcompensatie van Deense biogasproducenten als gevolg van de cumulatie van de Deense steun aan biogasproducenten (9) en de Zweedse belastingvrijstelling voor biogas.

(5)

Op 29 juni 2020 heeft de Commissie Besluit C(2020) 4487 final en Besluit C(2020) 4489 final vastgesteld tot goedkeuring van de wijziging en de verlenging tot en met 31 december 2030 van de motorbrandstofregeling (SA.56908 (2020/N)) en de regeling voor verwarmingsbrandstoffen (SA.56125 (2020/N)) (de “besluiten van 2020”) (10) (11).

(6)

Op 13 oktober 2020 heeft Landwärme bij de Commissie een klacht ingediend tegen het Koninkrijk Zweden, waarin wordt beweerd dat de cumulatie van de in Zweden op grond van de regelingen verleende steun met andere steun, die door andere lidstaten aan producenten van biogas is verleend, tot overcompensatie heeft geleid.

(7)

Op 21 december 2022 heeft het Gerecht, na het beroep tot nietigverklaring van Landwärme, de besluiten van 2020 nietig verklaard op procedurele gronden zonder daarbij op de zaken ten gronde in te gaan (12).

(8)

Het Gerecht heeft er nota van genomen dat Landwärme de Commissie op 18 oktober 2019 en 19 juni 2020 informatie heeft verstrekt die voornamelijk betrekking had op de steunregelingen voor de productie van biogas in Denemarken. Landwärme had in het bijzonder een onderzoek overgelegd waarin verschillende vormen van biogassteun, productiesteun en stimulansen om de vraag te vergroten, zoals belastingverlagingen, werden aangetoond. Zij heeft aangevoerd dat deze verschillende steunregelingen tegelijkertijd in verschillende lidstaten konden bestaan en dat een dergelijke cumulatie van door verschillende lidstaten verleende steun tot overcompensatie van biogasproducenten in andere lidstaten zou kunnen leiden indien zij biogas in Zweden zouden verkopen. Landwärme heeft uitdrukkelijk verwezen naar de door Denemarken en Zweden verleende steun (13).

(9)

Het Gerecht heeft erkend dat de begunstigden van de Zweedse regeling de kopers van biogas in Zweden zijn. Hoewel de belastingverlagingen geen invloed zouden hebben op de productiekosten van biogas, zouden ze indirect ook ten goede komen aan biogasproducenten die naar Zweden uitvoeren, omdat zij dankzij de belastingvrijstellingen biogas zouden kunnen verkopen tegen een eindprijs die kan concurreren met die van aardgas (14).

(10)

Het Gerecht was van oordeel dat de Commissie in haar beoordeling en op basis van de informatie van Landwärme rekening had moeten houden met de litigieuze cumulatie tegen de achtergrond van de toenemende invoer in Zweden van biogas uit bepaalde lidstaten (15). Het Gerecht heeft geoordeeld dat de Commissie in de nietig verklaarde besluiten de cumulatie van verschillende regelingen slechts op nationaal niveau heeft beoordeeld. Het Gerecht was van mening dat dit een aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden was indien de beoordeling van de Commissie met betrekking tot de litigieuze cumulatie, en dus ook met betrekking tot de vraag of er sprake is van overcompensatie, onvolledig is. Er werd aangenomen dat dit verband hield met de beoordeling van de evenredigheid van de steun (16).

(11)

Het Gerecht was van mening dat biogas, waarvan de extra productiekosten ten opzichte van aardgas gedekt zouden zijn, niet vergelijkbaar zou zijn met biogas waarvoor dit nog niet het geval was (17). Als er sprake zou zijn van overcompensatie, zou dit bovendien een objectieve reden kunnen zijn voor fiscale differentiatie tussen biogas dat productiesteun heeft ontvangen en biogas dat die niet heeft ontvangen (18). Het Gerecht heeft geconcludeerd dat noch het non-discriminatiebeginsel, noch artikel 110 VWEU de inachtneming van de litigieuze cumulatie bij de beoordeling van de overcompensatie zou verhinderen, wat erop duidt dat het weglaten ervan uit de analyse het bestaan van ernstige moeilijkheden aantoonde (19).

(12)

Het Gerecht heeft geconcludeerd dat de beoordeling van de verenigbaarheid van de regeling met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU, met het oog op het non-discriminatiebeginsel en artikel 110 VWEU, ernstige moeilijkheden heeft opgeleverd in verband met de mogelijke overcompensatie die uit de litigieuze cumulatie zou kunnen voortvloeien. Het Gerecht heeft geconcludeerd dat de Commissie die moeilijkheden in de formele onderzoeksprocedure, bij haar beoordeling van de overcompensatie, had moeten onderzoeken in plaats van de bestreden besluiten vast te stellen aan het einde van de inleidende onderzoeksprocedure (20).

(13)

Bij schrijven van 30 januari 2024 heeft de Commissie Zweden in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in te leiden ten aanzien van de steunmaatregelen.

(14)

Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure (hierna “het inleidingsbesluit”) is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (21). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken.

(15)

Zweden heeft op 5 maart 2024 zijn opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend. De Commissie heeft van zes belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. De Commissie heeft deze voor een reactie aan Zweden doorgezonden en heeft bij schrijven van 6 mei 2024 diens opmerkingen ontvangen.

(16)

Op 31 mei, 2 oktober en 11 oktober 2024 heeft Zweden verdere inlichtingen verstrekt.

(17)

Zweden heeft er bij wijze van uitzondering mee ingestemd af te zien van zijn uit artikel 342 VWEU in samenhang met artikel 3 van Verordening 1/1958 (22) voortvloeiende rechten, en om dit besluit in het Engels te laten aannemen en bekendmaken.

(18)

De rechtsgrondslag van de regelingen is de Zweedse wet op de energiebelasting (1994:1776). Het Zweedse accijnsrecht omvat twee componenten, namelijk een energiebelasting en een koolstofdioxide (CO2)-belasting.

(19)

De steun, zoals goedgekeurd door de Commissie in besluiten SA.43302 en SA.49893, werd toegekend in de vorm van een volledige vrijstelling van de energie- en CO2-belastingen ten gunste van

(20)

Zweden heeft kennis gegeven van i) de verlenging van de regelingen tot en met 31 december 2030 (alleen met betrekking tot biogas voor de regeling voor verwarmingsbrandstoffen); ii) de uitsluiting van biogas op basis van voedingsgewassen, en iii) de opname van niet-alimentair biopropaan, naast niet-alimentair biogas. Zweden heeft de bestaande wetgeving gewijzigd om deze wijzigingen door te voeren. Deze nieuwe bepalingen zijn op 1 januari 2021 in werking getreden.

(21)

Biogas is een gasvormige brandstof die uit biomassa wordt geproduceerd. In de meeste gevallen is biogas methaan geproduceerd uit biomassa en is biopropaan propaan of butaan geproduceerd uit biomassa. Dit betekent dat indien biogas niet wordt vrijgesteld van belasting, het belastingtarief voor fossiel methaan, dat wil zeggen aardgas, geldt, terwijl biopropaan wordt belast tegen het belastingtarief voor fossiel propaan, dat gewoonlijk lpg (liquified petroleum gas, vloeibaar petroleumgas) wordt genoemd.

(22)

De gewijzigde regeling voor verwarmingsbrandstoffen omvat uitsluitend niet-alimentair biogas en biopropaan en staat niet langer open voor andere biobrandstoffen. De eerdere belastingvrijstelling voor belastbare vloeibare biomassa, zoals niet-synthetische methanol, dierlijke en plantaardige vetten en oliën, is in de Zweedse wetgeving met ingang van 1 januari 2021 afgeschaft.

(23)

Zweden heeft aangevoerd dat het toepassingsgebied van de gewijzigde regelingen alle technologieën voor de productie van gas uit duurzame biomassa omvat die momenteel met elkaar concurreren.

(24)

Bovendien heeft Zweden bevestigd dat het de marktontwikkelingen regelmatig zal volgen en, indien nodig, de subsidiabiliteitsregels zal herzien om ervoor te zorgen dat beperkingen van de subsidiabiliteit nog steeds kunnen worden verantwoord wanneer nieuwe technologieën of benaderingen worden ontwikkeld of meer data beschikbaar komen.

(25)

Om in aanmerking te komen voor de belastingvrijstellingen moeten het biogas en biopropaan voldoen aan de duurzaamheids- en broeikasgasbesparingscriteria zoals uiteengezet in de Zweedse wet (2010:598) inzake duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen. Deze wet voert de richtlijn hernieuwbare energie (“RED I” (23)) uit, zoals gewijzigd bij de richtlijn betreffende indirecte veranderingen in het landgebruik (24) en is op 1 juli 2021 bijgewerkt om de wijzigingen in de herziene richtlijn hernieuwbare energie (“RED II” (25)) op te nemen. Alleen niet-alimentair biogas en biopropaan dat aan de geldende criteria voldoet, komt in aanmerking voor de belastingvrijstellingen. Niet-duurzaam biogas en biopropaan (evenals biogas en biopropaan op basis van voedingsgewassen (26)) worden belast tegen het tarief van respectievelijk aardgas en lpg.

(26)

Zweden past geen quotasysteem, bijmengverplichting of enig ander systeem met soortgelijke gevolgen toe voor biogas en biopropaan dat wordt gebruikt als motorbrandstof of voor verwarming, en heeft aangegeven dat het niet van plan is dergelijke maatregelen toe te passen voor de duur van de regelingen.

(27)

De Zweedse autoriteiten hebben ook bevestigd dat, in geval van vermenging van biogas en biopropaan met andere soorten gas/brandstof, de belastingvrijstellingen alleen van toepassing zijn op het hernieuwbare deel van dergelijke mengsels.

(28)

Het primaire doel van de regelingen is het beschermen van het milieu door meer gebruik te maken van duurzaam, niet-alimentair biogas en biopropaan als motor- of verwarmingsbrandstof. Zweden legt uit dat, aangezien het gebruik van fossiele brandstoffen hogere broeikasgasemissies veroorzaakt, de vervanging van aardgas door biogas en van lpg door biopropaan deze emissies zal verminderen. Hoewel Zweden zijn nationale streefcijfer voor hernieuwbare energie voor 2020 heeft overschreden, hebben de Zweedse autoriteiten toegelicht dat een verdere vermindering van dergelijke emissies van doorslaggevend belang zou zijn om het EU-streefcijfer voor hernieuwbare energie voor 2030 te bereiken, evenals het nationale streefcijfer om de uitstoot van broeikasgassen door binnenlands vervoer in 2030 met ten minste 70 % te verminderen ten opzichte van 2010. Bovendien moeten de regelingen bijdragen aan de inspanningen van Zweden en de EU als geheel om de Overeenkomst van Parijs na te komen.

(29)

Wat de motorbrandstofregeling betreft, hebben de Zweedse autoriteiten hieraan toegevoegd dat de vervoersector verantwoordelijk is voor ongeveer een derde van de totale CO2-uitstoot in Zweden. De Zweedse autoriteiten hebben uitgelegd dat een verhoogd gebruik van biogas en de invoering van biopropaan als motorbrandstof een belangrijke bijdrage zouden leveren aan het verwezenlijken van de klimaatdoelstellingen op lange termijn van Zweden (Zweden streeft er bijvoorbeeld naar om tegen 2045 broeikasgasneutraliteit te bereiken en daarna negatieve emissies te verwezenlijken) en de ambitie van een wagenpark zonder fossiele brandstoffen. Een manier om het gebruik van fossiele brandstoffen in Zweden te verminderen, is door sterker in te zetten op de vervanging van fossiele brandstoffen door hernieuwbare gassen zoals biogas en biopropaan, wat het doel van de regeling is.

(30)

Op basis van de energiestatistieken en -prognoses van het Zweeds energieagentschap hebben de Zweedse autoriteiten ten tijde van de aanmelding aangetoond dat het gebruik van biogas sinds 2013 enigszins is toegenomen, maar nog steeds laag is, namelijk minder dan 2 % van de totale energie die in de vervoersector wordt gebruikt, en de verwachting is dat dit de komende jaren niet enorm zal toenemen. De Zweedse autoriteiten hebben uitgelegd dat de kosten voor de productie van biogas te hoog zijn om deze brandstoffen te kunnen laten concurreren met hun gelijkwaardige fossiele brandstoffen. Bepaalde investeringen in de productie van biogas zijn al gedaan, maar er is een aanzienlijke vraag naar biogas nodig om investeringen in de benodigde voertuigen en infrastructuur op peil te houden en mogelijk te maken.

(31)

De directe begunstigden van de twee regelingen zijn als volgt.

(32)

In het kader van de motorbrandstofregeling zijn de directe begunstigden van de belastingvrijstellingen de ondernemingen die energie- en CO2-belastingen op gas moeten betalen en een belastingaangifte moeten indienen (de “belastingplichtigen”). Zij zijn brandstofleveranciers en importeurs van biogas (en biopropaan). Onder hen kunnen zich ook producenten van biogas (en biopropaan) bevinden, voor zover zij brandstofleveranciers of eindafnemers zijn. Kortom, de belasting is verschuldigd wanneer de motorbrandstof het laatste brandstofdepot verlaat voordat deze aan de eindafnemer wordt verkocht. De belastingplichtigen zijn vrijgesteld van de energie- en CO2-belasting op gas en moeten vervolgens het voordeel van de belastingvrijstelling doorgeven bij de verkoop van het biogas (of biopropaan) aan de eindafnemer (bv. een transportbedrijf of een particulier die met een voertuig bij een tankstation tankt).

(33)

In het kader van de regeling voor verwarmingsbrandstoffen zijn de directe begunstigden van de belastingvrijstellingen de eindgebruikers (bv. ondernemingen die actief zijn in de sectoren verwarming, stadsverwarming of productie). In dit geval kan de eindgebruiker de belasting in zijn eigen aangifte aftrekken (als hij belastingplichtig is voor de energie- en CO2-belasting), maar het is ook gebruikelijk dat de eindgebruiker het gas inclusief belasting ontvangt en om een teruggaaf verzoekt.

(34)

Beide regelingen zijn gericht op een verlaging van de eindprijs van biogas en biopropaan voor de eindafnemer. De regelingen verlagen ook de verbruikskosten voor producenten die biogas (en biopropaan) voor eigen gebruik produceren.

(35)

Hoewel de directe begunstigden van de regelingen de ondernemingen zijn die de belastingvrijstellingen bij de belastingdienst aanvragen (hetzij rechtstreeks voor de belastingbetalers, hetzij als teruggaaf voor de eindgebruikers in het kader van de regeling voor verwarmingsbrandstoffen), komen de regelingen indirect ten goede aan producenten van duurzaam biogas en biopropaan. Zij profiteren indirect van de regelingen doordat de vraag naar hun producten (duurzaam biogas of biopropaan) door eindafnemers toeneemt.

(36)

De regelingen zijn bedoeld voor zowel in Zweden geproduceerd biogas en biopropaan als ingevoerd biogas en biopropaan.

(37)

De Zweedse autoriteiten hebben uitgelegd dat de Zweedse markt geen homogene markt met dezelfde kenmerken is. Aan de Zweedse westkust bevindt zich een gasnet dat verbonden is met Denemarken en daarmee met enkele andere Europese landen. Dit Europese netwerk bestrijkt echter slechts een zeer klein deel van de totale landmassa in Zweden. In andere delen van Zweden, bijvoorbeeld in Stockholm, zijn er lokale netwerken. In de meeste regio’s zijn er echter helemaal geen gasnetten. In die gebieden wordt het gas met vrachtwagens naar bevoorradingsstations gedistribueerd. De Zweedse autoriteiten hebben verder uitgelegd dat de meerderheid van de producenten in Zweden kleine producenten zijn die biogas produceren voor eigen verbruik (bv. landbouwers die mest van hun boerderij gebruiken) of voor slechts één of twee klanten (bv. een plaatselijk afvalbedrijf dat stedelijk afval gebruikt en biogas produceert voor stadsverwarming of een plaatselijke busmaatschappij). Deze “plaatselijke markten” worden in verwaarloosbare mate beïnvloed door de invoer van biogas, aardgas of biogasproductie elders in Zweden.

(38)

Om in aanmerking te komen voor de belastingvrijstellingen, moet de directe begunstigde (belastingplichtige in het kader van de motorbrandstofregeling of eindgebruiker in het kader van de regeling voor verwarmingsbrandstoffen) een besluit van het Zweeds energieagentschap overleggen waaruit blijkt dat het biogas en het biopropaan waarvoor de belastingvrijstelling geldt, duurzaam en niet-alimentair zijn. Zweden heeft een controlesysteem ingevoerd waarbij de directe begunstigden een besluit van het Zweeds energieagentschap ontvangen waarin wordt bevestigd dat aan de duurzaamheidscriteria is voldaan en dat het biogas of biopropaan afkomstig is van niet-alimentaire bronnen.

(39)

De Zweedse belastingdienst beheert de betaling van de belasting door de belastingplichtigen en zorgt er, door achteraf de maandelijkse aangifte te controleren en door regelmatige controles te verrichten, voor dat de belastingplichtigen de wettelijke bepalingen inzake de toepasselijke belastingtarieven, de vrijstellingen en andere voorwaarden van de Zweedse wet op de accijnzen op energie naleven. In het geval van een verzoek om teruggaaf voert de Zweedse belastingdienst vergelijkbare controle- en auditmaatregelen uit.

(40)

De Zweedse autoriteiten hebben bevestigd dat de steun automatisch wordt toegekend volgens objectieve en niet-discriminerende criteria, dat elke onderneming die aan de subsidiabiliteitscriteria voldoet, in aanmerking komt voor de steun en dat er geen ruimte is voor discretionaire maatregelen van de Zweedse belastingdienst.

(41)

Wat de voorwaarde in punt 131, d), van de EEAG betreft, heeft Zweden bevestigd dat geen steun wordt toegekend nadat de installaties volledig zijn afgeschreven volgens algemeen erkende boekhoudkundige regels.

(42)

De belastingvrijstellingen worden verleend ter compensatie van het verschil tussen de hogere kosten van duurzaam niet-alimentair biogas en biopropaan en de kosten van respectievelijk aardgas en lpg.

(43)

De regelingen worden regelmatig gecontroleerd door de Zweedse autoriteiten. Zweden heeft zich ertoe verbonden de Commissie jaarlijkse monitoringverslagen voor te leggen en de steunniveaus zo nodig aan te passen om overcompensatie in de toekomst te voorkomen.

(44)

De monitoringverslagen zijn gebaseerd op gedetailleerde informatie die het Zweeds energieagentschap bij de belastingbetalers heeft verzameld, zowel voor in eigen land geproduceerd als voor ingevoerd biogas. Het Zweeds energieagentschap verzamelt gegevens door middel van een rapportageverplichting voor belastingplichtigen die gebruik kunnen maken van de regeling, d.w.z. brandstofleveranciers, importeurs en producenten (voor zover deze laatsten belastingplichtigen zijn). De vereiste informatie omvat gegevens over de hoeveelheden en kosten voor de productie, de invoer of de rechtstreekse aankoop van biogas. Producenten verstrekken gegevens over hun productiekosten en andere rapporterende entiteiten verstrekken gegevens over de aankoopprijs van het biogas. Voor importeurs komt deze prijs overeen met de werkelijke aankoopprijs, inclusief douane- en verzendkosten.

(45)

De kosten van biogas worden bepaald door een volumegewogen gemiddelde te berekenen tussen de aangegeven productie-, invoer- en aankoopkosten. De kosten van biogas worden vervolgens vergeleken met de kosten van het fossiele equivalent (27) (inclusief belastingen), gecorrigeerd voor de energie-inhoud (28).

(46)

De Zweedse autoriteiten hebben uitgelegd dat andere mogelijke steunregelingen die de productiekosten of de invoer- en aankoopprijzen verlagen, in de berekening zouden worden verwerkt. Als de belastingplichtige een producent is, wordt de steun die op het niveau van de productie wordt verleend, opgenomen in de gerapporteerde kosten (bv. in de kapitaalkosten). Als de belastingplichtige een brandstofleverancier of -importeur is, zal de steun die op productieniveau wordt verleend, waarschijnlijk worden weerspiegeld in de aangegeven aankoop- of invoerprijzen.

(47)

Zweden heeft de resultaten van de monitoringverslagen voor biogas als motorbrandstof voor de jaren 2018 en 2019 (29) ingediend op basis van de in de overwegingen 44, 45 en 46 beschreven methode. Uit tabel 1 blijkt dat de kosten van biogas zonder belasting aanzienlijk hoger zijn dan de kosten van aardgas met belasting.

Tabel 1

Kosten van duurzaam biogas in Zweden voor de jaren 2018 en 2019

(48)

De Zweedse autoriteiten verwachten dat de kosten van duurzaam biogas zonder belastingen in de toekomst hoger zullen blijven dan de kosten van aardgas met belastingen.

(49)

Zweden heeft uitgelegd dat het rendement voor biogas in 2019 ongeveer 10 % bedroeg. Dit percentage zal naar verwachting gedurende de looptijd van de regeling stabiel blijven.

(50)

De Zweedse autoriteiten hebben alleen de geschatte kosten voor biogas verstrekt, aangezien op het moment van de eerste aanmelding op 1 april 2020 in Zweden nog geen biopropaan als motorbrandstof bestond.

(51)

Voor biopropaan schat Zweden dat de kosten van biopropaan voor gebruik als motorbrandstof aanzienlijk hoger zijn dan die van lpg. De Zweedse autoriteiten hebben toegezegd dat, naarmate de markt voor biopropaan groeit, in het jaarlijkse monitoringverslag een berekening zal worden gemaakt volgens een vergelijkbare methode als voor biogas. Het Zweeds energieagentschap zal de kosten van biopropaan controleren, deze kosten vergelijken met de kosten van lpg en zo nodig het steunniveau aanpassen om overcompensatie te voorkomen. Indien Zweden vaststelt dat de belastingvrijstelling verder gaat dan wat nodig is om het verschil tussen de kosten van biopropaan en lpg te dekken, zal het land het steunniveau aanpassen in plaats van een volledige belastingvrijstelling te verlenen.

(52)

De kosten van biogas die in de monitoringverslagen over de regeling voor verwarmingsbrandstoffen zijn gebruikt, zijn afgeleid van het monitoringverslag van het Zweeds energieagentschap over als motorbrandstof gebruikt biogas. Aangezien biogas dat wordt verbruikt in verwarmings- of warmte-krachtkoppelingscentrales (WKK-installaties) niet zo zuiver hoeft te zijn, worden de kosten voor opwaardering echter afgetrokken. De kosten van emissierechten worden ook in de berekening meegenomen.

(53)

Zweden heeft de resultaten van de monitoringverslagen voor biogas als verwarmingsbrandstof voor de jaren 2018 en 2019 ingediend.

Tabel 2

Kostenberekening voor biogas dat voor verwarmingsdoeleinden in warmtecentrales wordt gebruikt overeenkomstig de monitoringverslagen voor 2019 en 2018

Tabel 3

Kostenberekening voor biogas dat voor verwarmingsdoeleinden in warmte-krachtkoppelingscentrales wordt gebruikt overeenkomstig de monitoringverslagen voor 2019 en 2018

(54)

In tabel 2 en tabel 3 wordt getoond dat het verschil tussen de totale genivelleerde energiekosten (“levelised costs of energy” — LCOE) voor biogas en de marktprijs van aardgas positief is, rekening houdend met de belastingvrijstelling, zowel voor biogas dat wordt gebruikt voor verwarmingsdoeleinden in warmtecentrales als voor in warmte-krachtkoppelingscentrales gebruikt biogas. Voor verwarmingsdoeleinden gebruikt biogas is ondanks de belastingvrijstellingen duurder dan aardgas.

(55)

Wat de CO2-belasting betreft, hebben de Zweedse autoriteiten uitgelegd dat de koolstofbelasting op aardgas op 1 augustus 2019 is verhoogd van 11 % van het algemene niveau tot 91 % in warmte-krachtkoppelingscentrales die onder het EU-ETS vallen. Met ingang van 1 januari 2023 wordt geen CO2-belasting meer geheven in warmtecentrales die onder het EU-ETS vallen. De lagere energiebelasting is verhoogd van 30 % naar 100 %. De belastingniveaus en dus de prijs voor aardgas dat voor verwarming in een warmte-krachtkoppelingscentrale wordt gebruikt, zijn dus dezelfde als die in verwarmingsinstallaties. De belastingwijziging heeft niet tot overcompensatie geleid (zoals blijkt uit tabel 3 hierboven).

(56)

De Zweedse autoriteiten verwachten dat de kosten van voor verwarmingsdoeleinden gebruikt duurzaam biogas zonder belastingen in de toekomst hoger zullen blijven dan de kosten van aardgas met belastingen.

(57)

Net als bij de motorbrandstofregeling (zie overweging 50) beschikken de nationale autoriteiten vanwege de schaarse aanwezigheid van biopropaan op de Zweedse markt (43) niet over voldoende gegevens over de kosten ervan. Op basis van informatie die door twee Zweedse producenten van biopropaan is verstrekt, schatten de Zweedse autoriteiten echter dat de kosten van biopropaan bijna het dubbele bedragen van die van fossiel propaan. De Zweedse autoriteiten hebben toegezegd om vanaf de inwerkingtreding van de regeling biopropaan op te nemen in de jaarlijkse monitoringverslagen, de productiekosten ervan te vergelijken met die van fossiel propaan en de steun zo nodig aan te passen om overcompensatie te voorkomen.

(58)

Zweden heeft verzocht om een verlenging van de regelingen met tien jaar, van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2030.

(59)

Na de nietigverklaring van de besluiten van 2020 heeft de Zweedse belastingdienst op 7 maart 2023 een verklaring gepubliceerd waarin staat dat de dienst geen belastingvrijstelling meer kan verlenen voor biogas of biopropaan (44).

(60)

De belastingvrijstellingen worden gefinancierd uit de staatsbegroting in de vorm van gederfde belastinginkomsten.

(61)

De Zweedse autoriteiten ramen de begroting voor de gehele looptijd van de brandstofregeling op ongeveer 5,15 miljard SEK (477 miljoen EUR (45)), met een jaarlijkse begroting van ongeveer 0,47 miljard SEK (43 miljoen EUR). Voor de regeling voor verwarmingsbrandstoffen ramen de Zweedse autoriteiten de totale begroting van de regeling voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2030 op ongeveer 5,94 miljard SEK (550 miljoen EUR).

(62)

In het algemeen kunnen de belastingvrijstellingen worden gecumuleerd met steun, met name steun voor de productie van duurzaam biogas en biopropaan.

(63)

In Zweden kan investeringssteun ter bevordering van duurzaam biogas en biopropaan door verschillende Zweedse autoriteiten worden verleend in het kader van staatssteunregelingen voor onderzoek en innovatie of milieudoeleinden op grond van de algemene groepsvrijstellingsverordening (“AGVV”) (46).

(64)

Daarnaast kan in het kader van de AGVV exploitatiesteun worden verleend voor de bevordering van duurzaam biogas en biopropaan.

(65)

De Zweedse autoriteiten hebben toegelicht dat de steunbedragen die aan producenten van biogas en biopropaan worden toegekend, in de monitoring worden opgenomen en daarmee in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van overcompensatie.

(66)

Meer in het bijzonder hebben de Zweedse autoriteiten verklaard dat bij het toezicht op overcompensatie rekening wordt gehouden met alle steun die in Zweden of in een andere lidstaat aan een producent is verleend, hetzij direct, wanneer de rapporterende entiteit een producent is, hetzij indirect, wanneer de rapporterende entiteit een brandstofleverancier of -importeur is (zie overweging 46).

(67)

Zweden heeft bevestigd dat het voldoet aan de voorwaarden van artikel 30 van RED II en dat het momenteel werkt aan de invoering in Zweden van de in RED II bedoelde Uniedatabank en de in RED III bedoelde verdere ontwikkeling ervan. Zweden heeft uitgelegd dat, aangezien dit systeem noch beschikbaar was toen Zweden de regelingen ontwierp en aanmeldde, noch toen de Commissie de onderhavige beoordeling uitvoerde, het tot nu toe niet mogelijk was om rekening te houden met informatie over steun die reeds is ontvangen uit de documentatie over het massabalanssysteem. Niettemin heeft Zweden verklaard dat wanneer de Uniedatabank volledig operationeel is en de daarin opgenomen informatie volledig is, dit geen wijzigingen in het ontwerp van de regelingen vereist. De reden hiervoor is dat de aan producenten van biogas en biopropaan in het buitenland verleende steun al indirect in aanmerking wordt genomen via het effect van de steun op de invoerprijzen in de monitoring, en dus in aanmerking wordt genomen bij de beoordeling van overcompensatie (zie de overwegingen 65 en 66).

(68)

De Zweedse autoriteiten hebben zich ertoe verbonden de transparantiebepalingen van afdeling 3.2.7 van de EEAG en afdeling 3.2.1.4 van de richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van klimaat, milieubescherming en energie (“CEEAG”) voor 2022 (47) na te leven en alle vereiste informatie op een website te publiceren (48).

(69)

De Zweedse autoriteiten hebben uitgelegd dat er ten aanzien van de begunstigde van de steun, om in aanmerking te komen voor de belastingvrijstellingen in het kader van de regelingen, geen bevel tot terugvordering mag uitstaan ingevolge een eerder besluit van de Commissie waarin de steun onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar is verklaard, en geen onderneming in moeilijkheden mag zijn, zoals gedefinieerd in de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun (49).

(70)

Op 30 januari 2024 heeft de Commissie het inleidingsbesluit vastgesteld.

(71)

Zoals uitgelegd in punt 3.3.1 van het inleidingsbesluit, heeft de Commissie de verenigbaarheid van de regelingen met de interne markt van 1 januari 2021 tot en met 26 januari 2022 beoordeeld op basis van de voorwaarden vastgelegd in de afdelingen 3.2 en 3.3 van de EEAG en vanaf 27 januari 2022 op basis van de voorwaarden vastgelegd in de afdelingen 3 en 4.1 van de CEEAG.

(72)

In het licht van de conclusies van het Gerecht (zie de overwegingen 7 tot en met 12) dat de Commissie twijfels had moeten hebben over de verenigbaarheid met de interne markt van bepaalde aspecten van de regeling en in het licht van de door Landwärme aan de Commissie verstrekte informatie (zie punt 2.7 van het inleidingsbesluit), heeft de Commissie besloten de formele onderzoeksprocedure in te leiden.

(73)

Zoals het Gerecht heeft benadrukt en op basis van informatie die bij de vaststelling van de nietig verklaarde besluiten onder haar aandacht is gebracht, heeft de Commissie opgemerkt dat de invoer uit andere landen, voornamelijk uit Denemarken, in de jaren voorafgaand aan de kennisgeving van de verlenging van de regelingen leek te zijn toegenomen. In dit verband heeft de Commissie zich afgevraagd wat de determinanten waren voor de toename van de invoer van biogas in Zweden en of dit kon worden verklaard door de Zweedse maatregelen en de maatregelen door andere lidstaten, met name Denemarken. De Commissie heeft om opheldering gevraagd over de gevolgen van de combinatie van zowel de steun die in het kader van de regelingen in Zweden wordt toegekend als de steun door andere lidstaten aan biogasproducenten op de toename van de invoer in Zweden van biogas dat in andere lidstaten werd geproduceerd, met name in Denemarken.

(74)

Voorts heeft de Commissie twijfels geuit of de regelingen evenredig zijn in het licht van de mogelijke cumulatie van de verleende steun in het kader van desbetreffende regelingen met de steun die Denemarken aan biogasproducenten heeft verleend. De Commissie heeft getracht om helder te krijgen of de vermeende cumulatie betrekking had op dezelfde in aanmerking komende kosten en, zo ja, of dit heeft geleid tot overcompensatie ten gunste van producenten in Denemarken die productiesteun ontvangen wanneer zij biogas in Zweden verkopen. De Commissie heeft ook om informatie verzocht van belanghebbende partijen indien zij over concreet bewijs beschikken dat volgens hen zou kunnen wijzen op overcompensatie door de Zweedse regelingen aan producenten in gevallen waarin door een andere lidstaat productiesteun is verleend.

(75)

In totaal hebben zes derde partijen opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend: Landwärme, het Deens energieagentschap (DEA), de Zweedse Gasunie, de European Renewable Energies Federation (EREF), Eurogas (een gasunie) en Green Gas Advisors (een Duits adviesbureau).

(76)

In zijn opmerkingen heeft Landwärme bevestigd dat het inleidingsbesluit zijn opmerkingen in de zaak en klacht van 13 oktober 2020 (50) nauwkeurig weerspiegelt en het heeft daarom volledig verwezen naar zijn eerdere argumenten en beperkte zich tot het verstrekken van aanvullende informatie.

(77)

De opmerkingen van de derden worden hieronder samengevat in de volgende categorieën: i) opmerkingen over de determinanten voor de toename van de invoer van biogas (zie punt 3.1); ii) opmerkingen over vermeende overcompensatie (zie punt 3.2), en iii) opmerkingen over andere onderwerpen (zie punt 3.3).

(78)

Wat de determinanten voor de toename van de invoer van biogas betreft, heeft de Zweedse Gasunie aangevoerd dat, aangezien biogas in Zweden ongeacht de oorsprong ervan gelijk wordt belast, de belastingvrijstelling zelf geen invloed heeft op de oorsprong van het verbruikte biogas, maar dat in Denemarken verleende steun wellicht invloed heeft gehad op de toename van de invoer van biogas uit Denemarken. De Zweedse Gasunie heeft aangevoerd dat ook andere factoren van invloed kunnen zijn geweest op de toename van de invoer van biogas, bv. de verhogingen van de CO2-belasting en energiebelasting op fossiele brandstoffen voor bepaalde niet in het EU-ETS opgenomen industrieën in 2015, 2016, 2018, 2021 en 2022, die tot een algemene toename van de vraag naar biogas in Zweden hebben geleid.

(79)

In zijn opmerkingen bij het inleidingsbesluit heeft Landwärme bijgewerkte gegevens over de ontwikkeling van de Zweedse invoer van biomethaan verstrekt om het verstorende effect van de Zweedse regelingen aan te tonen. Landwärme heeft uitgelegd dat hoewel het totale biomethaanverbruik in Zweden sinds 2015 met 145 % is gestegen, de productie in dezelfde periode (2015-2021) slechts met 17 % is gestegen, wat volgens Landwärme aantoont dat de toename van het biomethaanverbruik dan ook bijna uitsluitend toe te schrijven is aan de invoer. Landwärme heeft ook aangevoerd dat de uitvoer van Deens biomethaan naar Zweden tussen 2016 en 2020 is gestegen van 200 GWh naar 1 400 GWh en dat deze invoer in 2020 overeenkwam met bijna 75 % van de totale invoer in Zweden. Ten slotte heeft Landwärme aangevoerd dat in 2021 2 291 GWh en in 2022 1 938 GWh uit Denemarken is ingevoerd, wat overeenkomt met 95 % in 2021 en 99 % in 2022 van alle biomethaaninvoer in Zweden (51).

(80)

Landwärme heeft aangevoerd dat biomethaanproducenten die twee subsidies cumuleerden deze overcompensatie konden gebruiken om hun garanties van oorsprong in Zweden tegen gunstiger prijzen aan te bieden dan producenten die geen productiesteun ontvangen of die de steun moeten terugbetalen in geval van uitvoer, en dat ze daardoor Zweedse en producenten uit andere lidstaten uit de markt hebben gedreven. Landwärme heeft verder aangevoerd dat, hoewel de invoer van dubbel gesubsidieerd biomethaan consequent steeg, de productie van Zweeds biomethaan stagneerde en alleen kon worden gewaarborgd door verdere subsidies en dat producenten uit andere lidstaten die geen subsidies ontvingen, volledig van de Zweedse markt zijn verdrongen.

(81)

De EREF heeft een algemene verklaring afgelegd dat producenten die geen subsidie hebben ontvangen, gedwongen zijn de markten te verlaten vanwege het concurrentienadeel dat is ontstaan door de ongecontroleerde grensoverschrijdende handel in gesubsidieerd biomethaan.

(82)

Het Deens energieagentschap heeft bevestigd dat de relevante Deense biogasregeling de in overweging 89, punt b), van het genoemde regeling betreft, d.w.z. de regeling ter ondersteuning van de opwaardering van biogas zodat het in het gasnet kan worden geïnjecteerd. Het Deens energieagentschap heeft aangegeven dat deze regeling in 2013 door de Commissie is goedgekeurd (52) en dat sinds 2019 geen nieuwe aanvragen meer kunnen worden ingediend (53). Het agentschap heeft bevestigd dat de beschrijving van de Deense biogasregeling en van de controle op overcompensatie van Denemarken in punt 2.9 van het inleidingsbesluit juist is. Het Deens energieagentschap heeft uitgelegd dat in het kader van de Deense biogasregeling de begunstigden: i) een uniforme premie ontvangen bovenop de marktprijs voor aardgas, en ii) recht hebben om garanties van oorsprong te ontvangen en te verkopen en dat al deze inkomsten (uit de verkoop van gas (d.w.z. de prijs van aardgas), de verkoop van garanties van oorsprong en de premie) zijn opgenomen in de jaarrekeningen van de Deense biogasproducenten. De jaarlijkse beoordeling van de overcompensatie is gebaseerd op informatie in de financiële overzichten van de begunstigden over de regeling als geheel (54). Het Deens energieagentschap heeft aangevoerd dat deze methode rekening houdt met de effecten van de Zweedse regelingen, aangezien de toegenomen vraag naar biogas zal worden weerspiegeld in hogere inkomsten die worden gerapporteerd in de jaarrekeningen van de begunstigden. Het agentschap heeft aangevoerd dat de jaarlijkse beoordeling van de overcompensatie die zij toepast, zorgvuldig is, aangezien deze is gebaseerd op openbaar beschikbare informatie die door accountants is gecontroleerd. Het agentschap heeft verder verklaard dat Denemarken de beoordeling achteraf uitvoert gedurende drie opeenvolgende jaren. Indien uit de voorgaande periode van drie jaar blijkt dat de begunstigden overgecompenseerd zijn, wordt de premie naar beneden bijgesteld. Het Deens energieagentschap heeft aangegeven dat uit de beoordeling over de jaren 2018-2020 en 2019-2021 geen overcompensatie bleek. De Deens energieagentschap heeft er ook op gewezen dat de beoordeling uit 2023 voor het eerst op overcompensatie in de periode 2020-2022 wees. Deze kenbaar gemaakte overcompensatie was voornamelijk te wijten aan de sterke stijging van de gasprijzen in deze periode. Om dit te corrigeren heeft Denemarken bijgevolg de premie in de daaropvolgende drie jaar verlaagd.

(83)

De Zweedse Gasunie heeft uitgelegd dat Zweden al vele jaren een jaarlijks controlesysteem heeft om mogelijke overcompensatie in Zweden op te sporen en dat er tot nu toe geen sprake is geweest van overcompensatie voor biogas. De Zweedse Gasunie heeft aangegeven dat de monitoringverslagen de kosten voor de productie van biogas in Zweden weerspiegelen, met inbegrip van alle steun die aan producenten is toegekend. De Zweedse Gasunie heeft verder uitgelegd dat de verslagen voor ingevoerd biogas gebaseerd zijn op de invoerprijzen, aangezien Zweden geen controle kan uitoefenen op de productiekosten of de in andere landen verleende steun, en dat steun die in andere landen wordt verleend, in elk geval in aanmerking wordt genomen daar die de prijs van het naar Zweden uitgevoerde biogas zal beïnvloeden.

(84)

Bovendien heeft de Zweedse Gasunie opgemerkt dat indien de combinatie van de regelingen met de Deense productiesteun tot overcompensatie voor Deense producenten zou leiden, dit in het Deense controlemechanisme zou worden weergegeven, aangezien dit alle kosten en inkomsten, waaronder de inkomsten uit de verkoop van gas en garanties van oorsprong, alsook de Deense steun in aanmerking neemt.

(85)

In zijn opmerkingen heeft Landwärme kritiek geuit op de berekeningsmethode die de Commissie heeft toegepast om het maximaal toelaatbare steunbedrag vast te stellen bij de beoordeling van steunregelingen voor biomethaan, waaronder de Zweedse regelingen, op twee punten. Volgens Landwärme is er sprake van overcompensatie doordat er geen rekening wordt gehouden met 1) de opbrengsten uit de verkoop van garanties van oorsprong en 2) de in andere lidstaten verleende steun. Wat het eerste punt betreft, heeft Landwärme verklaard dat de inkomsten uit de verkoop van garanties van oorsprong voor de biomethaanproducenten winst opleveren. Aangezien deze winsten de biomethaanproducenten in staat stellen hun kosten voor de productie van biomethaan (gedeeltelijk) te compenseren, moeten zij in aanmerking worden genomen bij het bepalen van het maximaal toelaatbare steunbedrag, anders kunnen de belastingregelingen leiden tot overcompensatie. Wat het tweede punt betreft, heeft Landwärme aangevoerd dat de door de Commissie toegepaste berekeningsmethode alleen rekening houdt met nationale omstandigheden en niet met grensoverschrijdende handel. Het is echter mogelijk dat biomethaan dat naar andere lidstaten wordt uitgevoerd in het land van oorsprong al steun heeft ontvangen. In deze gevallen zijn de extra kosten in verband met de productie van biomethaan al gedeeltelijk of volledig gecompenseerd. De toekenning van aanvullende steun in de invoerende lidstaten kan derhalve tot overcompensatie leiden.

(86)

Landwärme heeft een berekening verstrekt om aan te tonen dat de cumulatie van de Deense steun, de Zweedse belastingvrijstelling en garanties van oorsprong leidt tot overcompensatie van de Deense producenten. Landwärme heeft de productiekosten van biomethaan van 67,5 EUR per MWh, volgens de marktkennis van Landwärme, vergeleken met de inkomsten uit de fysieke gaswaarde (13,27 EUR/MWh) en aangevoerd dat het verschil al groter is dan de Deense productiesteun (54,23 EUR/MWh versus 55,27 EUR/MWh). Landwärme heeft daar vervolgens de Zweedse steun (29,56 EUR/MWh) en de inkomsten uit garanties van oorsprong (niet gekwantificeerd) aan toegevoegd. Op grond hiervan heeft Landwärme beweerd dat de overcompensatie gelijk is aan de Zweedse steun plus de prijs voor garantie van oorsprong (en een klein deel van de Deense steun) (55).

(87)

Ten slotte heeft Landwärme, om te voorkomen dat er sprake is van overcompensatie, aanbevolen dat Zweden ingevoerd biomethaan dat in het land van oorsprong is gesubsidieerd, van de regeling uitsluit.

(88)

Volgens GreenGasAdvisors heeft Denemarken berekend dat de steun voor binnenlandse producenten voldoende is met de combinatie van de injectiesteun en de verkoop van garanties van oorsprong. Daarom zou elke extra steun bovenop de verkoop van garanties van oorsprong buiten Denemarken de productiekosten overcompenseren door het fysieke methaan tweemaal te compenseren.

(89)

De EREF en Eurogas hebben algemene opmerkingen gemaakt over het feit dat de cumulatie van meerdere steunregelingen uit verschillende landen kan leiden tot overcompensatie en verstoring van de EU-markt en dat de Commissie in haar besluitvormingspraktijk de verenigbaarheid van steunmaatregelen moet controleren met betrekking tot specifieke grensoverschrijdende aspecten en de wisselwerking tussen steunregelingen. De EREF betreurt dat de CEEAG de uitvoer van gesubsidieerd groen gas op de EU-markt niet uitsluiten.

(90)

Sommige belanghebbenden hebben aangevoerd dat er sprake was van een mogelijke inbreuk op RED II wat betreft de boekhoudingmethodes voor de streefcijfers voor hernieuwbare energiebronnen die verschillende lidstaten kunnen toepassen, en de mogelijke dubbeltelling van dezelfde eenheid energie in de streefcijfers voor hernieuwbare energiebronnen die verband houden met de grensoverschrijdende handel in gesubsidieerd biomethaan.

(91)

De Zweedse Gasunie heeft gereageerd op de mogelijke aanwijzing van het Gerecht dat Zweden verschillende belastingniveaus zou moeten of kunnen toepassen, afhankelijk van de steun die in de verschillende landen van oorsprong wordt ontvangen (56).

(92)

De Zweedse Gasunie heeft aangevoerd dat de energiebelastingrichtlijn (57) verschillende belastingniveaus toestaat op basis van het biomassagehalte, maar niet op basis van de oorsprong of de productiesteun. Bovendien mogen de lidstaten volgens artikel 110 VWEU op ingevoerde producten geen hogere binnenlandse belastingen heffen dan die welke op gelijksoortige nationale producten worden geheven. Om de mogelijkheid van de energiebelastingrichtlijn om belastingniveaus op basis van het biomassagehalte te differentiëren in de praktijk haalbaar te maken, moeten de lidstaten dus dezelfde belastingverlagingen kunnen toepassen op ingevoerde en in eigen land geproduceerde producten, ook al verschillen de productiekosten en de productiesteun van land tot land, wat normaal gesproken het geval is. De Zweedse Gasunie heeft geconcludeerd dat het redelijk is dat er een haalbare methode wordt gebruikt om eventuele overcompensatie in een dergelijke situatie op te sporen en recht te zetten, waarbij rekening wordt gehouden met binnenlandse productiesteun en met steun die aan producenten in andere landen wordt verleend. De Zweedse Gasunie heeft aangevoerd dat een dergelijke methode in Zweden wordt gebruikt, zoals hierboven beschreven.

(93)

In zijn opmerkingen bij het inleidingsbesluit heeft Landwärme ook twijfels geuit over het risico van overcompensatie die zou kunnen voortvloeien uit de Zweedse productiesteun voor Zweedse biomethaanproducenten. Volgens Landwärme is deze steun nooit bij de Commissie aangemeld, ondanks dat deze een aanzienlijke invloed had op de beoordeling van de belastingregeling. Landwärme heeft aangevoerd dat Zweden bij het bepalen van het steunbedrag van de belastingregeling rekening moet houden met deze productiesteun. Anders zou de cumulatie van beide steunmaatregelen tot overcompensatie kunnen leiden. Ten tweede moet Zweden ervoor zorgen dat de garantie van oorsprong voor biomethaan waarvoor de biomethaanproducenten productiesteun hebben ontvangen, niet kan worden uitgevoerd tenzij de subsidie volledig door de biomethaanproducent aan Zweden wordt terugbetaald. Anders zullen de Zweedse biomethaanproducenten subsidies kunnen cumuleren met de uitvoer van hun garantie van oorsprong. Tot slot moet Zweden ervoor zorgen dat de toekenning van een subsidie op de garantie van oorsprong wordt aangegeven om omzeiling van regels te voorkomen en om de mogelijkheid van dubbele subsidiëring in een ander land uit te sluiten in het geval dat de garantie van oorsprong wordt uitgevoerd.

(94)

In dit punt worden de op 5 maart 2024 van Zweden ontvangen opmerkingen over het inleidingsbesluit en de op 6 mei 2024 van Zweden ontvangen opmerkingen over de opmerkingen van derden samengevat.

(95)

Zweden heeft verklaard dat het geen empirische gegevens heeft over de invloed van de belastingvrijstellingen op de hoeveelheden ingevoerd biogas, maar is van mening dat er geen verband bestaat. Aangezien biogas ongeacht de oorsprong ervan gelijk wordt belast, heeft de belastingvrijstelling zelf geen invloed op de oorsprong van het biogas.

(96)

Zweden heeft erkend dat de subsidies in Denemarken mogelijk van invloed zijn geweest op de invoer op de Zweedse markt. Zweden merkt echter op dat er andere factoren kunnen zijn die de toename van de invoer uit Denemarken bepalen, aangezien de gasmarkt internationaal en complex is.

(97)

In antwoord op de opmerkingen van Landwärme heeft Zweden uitgelegd dat de prijsverschillen tussen bijvoorbeeld Zweeds, Deens en Duits biogas niet worden gecreëerd, versterkt of geneutraliseerd door een belastingvrijstelling op het verbruik van biogas, waarbij al het biogas gelijk wordt behandeld. De belastingvrijstelling kan (en is bedoeld om) de uiteindelijke marktprijs voor biogas ten opzichte van aardgas (te) beïnvloeden. De belastingvrijstelling zal van invloed zijn op de hoeveelheden biogas en aardgas die in Zweden worden verbruikt, ten gunste van het biogas. Maar zolang de belastingvrijstelling voor al het biogas gelijk is, zal de belastingvrijstelling nooit een reden zijn voor de relatieve hoeveelheden verbruikt biogas ten opzichte van verschillende landen van oorsprong. Zolang biogasproducenten in een lidstaat meer productiesteun ontvangen dan producenten in een andere lidstaat, zullen de productiekosten van biogas in de eerste lidstaat altijd lager zijn, aangezien de andere productiekosten vergelijkbaar zijn. Bovendien kunnen de productiekosten tussen twee lidstaten of twee producenten altijd verschillen, ongeacht de ontvangen steun. Zweden concludeert dat een gelijke belastingvrijstelling de mededinging tussen biogasondernemingen niet verstoort en eventuele bestaande verstoringen niet verergert.

(98)

Zweden heeft aangevoerd dat er controlemechanismen bestaan om mogelijke overcompensatie in Zweden te monitoren. Uit de monitoringverslagen voor 2018 en 2019 blijkt dat er geen sprake is geweest van overcompensatie en de verslagen voorzien dat dit in de toekomst ook niet het geval zal zijn. De monitoringverslagen geven de kosten voor de productie van biogas in Zweden weer. Wat het ingevoerde biogas betreft, zijn de berekeningen gebaseerd op de invoerprijzen, waarin de steunbedragen tot uiting komen die aan een producent in een andere lidstaat zijn toegekend, en de prijs van garanties van oorsprong. Zweden heeft uitgelegd dat het geen rekening kan houden met de productiekosten voor ingevoerd biogas: noch Zweden noch de importeurs konden kennis hebben van de productiekosten of van de steun die aan producenten in andere landen werd verleend.

(99)

Bovendien heeft Zweden erkend dat Denemarken over een controlemechanisme beschikt, dat in de analyse van de financieringskloof alle inkomsten opneemt, met inbegrip van de inkomsten uit garanties van oorsprong. Zweden heeft uitgelegd dat wanneer Deense producenten biogas aan Zweden verkopen, de uitvoerprijzen op dezelfde manier in de inkomsten worden weergegeven als de invoerprijzen worden weergegeven als kosten voor de Zweedse kopers. De Deense en Zweedse mechanismen vullen elkaar in dit opzicht aan en monitoren mogelijke overcompensatie op elke markt.

(100)

Met betrekking tot de specifieke opmerkingen van Landwärme verduidelijkte Zweden het volgende:

(101)

Met betrekking tot de aanbeveling van Landwärme dat Zweden ingevoerd biomethaan dat in zijn land van oorsprong is gesubsidieerd, van de regeling moet uitsluiten, heeft Zweden aangevoerd dat de staatssteunregels cumulatie van steun niet verbieden en dat in deze aanbeveling niet wordt onderzocht of cumulatie van steun daadwerkelijk tot overcompensatie leidt.

(102)

Zweden heeft verduidelijkt dat er geen sprake is van dubbeltelling van dezelfde eenheid energie in de streefcijfers voor hernieuwbare energiebronnen die verband houden met de grensoverschrijdende handel in gesubsidieerd biomethaan in Zweden.

(103)

Zweden heeft gereageerd op de mogelijke aanwijzing van het Gerecht dat Zweden verschillende belastingniveaus zou moeten of kunnen toepassen, afhankelijk van de steun die in de verschillende landen van oorsprong wordt ontvangen (58).

(104)

Zweden heeft aangevoerd dat het om meerdere redenen niet mogelijk of redelijk is om verschillende belastingtarieven toe te passen op basis van de oorsprong van het gas. Accijnzen zijn indirecte belastingen die verband houden met de producten en kunnen niet individueel worden vastgesteld, maar moeten gelijk zijn voor alle gebruikers van dezelfde goederen voor dezelfde doeleinden. Ook mag de reden voor geharmoniseerde accijnzen van de EU niet zijn om de verschillen in productiekosten tussen goederen uit verschillende lidstaten te nivelleren. Bovendien zijn belastingverlagingen complementair met productiesteun, aangezien zij verschillende doeleinden dienen: respectievelijk om de vraag naar en de productie van biogas te verhogen.

(105)

Zweden heeft verder aangegeven dat energieproducten met dezelfde GN-codes (waarbij geen rekening wordt gehouden met het land van oorsprong) in principe op grond van de energiebelastingrichtlijn hetzelfde belastingniveau moeten hebben. Zweden heeft ook opgemerkt dat er in de EU geen geharmoniseerde voorkeur bestaat voor de wijze waarop biogas moet worden ondersteund: door vast te stellen dat productiesteun in de ene lidstaat een belastingvrijstelling in een andere lidstaat onmogelijk maakt, zou de Commissie een voorkeurssteunmiddel voor alle lidstaten kiezen, namelijk productiesteun.

(106)

Ten slotte heeft Zweden gesteld dat het passender en efficiënter zou zijn om te eisen dat productiesteun niet mag worden toegekend aan producten die worden uitgevoerd, in vergelijking met het vereisen van de toepassing van afzonderlijke accijnstarieven op basis van de oorsprong van het biogas.

(107)

In dit verband heeft Zweden verduidelijkt dat de door Landwärme genoemde steunregelingen worden uitgevoerd in overeenstemming met de AGVV (zie bijvoorbeeld SA.111255 en SA.112758). Zweden heeft bevestigd dat, in overeenstemming met de voorwaarden van de AGVV, alle andere steunmaatregelen, zoals de belastingvrijstelling, in aanmerking worden genomen wanneer het evenredige niveau van de productiesteun in Zweden wordt bepaald, wat betekent dat er al rekening is gehouden met het vermeende cumulatieprobleem. Ten slotte heeft Zweden verduidelijkt dat er voorlopig geen garanties van oorsprong worden afgegeven aan Zweedse biogasproducenten.

(108)

Volgens artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

(109)

Om te kunnen uitmaken of er sprake is van staatssteun, moet de Commissie beoordelen of de betrokken maatregel voldoet aan de cumulatieve criteria van artikel 107, lid 1, VWEU (d.w.z. overdracht van staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat, selectief voordeel, mogelijke vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten).

(110)

De Commissie heeft in het inleidingsbesluit reeds voorlopig geconcludeerd (zie de overwegingen 99 tot en met 105 van het inleidingsbesluit) dat de regelingen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(111)

De belastingvrijstellingen zijn vastgelegd in de Zweedse wet (1994:1776) op de accijnzen (zie overweging 18) en verminderen de belastinginkomsten van de staat. Zij zijn derhalve toerekenbaar aan de staat en worden uit staatsmiddelen bekostigd.

(112)

De directe begunstigden van de regelingen zijn de belastingplichtigen in de motorbrandstofregeling en de eindgebruikers in de regeling voor verwarmingsbrandstoffen (zie de overwegingen 32 en 33). Zij zijn degenen die niet de belasting betalen die normaal gesproken aan de belastingdienst zou worden betaald, of degenen die de belastingdienst om teruggaaf vragen van de belasting die zij hebben betaald over duurzaam niet-alimentair biogas en biopropaan.

(113)

De regelingen komen echter ook indirect ten goede aan producenten van duurzaam niet-alimentair biogas en biopropaan door een verhoogde vraag naar hun producten (zie overweging 35).

(114)

Het voordeel is selectief, aangezien het alleen betrekking heeft op duurzaam niet-alimentair biogas en biopropaan, die dienen als vervanging voor aardgas en lpg.

(115)

Aangezien biogas en biopropaan voor vervoer en verwarming tussen lidstaten worden verhandeld en als vervanging van fossiele brandstoffen dienen, kunnen de belastingvrijstellingen de handel tussen lidstaten beïnvloeden en de mededinging verstoren.

(116)

Met name het zuidwestelijke deel van Zweden is via Denemarken verbonden met het Europese gasnet. Zweden verhandelt daarom gas en biogas met de buurlanden, en in het bijzonder met Denemarken. Er is ook een regionaal gasnetwerk in Stockholm, dat wordt gevoed met lokaal geïnjecteerd biogas en verscheept lng/lbg. De Commissie merkt echter op dat de Zweedse biogasmarkt overigens grotendeels niet op het net is aangesloten, maar over verschillende lokale en regionale netten of afzonderlijke biogascentrales en tankstations beschikt (zie overweging 37).

(117)

Op grond van het bovenstaande (zie de overwegingen 111 tot en met 116) en zoals reeds in eerdere besluiten (59) is vastgesteld, concludeert de Commissie dat de regelingen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(118)

Hoewel de regelingen vóór de inwerkingtreding ervan door de Zweedse autoriteiten werden aangemeld, heeft het Gerecht de besluiten van 2020 tot goedkeuring van de regelingen nietig verklaard. De regelingen moeten derhalve als onrechtmatig worden beschouwd (60).

(119)

Artikel 107, lid 3, punt c), VWEU bepaalt dat de Commissie “steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken [verenigbaar kan verklaren], mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”. Bijgevolg moet steun die op grond van die bepaling van het Verdrag verenigbaar is, bijdragen tot de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid (of van bepaalde regionale economieën) (61). Voorts mag de steun de mededinging niet verstoren op een wijze die strijdig is met het algemeen belang.

(120)

Zoals uitgelegd in overweging 71 heeft de Commissie de verenigbaarheid van de regelingen met de interne markt van 1 januari 2021 tot en met 26 januari 2022 beoordeeld op basis van de voorwaarden vastgelegd in de afdelingen 3.2 en 3.3 van de EEAG en vanaf 27 januari 2022 op basis van de voorwaarden vastgelegd in de afdelingen 3 en 4.1 van de CEEAG.

(121)

Volgens artikel 107, lid 3, punt c), VWEU moet de maatregel, om als verenigbaar met de interne markt te kunnen worden beschouwd, bijdragen tot de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid (of van bepaalde regionale economieën) (62).

(122)

De Commissie merkt op dat de regelingen via belastingvrijstellingen het verbruik van duurzaam biogas en biopropaan als motor- of verwarmingsbrandstof ondersteunen en daarmee indirect ook de productie van duurzaam biogas en biopropaan (zie overweging 35). De door de regelingen ondersteunde economische bedrijvigheid is dus de duurzame productie van biogas en biopropaan.

(123)

Het doel van de regelingen is bij te dragen tot de verwezenlijking van de in overweging 28 genoemde doelstellingen.

(124)

De Commissie concludeert derhalve dat de regelingen de ontwikkeling van economische bedrijvigheid vergemakkelijken, zoals vereist door artikel 107, lid 3, punt c), VWEU.

(125)

Een steunmaatregel heeft een stimulerend effect indien de begunstigde ertoe wordt aangezet zijn gedrag te veranderen in de richting van de ontwikkeling van een bepaalde met de steunmaatregel nagestreefde vorm van economische bedrijvigheid en indien de gedragsverandering zonder de steun niet zou plaatsvinden (63). Dit is met name het geval wanneer de kosten van de hernieuwbare energie de marktprijs van de desbetreffende vorm van energie overschrijden en de steun kan bijdragen tot het verminderen van deze extra milieukosten.

(126)

Zoals blijkt uit de tabellen 1, 2 en 3 zijn de kosten per eenheid biogas voor motor- of verwarmingsdoeleinden voor de belastingplichtigen hoger dan de marktprijs per eenheid aardgas. Zweden legt uit dat dit ook het geval is voor biopropaan. Zoals vermeld in de overwegingen 51 en 57 heeft Zweden zich ertoe verbonden om biopropaan in de jaarlijkse monitoringverslagen op te nemen, de kosten ervan te vergelijken met de prijs van fossiele propaan en het steunniveau zo nodig aan te passen om overcompensatie te voorkomen. Bovendien zal Zweden zijn jaarlijkse monitoringverslagen aanpassen om rekening te houden met de ETS-vrijstellingen voor de biogasfractie die wordt gebruikt in verwarmings- en warmte-krachtkoppelingscentrales, overeenkomstig de monitoring- en rapportagevereisten die worden vastgesteld op grond van Richtlijn 2003/87/EG.

(127)

Aangezien de belastingvrijstellingen het gebruik van duurzaam biogas en biopropaan zullen aanmoedigen, zullen zij ook de productie van deze soorten hernieuwbare brandstoffen stimuleren. De Commissie is dan ook van mening dat de steun een stimulerend effect zal hebben in de zin van punt 49 van de EEAG.

(128)

Staatssteun kan niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard als de ondersteunde activiteit, de steunmaatregel of de daaraan verbonden voorwaarden leiden tot een daaraan onlosmakelijk verbonden schending van het relevante Unierecht (64).

(129)

Zoals vermeld in overweging 25, zal Zweden ervoor zorgen dat alle steun in het kader van de regelingen alleen wordt toegekend voor biogas en biopropaan die voldoen aan de toepasselijke duurzaamheidscriteria en de criteria inzake broeikasgasemissiereductie van de EU, zoals uiteengezet in RED I en RED II.

(130)

In overeenstemming met punt 113 van de EEAG heeft Zweden ook bevestigd dat in het kader van de regelingen geen steun zal worden verleend voor biobrandstoffen op basis van voedingsgewassen (zie overweging 20).

(131)

Aangezien de regelingen betrekking hebben op accijnsvrijstellingen voor energieproducten, heeft de Commissie ook beoordeeld of deze in overeenstemming zijn met de energiebelastingrichtlijn.

(132)

Volgens artikel 16, lid 1, van de energiebelastingrichtlijn kunnen de lidstaten belastingvrijstelling verlenen of een verlaagd belastingtarief hanteren voor biobrandstoffen. Artikel 16, lid 2, beperkt de belastingvrijstelling of -verlaging tot het deel van het product dat daadwerkelijk uit biomassa is verkregen, zoals in de regelingen (overweging 27), aangezien de belastingvrijstelling alleen van toepassing is op het deel van biogas en biopropaan.

(133)

Bovendien zijn de regelingen ook in overeenstemming met artikel 16, lid 3, van de energiebelastingrichtlijn, waarin is bepaald dat de door de lidstaten toegepaste belastingvrijstelling of -verlaging wordt aangepast naar gelang van de ontwikkeling van de grondstofprijzen op de markt, teneinde overcompensatie van de hogere productiekosten van de producten te vermijden. De Commissie merkt op dat Zweden de prijzen van de desbetreffende producten jaarlijks controleert en, indien nodig, de steunniveaus aanpast om het risico van overcompensatie in de toekomst te vermijden (zie overweging 43).

(134)

Zoals vermeld in overweging 36 is de accijnsvrijstelling van toepassing ongeacht de oorsprong van het biogas of het biopropaan en is zij derhalve in overeenstemming met de regels inzake vrij verkeer. De belastingregeling die van toepassing is op accijnzen op energie die door andere lidstaten wordt ingevoerd, moet in overeenstemming zijn met Richtlijn 2008/118/EG betreffende de algemene regeling inzake accijns en tot intrekking van Richtlijn 92/12/EEG (65).

(135)

Wat betreft de opmerkingen van derden over de boekhoudingmethode van de streefcijfers voor hernieuwbare energiebronnen (zie overweging 90), is de Commissie van mening dat dergelijke methodologische vragen geen invloed hebben op het doel van de steunmaatregel, namelijk de bevordering van biogas of biopropaan als zodanig, noch op de modaliteiten van een steunmaatregel die zo onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun dat het onmogelijk is deze afzonderlijk te beoordelen. Daarom beoordeelt de Commissie dit punt niet in het kader van dit staatssteunbesluit.

(136)

De Commissie concludeert dan ook dat de regelingen geen inbreuk maken op de relevante bepalingen van het Unierecht.

(137)

De markt waarop de steun betrekking heeft, is de markt voor duurzaam biogas en biopropaan in Zweden en de EU.

(138)

Zoals aangegeven in afdeling 5.3.2.1.1, draagt de maatregel bij tot de ontwikkeling van bepaalde economische bedrijvigheid, d.w.z. de productie van duurzaam biogas en biopropaan. Het bevorderen van de ontwikkeling van hernieuwbare energie is een van de doelstellingen van het energiebeleid van de Unie.

(139)

Volgens onderafdeling 3.2.2 van de EEAG moet de lidstaat aantonen dat er behoefte is aan de overheidsmaatregelen en met name dat de steun noodzakelijk is om een tekortkoming van de markt te verhelpen die anders niet zou worden aangepakt. In het geval van de productie van hernieuwbare energie gaat de Commissie ervan uit dat er resterend marktfalen blijft bestaan, dat kan worden aangepakt door middel van steun voor hernieuwbare energie, om de redenen die zijn uiteengezet in punt 115 van de EEAG.

(140)

Zonder overheidsingrijpen zouden biogas en biopropaan dezelfde belastingtarieven hebben als hun fossiele tegenhangers, respectievelijk aardgas en lpg. Zoals blijkt uit de tabellen 1, 2 en 3, zouden biogas en biopropaan die als motor- of verwarmingsbrandstof worden gebruikt, zonder overheidsinterventie duurder zijn dan hun fossiele tegenhangers. De Commissie is van mening dat zij derhalve niet in de mate worden verkocht die nodig is om bij te dragen tot de milieudoelstellingen, hetgeen de doelstelling van de regelingen is. Op grond hiervan concludeert de Commissie dat de steun noodzakelijk is.

(141)

Bovendien heeft Zweden, zoals vermeld in overweging 26, bevestigd dat voor het biogas en het biopropaan dat in het kader van de regelingen wordt ondersteund, geen quotasysteem, bijmengverplichtingen of andere systemen met soortgelijke gevolgen gelden. Er wordt dus voldaan aan punt 114 van de EEAG.

(142)

De voorgestelde steunmaatregel moet volgens punt 40 van de EEAG een geschikt instrument zijn om de betrokken beleidsdoelstelling te verwezenlijken. Volgens punt 116 van de EEAG gaat de Commissie uit van de geschiktheid en beperkte verstorende effecten van steun die door de lidstaten wordt verleend om hun doelstellingen met betrekking tot klimaatverandering en duurzaamheid te verwezenlijken, mits alle overige verenigbaarheidsvoorwaarden zijn vervuld.

(143)

De Commissie merkt op dat belastingvrijstellingen het verbruik van duurzaam biogas en biopropaan aanmoedigen en daarmee de productie ervan bevorderen. Het doel van de regelingen is bij te dragen tot de verwezenlijking van de in overweging 28 genoemde nationale en EU-doelstellingen.

(144)

De Commissie is van mening dat steun in de vorm van belastingverlaging in beginsel een geschikt instrument is om het verbruik van hernieuwbare energie te stimuleren, mits alle andere verenigbaarheidsvoorwaarden zijn vervuld.

(145)

Volgens punt 131 van de EEAG moet exploitatiesteun die wordt verleend voor energie uit andere hernieuwbare bronnen dan elektriciteit aan de volgende cumulatieve voorwaarden voldoen:

(146)

De Commissie merkt op dat de Zweedse autoriteiten op grond van punt 131, c), van de EEAG regelmatig toezicht houden op de regelingen. Zweden heeft bevestigd dat het de markt voor motor- en verwarmingsbrandstoffen zal blijven monitoren en dat er monitoringverslagen zullen worden opgesteld en regelmatig aan de Commissie zullen worden toegezonden. Deze verslagen zullen geactualiseerde kostenberekeningen voor biogas bevatten (en berekeningen voor biopropaan indien een dergelijke markt zich ontwikkelt). Zweden heeft ook toegezegd dat indien de kosten zodanig zouden evolueren dat er een risico op overcompensatie bestaat, de steunniveaus dienovereenkomstig zouden worden aangepast. De Commissie is van oordeel dat de voorwaarde van punt 131, c), van de EEAG derhalve is vervuld.

(147)

Zoals vermeld in overweging 41, heeft Zweden bevestigd dat geen steun zou worden toegekend nadat de installaties volledig zijn afgeschreven volgens de normale boekhoudkundige regels. De Commissie is van oordeel dat de voorwaarde van punt 131, d), van de EEAG derhalve is vervuld.

(148)

Met betrekking tot de voorwaarde in punt 131, a), van de EEAG heeft Zweden uitgelegd dat uit zijn monitoringverslagen voor 2018 en 2019 blijkt dat er geen sprake is geweest van overcompensatie voor biogas, en dat uit prognoses blijkt dat dit in de toekomst niet zal gebeuren. De resultaten van de in de tabellen 1, 2 en 3 vermelde monitoringverslagen van het Zweeds energieagentschap geven aan dat er nog steeds een prijsverschil bestaat tussen aardgas en biogas ten nadele van biogas, ongeacht de verleende belastingvrijstelling.

(149)

Wat punt 131, b), van de EEAG betreft, hebben de Zweedse autoriteiten aangegeven dat het rendement voor biogas in 2019 ongeveer 10 % bedroeg, wat als een redelijk rendement voor de bedrijfstak werd beschouwd. Zweden heeft zich ertoe verbonden het rendement van de investeringen jaarlijks te controleren en het steunniveau zo nodig aan te passen.

(150)

De Commissie concludeert derhalve dat aan de voorwaarde van punt 131 van de EEAG is voldaan.

(151)

Volgens afdeling 3.2.5.2 van de EEAG kan steun gelijktijdig op grond van meerdere steunregelingen worden toegekend of mag deze worden gecumuleerd met ad-hocsteun, mits het totale bedrag aan staatssteun voor een activiteit of project de maxima niet overschrijdt die met de steunplafonds van de EEAG zijn vastgesteld.

(152)

De Commissie merkt op dat het niet uitgesloten is dat een producent productiesteun kan ontvangen en dat zijn productie in Zweden vervolgens kan worden vrijgesteld van energie- en CO2-belasting, voor zover deze voldoet aan de in afdeling 2.2 beschreven subsidiabiliteitsvoorwaarden.

(153)

De Commissie merkt op dat dergelijke steun in verschillende stadia van de toeleveringsketen wordt verleend en dat er verschillende directe begunstigden zijn. De productiesteun wordt verleend in de eerste fase (productie) en de Zweedse belastingvrijstellingsregelingen in de laatste fase (consumptie). Het doel van de productiesteun is investeringen in de productie van biogas aan te moedigen door producenten hogere of stabielere inkomsten te bieden dan de markt normaal zou bieden. Het doel van een regeling inzake consumptiesteun is om de prijs van biogas voor eindafnemers te verlagen, zodat zij ervoor kiezen om biogas in plaats van aardgas te kopen.

(154)

Zoals het Gerecht heeft geoordeeld (66), hebben de belastingvrijstellingen in Zweden geen invloed op de productiekosten. Zij kunnen leiden tot een toename van de vraag, wat op zijn beurt weer kan leiden tot een stijging van de inkomsten van de producent. Tegelijkertijd zou, zoals ook door het Gerecht is geconcludeerd (67), biogas dat productiesteun ontvangt, de producent in staat stellen biogas te verkopen tegen een prijs die kan concurreren met aardgas.

(155)

Zoals in afdeling 2.5 is aangetoond, hebben de Zweedse autoriteiten uitgelegd dat cumulatie van de belastingvrijstellingen en maatregelen die investerings- of exploitatiesteun verlenen aan producenten van biogas/biopropaan mogelijk is. Zij hebben ook verklaard dat steunbedragen die mogelijk aan producenten van biogas/biopropaan in Zweden zijn toegekend, in de gerapporteerde kosten zullen worden opgenomen en dus in aanmerking zullen worden genomen voor de compensatiecontrole door het Zweeds energieagentschap.

(156)

Wat betreft de opmerkingen van Landwärme over de cumulatie met Zweedse productiesteunregelingen (zie overweging 93) en in het licht van de antwoorden van Zweden (zie overweging 107), kan de Commissie geen enkel relevant probleem met betrekking tot de cumulatie van de belastingregelingen en andere Zweedse productiesteunregelingen vaststellen. De Commissie merkt op dat enerzijds de mogelijke productiesteun in aanmerking wordt genomen in de controle op overcompensatie die in het kader van de belastingregelingen wordt uitgevoerd (zie de overwegingen 65 en 66) en dat Zweden er anderzijds voor zorgt dat de cumulatievereisten van de AGVV worden nageleefd bij de toekenning van productiesteun in het kader van de AGVV (zie overweging 107).

(157)

Op basis hiervan concludeert de Commissie dat de regelingen in overeenstemming zijn met afdeling 3.2.5.2 van de EEAG, in geval van cumulatie met die productiesteun op nationaal niveau (68).

(158)

Zoals uiteengezet in het inleidingsbesluit heeft de Commissie informatie van Landwärme ontvangen waaruit blijkt dat de hoeveelheid biogas uit Denemarken in Zweden tussen 2015 en 2019 voortdurend is toegenomen.

(159)

Uit de naar aanleiding van het inleidingsbesluit ontvangen opmerkingen van derden en van Zweden blijkt dat er in Zweden een toename is geweest van de invoer van biogas uit Denemarken in de jaren voorafgaand aan de kennisgeving van de verlenging van de regelingen en na de vaststelling van de besluiten voor 2020.

(160)

Landwärme heeft aanvullende gegevens over dit feit verstrekt (zie overweging 79). Landwärme heeft aangevoerd dat biomethaanproducenten die twee subsidies cumuleerden, overgecompenseerd werden en deze overcompensatie gebruikten om Zweedse biomethaanproducenten en producenten uit andere lidstaten uit de Zweedse markt te verdrijven (zie overweging 80).

(161)

De Zweedse Gasunie en Zweden zijn van mening dat de subsidies in Denemarken weliswaar een invloed hebben gehad op de invoer naar de Zweedse markt, maar dat er andere factoren van invloed kunnen zijn geweest (zie de overwegingen 78 en 96).

(162)

Op basis hiervan is de Commissie van mening dat niet kan worden uitgesloten dat de in Denemarken verleende steun van invloed is geweest op de toename van de invoer van biogas uit Denemarken in Zweden. De Commissie is echter ook van mening dat uit het verstrekte bewijsmateriaal niet kan worden afgeleid dat er een oorzakelijk verband bestaat met overcompensatie. Deze ontwikkeling kan simpelweg het gevolg zijn geweest van meer biogasproductiefaciliteiten in Denemarken, hetgeen het doel is van de productiesteun in Denemarken, en dus van een groter aanbod.

(163)

De Commissie begrijpt verder dat de redenering van Landwärme gebaseerd is op garanties van oorsprong (die het mogelijk maken de oorsprong na te gaan). De grensoverschrijdende handel in biomethaan is in de regel gebaseerd op certificaten. Zodra biogas in het gasnet is geïnjecteerd, is het niet meer te onderscheiden van aardgas. De garanties van oorsprong die voor de toepassing van RED II worden afgegeven, hebben uitsluitend tot doel de eindafnemer aan te tonen dat een bepaald aandeel of een bepaalde hoeveelheid energie geproduceerd is op basis van hernieuwbare bronnen. Garanties van oorsprong zijn verhandelbaar. De garanties van oorsprong hebben een marktwaarde die bij de betrokken steunregelingen in aanmerking moet worden genomen (69).

(164)

De relevante vraag is daarom niet of de garanties van oorsprong worden verhandeld, maar of zij (evenals andere inkomstenbronnen) worden meegenomen in de controle(s) op overcompensatie.

(165)

De Commissie merkt op dat zowel Zweden als Denemarken controles op overcompensatie uitvoeren. De Commissie zal haar beoordeling beginnen met de Deense controle op overcompensatie.

(166)

Zoals door de Deense autoriteiten is bevestigd (zie overweging 82), voert Denemarken voor steunregeling SA.35485 (70) een jaarlijkse beoordeling van de overcompensatie uit. De berekening is gebaseerd op de jaarrekeningen van de begunstigden en houdt rekening met alle kosten en opbrengsten, waaronder bijvoorbeeld inkomsten uit de verkoop van gas en garanties van oorsprong, alsook met de Deense steun. Denemarken voert de beoordeling uit gedurende drie opeenvolgende jaren. Als uit de voorgaande periode van drie jaar blijkt dat de begunstigden van de Deense steunregeling voor biomethaan overgecompenseerd zijn, wordt het steunniveau door de nationale autoriteiten herzien en aangepast. Dit is wat er gebeurde na de beoordeling van 2023, zoals uitgelegd door Denemarken. De Deense autoriteiten hebben er ook op gewezen dat deze methode rekening houdt met de effecten van de Zweedse regelingen, aangezien een toegenomen vraag naar biogas zal worden weerspiegeld in hogere inkomsten die worden gerapporteerd in de jaarrekeningen.

(167)

De Commissie is van mening dat de door Denemarken uitgevoerde controle goed is opgezet om te garanderen dat er geen sprake is van overcompensatie in de Deense regeling (en om passende corrigerende maatregelen te nemen in geval van overcompensatie). In de periode 2020-2022 heeft de Commissie zelf een monitoringexercitie uitgevoerd op steunregeling SA.35485 en heeft zij de door Denemarken uitgevoerde controle op overcompensatie onder de loep genomen. Daarom kan de Commissie de argumenten van Denemarken bevestigen.

(168)

De Commissie merkt op dat bij de Deense controle op overcompensatie rekening wordt gehouden met alle inkomsten, met inbegrip van de eventuele inkomsten uit de verkoop van garanties van oorsprong en de eventuele gevolgen van in andere lidstaten verleende steun voor de inkomsten van de Deense producenten. De Commissie had er in het inleidingsbesluit al op gewezen dat bij de Deense berekening rekening wordt gehouden met alle inkomsten, met name inkomsten uit de verkoop van gas en garanties van oorsprong (zie overweging 95 van het inleidingsbesluit), in tegenstelling tot de verklaring van Landwärme. In reactie op het inleidingsbesluit heeft noch Landwärme, noch enige andere belanghebbende partij bewijs geleverd dat dit feitelijk onjuist zou zijn.

(169)

Wat de betrokken Zweedse belastingregelingen betreft, hebben de Zweedse Gasunie en Zweden verklaard dat de monitoringverslagen de kosten voor de productie van biogas in Zweden weerspiegelen, met inbegrip van alle steun die aan producenten is toegekend. Wat het ingevoerde biogas betreft, zijn de berekeningen gebaseerd op de invoerprijzen, waarin de steunbedragen tot uiting komen die aan een producent in een andere lidstaat zijn toegekend, en de prijs van garanties van oorsprong. Zweden heeft uitgelegd dat het geen rekening kan houden met de productiekosten voor ingevoerd biogas: noch Zweden noch de importeurs konden kennis hebben van de productiekosten of van de steun die aan producenten in andere landen werd verleend (zie de overwegingen 83 en 98).

(170)

De Commissie merkt op dat de Zweedse controle is gebaseerd op de prijs die de brandstofleverancier moet betalen, omdat hier de belasting wordt geheven. De Zweedse controle is zo opgezet dat de gemiddelde prijs van biogas, zelfs met de belastingvrijstelling, nog altijd hoger is dan de gemiddelde prijs van aardgas op de Zweedse markt. Wanneer het biogas wordt ingevoerd, komt de prijs ervan op de Zweedse markt overeen met de invoerprijs (bv. de prijs die aan de Deense producent is betaald (en die in de Deense controle is opgenomen) en de kosten die de importeur heeft gemaakt (bv. transportkosten)).

(171)

Landwärme is van mening dat de door de Commissie gebruikte berekeningsmethode bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van steunregelingen voor biomethaan, waaronder de Zweedse regelingen, overcompensatie toestaat doordat de inkomsten uit de verkoop van garanties van oorsprong en de in andere lidstaten verleende steun niet in de berekening worden meegenomen (zie overweging 85).

(172)

De EREF, Eurogas en GreenGasAdvisors hebben ook algemene zorgen geuit over het risico van overcompensatie als gevolg van de mogelijke cumulatie van meerdere steunregelingen in het geval van grensoverschrijdende handel (zie de overwegingen 88 en 89).

(173)

De Commissie is van mening dat in het onderhavige geval het risico van overcompensatie op passende wijze wordt aangepakt door de combinatie van de Zweedse en de Deense controle op overcompensatie. De Deense en Zweedse mechanismen vullen elkaar aan en zorgen ervoor dat er bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de Zweedse maatregel geen sprake is van overcompensatie.

(174)

In het bijzonder wordt overcompensatie van Deense biomethaanproducenten in de Deense controle al op passende wijze aangepakt, door inkomsten uit garanties van oorsprong en eventuele opbrengsten uit grensoverschrijdende handel mee te nemen. Aan de Zweedse kant houdt de controle op bevredigende wijze rekening met de grensoverschrijdende handel en de mogelijke productiesteun die in andere lidstaten is ontvangen, aangezien de controle niet alleen is gebaseerd op de binnenlandse productie, maar ook ingevoerd biogas omvat. Bovendien wordt de in andere landen verleende steun in aanmerking genomen, aangezien deze van invloed zal zijn op de prijs van het in Zweden ingevoerde biogas (dat in de Zweedse controle wordt meegenomen).

(175)

Met betrekking tot de door Landwärme verstrekte berekening om de overcompensatie van Deense producenten aan te tonen (zie overweging 86), merkt de Commissie op dat de berekening gebaseerd is op veronderstellingen en op een onjuiste opvatting over de controle op overcompensatie die Denemarken uitvoert. Landwärme is ervan uitgegaan dat de Deense productiesteun het verschil is tussen de productiekosten van biogas en de prijs voor aardgas en heeft vervolgens de Zweedse belastingkorting (met de veronderstelling dat de volledige belastingkorting aan Deense producenten werd doorberekend) en de prijs van de garantie van oorsprong toegevoegd. Integendeel, de door Denemarken uitgevoerde controle is gebaseerd op feitelijke financiële gegevens van Deense producenten met alle opbrengsten en kosten, zoals reeds beschreven in overweging 95 van het inleidingsbesluit. Dit houdt in dat eventuele extra inkomsten voor Deense producenten als gevolg van de Zweedse belastingvermindering (71) en van de verkoop van garanties van oorsprong in de controle op overcompensatie worden meegenomen en dus van de Deense productiesteun worden afgetrokken. De Commissie kan derhalve niet concluderen dat zij bewijsmateriaal heeft ontvangen van overcompensatie als gevolg van de Zweedse regelingen voor producenten in gevallen waarin een andere lidstaat productiesteun verleent (zie overweging 231 van het inleidingsbesluit). In het bijzonder doet de door Landwärme gepresenteerde berekening niets af aan de bovenstaande bevindingen dat overcompensatie in Denemarken toereikend wordt aangepakt.

(176)

In hun opmerkingen hebben enkele derden, waaronder Landwärme, voorgesteld dat Zweden ingevoerd biomethaan, dat in het land van oorsprong is gesubsidieerd, van de regelingen uitsluit (zie overweging 87). In antwoord op deze suggestie heeft Zweden verklaard dat de regels inzake staatssteun de cumulatie van steun niet verbieden en dat in deze suggestie niet wordt onderzocht of de cumulatie van steun daadwerkelijk tot overcompensatie leidt (zie overweging 101). Bovendien heeft Zweden opgemerkt dat er in de EU geen geharmoniseerde voorkeur bestaat voor de wijze waarop biogas moet worden ondersteund: door vast te stellen dat productiesteun in de ene lidstaat een belastingvrijstelling in een andere lidstaat onmogelijk maakt, zou de Commissie een voorkeurssteunmiddel voor alle lidstaten kiezen, namelijk productiesteun (zie overweging 105). In overeenstemming met punt 56 van de CEEAG merkt de Commissie op dat cumulatie van steun ten aanzien van dezelfde in aanmerking komende kosten mogelijk is, mits het totale steunbedrag voor een project of activiteit niet tot overcompensatie leidt. De Commissie verwijst ook naar punt 93 van de CEEAG, waarin wordt gesteld dat, gezien de schaal en de urgentie van de uitdaging van de decarbonisatie uiteenlopende instrumenten, dus ook directe subsidies, kunnen worden gebruikt. In het onderhavige geval begrijpt de Commissie dat deze suggestie van Landwärme wordt voorgesteld als een manier om overcompensatie aan te pakken. De Commissie zou dit dus pas als een relevant punt hoeven te beoordelen als zij bewijs van overcompensatie had gevonden. Hetzelfde geldt voor het al dan niet toepassen van verschillende belastingniveaus (zie de overwegingen 91, 92 en 103 tot en met 106).

(177)

Op grond van het bovenstaande concludeert de Commissie dat de regelingen in overeenstemming zijn met afdeling 3.2.5.2 van de EEAG.

(178)

In het licht van de conclusies in de overwegingen 157 en 177 concludeert de Commissie dat de regelingen evenredig zijn.

(179)

De negatieve effecten van de maatregel op de mededinging en het handelsverkeer moeten voldoende beperkt zijn, zodat de maatregel per saldo positief is. Het Hof van Justitie heeft verduidelijkt dat de Commissie, om te beoordelen of een maatregel de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, de positieve gevolgen van de voorgenomen steunmaatregel voor de ontwikkeling van de bedrijvigheden die deze maatregel beoogt te ondersteunen, moeten worden afgewogen tegen de negatieve gevolgen die deze steunmaatregel voor de interne markt kan hebben (72).

(180)

Wat de positieve kant betreft, merkt de Commissie op dat de maatregel het verbruik van duurzaam biogas en biopropaan ondersteunt en daarmee de ontwikkeling van duurzame biogas- en biopropaanproductie vergemakkelijkt. Bovendien zou de steun positieve indirecte gevolgen moeten hebben op het gebied van milieuvoordelen.

(181)

In dit verband merkt de Commissie op dat de bevordering van de ontwikkeling van hernieuwbare energie een van de doelstellingen is van het energiebeleid van de Unie overeenkomstig artikel 194 VWEU. Bovendien wordt in punt 30 van de EEAG erkend dat een hoger niveau van milieubescherming kan worden bereikt door over te schakelen naar een koolstofarme economie met een aanzienlijk aandeel variabele energie uit hernieuwbare energiebronnen.

(182)

Zoals in overweging 30 is uiteengezet, zijn de kosten voor de productie van biogas te hoog om deze brandstoffen zonder steun te kunnen laten concurreren met hun gelijkwaardige fossiele brandstoffen.

(183)

Als tegenargument merkt de Commissie op dat de regelingen een indirect voordeel opleveren voor producenten van duurzaam biogas en biopropaan, met uitsluiting van producenten van andere brandstoffen.

(184)

In punt 116 van de EEAG wordt ervan uitgegaan dat steun voor energie uit hernieuwbare bronnen beperkte verstorende effecten heeft, mits alle andere verenigbaarheidsvoorwaarden zijn vervuld.

(185)

Op basis hiervan concludeert de Commissie dat er geen sprake is van ongewenste negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten.

(186)

Op grond van afdeling 3.2.7 van de EEAG zijn de lidstaten verplicht bepaalde informatie over de begunstigden van de steun te publiceren. Zweden zal deze bepalingen blijven naleven en de relevante informatie op een website publiceren (zie overweging 68).

(187)

Zoals blijkt uit overweging 69 zullen de Zweedse autoriteiten ervoor blijven zorgen dat er geen steun wordt verleend aan ondernemingen in moeilijkheden of ten aanzien waarvan een bevel tot terugvordering uitstaat ingevolge een eerder besluit van de Commissie waarin de steun onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar is verklaard, in overeenstemming met de punten 16 en 17 van de EEAG.

(188)

De Commissie concludeert dat de steun de ontwikkeling van een economische activiteit vergemakkelijkt en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie is dan ook van oordeel dat de steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU en de relevante bepalingen van de EEAG.

(189)

Na de vaststelling van de CEEAG heeft de Commissie de verenigbaarheid van de regelingen op basis van de CEEAG voor de periode vanaf 27 januari 2022 beoordeeld. De ondersteunde activiteiten vallen onder de categorie steun voor de reductie en verwijdering van broeikasgasemissies, onder meer via steun voor hernieuwbare energie en energie-efficiëntie (zie punt 16, a), van de CEEAG).

(190)

De Commissie heeft de regelingen beoordeeld aan de hand van de algemene verenigbaarheidsbepalingen in afdeling 3 van de CEEAG, evenals de specifieke verenigbaarheidscriteria voor steun voor de reductie en verwijdering van broeikasgasemissies, onder meer via steun voor hernieuwbare energie en energie-efficiëntie in afdeling 4.1 van de CEEAG.

(191)

Overeenkomstig de punten 23, 24 en 25 van de CEEAG moeten de lidstaten aangeven welke economische activiteiten als gevolg van de steun zullen worden vergemakkelijkt en beschrijven of en hoe de steun zal bijdragen tot de verwezenlijking van het beleid en de doelstellingen van de Unie.

(192)

De Commissie merkt op dat de regelingen via belastingvrijstellingen het verbruik van duurzaam biogas en biopropaan als motor- of verwarmingsbrandstof ondersteunen en daarmee indirect ook de productie van biogas en biopropaan en daarmee bijdragen tot de ontwikkeling van deze economische activiteit (zie overweging 35). Zoals uiteengezet in overweging 28 is Zweden van mening dat de regelingen, door het gebruik van duurzame hernieuwbare brandstoffen te bevorderen, bijdragen tot de verwezenlijking van de genoemde EU- en nationale doelstellingen.

(193)

In overeenstemming met punt 80 van de CEEAG heeft Zweden bevestigd dat de ondersteunde brandstoffen voldoen aan de criteria inzake duurzaamheid en broeikasgasemissiereductie in RED II en de uitvoeringshandelingen of gedelegeerde handelingen daarvan (zie overweging 25).

(194)

De Commissie is derhalve van mening dat de regelingen voldoen aan de voorwaarden van afdeling 3.1 en punt 80 van de CEEAG.

(195)

Alleen indien steun een stimulerend effect heeft, kan deze worden beschouwd als een maatregel die een economische activiteit vergemakkelijkt. Er is sprake van een stimulerend effect indien de steun de begunstigde ertoe aanzet zijn gedrag te veranderen in de richting van de ontwikkeling van een met de steun nagestreefde economische bedrijvigheid en indien de gedragsverandering zonder de steun anders niet zou plaatsvinden (73).

(196)

Om de aanwezigheid van een stimulerend effect aan te tonen, vereist punt 28 van de CEEAG dat het feitelijke scenario en het waarschijnlijke nulscenario zonder steun worden bepaald. Bovendien vereist punt 28 van de CEEAG dat het stimulerende effect wordt aangetoond door middel van een kwantificering waarnaar wordt verwezen in afdeling 3.2.1.3 van de CEEAG. In afdeling 3.2.1.3 van de CEEAG wordt verwezen naar de nettomeerkosten (de “financieringskloof”) die nodig zijn om de doelstelling van de steunmaatregel te bereiken, vergeleken met het nulscenario waarin er geen steun wordt toegekend. In punt 54 van de CEEAG wordt uitgelegd dat het in bepaalde omstandigheden moeilijk kan zijn om de baten en kosten voor de begunstigde volledig te bepalen — en dus de netto contante waarde in het feitelijke scenario en in het nulscenario te kwantificeren. Alternatieve benaderingen voor die gevallen kunnen worden toegepast, zoals in hoofdstuk 4 nader wordt bepaald voor specifieke soorten steun. In dit verband wordt in punt 110 van de CEEAG gesteld dat indien een belasting- of heffingskorting terugkerende exploitatiekosten doet dalen, het steunbedrag niet hoger mag uitkomen dan het verschil tussen de kosten van het milieuvriendelijke project of de milieuvriendelijke activiteit en het minder milieuvriendelijke nulscenario.

(197)

De Commissie merkt op dat in de regelingen het feitelijke scenario het verbruik van duurzaam biogas of biopropaan is en het nulscenario het verbruik van de gelijkwaardige fossiele brandstof.

(198)

In dit verband is de Commissie van mening dat, in overeenstemming met punt 110 van de CEEAG, de relevante toepasselijke kwantificering voor de regelingen bestaat in het verschil tussen de kosten van de milieuvriendelijke activiteit en de kosten van het minder milieuvriendelijke nulscenario, d.w.z. de kosten van biogas (of biopropaan) en de kosten van de gelijkwaardige fossiele brandstof.

(199)

Zoals blijkt uit de tabellen 1, 2 en 3, zijn de kosten van duurzaam biogas voor motor- of verwarmingsdoeleinden hoger dan de kosten van aardgas. De steun draagt bij tot de vermindering van deze extra kosten. De Commissie is derhalve van mening dat de belastingvrijstellingen het gebruik van duurzaam biogas (en biopropaan (74)) zullen aanmoedigen en als gevolg daarvan ook indirect de productie van deze soorten hernieuwbare brandstoffen zullen stimuleren.

(200)

Op grond hiervan is de Commissie van mening dat aan de voorwaarden van de punten 26, 27 en 28 van de CEEAG is voldaan.

(201)

In punt 29 van de CEEAG is bepaald dat steun doorgaans geen stimulerend effect heeft in gevallen waarin de werkzaamheden aan het project reeds zijn aangevangen voordat de steunaanvraag is ingediend. In punt 31 van de CEEAG wordt echter uitgelegd dat in bepaalde uitzonderlijke omstandigheden steun zelfs voor projecten die vóór de steunaanvraag van start zijn gegaan, een stimulerend effect kan hebben. In het bijzonder wordt steun geacht een stimulerend effect te hebben indien de steun automatisch wordt toegekend in overeenstemming met de doelstelling en niet-discriminerende criteria en zonder dat de lidstaat nog enige beoordelingsbevoegdheid uitoefent en indien de maatregel is goedgekeurd en in werking is getreden voordat de werkzaamheden aan het gesteunde project of de gesteunde activiteit zijn aangevangen, behalve in het geval van fiscale vervolgregelingen, wanneer de activiteit reeds onder de vroegere regelingen in de vorm van belastingvoordelen viel.

(202)

Zoals vermeld in overweging 40 wordt de steun automatisch toegekend in overeenstemming met de doelstelling en niet-discriminerende criteria en zonder dat de lidstaat nog enige beoordelingsbevoegdheid uitoefent. Bovendien zijn de regelingen de opvolger van bestaande fiscale regelingen, waardoor de activiteit reeds onder de vroegere regelingen viel. Er wordt dus voldaan aan de voorwaarden van punt 31 van de CEEAG.

(203)

De Commissie concludeert derhalve dat de steun in het kader van de regelingen een stimulerend effect had.

(204)

Staatssteun kan niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard als de ondersteunde activiteit, de steunmaatregel of de daaraan verbonden voorwaarden leiden tot een schending van relevante bepalingen van het Unierecht (75).

(205)

In het onderhavige geval heeft de Commissie met name beoordeeld of de regelingen in strijd zijn met de desbetreffende Uniewetgeving in de energiesector. De Commissie merkt op dat steun in het kader van de regelingen ter ondersteuning van de relevante producten zal worden verleend in overeenstemming met de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria die zijn vastgelegd in RED II (zie overweging 25).

(206)

Aangezien de maatregel betrekking heeft op vrijstellingen en verlagingen van accijnzen voor energieproducten, moet de Commissie ook beoordelen of de maatregel in overeenstemming is met de energiebelastingrichtlijn.

(207)

Volgens artikel 16, lid 1, van de energiebelastingrichtlijn kunnen de lidstaten belastingvrijstelling verlenen of een verlaagd belastingtarief hanteren voor biobrandstoffen. In artikel 16, lid 2, wordt de belastingvrijstelling of -verlaging beperkt tot het deel van het product dat daadwerkelijk uit biomassa is verkregen, zoals in de regeling (zie overweging 27).

(208)

Bovendien is de maatregel ook in overeenstemming met artikel 16, lid 3, van de energiebelastingrichtlijn, waarin is bepaald dat de door de lidstaten toegepaste belastingvrijstelling of -verlaging wordt aangepast naar gelang van de ontwikkeling van de grondstofprijzen op de markt, teneinde overcompensatie van de hogere productiekosten van de producten te vermijden. De Commissie merkt op dat Zweden de prijzen van de desbetreffende producten jaarlijks controleert en, indien nodig, de steunniveaus aanpast om het risico van overcompensatie in de toekomst te vermijden (zie overweging 43).

(209)

Wat betreft de opmerkingen van derden over de boekhoudingmethode van de streefcijfers voor hernieuwbare energiebronnen (zie overweging 90), is de Commissie van mening dat dergelijke methodologische vragen geen invloed hebben op het doel van de steunmaatregel, namelijk de bevordering van biogas voor als zodanig, noch op de modaliteiten van een steunmaatregel die zo onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun dat het onmogelijk is deze afzonderlijk te beoordelen. Daarom beoordeelt de Commissie dit punt niet in het kader van dit staatssteunbesluit.

(210)

In het licht van het bovenstaande heeft de Commissie geen aanwijzingen dat noch de regelingen, noch de daaraan verbonden voorwaarden leiden tot een daaraan onlosmakelijk verbonden schending van het relevante Unierecht. De Commissie concludeert derhalve dat aan de voorwaarden van punt 33 van de CEEAG is voldaan.

(211)

De Commissie komt tot de conclusie dat de steunregelingen voldoen aan de eerste (positieve) voorwaarde van de beoordeling van de verenigbaarheid, namelijk dat de steun de ontwikkeling van een economische bedrijvigheid vergemakkelijkt overeenkomstig de voorwaarden uit afdeling 3.1 van de CEEAG.

(212)

In punt 89 van de CEEAG is bepaald dat de lidstaat moet aangeven welke beleidsmaatregelen al voorhanden zijn om broeikasgasemissies te reduceren. Om de noodzaak van de steun aan te tonen, wordt in de punten 38 en 90 van de CEEAG uitgelegd dat de lidstaat moet aantonen dat het project zonder de steun niet zou zijn uitgevoerd, rekening houdende met het nulscenario alsmede de betrokken kosten en opbrengsten, met inbegrip van die in verband met de maatregelen genoemd in punt 89 van de CEEAG. Om erop toe te zien dat de steun voor elke in aanmerking komende categorie begunstigden noodzakelijk blijft, moeten de lidstaten hun analyse van de betrokken kosten en opbrengsten ten minste om de drie jaar actualiseren voor regelingen die langer duren, zoals uiteengezet in punt 92 van de CEEAG.

(213)

Zweden heeft bevestigd dat voor het biogas en het biopropaan dat in het kader van de regelingen wordt ondersteund, geen quotasysteem, bijmengverplichtingen of andere systemen met een soortgelijke gevolgen gelden (zie overweging 16).

(214)

Zonder overheidsingrijpen zouden biogas en biopropaan aan dezelfde belastingtarieven onderworpen zijn als hun fossiele tegenhangers, respectievelijk aardgas en lpg. Zoals blijkt uit de tabellen 1, 2 en 3, zouden biogas en biopropaan die als motor- of verwarmingsbrandstof worden gebruikt, zonder overheidsinterventie duurder zijn dan hun fossiele tegenhangers. De Commissie is van mening dat zij derhalve niet zouden worden verkocht in de mate die nodig is om bij te dragen tot de milieudoelstellingen, hetgeen de doelstelling van de regelingen is.

(215)

Voor de duur van de verlenging van de regelingen heeft Zweden bevestigd dat het zijn kostenanalyse jaarlijks zal bijwerken en een jaarlijks monitoringverslag met bijgewerkte kostenberekeningen aan de Commissie zal toezenden. In overeenstemming met zijn eerdere toezeggingen heeft Zweden bevestigd dat in geval van overcompensatie de steunniveaus zouden worden aangepast om overcompensatie in de toekomst te voorkomen (zie overweging 43).

(216)

Op grond hiervan concludeert de Commissie dat de steun noodzakelijk is.

(217)

In punt 93 van de CEEAG wordt gesteld dat de Commissie aanneemt dat steun een geschikte maatregel kan zijn om decarbonisatiedoelstellingen te bereiken, mits aan alle overige verenigbaarheidsvoorwaarden is voldaan. De Commissie stelt verder vast dat, gezien de schaal en de urgentie van de uitdaging van de decarbonisatie uiteenlopende instrumenten kunnen worden gebruikt.

(218)

De Commissie merkt op dat belastingvrijstellingen het verbruik van duurzaam biogas en biopropaan aanmoedigen en daarmee de productie ervan bevorderen.

(219)

De Commissie is van mening dat steun in de vorm van belastingverlaging in beginsel een geschikt instrument is om het verbruik van hernieuwbare energie te stimuleren, mits alle andere verenigbaarheidsvoorwaarden zijn vervuld.

(220)

In punt 95 van de CEEAG wordt uitgelegd dat van decarbonisatiemaatregelen die zijn gericht op specifieke activiteiten die met andere, niet-gesubsidieerde activiteiten concurreren, mag worden verwacht dat deze tot grotere verstoringen van de mededinging leiden dan maatregelen die open staan voor alle concurrerende activiteiten. Daarom moeten de lidstaten een onderbouwing geven voor maatregelen die niet alle concurrerende technologieën en projecten omvatten. Bovendien moeten de lidstaten subsidiabiliteitsvoorschriften en daarmee samenhangende voorschriften regelmatig toetsen om ervoor te zorgen dat argumenten die worden aangedragen voor een beperktere subsidiabiliteit, over de hele levensduur van elke regeling blijven gelden, zoals uiteengezet in punt 97 van de CEEAG.

(221)

De Commissie merkt op dat de regelingen open staan voor niet-alimentair biogas en biopropaan die als motor- of verwarmingsbrandstof worden gebruikt en die voldoen aan de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria van RED II (zie overweging 25).

(222)

De Commissie merkt ook op dat de regelingen alle concurrerende technologieën omvatten (zie overweging 23).

(223)

Zoals vermeld in overweging 24 hebben de Zweedse autoriteiten bevestigd dat zij de marktontwikkeling regelmatig zullen volgen en, indien nodig, de subsidiabiliteitsregels en alle daarmee verband houdende regels zullen herzien om ervoor te zorgen dat beperkingen van de subsidiabiliteit nog steeds kunnen worden verantwoord wanneer nieuwe technologieën of benaderingen worden ontwikkeld of meer data beschikbaar komen.

(224)

De Commissie is derhalve van mening dat aan de voorwaarden van afdeling 4.1.3.3 van de CEEAG inzake subsidiabiliteit is voldaan.

(225)

Volgens punt 47 van de CEEAG wordt staatssteun geacht evenredig te zijn als het steunbedrag per begunstigde beperkt blijft tot het minimum dat nodig is voor het uitvoeren van het gesteunde project of de gesteunde activiteit. In punt 103 van de CEEAG is bepaald dat steun voor de reductie van broeikasgasemissies in de regel moet worden toegekend via een concurrerende biedprocedure. In punt 109 van de CEEAG wordt echter uitgelegd dat voor steunregelingen ten behoeve van decarbonisatie in de vorm van belasting- of heffingskortingen, geen concurrerende biedprocedure hoeft te worden toegepast. Die steun moet in beginsel wel op dezelfde wijze worden toegekend voor alle in aanmerking komende ondernemingen die in dezelfde economische sector actief zijn en zich, wat betreft de doelstellingen van de steunmaatregel, in dezelfde of een vergelijkbare feitelijke situatie bevinden. De aanmeldende lidstaat moet een jaarlijks monitoringmechanisme opzetten om zich ervan te vergewissen dat de steun nog steeds noodzakelijk is. In punt 109 van de CEEAG is bepaald dat belasting- of heffingskortingen die de essentiële kosten voor de elektriciteitsvoorziening of daarmee samenhangende diensten weerspiegelen, buiten het toepassingsgebied van afdeling 4.1 van de CEEAG vallen.

(226)

Op grond van punt 110 van de CEEAG mag het steunbedrag, indien een belasting- of heffingskorting terugkerende exploitatiekosten doet dalen, niet hoger uitkomen dan het verschil tussen de kosten van het milieuvriendelijke project of de milieuvriendelijke activiteit en het minder milieuvriendelijke nulscenario. Indien het milieuvriendelijkere project of de milieuvriendelijkere activiteit kostenbesparingen of extra inkomsten zou kunnen opleveren, moet daar bij de vaststelling van de evenredigheid van de steun rekening mee worden gehouden.

(227)

Zweden heeft bevestigd dat de steun, in de vorm van een algemene belastingverlaging, openstaat voor alle ondernemingen die aan de subsidiabiliteitscriteria voldoen (zie overweging 40).

(228)

De Commissie merkt op dat de regelingen geen betrekking hebben op belasting- of heffingskortingen die de essentiële kosten voor de elektriciteitsvoorziening of daarmee samenhangende diensten weerspiegelen, maar op belastingen die bovenop de kosten komen voor de productie of aankoop van biogas/biopropaan.

(229)

Zweden heeft verklaard dat de belastingvrijstellingen worden verleend ter compensatie van het verschil tussen de hogere kosten van duurzaam niet-alimentair biogas en biopropaan en de kosten van respectievelijk aardgas en lpg (zie overweging 42). De regeling wordt regelmatig gecontroleerd door de Zweedse autoriteiten. Zweden heeft zich ertoe verbonden de Commissie jaarlijkse monitoringverslagen voor te leggen en de steunniveaus zo nodig aan te passen om overcompensatie in de toekomst te voorkomen (zie overweging 43). De monitoringverslagen zijn gebaseerd op gedetailleerde informatie die het Zweeds energieagentschap bij de belastingbetalers heeft verzameld, zowel voor in eigen land geproduceerd als voor ingevoerd biogas (zie overweging 44).

(230)

Zoals blijkt uit de overwegingen 47 en 54 hebben de Zweedse autoriteiten uitgelegd dat de belastingverlagingen niet groter zijn dan het verschil tussen de kosten van duurzaam biogas en biopropaan en de kosten van aardgas.

(231)

De Commissie merkt op dat bij de berekening rekening is gehouden met alle belangrijke kosten. Bovendien zijn de inkomsten uit de verkoop van bijproducten in de berekening opgenomen. Zweden heeft evenwel aangegeven dat er in Zweden geen systeem van garanties van oorsprong voor biogas bestaat (zie de tabellen 1, 2 en 3).

(232)

Ten slotte wordt in punt 111 van de CEEAG bepaald dat de lidstaten rekening houden met de informatie over steun die reeds is ontvangen uit de documentatie over het massabalanssysteem op grond van artikel 30 van RED II.

(233)

Zweden heeft bevestigd dat het voldoet aan de voorwaarden van artikel 30 van RED II en dat het momenteel werkt aan de invoering in Zweden van de in RED II bedoelde Uniedatabank en de in RED III bedoelde verdere ontwikkeling ervan (zie overweging 67). De Commissie merkt op dat dit systeem noch beschikbaar was toen Zweden de regelingen ontwierp en aanmeldde, noch toen de Commissie de onderhavige beoordeling uitvoerde en dat het derhalve niet mogelijk was om rekening te houden met informatie uit de documentatie over het massabalanssysteem. Zweden heeft evenwel verklaard dat wanneer de Uniedatabank volledig operationeel is en de daarin opgenomen informatie volledig is, dit geen wijzigingen in de opzet van de regelingen vereist, aangezien de steun die aan producenten van biogas en biopropaan in het buitenland wordt verleend, reeds in aanmerking wordt genomen bij de monitoring via de invoerprijzen en dus wordt meegenomen in de beoordeling van overcompensatie. De Commissie is dan ook van mening dat de voorwaarden van punt 111 van de CEEAG geen invloed hebben op haar beoordeling van de regelingen.

(234)

De Commissie concludeert derhalve dat aan de voorwaarden van afdeling 4.1.3.5 van de CEEAG is voldaan.

(235)

Volgens punt 56 van de CEEAG kan steun gelijktijdig op grond van meerdere steunregelingen worden toegekend of kan deze worden gecumuleerd met ad-hocsteun of de-minimissteun met betrekking tot dezelfde in aanmerking komende kosten, mits het totale bedrag aan steun voor een project of activiteit niet leidt tot overcompensatie of het op grond van deze richtsnoeren toegestane maximale steunbedrag niet overschrijdt. Indien de lidstaat toestaat dat steun op grond van één maatregel wordt gecumuleerd met steun op grond van andere maatregelen, dan moet hij voor elke maatregel aangeven welke methode wordt gebruikt om de in dit punt bepaalde voorwaarden na te leven.

(236)

Aangezien het punt over cumulatie en de beoordeling met betrekking tot mogelijke overcompensatie in beide richtsnoeren voorkomt, verwijst de Commissie hier naar haar beoordeling in afdeling 5.3.2.2.3.3.2.

(237)

Net als haar conclusie in overweging 177 concludeert de Commissie dat de regelingen voldoen aan afdeling 3.2.1.3.1 van de CEEAG.

(238)

In het licht van de conclusies in de overwegingen 234 en 237 concludeert de Commissie dat de regelingen evenredig zijn.

(239)

De Commissie merkt op dat Zweden ervoor zal zorgen dat aan de transparantievereisten van de punten 58 tot en met 61 van de CEEAG wordt voldaan. De relevante gegevens van de aangemelde maatregel zullen worden gepubliceerd op de Zweedse website over de transparantie van staatssteun (zie overweging 68).

(240)

In punt 70 van de CEEAG wordt uiteengezet dat de Commissie maatregelen op grond van deze richtsnoeren voor een periode van ten hoogste tien jaar zal goedkeuren. Zoals in overweging 58 is vermeld, zullen de regelingen in het kader van de CEEAG gedurende negen jaar, dat wil zeggen van 2022 tot 2030, worden uitgevoerd.

(241)

In punt 116 van de CEEAG wordt uitgelegd dat de steun de emissies niet gewoon tussen sectoren mag verschuiven en in totaal voor broeikasgasemissiereducties moet zorgen. Bovendien moeten de lidstaten volgens de punten 127, 128 en 129 van de CEEAG uitleggen hoe zij voornemens zijn het risico te vermijden dat de steun uiteindelijk het verbruik van fossiele brandstoffen en energie stimuleert of verlengt.

(242)

De Commissie merkt op dat de algemene doelstelling van de regelingen is om fossiele brandstoffen te vervangen door duurzame biomassabrandstoffen. Het gebruik van duurzaam biogas en biopropaan in plaats van aardgas of lpg moet in totaal voor broeikasgasemissiereducties zorgen.

(243)

In punt 121 van de CEEAG wordt verklaard dat steun voor het dekken van kosten die grotendeels verband houden met de exploitatie — in plaats van met investeringen — alleen gebruikt mag worden wanneer de lidstaat aantoont dat dit resulteert in milieuvriendelijkere besluiten op het gebied van exploitatie. In punt 122 van de CEEAG wordt bepaald dat indien steun hoofdzakelijk nodig is ter dekking van kosten op korte termijn die variabel kunnen zijn, de lidstaten moeten bevestigen dat de productiekosten waarop het steunbedrag is gebaseerd, zullen worden gemonitord en dat het steunbedrag ten minste eenmaal per jaar wordt geactualiseerd. De steun moet zodanig worden vormgegeven dat ongewenste verstoring van het efficiënte functioneren van markten en, met name, van doeltreffende prikkels voor de exploitatie en prijsprikkels wordt vermeden, zoals aangegeven in punt 123 van de CEEAG.

(244)

In het onderhavige geval heeft de steun tot doel het belastingniveau voor duurzaam biogas en biopropaan te verlagen, zodat deze voor de eindafnemer een concurrerend alternatief worden voor hun equivalente fossiele brandstoffen (zie overweging 42). Het doel van de steun is dus om een milieuvriendelijker besluit bij de consument te stimuleren. De Zweedse autoriteiten hebben bevestigd dat de kosten waarop het steunbedrag is gebaseerd jaarlijks zullen worden gemonitord en dat het steunbedrag indien nodig zal worden geactualiseerd (zie overweging 43).

(245)

In punt 130 van de CEEAG wordt uitgelegd dat de Commissie in beginsel zal oordelen dat staatssteun voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa, biogas en biomassabrandstoffen die de plafonds overschrijden om te bepalen of zij meetellen voor de berekening van het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 26 van RED II, waarschijnlijk geen positieve gevolgen zal hebben die zouden kunnen opwegen tegen de negatieve effecten van de maatregel.

(246)

Zoals uiteengezet in overweging 20 wordt in het kader van de regelingen geen steun verleend voor biomassabrandstoffen uit gewassen voor voedsel- en voederdoeleinden.

(247)

In punt 132 van de CEEAG wordt verklaard dat voor regelingen die aan een bijzonder beperkt aantal begunstigden of een begunstigde gevestigde exploitant ten goede komen, de lidstaten daarnaast moeten aantonen hoe de voorgenomen steunmaatregel niet zal leiden tot verstoringen van de mededinging, bijvoorbeeld door een toegenomen marktmacht.

(248)

De Commissie merkt op dat, aangezien de steun wordt verleend in de vorm van een algemene belastingvrijstelling voor duurzaam biogas en biopropaan, het onwaarschijnlijk is dat de steun een bijzonder beperkt aantal begunstigden ten goede komt. De Commissie merkt op dat in 2018 16 ondernemingen die van de motorbrandstofregeling gebruik hebben gemaakt, gegevens hebben ingediend voor de monitoringverslagen voor als motorbrandstof gebruikt biogas (zie overweging 47).

(249)

De Commissie concludeert derhalve dat aan de relevante voorwaarden van afdeling 4.1.4 van de CEEAG is voldaan.

(250)

In punt 134 van de CEEAG wordt verklaard dat, op voorwaarde dat alle overige verenigbaarheidsvoorwaarden zijn vervuld, de Commissie doorgaans tot de bevinding zal komen dat maatregelen ten behoeve van de decarbonisatie per saldo positief zijn (d.w.z. dat de positieve effecten opwegen tegen de verstoringen van de interne markt) in het licht van de bijdrage ervan aan de verwezenlijking van de energie- en klimaatdoelstellingen van de Unie, zolang er geen duidelijke aanwijzingen zijn dat het beginsel “geen ernstige afbreuk doen aan” niet in acht wordt genomen.

(251)

De Commissie merkt op dat de regelingen zullen bijdragen tot de verwezenlijking van de energie- en klimaatdoelstellingen van Zweden en de EU en dat de ondersteunde biomassabrandstoffen zullen voldoen aan de in RED II vastgelegde criteria inzake duurzaamheid en broeikasgasemissiereductie. De Commissie vindt geen duidelijke aanwijzingen dat het beginsel “geen ernstige afbreuk doen aan” niet in acht is genomen.

(252)

Op basis van het bovenstaande concludeert de Commissie dat de positieve effecten van de regelingen opwegen tegen de negatieve effecten op de interne markt.

(253)

Zoals in overweging 69 is uiteengezet, heeft Zweden bevestigd dat er ten aanzien van de directe begunstigden, om in aanmerking te komen voor de steun, geen bevel tot terugvordering mag uitstaan ingevolge een eerder besluit van de Commissie waarin de steun onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar is verklaard, en dat de directe begunstigde geen onderneming in moeilijkheden mag zijn.

(254)

Op grond van het bovenstaande concludeert de Commissie dat de regelingen in overeenstemming zijn met de punten 14 en 15 van de CEEAG.

(255)

De Commissie concludeert dat de steun de ontwikkeling van een economische activiteit vergemakkelijkt en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie is dan ook van oordeel dat de steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, punt c), VWEU en de relevante bepalingen van de CEEAG.

(256)

De Commissie stelt vast dat Zweden de steunmaatregelen onrechtmatig tot uitvoering heeft gebracht in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De Commissie is echter van oordeel dat de maatregel verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, punt c), van het Verdrag, in het licht van de relevante bepalingen van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie (EEAG) en van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van klimaat, milieubescherming en energie (CEEAG),