Parere del Comitato economico e sociale sugli «Appalti pubblici»

(96/C 212/03)

In data 4 luglio 1995, il Comitato economico e sociale ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, secondo comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere sugli «Appalti pubblici».

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo di Gafo Fernandez l'8 maggio 1996.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 maggio 1996, nel corso della 336a sessione plenaria, con 108 voti favorevoli, 1 contrario e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La migliore valutazione dell'importanza degli appalti pubblici è stata quella elaborata dal dott. Cecchini nella nota relazione sui costi della mancata realizzazione del mercato interno dell'Unione europea. In tale relazione, del 1985, l'ammontare degli appalti pubblici veniva quantificato in 530 000 milioni di ECU l'anno, vale a dire il 15 % del PIL dell'Unione europea. La quota di appalti assegnata a imprese di Stati membri diversi da quello aggiudicante era limitata ad un modestissimo 2 % del totale, il che potrebbe indicare il ridotto grado di «messa in comune» del settore, e dunque il lungo cammino ancora da percorrere. Ulteriori studi che vengono attualmente condotti dalla Commissione precisano inoltre, in via provvisoria, che la cifra totale si ripartirebbe tra il 30 % per le autorità nazionali, il 25 % per gli enti territoriali e il rimanente 45 % per le imprese pubbliche e private.

1.2. Per porre rimedio a tale situazione, l'Unione europea, a partire dagli anni '70, si è progressivamente dotata di un rilevante corpus legislativo, finalizzato a rendere trasparente e non discriminatoria l'aggiudicazione degli appalti pubblici. La forma giuridica è sempre quella della direttiva, basata, a partire dal 1986, sull'articolo 100 A.

1.3. È importante precisare la definizione di «appalto pubblico» che, in quanto tale, è soggetto a detta normativa. Si tratta degli appalti relativi a forniture, lavori o servizi da parte di enti pubblici o assimilabili ad essi. Come enti pubblici si intendono lo Stato, le amministrazioni locali e regionali e persino le imprese private che, in quanto titolari di un servizio di interesse generale conformemente all'articolo 90 del Trattato, possono essere assimilate ad imprese pubbliche.

1.4. Il ricorso alla forma giuridica della direttiva era inevitabile, dal momento che la legislazione comunitaria deve integrarsi in un settore particolarmente sensibile per i pubblici poteri, qual è l'aggiudicazione di appalti da parte dello Stato o di enti pubblici. Era quindi necessario adeguare il mandato comunitario alle prassi e alle consuetudini di ciascuno degli Stati membri. La formula prescelta ha nondimeno posto taluni problemi, quali:

- ritardi nella trasposizione delle direttive nell'ordinamento dei vari Stati membri, con problemi particolari al livello degli enti locali e regionali;

- interpretazioni divergenti nei vari Stati membri degli obblighi previsti dalle direttive comunitarie.

1.5. Il 15 aprile 1994, nel quadro della conclusione dell'Uruguay Round del GATT, l'Unione europea ha sottoscritto il nuovo Accordo sugli appalti pubblici (GPA). Tra le modifiche introdotte vi è quella delle soglie, che l'Unione deve rispettare. Lo strumento adottato a tale scopo è la proposta di Direttiva (doc. COM(95)107) della Commissione. Il Comitato ha formulato il proprio parere in proposito il 5 luglio 1995 ().

1.6. Il corpus legislativo comunitario si articola in due gruppi di direttive:

- direttive su lavori, forniture e servizi (che stabiliscono le condizioni minime di armonizzazione);

- direttive sui ricorsi, che consentono tre tipi di azioni: adozione di misure provvisorie (come la sospensione di una decisione illegale di aggiudicazione), annullamento dell'aggiudicazione e concessione, agli enti lesi, di compensazioni per i danni subiti.

Occorre inoltre fare una distinzione tra le direttive di carattere generale e quelle relative ai cosiddetti «settori esclusi» (enti erogatori di acqua e di energia, enti che forniscono servizi di trasporto e telecomunicazioni), adottate in una fase successiva. In queste ultime si rilevano certe differenze su aspetti quali la definizione di amministrazione aggiudicatrice, le soglie minime di applicazione, la fissazione delle caratteristiche tecniche e delle condizioni di pubblicità, di gara e aggiudicazione.

1.7. Naturalmente solo alcuni «appalti pubblici», in base al relativo importo, sono interessati dalla regolamentazione. È stata quindi fissata una serie di «soglie minime», le quali, dopo le modifiche introdotte con l'accordo GATT, sono le seguenti:

- appalti di lavori: 5 000 0000 di ECU;

- appalti di forniture e servizi: 130 000 ECU per le amministrazioni centrali e 200 000 ECU per gli altri aggiudicatori nei casi generici oppure da 400 000 a 600 000 ECU per i «settori esclusi».

Tali soglie non comprendono l'IVA, e il loro valore in ECU sarà aggiornato ogni due anni.

1.8. Per ottenere condizioni di trasparenza ed evitare discriminazioni tra le imprese di diversi Stati membri si punta su azioni articolate su quattro fronti:

- Pubblicità dei bandi di gara: tramite la pubblicazione obbligatoria, con le opportune scadenze minime, nella GUCE e mediante il sistema di accesso «on line» conosciuto come TED (Tender Electronic Data).

- Definizione precisa dei dati relativi al bando di gara: ciò richiede l'adozione di requisiti tecnici e di norme comunitarie o, in mancanza di esse, di norme nazionali chiaramente alla portata di imprese di vari paesi, secondo una gerarchia ben definita nelle citate direttive. (Con ciò si vuole impedire il ricorso a norme tecniche stabilite con l'obiettivo di limitare o falsare la concorrenza.) È richiesta inoltre la trasparenza della procedura di licitazione (aperta, ristretta o negoziata), e dei criteri di selezione delle offerte.

- Trasparenza del processo di selezione: attraverso l'applicazione dei criteri su elencati e la pubblicità, nonché, eventualmente, la giustificazione della mancata accettazione delle offerte respinte. Le misure in materia di certificazione (attestation) della trasparenza del processo di aggiudicazione avrebbero lo stesso obiettivo.

- Processo di controllo «Ex-post»: tramite il sistema di sorveglianza della Commissione europea ed eventualmente la denuncia da parte delle imprese che si considerano discriminate, nonché la possibilità di adire i tribunali nazionali o la Corte di giustizia europea.

1.9. Il Comitato economico e sociale ha avuto l'opportunità di pronunciarsi, nel corso degli ultimi anni, in merito a tali proposte di direttiva (). I pareri del Comitato possono essere così riassunti:

1.9.1. Il Comitato aveva segnalato le prevedibili difficoltà pratiche che si sarebbero riscontrate nell'elaborazione del tessuto giuridico di liberalizzazione degli appalti pubblici e aveva proposto un controllo e un adeguamento delle direttive sulla base delle esperienze effettuate.

1.9.2. Aveva inoltre insistito sulla necessità di migliorare la trasparenza nelle fasi di definizione e di selezione delle offerte, facendo particolare riferimento all'importanza fondamentale delle direttive sui ricorsi. Tuttavia, si era chiesto se l'abbassamento della soglia minima di applicazione o l'estensione dell'obbligo di informazione statistica avrebbero compensato i più alti costi amministrativi di una tale misura. Il Comitato aveva anche sottolineato l'esigenza di migliorare l'accesso delle PMI a questi bandi di gara.

1.9.3. Il Comitato infine aveva raccomandato un certo grado di flessibilità per quanto concerneva il ricorso a imprese fornitrici per la definizione delle caratteristiche tecniche di un bando di gara, al fine di cercare un equilibrio tra un'eventuale discriminazione della concorrenza e la necessità di definire con esattezza tali caratteristiche.

2. Valutazione della situazione attuale

2.1. Al momento non esiste una esatta valutazione del numero di «appalti pubblici» pienamente aperti alla concorrenza comunitaria, e della relativa portata economica. Eurostat ha iniziato i lavori in materia, ma, stando alle informazioni disponibili, tali lavori non sono ancora molto avanzati. La Commissione europea dispone di dati in materia che indicano l'elevato numero di licitazioni di questo tipo (e dei problemi burocratici che questo comporta) e il loro significato a livello macroeconomico.

2.2. Il Comitato fa osservare che l'insufficienza di dati statistici trasparenti, dovuta alla scarsa volontà degli Stati membri di raccogliere e divulgare le statistiche, prima tra le cause che rendono difficile la sensibilizzazione sull'estensione del problema, indispensabile per il completamento del Mercato interno.

2.3. L'apertura reale degli appalti pubblici non solo comporta l'effettiva realizzazione delle premesse del Mercato interno, ma potrebbe anche provocare un abbassamento sensibile, e in taluni casi considerevole, degli importi che gli enti pubblici soggetti alle direttive devono pagare per l'esecuzione di opere, la fornitura di beni o la prestazione di servizi. Nell'ottica della riduzione dei disavanzi pubblici, richiesta dall'Unione economica e monetaria, tale maggiore efficacia nell'impiego delle risorse pubbliche può costituire un contributo importante, che occorre mettere in evidenza.

2.4. Anche la dimensione sociale dell'apertura degli appalti pubblici non può essere ignorata. Tale apertura non deve in alcun caso comportare la riduzione dei livelli di protezione sociale di tutti i paesi, ragion per cui si dovrà dedicare particolare attenzione agli aspetti sociali nelle condizioni di subappalto e di prestazione di servizi da parte di imprese di paesi terzi. Un primo passo in tale direzione, positivo ma insufficiente, è stato ora compiuto dal Consiglio che, dopo vari anni di discussioni, ha approvato una posizione comune sulla proposta di direttiva concernente il subappalto transfrontaliero (distacco di lavoratori).

2.5. L'apertura effettiva degli appalti pubblici esige anzitutto un cambiamento di mentalità degli enti aggiudicanti, i quali devono riconoscere gli indubbi vantaggi che derivano alla collettività dall'applicazione dei principi basati su una maggiore concorrenza ed efficienza nell'esecuzione di opere, nella fornitura di beni o nella prestazione di servizi, a un prezzo più economico e con le stesse garanzie di qualità e di affidabilità.

2.6. La Commissione europea ha avviato numerosi procedimenti di infrazione, sia per ritardi nel recepimento della legislazione comunitaria, sia per l'applicazione inadeguata o illegale da parte delle autorità degli Stati membri.

2.7. La Corte di giustizia europea ha emesso varie sentenze e avviato numerosi procedimenti relativi agli aspetti summenzionati. L'insieme delle sentenze in materia comincia a formare un corpus giuridico coerente, tale da rendere più agili i procedimenti futuri, specialmente a livello dei tribunali nazionali. Le principali conclusioni di tali sentenze possono essere così riassunte:

- applicabilità diretta di tali direttive, anche qualora una di esse non sia stata recepita nel diritto nazionale o qualora la normativa nazionale stessa non sia perfettamente adeguata ai principi generali in esse definiti (Causa 10/76);

- principio della parità di trattamento di tutti i partecipanti ad un bando di gara (Causa 243/89);

- delimitazione delle eccezioni e delle deroghe alle direttive, con speciale riferimento ai procedimenti negoziati in materia di lavori e forniture (Causa 194/88);

- divieto di privilegiare, abusivamente o in maniera ingiustificata, le imprese regionali o locali (Causa 21/88);

- divieto di riservare l'accesso alla gara ad un gruppo d'imprese per ragioni non obiettive (Causa 272/91);

- divieto di ricorrere a determinati criteri sociali ingiustificati o sproporzionati nell'aggiudicazione, ad esempio l'assunzione di disoccupati da lungo tempo (Causa 10/76) o di lavoratori migranti di una determinata nazionalità (Causa 113/89);

- obbligo di pubblicizzare la gara d'appalto prima del suo svolgimento, tranne casi di «estrema urgenza», imprevedibili e debitamente motivati (Causa 24/91);

- ammissione di un'impresa, legata ad un gruppo di imprese, anche se non dispone dei materiali o dei mezzi per eseguire o fornire le prestazioni oggetto del bando di gara (Causa 389/92).

2.8. La Commissione europea ha creato due Comitati consultivi per la liberalizzazione degli appalti pubblici. Uno di essi è composto da esponenti dell'amministrazione dei vari Stati membri, l'altro da rappresentanti dei gruppi socioprofessionali. Tali Comitati svolgono un ruolo consultivo per la Commissione ai fini dell'applicazione delle direttive del settore, fungendo inoltre da cinghia di trasmissione e da punto di riferimento a livello nazionale.

2.9. Il «Gruppo Molitor», nella relazione del giugno 1995 sulla semplificazione legislativa ed amministrativa nell'Unione europea, ha espresso cinque raccomandazioni specifiche in materia di appalti pubblici:

- Recepimento delle direttive entro le scadenze indicate.

- Il campo d'applicazione delle direttive intese ad agevolare l'accesso ai pubblici appalti non deve essere modificato da norme nazionali che ne limitino direttamente o indirettamente gli effetti.

- Possibilità di sostituire le direttive con una serie di principi chiaramente definiti, all'occorrenza sostenuti da un regolamento, per evitare differenze tra gli Stati membri e promuovere la trasparenza (tale proposta è stata espressamente respinta dalla Commissione in base a considerazioni di natura giuridica come pure per l'inopportunità politica di limitare, mediante un regolamento, il margine di manovra degli Stati membri per adeguare le norme comunitarie alla propria realtà.)

- Gli Stati membri dovranno garantire che le sanzioni applicabili in caso di violazione delle norme comunitarie sugli appalti pubblici vengano applicate in tutta la Comunità con lo stesso rigore.

- Anche mantenendo il principio della pubblicazione di tutti gli appalti, si dovrebbe fare maggior uso dei subappalti a livello nazionale o internazionale, per facilitare la partecipazione delle piccole e medie imprese.

2.10. Il Comitato sta elaborando un parere in merito alle procedure di certificazione e di reciproco riconoscimento delle specifiche e delle norme nazionali. In tale contesto ritiene che occorra accelerare per quanto possibile l'adozione di norme comunitarie come mezzo principale per limitare eventuali distorsioni che potrebbero derivare dall'applicazione di norme nazionali o specifiche settoriali di un determinato Stato membro.

2.11. Il Comitato ritiene che, nell'ambito degli appalti pubblici, il subappalto rappresenti una forma di organizzazione del lavoro prioritariamente collegata agli aspetti di specializzazione nella esecuzione di opere. In tale ambito va previsto uno specifico spazio e ruolo per le piccole e medie imprese.

È opportuno però ricordare che anche nel settore del subappalto si è verificato il fenomeno dell'inosservanza delle disposizioni sui contratti di lavoro e delle norme di sicurezza. Il Comitato coglie l'occasione per raccomandare al Consiglio una iniziativa di sensibilizzazione degli Stati membri per il controllo e per il rispetto delle leggi e dei contratti di lavoro in questo importante settore dell'attività economica.

2.12. Il Comitato ha inoltre appreso che in vari Stati membri vengono istituite associazioni nazionali destinate a facilitare l'applicazione dei principi degli appalti pubblici (). Il Comitato si compiace di tale iniziativa, poiché può rivelarsi utile sia nelle attività di diffusione, aumentando la trasparenza, sia in quelle di formazione dei responsabili dell'attuazione pratica.

3. Principali problemi per l'effettiva liberalizzazione degli appalti pubblici

3.1. Per affrontare i problemi incontrati nell'applicare le direttive sia dalle amministrazioni aggiudicatrici sia dagli enti aggiudicatari, nonché per valutare l'efficacia delle stesse direttive in termini di costi-impatto, il Comitato ha organizzato nel dicembre 1995, a Duesseldorf e Bonn, una serie di audizioni con rappresentanti sia delle amministrazioni pubbliche tedesche (Governo federale e Laender) che delle varie organizzazioni socioprofessionali che applicano la normativa comunitaria in materia. Il risultato di tali audizioni è stato estremamente utile per conoscere, in modo diretto, la problematica giuridica e pratica relativa all'applicazione della normativa, sia dal punto di vista degli enti aggiudicatori sia da quello degli aggiudicatari.

3.2. A seguito di tali audizioni e per confermare i punti di vista raccolti, è stata inoltre predisposta l'indagine che è stata inviata a numerose organizzazioni socioprofessionali legate agli appalti pubblici. Sebbene il numero di risposte ricevute (circa 80) vada considerato solo un campione parzialmente rappresentativo, la coincidenza delle risposte e degli orientamenti che se ne evincono permette di individuare una serie di ostacoli di carattere generale. Il Comitato ha appreso che la Commissione sta elaborando uno studio, basato su un gran numero di inchieste, caratterizzato da grande affidabilità scientifica; si congratula pertanto con la Commissione di tale iniziativa, sulle cui conclusioni spera di essere informato, nell'ambito dei lavori dell'Osservatorio del mercato unico.

3.3. I risultati dell'indagine permettono di constatare che, sebbene la maggior parte degli enti aggiudicatori o aggiudicatari siano consapevoli dell'esistenza della legislazione nazionale in materia, vi sono ragionevoli dubbi in merito al rapporto costi-efficacia del sistema. Ciò è dovuto in particolare ai ritardi provocati e ai costi derivati dalle barriere linguistiche nonché ai costi amministrativi.

3.4. Qui di seguito vengono esposti, in modo non esaustivo, alcuni dei principali problemi incontrati. Per ragioni sistematiche, si è cercato di raggrupparli in base a criteri oggettivi.

3.5. Problemi connessi agli aspetti legislativi e all'applicazione delle norme

- Periodi di transizione concessi a taluni paesi nell'ambito delle direttive stesse.

- Ritardi nella trasposizione delle direttive nella legislazione degli Stati membri. Problemi particolari che si possono presentare al livello degli enti locali o regionali. Applicabilità diretta alle imprese pubbliche o assimilabili ad esse.

- Recepimento in alcuni casi inadeguato della legislazione comunitaria in quella degli Stati membri.

- Reticenza da parte delle autorità nazionali, e specialmente degli enti locali, ad applicare la normativa sugli appalti pubblici nella loro sfera d'azione.

- Problemi specifici che possono nascere in relazione ad attività ritenute vitali per la sicurezza nazionale di uno Stato membro, o che si possano specificamente assimilare ad esse.

- Revisione delle soglie minime. Problemi correlati alle variazioni monetarie.

3.6. Problemi connessi alla fase di definizione dei bandi di gara

- Mancanza di uniformità delle norme tecniche (comunitarie, nazionali o specifiche del settore) che guideranno il processo di selezione delle offerte, come anche delle norme deontologiche per gli aggiudicatari.

- Qualificazione delle imprese e certificazione della qualità delle offerte.

- Trasparenza dei criteri di valutazione delle offerte.

- Determinazione trasparente e non discriminatoria delle procedure di licitazione (aperta, ristretta, su invito o negoziata).

- Suddivisione di appalti unitari in progetti minori per aggirare le soglie minime di apertura degli appalti comunitari.

- Applicazione delle condizioni sociali del paese dove viene effettuata l'aggiudicazione e di quelle dell'impresa aggiudicatrice della gara.

3.7. Problemi connessi alla fase di pubblicazione dei bandi di gara

- Standardizzazione degli avvisi di appalti pubblici.

- Scadenze insufficienti per invio e pubblicazione nella GUCE.

- Accesso delle imprese interessate, in particolare delle piccole e medie imprese, ai dati e specialmente alle banche dati del settore.

- Problemi generali connessi al subappalto che rappresenta una forma di organizzazione del lavoro prioritariamente collegata agli aspetti di specializzazione nell'esecuzione delle opere.

- Elaborazione di liste ristrette nei casi di licitazione su invito o negoziata.

- In generale, le piccole e medie imprese hanno difficoltà ad accedere in condizioni soddisfacenti a tali gare.

- Problemi generali di riservatezza per le imprese.

3.8. Problemi connessi alla fase di aggiudicazione

- Trasparenza dei criteri di aggiudicazione e loro conformità con quelli stabiliti nel bando di gara.

- Notifica, alle ditte che ne facciano espressamente richiesta, delle cause della non accettazione della rispettiva offerta (problemi di riservatezza commerciale).

3.9. Problemi connessi alla fase di ricorso

- Intensificazione e rafforzamento dei poteri di supervisione e di informazione della Commissione europea.

- Ruolo dei tribunali nazionali e della Corte di giustizia europea. Accesso delle imprese interessate e creazione di un corpus legislativo in materia.

- Applicabilità delle decisioni: azioni preventive, riparazione dei danni e sistema di sanzioni.

- Mancanza di un quadro armonizzato di sanzioni, e differente atteggiamento delle autorità nazionali in caso di mancato adempimento delle disposizioni in materia di appalti pubblici.

4. Idee concrete per migliorare l'applicazione del sistema di licitazione nell'Unione europea

4.1. Dall'analisi delle risposte all'indagine si possono desumere le prime idee di azioni concrete da portare avanti. Si tratterebbe di:

4.2. Convincere gli Stati membri che il loro compito prioritario è di portare a termine l'elaborazione della legislazione nazionale per l'applicazione delle direttive in materia di appalti pubblici e, inoltre, di adeguarla allo spirito generale della normativa comunitaria nei casi in cui la trasposizione si dimostri difficile.

4.3. Il rafforzamento della legislazione e della relativa applicazione deve precedere qualsiasi modifica della normativa comunitaria esistente, modifica che dovrebbe eventualmente basarsi sull'esperienza ottenuta in vari anni di piena attuazione del sistema attuale.

4.4. Valutare l'opportunità di intensificare i programmi di formazione finanziati dalla Commissione europea, che potrebbero essere inquadrati dalle organizzazioni socioprofessionali di ciascun paese al fine di sensibilizzare e preparare sia il personale delle amministrazioni aggiudicatrici sia quello delle imprese interessate a partecipare agli appalti pubblici, in particolare le PMI.

4.5. Istituire, approfittando delle strutture che già esistono negli Stati membri, associazioni o forum per la promozione degli appalti pubblici. Essi avrebbero tra l'altro il compito di sviluppare i programmi di formazione in materia, e di servire da punto di riferimento a livello nazionale per risolvere i problemi d'interpretazione della normativa comunitaria e nazionale.

4.6. Promuovere nuove alternative e procedimenti per migliorare le fasi di pubblicazione dei bandi di gara, ad esempio migliorandone l'accesso e la diffusione elettronica, e di certificazione interna della trasparenza del processo (attestation), nonché per favorire l'effettiva presenza delle PMI nelle gare, grazie alla creazione di Gruppi europei di interesse economico, soggetti allo statuto nazionale o a quello comunitario che le disciplina.

4.7. Precisare, per mezzo di una comunicazione della Commissione, i criteri di applicazione delle norme tecniche adeguati alla gerarchia prevista nelle direttive.

4.8. Intensificare il coordinamento della Commissione con le autorità nazionali competenti e con i succitati forum per la promozione degli appalti pubblici, per accelerare il cambiamento di mentalità nella gestione di tali appalti pubblici e facilitare l'identificazione e l'eliminazione degli ostacoli che si possono presentare, assicurando un sostegno tecnico agli enti pubblici a livello locale o regionale che lanciano bandi di gara del tipo contemplato dalle direttive.

4.8.1. Il Comitato ritiene urgente che la Commissione rilanci il Comitato consultivo istituito con gli organismi socioprofessionali europei. Questo deve costituire il necessario completamento delle associazioni nazionali, per permettere alla Commissione di ricevere i suggerimenti delle amministrazioni aggiudicatrici e di comunicare al tempo stesso a queste ultime le proprie preoccupazioni e priorità.

4.9. Sollecitare gli Stati membri a istituire un organismo nazionale che possa raccogliere e trasmettere alla Commissione, in base a criteri standardizzati ed entro scadenze adeguate, le informazioni raccolte a livello nazionale in merito alla portata e all'effettiva apertura degli appalti pubblici.

Bruxelles, 29 maggio 1996.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 256 del 2. 10. 1995.

() Parere del Comitato in merito alle forniture nei settori acqua, trasporti, telecomunicazioni, del 25 marzo 1992 (GU n. C 106 del 27. 4. 1992); parere del Comitato in merito agli appalti di lavori pubblici, del 25 marzo 1992 (GU n. C 106 del 27. 4. 1992); parere del Comitato in merito agli appalti di lavori pubblici, del 22 ottobre 1992 (GU n. C 332 del 16. 12. 1992); parere del Comitato in merito agli appalti pubblici di forniture, del 22 ottobre 1992 (GU n. C 332 del 16. 12. 1992).

() Forum OEffentliches Auftragswesen (Forum OAE) e.V.

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