I.

Inleiding

1.

De nationale regeling van een lidstaat biedt die lidstaat de mogelijkheid om op grond van bestuursrechtelijke overtredingen in verband met de verkeersveiligheid de toezegging tot toekenning van de nationaliteit in te trekken, die was gedaan aan een onderdaan die de nationaliteit van slechts één lidstaat bezat en die afstand heeft gedaan van deze nationaliteit, en daarmee dus ook van zijn burgerschap van de Europese Unie, teneinde de nationaliteit van een andere lidstaat te verkrijgen overeenkomstig het besluit van de autoriteiten van laatstbedoelde lidstaat dat een toezegging in die zin bevat; dit belet derhalve dat deze persoon zijn hoedanigheid van Unieburger opnieuw verkrijgt.

2.

In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht uitlegging te geven aan artikel 20 VWEU in het kader van de rechtspraak in de arresten Rottmann ( 2 ) en Tjebbes e.a. ( 3 ) en om het derde onderdeel van een eerder delicaat chapiter aan te snijden, dat betrekking heeft op de verplichtingen inzake het verkrijgen en het verliezen van de nationaliteit die uit het oogpunt van het Unierecht op de lidstaten rusten.

II.

Toepasselijke bepalingen

A.

Internationaal recht

1.

Verdrag tot beperking der staatloosheid

3.

De Republiek Oostenrijk is op 22 september 1972 toegetreden tot het op 30 augustus 1961 te New York vastgestelde Verdrag van de Verenigde Naties tot beperking der staatloosheid, dat in werking is getreden op 13 december 1975 (hierna: „Verdrag beperking staatloosheid”). In artikel 7, leden 2, 3 en 6, van dat verdrag, is het volgende bepaald:

4.

Artikel 8 van het Verdrag beperking staatloosheid bepaalt in de leden 1 en 3:

2.

Verdrag betreffende beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit

5.

Het Verdrag betreffende beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit en betreffende militaire verplichtingen in geval van meervoudige nationaliteit, dat op 6 mei 1963 te Straatsburg is ondertekend en in werking is getreden op 28 maart 1968, is sinds 1 september 1975 van toepassing op de Republiek Oostenrijk.

6.

In artikel 1 van dat verdrag, met als opschrift „Beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit”, is in lid 1 bepaald dat „[m]eerderjarige onderdanen van de Verdragsluitende Partijen [...] hun nationaliteit [verliezen], indien zij ten gevolge van een uitdrukkelijke wilsverklaring de nationaliteit van een andere Partij verkrijgen door naturalisatie, optie of herstel in die nationaliteit; aan hen mag geen vergunning worden gegeven hun vroegere nationaliteit te behouden”.

3.

Europees verdrag inzake nationaliteit

7.

Het Europees Verdrag inzake nationaliteit, dat op 6 november 1997 in het kader van de Raad van Europa is vastgesteld en in werking is getreden op 1 maart 2000 (hierna: „verdrag inzake nationaliteit”), is sinds 1 maart 2000 van toepassing op de Republiek Oostenrijk.

8.

In artikel 4 van het verdrag inzake nationaliteit, met als opschrift „Beginselen”, is bepaald dat de regels inzake nationaliteit van elke Staat die Partij is, moeten zijn gebaseerd op de beginselen dat iedereen recht heeft op een nationaliteit en dat staatloosheid dient te worden vermeden.

9.

In artikel 6 van dat verdrag, met als opschrift „Verkrijging van de nationaliteit”, bepaalt lid 3 dat „[e]lke Staat die Partij is, in zijn nationale wetgeving voorziet in de mogelijkheid van naturalisatie van personen die hun wettige en gewone verblijf op zijn grondgebied hebben. Bij het bepalen van de voorwaarden voor naturalisatie voorziet hij niet in een periode van verblijf langer dan tien jaar voorafgaande aan de indiening van het verzoek.”.

10.

In artikel 7 van het verdrag inzake nationaliteit, met als opschrift „Verlies van de nationaliteit van rechtswege of op initiatief van de Staat die Partij is” is in de leden 1 en 3 bepaald:

11.

In artikel 8 van dat verdrag, met als opschrift „Verlies van de nationaliteit op initiatief van het individu”, is met name bepaald dat „[e]lke Staat die Partij is, [...] toe[staat] dat personen afstand doen van zijn nationaliteit, mits zij daardoor niet staatloos worden”.

12.

Volgens artikel 10 van het verdrag inzake nationaliteit, met als opschrift „Behandeling van aanvragen”, zorgt „[e]lke Staat die Partij is, [...] dat aanvragen inzake de verkrijging, het behoud, het verlies, de herverkrijging of om een verklaring van zijn nationaliteit binnen een redelijk tijdsbestek worden behandeld”.

13.

Artikel 15 van dat verdrag, met als opschrift „Andere mogelijke gevallen van meervoudige nationaliteit”, schrijft voor:

14.

Artikel 16 van dat verdrag, met als opschrift „Behoud van de eerdere nationaliteit” luidt: „Een Staat die Partij is, stelt het doen van afstand of het verlies van een andere nationaliteit niet als voorwaarde voor de verkrijging of het behoud van zijn nationaliteit, wanneer het doen van afstand of het verlies niet mogelijk is of niet in redelijkheid kan worden vereist”.

B.

Unierecht

15.

Artikel 20, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie stelt het Unieburgerschap in en bepaalt dat „eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit”, Unieburger is. Krachtens artikel 20, lid 2, onder a), VWEU genieten Unieburgers het „recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven”.

C.

Oostenrijks recht

16.

In § 10 van het Staatsbürgerschaftsgesetz 1985 (Oostenrijkse nationaliteitswet van 1985) van 30 juli 1985 ( 4 ) (hierna: „StbG”), met als opschrift „Toekenning”, is bepaald:

17.

§ 20, leden 1 tot en met 3, StbG bepaalt:

III.

Feiten van het hoofdgeding, procedure bij het Hof en prejudiciële vragen

18.

Bij schrijven van 15 december 2008 heeft JY, destijds Ests staatsburger, verzocht om toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit.

19.

Bij besluit van 11 maart 2014 heeft de Niederösterreichische Landesregierung (regering van de deelstaat Neder-Oostenrijk, Oostenrijk), die destijds bevoegd was gelet op de toenmalige verblijfplaats van JY, overeenkomstig § 11a, lid 4, punt 2, gelezen in samenhang met §§ 20 en 39 StbG, JY de toezegging gedaan dat de Oostenrijkse nationaliteit aan haar zou worden toegekend, mits zij binnen twee jaar het bewijs overlegde dat zij niet langer het burgerschap van de Republiek Estland had.

20.

JY heeft haar woonplaats verlegd naar Wenen (Oostenrijk) en heeft binnen de gestelde termijn van twee jaar het besluit van de Republiek Estland van 27 augustus 2015 overgelegd, waaruit bleek dat zij uit het Estse nationaliteitenregister was uitgeschreven. Sindsdien is zij staatloos.

21.

Bij besluit van 6 juli 2017 heeft de Wiener Landesregierung (regering van de deelstaat Wenen, Oostenrijk) – die bevoegd was geworden voor de behandeling van de aanvraag van JY – overeenkomstig § 20, lid 2, StbG het besluit van de Niederösterreichische Landesregierung (regering van de deelstaat Neder-Oostenrijk) ingetrokken en de aanvraag van JY tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit afgewezen op grond van § 10, lid 1, punt 6, StbG (hierna: „litigieus besluit”).

22.

De Wiener Landesregierung motiveerde haar besluit met het argument dat JY enerzijds na de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit twee zware bestuursrechtelijke overtredingen had begaan, te weten het niet aanbrengen van een keuringsvignet op haar voertuig en het onder invloed van alcohol besturen van een motorvoertuig, en dat zij anderzijds vóór die toezegging acht bestuursrechtelijke overtredingen had begaan in de periode van 2007 tot 2013. De Wiener Landesregierung heeft daarom geoordeeld dat JY niet langer voldeed aan de voorwaarden van § 10, lid 1, punt 6, StbG. JY heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.

23.

Bij vonnis van 23 januari 2018 heeft het Verwaltungsgericht Wien (bestuursrechter in eerste aanleg Wenen, Oostenrijk) dat beroep verworpen, in wezen met de overweging dat de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit overeenkomstig § 20, lid 2, StbG moet worden ingetrokken wanneer een weigeringsgrond zich voordoet na de overlegging van het bewijs betreffende het verlies van de bestaande nationaliteit en dat de toekenningsvoorwaarde van § 10, lid 1, punt 6, StbG in casu niet was vervuld. De twee ernstige bestuursrechtelijke overtredingen in kwestie waren immers van dien aard dat bij de eerste overtreding de bescherming van de openbare verkeersveiligheid in gevaar was gebracht, en bij de tweede overtreding de veiligheid van andere weggebruikers. Volgens het Verwaltungsgericht Wien waren deze twee ernstige bestuursrechtelijk overtredingen, in combinatie met de acht bestuursrechtelijke overtredingen die zij in de periode van 2007 tot 2013 had begaan, van dien aard dat zij twijfels opriepen ten aanzien van het correcte gedrag van JY in de toekomst, in de zin van laatstgenoemde bepaling, en deden het langdurige verblijf van JY in Oostenrijk alsmede haar beroepsmatige en persoonlijke integratie geen afbreuk aan die conclusie.

24.

Het Verwaltungsgericht Wien was voorts van oordeel dat het arrest Rottmann niet van toepassing was omdat JY ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit reeds staatloos en dus geen Unieburger meer was. Bovendien was er sprake van ernstige strafbare feiten, zodat de bij het litigieuze besluit getroffen maatregelen evenredig waren in het licht van het Verdrag beperking staatloosheid.

25.

JY heeft tegen dit vonnis beroep in Revision ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk).

26.

De verwijzende rechter onderstreept dat in de onderhavige zaak, gelet op de bestuursrechtelijke overtredingen die JY vóór en na de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit heeft begaan, volgens het Oostenrijkse recht niet kan worden betwist dat is voldaan aan de voorwaarden voor intrekking van de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit in de zin van § 20, lid 2, StbG en voor de afwijzing van het verzoek tot toekenning van die nationaliteit overeenkomstig § 10, lid 1, punt 6, StbG.

27.

Niettemin verduidelijkt de verwijzende rechter dat het Verwaltungsgericht Wien weliswaar de evenredigheid van die intrekking, gelet op de staatloosheid van JY, heeft getoetst aan het Verdrag beperking staatloosheid en heeft geoordeeld dat de intrekking evenredig was, gezien de door JY begane overtredingen, maar dat het vanuit het oogpunt van het Unierecht geen evenredigheidstoets heeft verricht van de gevolgen van de intrekking van de toezegging tot toekenning van de nationaliteit voor de situatie van de betrokkene, en in voorkomend geval voor haar gezinsleden, aangezien het van oordeel was dat de arresten Rottmann en Tjebbes e.a. niet van toepassing waren in de onderhavige zaak.

28.

Zo geeft de verwijzende rechter met betrekking tot de eerste vraag meteen aan dat JY, gelet op haar juridische en feitelijke situatie, op de datum waarop het litigieuze besluit is genomen – die bepalend is voor de toetsing of het vonnis van het Verwaltungsgericht Wien gegrond is – geen Unieburger was. In tegenstelling tot de situatie van de betrokkenen in de zaken die tot de arresten Rottmann en Tjebbes e.a. hebben geleid, zou het verlies van het Unieburgerschap in de onderhavige zaak niet het logische gevolg zijn van het litigieuze besluit. Integendeel, door de intrekking van de toezegging tot toekenning van de nationaliteit, in combinatie met de afwijzing van het verzoek tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit, zou JY het voorwaardelijke recht op herverkrijging van het Unieburgerschap, waarvan zij zelf reeds afstand had gedaan, hebben verloren.

29.

Aldus rijst de vraag of een dergelijke situatie wegens de aard en de gevolgen ervan onder het Unierecht valt en of de bevoegde autoriteit bij de vaststelling van het litigieuze besluit dat recht moest eerbiedigen. In dat verband is de verwijzende rechter net zoals het Verwaltungsgericht Wien van oordeel dat een dergelijke situatie niet onder het Unierecht valt.

30.

Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter tevens te vernemen of de bevoegde nationale autoriteiten en rechterlijke instanties overeenkomstig de rechtspraak van het Hof moeten nagaan of de intrekking van de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit – waardoor het Unieburgerschap niet opnieuw kan worden verkregen –, gelet op de gevolgen daarvan voor de situatie van de betrokkene, vanuit het oogpunt van het Unierecht verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel. De verwijzende rechter is van oordeel dat een dergelijke evenredigheidstoets vereist is en vraagt zich in dat verband af of het enkele feit dat JY afstand heeft gedaan van haar Unieburgerschap en de tussen haar lidstaat van herkomst en zijn onderdanen bestaande bijzondere band van solidariteit en loyaliteit, alsmede de wederkerigheid van rechten en plichten, die aan de nationaliteitsverhouding ten grondslag liggen, heeft verbroken ( 5 ), beslissend is.

31.

In die omstandigheden heeft het Verwaltungsgerichtshof bij beslissing van 13 februari 2020, ingekomen bij het Hof op 3 maart 2020, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

32.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door JY, de Oostenrijkse en de Franse regering en de Europese Commissie. Dezelfde belanghebbenden alsmede de Estse en de Nederlandse regering waren vertegenwoordigd ter terechtzitting van 1 maart 2021.

IV.

Juridische analyse

A.

Opmerkingen vooraf

33.

In artikel 20, lid 1, VWEU is bepaald dat „[b]urger van de Unie [...] eenieder [is] die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.” Artikel 20 VWEU verleent dus aan eenieder die de nationaliteit van een lidstaat heeft de hoedanigheid van burger van de Unie ( 6 ), die de fundamentele hoedanigheid van alle onderdanen van de lidstaten moet zijn ( 7 ). Dat betekent dat de nationaliteit van een lidstaat een voorafgaande voorwaarde is voor het genot van de hoedanigheid van Unieburger, waaraan alle in het VWEU vastgelegde rechten en plichten zijn verbonden. ( 8 ) Het Unieburgerschap heeft dus niet alleen een afgeleid maar ook een aanvullend karakter, aangezien het aanvullende rechten verleent aan de Unieburgers, zoals het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven, of het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen. ( 9 ) In die zin verleent de hoedanigheid van Unieburger de onderdanen van de lidstaten een burgerschap dat „uitgaat boven de staat”. ( 10 )

34.

De onderhavige zaak, die in deze juridische context past, heeft rechtstreeks betrekking op de fundamentele hoedanigheid van Unieburger en de vragen van de verwijzende rechter sluiten aan bij de arresten Rottmann en Tjebbes e.a., die bijzonder relevant zijn in deze zaak.

35.

In deze conclusie zal ik eerst de vraag analyseren of de situatie in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. In dat verband zal ik de rechtspraak inzake het verlies van het Unieburgerschap uiteenzetten, alvorens in het licht daarvan de gevolgen van het litigieuze besluit te analyseren (eerste vraag). Vervolgens zal ik, na te zijn ingegaan op het besluit van de Estse regering inzake JY’s verlies van de Estse nationaliteit, de evenredigheid van dat eerste besluit onderzoeken (tweede vraag).

B.

Eerste prejudiciële vraag: valt de situatie in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van het Unierecht?

36.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de situatie van een natuurlijke persoon die de nationaliteit van één enkele lidstaat had en afstand heeft gedaan van die nationaliteit en dus ook van het Unieburgerschap, teneinde de nationaliteit van een andere lidstaat te verkrijgen overeenkomstig het besluit van de autoriteiten van die lidstaat dat de toezegging bevat dat deze nationaliteit zal worden verleend, waarna dat besluit is ingetrokken en zijn verzoek om toekenning van die andere nationaliteit is afgewezen, waardoor deze persoon het Unieburgerschap niet opnieuw kan verkrijgen, wegens de aard en de gevolgen van die situatie binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

37.

Wat ten eerste de specifieke kenmerken van de onderhavige zaak betreft, geeft de verwijzende rechter aan dat de situatie in het hoofdgeding wordt gekenmerkt door het feit dat JY op de datum van vaststelling van het litigieuze besluit reeds afstand had gedaan van haar Estse nationaliteit, en daarmee ook van de hoedanigheid van Unieburger. Anders dan in de situaties die tot de arresten Rottmann en Tjebbes e.a. hebben geleid, is het verlies van de hoedanigheid van Unieburger in de onderhavige zaak zijns inziens geen logisch gevolg van het litigieuze besluit en valt de situatie van JY niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht.

38.

Wat ten tweede de schriftelijke opmerkingen van de partijen betreft, is de Oostenrijkse regering dezelfde mening toegedaan als de verwijzende rechter en betoogt zij dat JY op eigen initiatief afstand heeft gedaan van haar Estse nationaliteit, en daarmee van haar Unieburgerschap. JY onderstreept echter dat zij nooit het voornemen heeft gehad af te zien van haar hoedanigheid van Unieburger, als fundamentele hoedanigheid. Zij wilde enkel – vanuit een rechtmatige verwachting – de nationaliteit van een andere lidstaat verkrijgen en heeft uiteindelijk ongewild het Unieburgerschap verloren. JY stelt dat de intrekking van de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit haar rechten als Unieburger betreft, zodat de Oostenrijkse autoriteiten in dat verband het Unierecht moesten eerbiedigen.

39.

De Franse regering en de Commissie zijn van mening dat de situatie in het hoofdgeding wegens haar aard en gevolgen binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

40.

De Franse regering is voorts van mening dat JY, doordat zij afstand heeft gedaan van haar oorspronkelijke Estse nationaliteit omdat een lidstaat had toegezegd haar de nationaliteit van die lidstaat toe te kennen, met een besluit tot intrekking van die toezegging wordt geconfronteerd dat haar veroordeelt tot een situatie van staatloosheid, die wordt gekenmerkt door het verlies van de aan artikel 20 VWEU ontleende hoedanigheid van Unieburger en van de daaraan verbonden rechten. In een dergelijke situatie moeten de lidstaten het Unierecht eerbiedigen bij de uitoefening van hun bevoegdheid op het gebied van nationaliteit.

41.

De Commissie erkent dat de situatie die aan het hoofdgeding ten grondslag ligt, verschilt van de situaties die tot de arresten Rottmann en Tjebbes e.a. hebben geleid. Zij merkt evenwel op dat het feit dat een Unieburger die beter wil integreren in de lidstaat van ontvangst door de nationaliteit van die lidstaat aan te vragen, overeenkomstig het recht van die lidstaat handelt en bereid is te aanvaarden tijdelijk staatloos te worden, die burger niet mag benadelen doordat de intrekking van de toezegging tot toekenning van de nationaliteit wordt onttrokken aan rechterlijke toetsing in het licht van het Unierecht vanwege staatloosheid die is ontstaan als gevolg van het Oostenrijkse stelsel tot verkrijging van de nationaliteit.

42.

De Estse en de Nederlandse regering hebben tijdens de terechtzitting eveneens aangevoerd dat de situatie van JY binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

43.

Ik zal dus onderzoeken of een dergelijke situatie, gelet op de bijzondere omstandigheden van de situatie in het hoofdgeding, binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

1.

Relevante rechtspraak van het Hof betreffende het verlies van het Unieburgerschap

44.

De verwijzende rechter noemt de arresten Rottmann en Tjebbes e.a. Het lijkt me evenwel nuttig om in mijn analyse van de relevante rechtspraak eerst naar het arrest Micheletti e.a. ( 11 ) te kijken.

a)

Arrest Micheletti e.a.: de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van de verkrijging en het verlies van de nationaliteit moet met inachtneming van het Unierecht worden uitgeoefend

45.

In het arrest Micheletti e.a. ( 12 ) heeft het Hof vastgesteld dat „[h]et bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit [...], overeenkomstig het internationale recht, tot de bevoegdheid van elke lidstaat afzonderlijk [behoort]; die bevoegdheid dient te worden uitgeoefend met inachtneming van het [Unie]recht”. Het Hof heeft verduidelijkt dat wanneer een lidstaat, met inachtneming van het Unierecht, aan iemand zijn nationaliteit toekent, een andere lidstaat „de gevolgen [niet mag] beperken door een extra voorwaarde te stellen voor de erkenning van deze nationaliteit in verband met de uitoefening van de in het Verdrag bepaalde fundamentele vrijheden”. ( 13 )

46.

In deze fase moet er mijns inziens op worden gewezen dat het voorbehoud dat het Hof in dit arrest maakt, te weten dat het Unierecht moet worden geëerbiedigd, zowel de voorwaarden voor het verkrijgen van de nationaliteit als die voor het verlies van de nationaliteit behelst. Ik kom hier later op terug. ( 14 )

b)

Arresten Rottmann en Tjebbes e.a.: bevestiging en verduidelijking van het in het arrest Micheletti geformuleerde beginsel

47.

Het beginsel dat door het Hof werd geformuleerd in het arrest Micheletti e.a. ( 15 ), is bevestigd in het arrest Rottmann ( 16 ). In het kader van de toetsing van een door de Duitse autoriteiten vastgesteld besluit tot intrekking van de naturalisatie, heeft het Hof tevens de strekking van dit beginsel verduidelijkt. ( 17 ) Zo heeft het Hof eraan herinnerd dat de lidstaten bevoegd zijn ter zake van de verkrijging en het verlies van de nationaliteit ( 18 ), maar tevens gepreciseerd dat „[het feit dat] een materie tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, [...] niet weg[neemt] dat in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, de betrokken nationale voorschriften toch het Unierecht moeten eerbiedigen” ( 19 ). Hierbij heeft het Hof zich gebaseerd op vaste rechtspraak aangaande situaties waarin een wettelijke regeling met betrekking tot een onder de nationale bevoegdheid vallende materie in het licht van het Unierecht wordt beoordeeld. ( 20 ) Aangezien deze situaties binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, dienen zij met het Unierecht in overeenstemming te zijn en zijn zij vatbaar voor toetsing door het Hof. ( 21 ) Aan de status van Unieburger mag immers niet het nuttig effect worden ontnomen, en dus mogen de rechten die eraan worden ontleend niet door de vaststelling van overheidsmaatregelen worden geschonden. ( 22 )

48.

In het arrest Rottmann ( 23 ) heeft het Hof dus vastgesteld dat, rekening houdend met het fundamentele karakter van de bij artikel 20 VWEU toegekende hoedanigheid van Unieburger, de situatie van een Unieburger die wordt geconfronteerd met een door de autoriteiten van een lidstaat genomen besluit tot intrekking van de naturalisatie dat hem, na het verlies van de nationaliteit van een andere lidstaat die hij vroeger had, in een situatie brengt die kan leiden tot het verlies van die hoedanigheid en van de daaraan verbonden rechten, wegens de aard en de gevolgen ervan onder het Unierecht valt.

49.

Daarmee heeft dit arrest de weg vrijgemaakt voor de mogelijkheid om bepaalde aspecten van de nationaliteitswetgeving van de lidstaten inzake het verlies van het Unieburgerschap grondig te toetsen aan het Unierecht. ( 24 ) Die gelegenheid diende zich negen jaar later aan, met de zaak die tot het arrest Tjebbes e.a. ( 25 ) heeft geleid.

50.

In dat arrest werd een algemene voorwaarde betreffende het verlies van rechtswege van de Nederlandse nationaliteit – en daarmee ook het Unieburgerschap – getoetst aan het Unierecht. ( 26 ) Het Hof heeft het in eerdere rechtspraak geformuleerde beginsel ( 27 ) bevestigd ( 28 ). Onder verwijzing naar de punten 42 en 45 van het arrest Rottmann, heeft het geoordeeld dat op de situatie van Unieburgers die de nationaliteit van slechts één lidstaat bezitten en die door het verlies van die nationaliteit worden geconfronteerd met het verlies van de bij artikel 20 VWEU verleende hoedanigheid van Unieburger en de daaraan verbonden rechten, het Unierecht van toepassing is wegens de aard en de gevolgen van die situatie, en dat de lidstaten bij de uitoefening van hun bevoegdheid inzake nationaliteit dan ook het Unierecht moeten eerbiedigen. ( 29 )

51.

Gelet op die rechtspraak ( 30 ) rijst in de onderhavige zaak de volgende vraag: valt de situatie van JY binnen de werkingssfeer van het Unierecht?

52.

Om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten, ben ik ervan overtuigd dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord.

2.

Gevolgen van het litigieuze besluit vanuit het oogpunt van het Unierecht

a)

Toepassing van de uit de arresten Rottmann en Tjebbes e.a. voortvloeiende beginselen op de situatie in het hoofdgeding

53.

Hoewel het klopt dat JY in de onderhavige zaak reeds staatloos was geworden op de datum die bepalend is om te onderzoeken of het beroep in het hoofdgeding gegrond is, te weten de datum waarop het litigieuze besluit werd vastgesteld ( 31 ), en daardoor ook haar hoedanigheid van Unieburger had verloren, klopt het eveneens dat het verlies van die hoedanigheid niet rechtstreeks voortvloeit uit het litigieuze besluit. JY heeft haar Estse nationaliteit immers verloren bij besluit van de regering van de Republiek Estland.

54.

Bovendien staat vast dat het verlies van voornoemde hoedanigheid niet voortvloeit uit een voorwaarde voor het verlies van de nationaliteit ( 32 ) maar uit een voorwaarde voor het verkrijgen ervan op grond van de Oostenrijkse regeling ( 33 ). De Oostenrijkse autoriteiten hebben de bij het litigieuze besluit getroffen maatregelen immers gemotiveerd met het argument dat JY niet langer voldeed aan de voorwaarden voor toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit, die zijn vastgelegd in § 10, lid 1, punt 6, StbG. ( 34 )

55.

Zoals ik reeds heb aangegeven ( 35 ), verschilt de situatie van JY, gelet op deze bijzonderheden, van de situaties die tot de arresten Rottmann en Tjebbes e.a. hebben geleid. Toch ben ik van mening dat deze omstandigheden niet van dien aard zijn dat de situatie van JY buiten de werkingssfeer van het Unierecht zou vallen, en wel om de volgende redenen.

56.

Hoewel in de eerste plaats de besluiten van de Estse regering en van de Wiener Landesregierung op de stelsels voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit van twee verschillende nationale rechtsorden berusten ( 36 ), deel ik het standpunt van de Commissie dat de intrekking van de toezegging tot naturalisatie van een staatloze op de datum van die intrekking niet op zichzelf mag worden beschouwd, maar moet worden gezien in samenhang met het feit dat die persoon onderdaan was van een andere lidstaat en dus de hoedanigheid van Unieburger bezat ( 37 ). Derhalve moet het verlies door JY van haar hoedanigheid van burger van de Unie in die fase volgens mij worden beschouwd in samenhang met niet alleen het besluit van de Estse autoriteiten maar ook de Oostenrijkse naturalisatieprocedure in haar geheel. ( 38 )

57.

In de tweede plaats wil ik terugkomen op het eerdergenoemde punt dat het voorbehoud dat het Hof in het arrest Micheletti e.a. ( 39 ) heeft gemaakt, zowel de voorwaarden voor het verkrijgen van de nationaliteit als die voor het verliezen ervan behelst. Het in dat arrest geformuleerde beginsel is bevestigd in de arresten Rottmann ( 40 ) en Tjebbes e.a. ( 41 ). Dat beginsel is dan ook van toepassing in gevallen als het onderhavige, die betrekking hebben op de voorwaarden voor het verkrijgen van de nationaliteit, voor zover die voorwaarden het verlies van de hoedanigheid van Unieburger tot gevolg hebben voor de betrokkene. Wanneer het om Unieburgers gaat, is de uitoefening van de bevoegdheid op het gebied van verlies en verkrijging van de nationaliteit, voor zover die uitoefening de door de rechtsorde van de Unie verleende en beschermde rechten aantast, dus vatbaar voor rechterlijke toetsing aan het Unierecht.

58.

In de onderhavige zaak blijkt uit het door de verwijzende rechter geschetste rechtskader dat de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit volgens § 20, lid 1, StbG is onderworpen aan de absolute voorwaarde dat de betrokkene binnen een termijn van twee jaar afziet van de nationaliteit van de herkomststaat. Die persoon moet derhalve niet alleen aanvaarden staatloos te worden, maar ook de hoedanigheid van Unieburger te verliezen. ( 42 )

59.

In dat verband moet mijns inziens ten eerste worden onderzocht of al dan niet vrijwillig afstand is gedaan van de nationaliteit van de herkomststaat, en ten tweede of een dergelijke toezegging rechtmatige verwachtingen schept.

60.

Wat ten eerste de aard van de voorwaarde van afstand betreft, zou JY volgens de Oostenrijkse regering vrijwillig afstand hebben gedaan van haar Estse nationaliteit, en daarmee van haar hoedanigheid van Unieburger. Maar kan een dergelijke afstand wel als „vrijwillig” worden aangemerkt?

61.

In tegenstelling tot wat de Oostenrijkse regering in wezen aanvoert, kan de situatie van een onderdaan van een lidstaat die, zoals JY, afstand heeft gedaan van zijn oorspronkelijke nationaliteit met als enige doel te voldoen aan de voorwaarde die in de nationale regeling is gesteld om de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit te verkrijgen en derhalve met als enige vooruitzicht opnieuw het Unieburgerschap te verkrijgen, niet worden aangemerkt als „vrijwillige afstand”. Zoals de Commissie onderstreept, heeft die afstand inderdaad plaatsgevonden toen de Oostenrijkse autoriteiten JY de toezegging deden dat, met uitzondering van het verlies van de bestaande nationaliteit, aan alle verdere voorwaarden voor de toekenning van het Oostenrijkse burgerschap was voldaan. Het is derhalve duidelijk dat JY, zoals uit haar opmerkingen blijkt, haar hoedanigheid van Unieburger wilde behouden.

62.

Aangezien de Oostenrijkse regeling in het kader van de toezegging tot naturalisatie als absolute voorwaarde stelt dat afstand wordt gedaan van de nationaliteit van de herkomststaat, maar daarbij wel de mogelijkheid laat bestaan dat die toezegging wordt ingetrokken, confronteert de toepassing van die intrekking de betrokken Unieburger systematisch met het verlies van zijn hoedanigheid van Unieburger en valt deze situatie derhalve binnen de werkingssfeer van het Unierecht.

63.

Wat de rechtmatige verwachtingen betreft, is voorts duidelijk dat voor zover de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit gekoppeld is aan de voorwaarde van de afstand en het verlies van de oorspronkelijke nationaliteit, die toezegging rechtmatige verwachtingen schept bij de betrokkene. ( 43 ) Het lijkt mij met name duidelijk dat in de onderhavige zaak de rechtmatige verwachting van JY dat zij haar hoedanigheid van Unieburger opnieuw zou verkrijgen, onder de bescherming van het Unierecht valt. ( 44 ) Bij de vaststelling van een besluit tot toezegging van naturalisatie moeten de Oostenrijkse autoriteiten er derhalve voor zorgen dat een onderdaan zoals JY de hoedanigheid van Unieburger niet verliest – ook niet in geval van overtredingen die vóór of na de vaststelling van dit besluit zijn begaan –, door het die onderdaan gemakkelijker te maken om de gevraagde nationaliteit te verkrijgen. Zoals blijkt uit mijn voorstel voor het antwoord op de tweede prejudiciële vraag, ben ik van mening dat de Oostenrijkse autoriteiten bij de uitoefening van deze bevoegdheid tevens rekening moeten houden met de specifieke omstandigheden van elke situatie, door het evenredigheidsbeginsel toe te passen. ( 45 )

64.

De staatloosheid die het Oostenrijkse stelsel voor het verkrijgen van de nationaliteit noodzakelijkerwijs meebrengt, confronteert de onderdaan van een lidstaat die de Oostenrijkse nationaliteit wil verkrijgen, zoals JY, met het tijdelijke verlies van de bij artikel 20 VWEU verleende hoedanigheid van Unieburger. Deze staatloosheid kan de burger vervolgens echter ook confronteren met het permanente verlies van die hoedanigheid, aangezien, zoals in het onderhavige geval, de toezegging tot naturalisatie door de Oostenrijkse autoriteiten kan worden ingetrokken wegens een overtreding, waardoor de burger alle eraan verbonden rechten worden ontnomen.

65.

Daaruit volgt, zoals de Commissie heeft aangevoerd, dat de intrekking van de toezegging tot naturalisatie na het verlies van de nationaliteit van de lidstaat van herkomst, in combinatie met de afwijzing van het verzoek tot naturalisatie, gelet op de gevolgen ervan vergelijkbaar is met een besluit tot intrekking van de naturalisatie. In de onderhavige zaak heeft die intrekking het verlies van de hoedanigheid van Unieburger tot gevolg.

66.

Ik ben dan ook van mening dat de situatie van een persoon die, nadat hij afstand heeft gedaan van zijn oorspronkelijke nationaliteit om aan een door de lidstaat van ontvangst opgelegde voorwaarde voor toekenning van de nationaliteit te voldoen, wordt geconfronteerd met een door de autoriteiten van die lidstaat vastgesteld besluit tot intrekking van de toezegging tot toekenning van de nationaliteit en daardoor in een situatie van permanent verlies van de hoedanigheid van Unieburger en de daaraan verbonden rechten terechtkomt, wegens de aard en de gevolgen van die situatie binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

67.

Die conclusie wordt mijns inziens niet alleen gestaafd door het arrest Tjebbes e.a. ( 46 ), maar ook door de rechtspraak die is voortgekomen uit de arresten Ruiz Zambrano ( 47 ) en Lounes ( 48 ).

b)

Rechtspraak die is voortgekomen uit het arrest Ruiz Zambrano: ontzegging van het effectieve genot van de essentie van de rechten die aan de hoedanigheid van Unieburger worden ontleend

68.

De toepasselijkheid van artikel 20 VWEU op de situatie van onderdanen van een lidstaat die geen gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer en aan wie, wegens een besluit van die lidstaat, het effectieve genot van de essentie van de aan de hoedanigheid van Unieburger ontleende rechten wordt ontzegd, is door het Hof erkend sinds het arrest Ruiz Zambrano. ( 49 )

69.

Daar het Hof in dat arrest heeft geoordeeld dat de situatie in het hoofdgeding onder het Unierecht viel, zie ik niet in hoe zou kunnen worden geoordeeld dat een situatie zoals die van JY, waarin het litigieuze besluit een onderdaan van een lidstaat heeft geconfronteerd met het permanente verlies van zijn hoedanigheid van Unieburger en dus niet met het verlies van zijn genot van de essentie van de bij artikel 20 VWEU verleende rechten, maar met het volledige verlies van al die rechten, niet onder het Unierecht zou vallen, terwijl JY, in tegenstelling tot de kinderen van Ruiz Zambrano, wel gebruik heeft gemaakt van haar recht van vrij verkeer door zich naar een andere lidstaat te begeven en legaal op het grondgebied van die lidstaat te verblijven.

70.

Gelet op die laatste omstandigheid zal ik kort de situatie in het hoofdgeding analyseren vanuit de in het arrest Lounes ( 50 ) geuite logica van geleidelijke integratie.

c)

Arrest Lounes: de logica van geleidelijke integratie

71.

Ik merk bij voorbaat op dat JY, in haar antwoord op een door het Hof ter terechtzitting gestelde vraag, heeft bevestigd dat zij sinds 1993 in Oostenrijk woont. ( 51 ) Het staat derhalve vast dat zij, sinds de toetreding van de Republiek Estland tot de Unie in 2004 als Estse onderdaan in Oostenrijk heeft verbleven en gewerkt in haar hoedanigheid van Unieburger.

72.

Naast het feit dat vaststaat dat JY de bij artikel 20 VWEU aan een Unieburger verleende rechten geniet, zou JY dus ook de bij artikel 21, lid 1, VWEU verleende rechten genieten, te weten dat iedere Unieburger het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

73.

Dienaangaande heeft het Hof geoordeeld dat „de rechten die artikel 21, lid 1, VWEU aan een burger van de Unie verleent, daaronder begrepen de afgeleide rechten die diens familieleden genieten, met name de geleidelijke integratie van de betrokken burger van de Unie in de samenleving van de gastlidstaat beogen te bevorderen”. ( 52 ) Een Unieburger zoals JY die, na gebruik te hebben gemaakt van zijn recht van vrij verkeer door zich naar het grondgebied van de gastlidstaat, in casu Oostenrijk, te begeven en aldaar verschillende jaren op grond en met inachtneming van artikel 7, lid 1, of van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38/EG ( 53 ) te hebben verbleven, de nationaliteit van die lidstaat wil verwerven, is namelijk voornemens duurzaam in de samenleving van die staat te integreren.

74.

Zoals het Hof heeft geoordeeld, „zou het oordeel dat een dergelijke burger, die door gebruik te maken van zijn recht van vrij verkeer rechten heeft verworven op grond van artikel 21, lid 1, VWEU, die rechten [...] verliest doordat hij bij wege van naturalisatie in die lidstaat nog beter in de samenleving van die lidstaat heeft willen integreren, [derhalve] ingaan tegen de logica van geleidelijke integratie die deze bepaling beoogt te bevorderen”. ( 54 )

75.

Gelet op al het voorgaande, ben ik, zoals ik reeds heb aangegeven, van mening dat de situatie in het hoofdgeding wegens de aard en de gevolgen ervan binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

3.

Besluit van de Republiek Estland waarbij JY haar nationaliteit is verloren

76.

Hoewel uit mijn analyse van de eerste prejudiciële vraag blijkt dat het verlies van JY’s hoedanigheid van Unieburger het resultaat is van de Oostenrijkse naturalisatieprocedure, in haar geheel beschouwd ( 55 ), lijkt het mij in deze fase toch relevant om kort toe te lichten waarom ik, in tegenstelling tot wat de Franse regering aanvoert, van mening ben dat het besluit dat aan het Unierecht moet worden getoetst, in het kader van de onderhavige prejudiciële verwijzing niet het besluit van de Estse autoriteiten is, maar het litigieuze besluit.

77.

De Franse regering stelt in haar schriftelijke opmerkingen dat het verlies van JY’s hoedanigheid van Unieburger louter het gevolg is van het besluit van de Estse autoriteiten, die zonder af te wachten tot JY daadwerkelijk de Oostenrijkse nationaliteit had verworven, haar verzoek om afstand te doen van de Estse nationaliteit hebben aanvaard. Volgens deze regering moet voor de aanvaarding van een verzoek van een Unieburger om afstand te doen van de nationaliteit van een lidstaat als voorwaarde worden gesteld dat de nationaliteit van een andere lidstaat of derde land daadwerkelijk is verkregen, om te vermijden dat die burger, zelfs maar tijdelijk, staatloos wordt. ( 56 )

78.

De Estse regering, die wat dit betreft wordt ondersteund door de Nederlandse regering en de Commissie, heeft tijdens de terechtzitting onderstreept dat de Republiek Estland het verzoek van JY om afstand te doen van haar staatsburgerschap niet kon afwijzen. Wanneer een Estse onderdaan verzoekt om afstand te doen van zijn staatsburgerschap en aan de bij de Estse regeling vastgestelde voorwaarden voldoet en daarbij de gevraagde bewijsstukken overlegt, met name de door de betrokken lidstaat verstrekte toezegging tot toekenning van de nationaliteit waaruit blijkt dat de onderdaan de nationaliteit van die lidstaat zal verkrijgen, kan de Estse regering een dergelijk verzoek niet afwijzen.

79.

Ik begrijp dat argument.

80.

Het Hof heeft er in het arrest Rottmann ( 57 ) aan herinnerd dat „de uit het onderhavige arrest voortvloeiende beginselen over de bevoegdheid van de lidstaten inzake nationaliteit en hun verplichting bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht te eerbiedigen, zowel gelden voor de lidstaat van de naturalisatie als voor de lidstaat van de vroegere nationaliteit”, waarbij het heeft gepreciseerd dat dit betrekking had op „het kader van het onderhavige prejudiciële verzoek”.

81.

Een maatregel zoals die in het Franse burgerlijk wetboek maakt het inderdaad mogelijk om ervoor te zorgen dat de hoedanigheid van Unieburger behouden blijft, en is dus een van de middelen waarmee een lidstaat kan garanderen dat de betrokkene in een situatie als die in het hoofdgeding deze hoedanigheid niet verliest.

82.

Gelet op de bijzonderheden van de onderhavige zaak, kan de Estse regering echter niet worden verweten dat zij het verzoek van JY om afstand te doen van de nationaliteit van deze lidstaat heeft ingewilligd, daar die afstand in het kader van de door de Oostenrijkse autoriteiten gedane toezegging een absolute voorwaarde is in de procedure voor het verkrijgen van de Oostenrijkse nationaliteit. Zoals ik heb aangegeven ( 58 ), heeft die toezegging niet alleen rechtmatige verwachtingen gewekt bij JY, maar tevens een beschermenswaardig gewettigd vertrouwen bij de Estse autoriteiten op basis van het beginsel van wederzijds vertrouwen. In dat verband is, volgens de opmerkingen van de Estse regering tijdens de terechtzitting, in artikel 26 van de Estse wet inzake nationaliteit bepaald dat deze regering de mogelijkheid heeft om de nationaliteit van een betrokkene niet in te trekken indien die intrekking tot staatloosheid leidt. ( 59 ) De Estse regering geeft aan dat, aangezien de Oostenrijkse autoriteiten een toezegging tot naturalisatie hadden gedaan, zij niet kon voorzien dat die autoriteiten die toezegging zouden intrekken. ( 60 ) De Republiek Estland heeft zich dus gebaseerd op de toezegging tot toekenning van de nationaliteit, ervan uitgaand dat zij een gewettigd vertrouwen kon hebben in het feit dat de Oostenrijkse autoriteiten gevolg zouden geven aan de toezegging tot toekenning van de nationaliteit. Hoe dan ook beklemtoont deze lidstaat dat indien hij de afstand van het staatsburgerschap niet had toegekend, JY de Oostenrijkse nationaliteit niet had kunnen aanvragen.

83.

Ik ben derhalve van mening dat in het kader van de onderhavige zaak het Estse recht, zoals het in casu is toegepast, in overeenstemming is met het Unierecht.

84.

Het staat bovendien buiten kijf dat het permanente verlies van JY’s hoedanigheid van Unieburger zijn oorsprong vindt in het litigieuze besluit en dat het dus de Oostenrijkse autoriteiten zijn die moeten voorkomen dat een onderdaan zoals JY de bij artikel 20 VWEU verleende hoedanigheid van Unieburger verliest, waardoor haar alle daaraan verbonden rechten worden ontnomen, hetgeen indruist tegen het evenredigheidsbeginsel.

85.

Ik zal de tweede prejudiciële vraag derhalve analyseren ervan uitgaande dat het litigieuze besluit het Unierecht, en dus het evenredigheidsbeginsel, moet eerbiedigen.

C.

Tweede prejudiciële vraag: verenigbaarheid van het litigieuze besluit met het evenredigheidsbeginsel

86.

Aangezien het evenredigheidsbeginsel centraal staat in het Unierecht, spreekt het vanzelf dat indien het Hof de eerste vraag, zoals ik in overweging geef, bevestigend zou beantwoorden, het antwoord op de tweede vraag eveneens bevestigend moet zijn. Gelet op die evidentie vraagt de verwijzende rechter het Hof mijns inziens niet alleen of hij moet nagaan of het litigieuze besluit verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel, maar ook of hij moet nagaan of dat besluit al dan niet evenredig is.

87.

Derhalve is een herformulering van de tweede vraag nodig, in die zin dat de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of de bevoegde nationale autoriteiten, in voorkomend geval met inbegrip van de nationale rechterlijke instanties, moeten onderzoeken of het besluit tot intrekking van de toezegging tot toekenning van de nationaliteit van een lidstaat – en tot afwijzing van de aanvraag om die nationaliteit te verkrijgen – verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel, gelet op de gevolgen van dat besluit voor de situatie van de betrokkene in het licht van het Unierecht, namelijk het permanente verlies van de hoedanigheid van Unieburger, en bijgevolg of het besluit in overeenstemming is met dat beginsel.

88.

Om die vraag te beantwoorden, zal ik ten eerste onderzoeken of het doel dat wordt nagestreefd met § 20, leden 1 en 2, en § 10, lid 1, punt 6, StbG – waarop zowel de toezegging tot toekenning van de nationaliteit als het besluit tot intrekking van die toezegging is gebaseerd – in het algemene belang is, alvorens mij ten tweede te buigen over de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen van het litigieuze besluit voor de situatie van JY en over het onevenredige karakter van een besluit zoals het litigieuze besluit.

1.

Doel van algemeen belang dat wordt nagestreefd met de regeling waarop het litigieuze besluit is gebaseerd

89.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het Oostenrijkse recht op het gebied van nationaliteit beoogt meervoudige nationaliteiten te vermijden, zoals met name blijkt uit § 10, lid 3, punt 1, StbG. De verwijzende rechter geeft aan dat de in § 20, lid 1, StbG bedoelde toezegging slechts een recht op toekenning van de nationaliteit doet ontstaan wanneer wordt aangetoond dat afstand is gedaan van het vreemde staatsburgerschap. Hij verduidelijkt dat in § 20, lid 2, StbG evenwel is voorzien in de intrekking van die toezegging indien de betrokkene niet langer voldoet aan een van de in § 10, lid 1, punt 6, StbG gestelde toekenningsvoorwaarden.

90.

De Oostenrijkse regering legt in haar opmerkingen uit dat de Oostenrijkse nationaliteit volgens de nationale regeling slechts wordt toegekend indien de aanvrager van die nationaliteit binnen de daartoe gestelde termijn aantoont dat afstand is gedaan van het staatsburgerschap van zijn lidstaat van herkomst en hij nog steeds aan de andere toekenningsvoorwaarden voldoet.

91.

Ik herinner er eerst en vooral aan dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het rechtmatig is dat een lidstaat de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit tussen hem en zijn onderdanen, evenals de wederkerigheid van rechten en plichten, die de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding, wil beschermen. ( 61 ) In dat opzicht sluiten § 20, leden 1 en 2, en § 10, lid 1, punt 6, StbG, waarop de toezegging tot toekenning van de nationaliteit en het besluit tot intrekking van die toezegging zijn gebaseerd, aan bij de uitoefening van de bevoegdheid van de Republiek Oostenrijk om de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de Oostenrijkse nationaliteit vast te stellen.

92.

Het is gerechtvaardigd dat een lidstaat een recht op toekenning van de nationaliteit waarborgt dat krachtens de nationale bepalingen, zoals § 20, lid 1, StbG, is onderworpen aan de enkele voorwaarde dat wordt aangetoond dat afstand is gedaan van het staatsburgerschap van een andere lidstaat of een derde land. ( 62 ) Dat wordt met name gestaafd door artikel 1 van het Verdrag betreffende beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit ( 63 ) en door de tekst van artikel 7, lid 2, van het Verdrag beperking staatloosheid ( 64 ).

93.

Wat betreft de intrekking van de toezegging tot toekenning van de nationaliteit op basis van § 20, lid 2, en § 10, lid 1, punt 6, StbG, ben ik van mening dat daarmee in beginsel een rechtmatig doel wordt nagestreefd.

94.

Toch wens ik te beklemtonen dat de lidstaten bij de uitoefening van de bevoegdheid op het gebied van de verkrijging en het verlies van de nationaliteit de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen moeten nakomen, zoals blijkt uit de rechtspraak die ik heb onderzocht in mijn analyse van de eerste prejudiciële vraag. Bovendien moet die bevoegdheid worden uitgeoefend met inachtneming van niet alleen het Unierecht, maar ook het internationaal recht.

95.

In dat verband merk ik ten aanzien van artikel 7, lid 2, van het Verdrag beperking staatloosheid ( 65 ) op dat uit de door de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (hierna: „UNHCR”) gepubliceerde conclusies van de vergadering van deskundigen over de uitlegging van het Verdrag beperking staatloosheid, ten aanzien van artikel 7, lid 2, van dat verdrag blijkt dat „het uitsluitend aanvaardbaar is om het verlies van de nationaliteit toe te staan indien de toezegging onvoorwaardelijk is” ( 66 ). Volgens die conclusies „bestaat er een feitelijke verplichting uit hoofde van het Verdrag van 1961 dat toezeggingen, zodra zij zijn gedaan, niet mogen worden ingetrokken omdat niet aan de voorwaarden voor naturalisatie is voldaan, waardoor de betrokkene staatloos zou worden”. ( 67 ) Bovendien is het krachtens artikel 8 van datzelfde verdrag de verdragsluitende staten verboden om een individu zijn nationaliteit te ontnemen „indien dit voor die onderdaan staatloosheid met zich mee zou brengen”. Ik heb dus mijn twijfels bij de rechtmatigheid, gelet op het internationale recht, van een regeling, zoals § 20, lid 2, StbG, die toelaat dat die toezegging wordt ingetrokken wanneer de betrokkene niet langer voldoet aan een van de voorwaarden voor toekenning van de nationaliteit zoals opgenomen in § 10, lid 1, punt 6, StbG, waardoor hij wordt geconfronteerd met een situatie van staatloosheid. ( 68 )

96.

Dat gezegd zijnde, merk ik tevens op dat de door het UNHCR gepubliceerde conclusies en richtsnoeren met betrekking tot het Verdrag beperking staatloosheid tot de „soft law” behoren en dus wel enig gezag hebben, maar niet verbindend zijn. Hoe dan ook bevatten deze conclusies nuttige aanwijzingen voor de lidstaten. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om die aspecten in de onderhavige zaak te verifiëren.

97.

Ik zal nu de evenredigheid onderzoeken van de gevolgen van het litigieuze besluit voor de situatie in het hoofdgeding.

2.

Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen van het litigieuze besluit voor de situatie van JY

98.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat er geen evenredigheidstoetsing van de gevolgen van het litigieuze besluit aan het Unierecht is verricht.

99.

In dat verband moet ik erop wijzen dat het aan de bevoegde nationale autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties staat om na te gaan of het besluit inzake de intrekking van de toezegging tot toekenning van de nationaliteit en de afwijzing van de aanvraag om die nationaliteit te verkrijgen, wanneer dit het permanente verlies van het Unieburgerschap en de daaruit voortvloeiende rechten met zich meebrengt, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat de gevolgen ervan betreft voor de situatie van de betrokkene en in voorkomend geval voor die van zijn gezinsleden uit het oogpunt van het Unierecht. ( 69 ) Opdat een dergelijk besluit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moeten de desbetreffende nationale regels derhalve een individuele toetsing van de gevolgen van de intrekking van de toezegging aan het Unierecht mogelijk maken. ( 70 )

100.

De verwijzende rechter vraagt zich af of het enkele feit dat JY afstand heeft gedaan van haar Unieburgerschap en op eigen initiatief heeft afgezien van haar staatsburgerschap van de Republiek Estland, bepalend kan zijn in het kader van de evenredigheidstoets.

101.

Zoals ik heb uiteengezet ( 71 ), is zowel de staatloosheid als het verlies van JY’s hoedanigheid van Unieburger het resultaat van de Oostenrijkse naturalisatieprocedure, in haar geheel beschouwd. Ik ben derhalve van mening dat de situatie van een onderdaan van een lidstaat, zoals JY, die afstand heeft gedaan van zijn oorspronkelijke nationaliteit met als enige doel te voldoen aan de voorwaarde die in de nationale regeling ( 72 ) is gesteld om de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit te verkrijgen en derhalve met als enige vooruitzicht opnieuw het Unieburgerschap te verkrijgen, geen enkele invloed heeft bij het bepalen of de intrekking van de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Die afstand mag derhalve niet als relevant criterium worden beschouwd bij de verificatie van de omstandigheden die verband houden met de individuele situatie van de betrokkene.

a)

Omstandigheden die verband houden met de individuele situatie van de betrokkene

102.

Ik herinner eraan dat uit de rechtspraak die is voortgekomen uit het arrest Rottmann ( 73 ) blijkt dat de omstandigheden die verband houden met de individuele situatie van de betrokkene en in voorkomend geval van zijn gezinsleden en die relevant kunnen zijn voor de beoordeling die de bevoegde nationale autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties moeten verrichten, met name de ernst van het door de betrokkene gepleegde strafbare feit, het tijdsverloop tussen het toezeggingsbesluit en het intrekkingsbesluit, en de mogelijkheid voor de betrokkene om zijn vroegere nationaliteit terug te krijgen zijn. ( 74 )

1)

Aard van de strafbare feiten

103.

Ik betwijfel of het litigieuze besluit gerechtvaardigd is gelet op de aard van de door JY begane strafbare feiten.

104.

JY wordt verweten dat zij enerzijds, na de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit, twee zware bestuursrechtelijke overtredingen had begaan, te weten het niet aanbrengen van een keuringsvignet op haar voertuig en het onder invloed van alcohol besturen van een motorvoertuig, en dat zij anderzijds, voordat de toezegging werd gedaan, verantwoordelijk was voor acht bestuursrechtelijke overtredingen die zij in de periode van 2007 tot 2013 had begaan.

105.

Wat de acht bestuursrechtelijke overtredingen betreft, ben ik het eens met JY en met de Commissie dat die overtredingen bekend waren op de datum waarop de toezegging werd gedaan en niet aan de weg hebben gestaan aan die toezegging. Die overtredingen mogen derhalve niet in aanmerking worden genomen om de ernst van de door JY begane overtredingen te bepalen.

106.

Wat de twee zware bestuursrechtelijke overtredingen betreft, zet de verwijzende rechter uiteen dat de eerste overtreding volgens de nationale rechtspraak de bescherming van de openbare verkeersveiligheid in het gedrang heeft gebracht, en dat de tweede de veiligheid van andere weggebruikers ernstig in gevaar heeft gebracht. Die laatste overtreding kon op zich al doorslaggevend zijn om vast te stellen dat niet aan de in § 10, lid 1, punt 6, StbG gestelde voorwaarden voor de toekenning van de nationaliteit is voldaan.

107.

In haar opmerkingen voert de Oostenrijkse regering aan dat de bepalingen van § 20, lid 2, gelezen in samenhang met § 10, lid 1, punt 6, StbG, garanderen dat de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit slechts kan worden ingetrokken om ernstige redenen van algemeen belang en bedoeld zijn om te garanderen dat de betrokkene vanwege zijn eerdere gedrag geen (of niet langer een) gevaar voor de openbare rust, orde en veiligheid vormt, noch in artikel 8, lid 2, EVRM genoemde andere algemene belangen in gevaar brengt.

108.

Ik ben het er uiteraard mee eens dat dergelijk gedrag dient te worden bestraft. Maar kan een besluit tot intrekking van de nationaliteitstoezegging, waarbij de betrokkene de hoedanigheid van Unieburger permanent verliest, gebaseerd worden op bestuursrechtelijke overtredingen in verband met de verkeersveiligheid?

109.

Ik denk van niet.

110.

Ten eerste geeft JY in haar opmerkingen aan dat noch de eerste ( 75 ) noch de tweede ernstige overtreding ( 76 ) van dien aard was dat op grond daarvan haar rijbewijs werd ingetrokken. Wat dat betreft, moet ik erop wijzen dat uit het antwoord van de Oostenrijkse regering op een door het Hof ter terechtzitting gestelde vraag blijkt dat in het Oostenrijkse recht niet is voorzien in schorsing van het rijbewijs in gevallen van rijden onder invloed met een alcoholpromillage zoals dat van JY.

111.

Ten tweede is de situatie zoals die in de onderhavige zaak, waarin een onderdaan van een lidstaat wordt geconfronteerd met het permanente verlies van de hoedanigheid van Unieburger en dus met het verlies van alle bij artikel 20 VWEU verleende rechten, zoals ik in punt 69 van deze conclusie heb uitgelegd, vergelijkbaar met die waarin een betrokkene wordt geconfronteerd met het verlies van het genot van de essentie van de bij dat artikel verleende rechten, in die zin dat aan de hoedanigheid van Unieburger in beide gevallen het nuttig effect wordt ontnomen ( 77 ).

112.

Ik ben derhalve van mening dat in de onderhavige zaak de rechtspraak moet worden toegepast ( 78 ) die stelt dat wat de mogelijkheid betreft om beperkingen te stellen op het uit artikel 20 VWEU voortvloeiend verblijfsrecht, dat artikel niet afdoet aan de mogelijkheid voor de lidstaten om zich te beroepen op een uitzondering in verband met, met name, de handhaving van de openbare orde of de bescherming van de openbare veiligheid ( 79 ). In dat verband moeten, zoals het Hof ook heeft bevestigd, de begrippen „openbare orde” en „openbare veiligheid”, wanneer zij dienen als rechtvaardiging voor een afwijking van het verblijfsrecht van Unieburgers of hun familieleden, strikt worden opgevat, hetgeen betekent dat de draagwijdte ervan niet eenzijdig door de lidstaten zonder controle door de instellingen van de Unie kan worden bepaald. ( 80 ) Zo heeft het Hof geoordeeld dat het begrip „openbare orde” hoe dan ook, naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, veronderstelt dat er sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Wat het begrip „openbare veiligheid” betreft, blijkt uit die rechtspraak dat dit zowel de interne als de externe veiligheid van een lidstaat dekt en dat bijgevolg de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, risico’s voor het overleven van de bevolking, het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren, alsook de aantasting van militaire belangen, de openbare veiligheid in gevaar kunnen brengen. ( 81 )

113.

Ik ben derhalve van mening dat de intrekking van de toezegging tot toekenning van het staatsburgerschap niet is gebaseerd op het bestaan van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde of de openbare veiligheid, gelet op de bestuursrechtelijke overtredingen die door JY zijn begaan.

2)

Tijd die is verstreken tussen de datum waarop de toezegging is gedaan en de datum van intrekking van de toezegging

114.

Aangaande de vraag of de bevoegde nationale autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties rekening houden met de tijd die is verstreken tussen de datum waarop de toezegging is gedaan en de datum waarop zij is ingetrokken, breng ik in herinnering dat het besluit inzake het verlies door JY van de Estse nationaliteit op 27 augustus 2015 is vastgesteld en dat het besluit tot intrekking van de toezegging tot toekenning van de Oostenrijks nationaliteit dateert van 6 juli 2017.

115.

De termijn tussen die twee besluiten lijkt mij buitensporig, in het bijzonder gelet op de gevolgen voor de betrokkene, die gedurende bijna twee jaar, sinds zij afstand had gedaan van haar oorspronkelijke nationaliteit, staatloos was en dus alle aan haar hoedanigheid van Unieburger verbonden rechten had verloren, met inbegrip van haar rechten van vrij verkeer en verblijf.

3)

Beperkingen op de uitoefening van het recht om zich vrij op het grondgebied van de gehele Unie te verplaatsen en er vrij te verblijven

116.

Wat betreft de beperkingen op de uitoefening van het recht om zich vrij op het grondgebied van de gehele Unie te verplaatsen en er vrij te verblijven, moesten de bevoegde nationale autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties tevens rekening houden met het feit dat de betrokkene na intrekking van de toezegging tot toekenning van de nationaliteit, zoals bij JY het geval is, de hoedanigheid van Unieburger niet opnieuw kan verkrijgen en dat het verlies van die hoedanigheid dus permanent wordt.

117.

Zoals in casu het geval is, zou de betrokkene dus met name worden geconfronteerd met het verlies van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven en, in voorkomend geval, met problemen om zich naar andere lidstaten, met name Estland, te begeven teneinde effectieve en regelmatige banden met familieleden te onderhouden dan wel aldaar zijn beroepsactiviteiten te verrichten of de noodzakelijke stappen te ondernemen om dergelijke activiteiten te verrichten in Oostenrijk of in andere lidstaten.

4)

Mogelijkheid voor de betrokkene om zijn oorspronkelijke nationaliteit opnieuw te verkrijgen

118.

Wat betreft de mogelijkheid voor de betrokkene om zijn oorspronkelijke nationaliteit opnieuw te verkrijgen, blijkt uit het antwoord van de Estse regering op een door het Hof ter terechtzitting gestelde vraag dat dit in het Estse recht onmogelijk is nadat de betrokkene afstand heeft gedaan van zijn Estse staatsburgerschap, aangezien een van de voorwaarden om die nationaliteit te verkrijgen is dat de betrokkene acht jaar in deze lidstaat heeft verbleven. De Oostenrijkse autoriteiten mogen dus niet voorbijgaan aan een dergelijke situatie.

5)

Normale ontwikkeling van het gezins- en beroepsleven

119.

Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat met name de bevoegde nationale autoriteiten en in voorkomend geval de nationale rechterlijke instanties zich ervan dienen te vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) gewaarborgde grondrechten, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, en in het bijzonder met het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven zoals dat is verankerd in artikel 7 van het Handvest. ( 82 )

120.

In de onderhavige zaak blijkt uit de opmerkingen van JY ter terechtzitting dat het bureau voor vluchtelingen en staatlozen de situatie van JY heeft onderzocht en bij besluit van 7 januari 2020 heeft geoordeeld dat zij illegaal in Oostenrijk was. JY zou daardoor alleen een verblijfstitel voor humanitaire doeleinden kunnen krijgen op grond van § 55, lid 2, van de asielwet en zou om de arbeidsmarkt te kunnen betreden eerst een werkvergunning moeten verkrijgen van het arbeidsbureau.

121.

In die omstandigheden moeten de bevoegde autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties bij de evenredigheidstoetsing tevens rekening houden met de onevenredige gevolgen waaraan de betrokkene zou worden blootgesteld en die van invloed zijn op de normale ontwikkeling van het gezins- en beroepsleven.

122.

De in de voorgaande punten beschreven aspecten moeten door de bevoegde nationale autoriteiten en rechterlijke instanties in aanmerking worden genomen bij hun beoordeling van het evenredigheidsbeginsel.

b)

Coherentie en geschiktheid van de nationale voorschriften om de doelstelling van bescherming van de verkeersveiligheid te bereiken

123.

Wat om te beginnen de coherentie van de nationale wettelijke regeling betreft, zal ik mij beperken tot de volgende vraag: is het binnen een nationale rechtsorde coherent dat overtredingen in verband met de verkeersveiligheid als onvoldoende ernstig kunnen worden beschouwd om tot intrekking van het rijbewijs te leiden, maar wel tot de intrekking van de toezegging tot toekenning van de nationaliteit aan de betrokkene en tot het verlies van het Unieburgerschap en alle eraan verbonden rechten kunnen leiden?

124.

Ik zie niet in op basis van welke redenering zou kunnen worden geconcludeerd dat er geen coherentieprobleem bestaat.

125.

Wat vervolgens de geschiktheid betreft van deze regeling om de in § 10, lid 1, punt 6, StbG beoogde doelstellingen te bereiken, merk ik op dat de ernst van de in de nationale wettelijke regeling opgenomen overtredingen kennelijk niet in verhouding staat tot de gevolgen ervan voor de situatie van de betrokkene.

126.

Bovenstaande overwegingen brengen mij tot de slotsom dat een besluit tot intrekking van de toezegging tot toekenning van de nationaliteit, zoals het litigieuze besluit, waarbij het verlies van de hoedanigheid van Unieburger van een betrokkene in een situatie als die in het hoofdgeding, permanent wordt vanwege bestuursrechtelijke overtredingen in verband met de verkeersveiligheid, vooral wanneer die overtredingen niet van dien aard zijn dat zij tot intrekking van het rijbewijs leiden, niet in overeenstemming is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.

127.

Ter afsluiting van mijn analyse lijkt het mij interessant om advocaat-generaal Mengozzi te citeren, die in zijn conclusie in de zaak Tjebbes e.a. ( 83 ) overwoog dat „[i]n het extreme – en naar ik hoop volstrekt hypothetische geval dat volgens de wetgeving van een lidstaat een verkeersovertreding tot intrekking van de naturalisatie van een persoon zou moeten leiden, met als gevolg dat die persoon het Unieburgerschap verliest, [...] het onevenredige karakter van die maatregel dus reeds [zou] blijken uit het feit dat de geringe ernst van de overtreding niet in verhouding staat tot de dramatische consequentie van verlies van de hoedanigheid van burger van de Unie”.

V.

Conclusie

128.

Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgerichtshof te beantwoorden als volgt: