Il regolamento della Commissione n. 1669/77 è fondato sul regolamento del Consiglio n. 97/69 che, secondo la motivazione del regolamento di modifica del Consiglio n. 280/77 (GU 1977, n. L 40/1) trova il suo fondamento legale, tra l'altro, nell'art. 28 del Trattato CEE. Ora, secondo detto articolo, il Consiglio decide qualsiasi modifica o sospensione autonoma dei dazi di cui alla tariffa doganale comune, giacché a questo proposito alla Commissione spetta solo il diritto di presentare proposte. Nell'esercizio della sua attività e nell'ambito del regolamento n. 97/69, la Commissione è vincolata dai principi dell'art. 29 del Trattato, che prevede anzitutto che la Commissione deve tener conto della necessità di promuovere gli scambi commerciali tra gli Stati membri e i paesi terzi. Essa non deve far abuso della sua facoltà di chiarire, al fine di adottare, dietro il paravento della tariffa doganale comune, decisioni di politica commerciale, nell'ambito della politica agricola comune e delle organizzazioni comuni di mercato.

Il regolamento n. 97/69 autorizza la Commissione e il comitato della nomenclatura della tariffa doganale comune di cui all'art. 1, che è incaricato di esaminare qualsiasi questione relativa alla nomenclatura della tariffa, soltanto ad adottare le disposizioni necessarie per l'applicazione di detta nomenclatura. Come si evince dalla motivazione del regolamento stesso, queste disposizioni possono avere come oggetto solo la precisazione del contenuto delle voci e sottovoci tariffarie, senza modificarne il tenore, il che spiega i limiti ristretti in cui la Commissione deve agire, allorché precisa la sfera d'applicazione di una sottovoce tariffaria. La sentenza della Corte dell'11 novembre 1975, nella causa 37/75 (Racc. pag. 1339), non è in contrasto con questa tesi. Questa sentenza si riferisce solo a classificazioni che implicano la soluzione di problemi squisitamente tecnici, per i quali la Commissione deve disporre di un margine di valutazione più ampio. Diversa è però la situatione nel caso di applicazione giuridica della voce doganale 02.02 a prodotti come quelli litigiosi. Simile problema non presenta difficoltà d'ordine tecnico, bensì deve risolversi interpretando il termine frattaglie, interpretazione nella quale nessun potere discrezionale è lasciato alla Commissione.

La motivazione del regolamento n. 1669/77 dà invece l'impressione che la Commissione si arroghi il diritto di determinare ad libitum quali prodotti vadano classificati sotto una o l'altra delle sottovoci in questione : parti di volatili (B) o frattaglie (C). Essa non si preoccupa nemmeno di definire in modo più particolareggiato il termine frattaglie per determinare, partendo dalla definizione di questo termine, se la carne raschiata dalla carcassa non rientri in questa sottovoce: il che è già un grave vizio di forma del regolamento n. 1669/77. Conformemente alla motivazione di detta normativa, la Commissione, tramite la sottovoce 02.02 B II c), ha collocato le raschiature nella voce 02.02 B, per classificarie poi nella sottovoce 02.02 B I. Tale modo di procedere non costituisce una precisazione delle sottovoci 02.02 C e 02.02 B I, bensì una modifica della classificazione doganale, che va oltre le facoltà conferite dall'art. 3 del regolamento n. 97/69.

Il penultimo considerando del regolamento n. 1669/77 fa peraltro risaltare due inesattezze in cui è incorsa la Commissione. Da una parte, non è affatto incontestato — come sostiene la Commissione — che i pezzettini ricavati dal taglio di parti più grandi vadano classificati nella sottovoce 02.02 B I. Questa sottovoce comprende infatti la carne di volatili senza ossa, ad esempio la carne del petto o della coscia dei tacchini, vale a dire la carne di volatili che conserva la sua struttura. D'altro canto, sia sotto il profilo della qualità che sotto il profilo delle possibilità d'impiego vi è una differenza considerevole tra le parti di carne ottenute dalle carni nobili e quelle ricavate dalla raschiatura della carcassa o che contengano frammenti di tendini e grasso, nonché tessuto connettivo. Sotto il profilo tariffario, una precisazione della Commissione non può colmare questo squilibrio, specie nel caso in cui, in base ad una disposizione illustrativa, essa classifichi ex abrupto le frattaglie in una sottovoce colpita da un prelievo più alto di circa il 700 % e che comporta inammissibili perdite per le importazioni già effettuate nonché frena le importazioni future.

Pur supponendo un ampio margine discrezionale, non è ragionevole ammettere che il Consiglio abbia inteso, mediante il regolamento n. 97/69, conferire alla Commissione siffatti poteri.

Per questi motivi, si deve dunque risolvere la prima questione affermando che il regolamento n. 1669/77 è invalido per violazione del regolamento n. 97/69.

Pur ammettendo che — al contrario — il regolamento n. 1669/77 fosse valido, non sarebbe possibile attribuirgli effetti retroattivi senza provocare gravi inconvenienti nei confronti delle situazioni ormai consolidate, per effetto di una diversa classificazione doganale, almeno in taluni Stati membri. La giurisprudenza della Corte, contraria alla retroattività dei regolamenti della Commissione emanati nell'ambito delle facoltà ad essa conferite dal regolamento n. 97/69, s'ispira all'idea di salvaguardare il principio della certezza del diritto e quello della tutela del legittimo affidamento degli operatori economici, nonché all'idea che — per il futuro — è necessario operare una classificazione doganale uniforme nella Comunità. I due principi testé indicati sarebbero però gravemente posti in non cale se i regolamenti tariffari esplicativi, adottati dalla Commissione nell'ambito del regolamento n. 97/69, dovessero esercitare un effetto retroattivo, nei confronti di situazioni ormai consolidate. Le difficoltà che ne scaturirebbero sarebbero non solo d'ordine giuridico, interno e comunitario, ma anche di ordine politico.

D'altro canto, nella fattispecie, siffatta retroattività sarebbe ancora più inammissibile in quanto il regolamento n. 1669/77 stabilisce, all'art. 2, che la sua entrata in vigore avverrà il 21o giorno successivo a quello della sua pubblicazione. Con questa disposizione il regolamento instaura quindi, almeno indirettamente, un regime transitorio, che consente di assolvere gli impegni contrattuali in corso, in particolare di sdoganare le merci ancora in viaggio via mare. L'art. 2 summenzionato è dunque la migliore prova del fatto che il regolamento ha carattere costitutivo. Esso mostra in realtà che, durante il periodo transitorio, la Commissione ha espressamente rinunciato ad applicare uniformemente l'art. 1 in tutta la Comunità.

Si deve perciò risolvere la seconda questione dichiarando che il regolamento n. 1669/77 è entrato in vigore solo il 21o giorno dopo la sua pubblicazione e che — quindi — i giudici e le autorità degli Stati membri non sono tenute ad applicarlo ad importazioni anteriori a detta data.

Un primo criterio distintivo tra le sottovoci tariffarie è dato dalla stessa formulazione usata per definire i prodotti. La definizione della sottovoce 02.02 B contempla le parti di volatili (diverse dalle frattaglie) che possono essere disossate (I) o non disossate (II). Quanto a queste ultime, si desume dall'elenco di cui alle lettere a)-e) che i prodotti ivi ricompresi rappresentano pezzi di volatili determinabili e designati in modo preciso, secondo caratteristiche obiettive, la cui carne presenta ancora la struttura iniziale. L'elemento determinante a questo proposito è la qualità del prodotto, determinata secondo il modo in cui il prodotto è ottenuto, secondo la forma, la grandezza e il peso. Tutto ciò che non può classificarsi come parte speciale di volatile ed è tuttavia commestibile, va perciò classificato come frattaglie ai sensi della sottovoce 02.03 C. In questo caso, non si tratta di parti di carne che han conservato la loro struttura iniziale, bensì di pezzi di carne di origine diversa e di qualità inferiore.

Un altro criterio distintivo è quello fornito dal modo in cui la merce è ottenuta. Sotto questo aspetto le frattaglie si distinguono nettamente dalle parti di volatili in quanto esse si ricavano solo allorché le parti di volatili più pregiate sono già state asportate.

Infine, la distinzione tra le due sottovoci doganali si fonda pure sulla destinazione del prodotto. Sotto il profilo della destinazione, le frattaglie commestibili sono usate solo per la trasformazione e non possono vendersi al consumatore finale tramite i dettaglianti.

Quanto al valore commerciale del prodotto, esso non offre un valido criterio distintivo. Questo valore è determinato dal gioco dell'offerta e della domanda, che non costituisce affatto un parametro obiettivo.

Tenuto conto di quel che precede, i pezzi di carne di tacchino, come descritti nell'ordinanza di rinvio, vanno quindi classificati nella sottovoce 02.02 C, relativa alle frattaglie. Spetta comunque al giudice nazionale pronunciarsi in ultima analisi su questa classificazione, attenendosi ai criteri suesposti, forniti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

Non è possibile arguire dalla giurisprudenza della Corte che si applicano criteri diversi a seconda che la classificazione si effettui per riscuotere dazi doganali o tributi imposti in virtù dell'organizzazione comune dei mercati.

L'art. 11 del regolamento n. 2777/75, relativo all'organizzazione comune di mercati nel settore del pollame, mette chiaramente in luce che la tariffa doganale comune è determinante anzitutto per la classificazione delle merci disciplinate da questa organizzazione, per il calcolo e la riscossione del prelievo nonché degli importi compensativi monetari. Ora, secondo la giurisprudenza della Corte, non si deve, nell'interpretazione di una voce rispetto ad un'altra, tener conto solo della sua funzione prettamente doganale: in caso di dubbio, si deve pure tener conto della funzione della tariffa rispetto alle esigenze dell'organizzazione comune dei mercati.

Quanto all'organizzazione comune dei mercati, non é possibile trarre alcun criterio dallo stesso regolamento n. 1669/77. Il regolamento n. 2777/75 ha istituito i prelievi con una duplice finalità: tener conto dell'incidenza, sul costo dei foraggi, della differenza di prezzo dei cereali da foraggio nella Comunità e sul mercato mondiale nonché tener presente la necessità di tutela dell'industria della trasformazione nella Comunità.

Ora, queste due finalità sono tenute nella debita considerazione in quanto il prelievo minore è riscosso sulle frattaglie, come pure, ad esempio, sul dorso, sul collo, sui codrioni e sulle punte d'ali. Per questo motivo, si è tenuto conto in modo adeguato dell'esigenza di tutela del mercato comune del pollame. Il classificare le frattaglie in questione nella sottovoce 02.02 B I, su cui grava il prelievo più alto, con la conseguenza che le frattaglie, che normalmente non hanno gran valore commerciale, non possono più essere importate, è abusivo e contrario alle finalità degli artt. 39 e 110, nonché all'art. 29 del Trattato.

Il regolamento n. 2777/75 avrebbe — a rigore — autorizzato la Commissione a colpire le frattaglie con un prelievo più alto (art. 5), in considerazione del rapporto medio esistente tra i valori commerciali, però, nel periodo in questione, pare che non sussistessero i presupposti per agire in questo senso.

Per questi motivi, è opportuno risolvere la quarta questione nel senso che, nell'interpretare una voce doganale in rapporto ad un'altra, si può tener conto, oltre che della funzione doganale delle voci, anche delle esigenze dell'organizzazione comune del mercato. Tuttavia né la classificazione, né le spiegazioni a chiarimento di una voce possono venir usate abusivamente al fine di impedire l'importazione di una determinata merce, in spregio delle disposizioni contemplate dall'organizzazione comune del mercato.

Secondo la Commissione, l'indole costitutiva di detto regolamento scaturisce dal fatto che la sua entrata in vigore ha sottratto alle autorità nazionali la competenza, che fino a quel momento loro spettava, di interpretare autonomamente la nomenclatura in caso di applicazione al caso di specie, ed ha loro imposto l'obbligo di rispettare il risultato prescritto.

D'altro canto, tenuto conto del fatto che la classificazione doganale si opera sempre in base alle disposizioni vigenti al momento dell'importazione, la Corte ha escluso che un regolamento come quello della fattispecie possa avere effetti obbligatori anche per quel che riguarda le merci importate prima della sua entrata in vigore. Per il Finanzgericht di Münster non sussiste perciò alcun vincolo legale a conformarsi al presente regolamento nella risoluzione della causa principale.

Tuttavia, benché il Finanzgericht debba classificare i prodotti litigiosi fondandosi sui metodi e principi generali che reggono l'applicazione della tariffa doganale comune, resta sempre il fatto che il contenuto del regolamento n. 1669/77 costituisce un commento ufficiale, emanante dall'ente che ha elaborato e dato espressione alle sottovoci doganali di cui trattasi. Per questa ragione, pur se privo di carattere cogente, detto regolamento resta un mezzo molto utile per interpretare correttamente la tariffa doganale, sicché il giudice di merito deve tenerne conto alla stessa stregua delle altre norme esplicative ufficiali e non può rinunciare ad esaminarne il contenuto sotto pretesto che esso non ha effetto retroattivo. Il problema del se in questo regolamento sia stata interpretata correttamente la tariffa doganale non ha alcun rapporto con quello del se l'interpretazione in esso contenuta abbia indole retroattiva.

Non si può nemmeno arguire dall'adozione del regolamento n. 1669/77 che tutti i pezzi di tacchino importati in precedenza debbano venir necessariamente e automaticamente classificati non già come parti di volatili, bensì come frattaglie. Le disposizioni emanate in virtù del regolamento n. 97/69, come ad esempio quelle del regolamento n. 1669/77, non possono, né intendono modificare la portata delle norme vigenti. Esse si limitano a commentare le sottovoci di cui trattasi, fissando criteri precisi e vincolanti onde classificare correttamente i prodotti in questione.

Quanto infine alla vacatio legis di 21 giorni fissata dal regolamento stesso, essa è stata decisa onde consentire agli Stati membri di informare tutti i loro servizi doganali. Questa decisione non è stata motivata da ragioni economiche o commerciali, specie poi dal momento che le autorità doganali da lungo tempo ormai agivano secondo le disposizioni del regolamento n. 1669/77.

Anzitutto, si può arguire dal testo e dalla struttura della voce 02.02 che la distinzione tra parti di volatili e frattaglie deve fondarsi sulle caratteristiche oggettive e sull'aspetto della merce al momento dell'importazione. Il tenore della tariffa doganale non contempla una classificazione diversa della stessa merce a seconda del metodo di fabbricazione o dell'impiego.

Inoltre l'espressione parti di volatili, disossate, può venir affiancata all'espressione carni di cui alla voce 02.01carni e frattaglie commestibili, come si è fatto nelle corrispondenti note esplicative.

Quanto alla definizione delle frattaglie, gli esempi citati nelle note esplicative della NCCD consentono un certo orientamento, nel senso che determinate parti non citate espressamente e che loro rassomigliano e loro sono paragonabili, possono venire assimilate alle frattaglie. Però i pezzi di carne muscolare di grandi dimensioni non soddisfano questa condizione.

Ai fini del regolamento n. 1669/77, una definizione generale ed esauriente delle nozioni parti di volatili e frattaglie non era necessaria, in quanto questo regolamento si fonda sul fatto che, sotto il profilo doganale, i pezzi di carne muscolare di grandi dimensioni altro non sono che carne di volatili.

Ne consegue quindi che, sia come risultato che come motivazione doganale, il regolamento n. 1669/77 non va oltre i limiti stabiliti dal regolamento n. 97/69 ed è pertanto valido.