Die Verordnung Nr. 1669/77 der Kommission beruhe auf der Verordnung Nr. 97/69 des Rates, die — nach den Begründungserwägungen der Änderungsverordnung Nr. 280/77 des Rates (ABl. 1977, L 40, S. 1) — ihre Rechtsgrundlage unter anderem in Artikel 28 EWG-Vertrag habe. Gemäß diesem Artikel entscheide der Rat über alle autonomen Änderungen der Sätze des GZT; die Kommission habe insoweit nur ein Vorschlagsrecht. Bei der Ausübung ihrer Tätigkeit im Rahmen der Verordnung Nr. 97/69 sei die Kommission an die Grundsätze des Artikels 29 des Vertrages gebunden, der in erster Linie bestimme, daß die Kommission der Notwendigkeit Rechnung tragen müsse, den Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern zu fördern. Sie dürfe ihre Erläuterungsbefugnis nicht mißbrauchen, um auf dem Wege des GZT handelspolitische Entscheidungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und der gemeinsamen Marktorganisationen zu treffen.

Die Verordnung Nr. 97/69 ermächtige die Kommission und den in Artikel 1 vorgesehenen, mit der Prüfung aller das Schema des Tarifs betreffenden Fragen betrauten Ausschuß für das Schema des Gemeinsamen Zolltarifs nur, die für die Anwendung dieses Schemas erforderlichen Vorschriften zu erlassen. Ferner gehe aus den Begründungserwägungen der Verordnung hervor, daß durch diese Bestimmungen lediglich der Inhalt der Tarifnummern und der Tarifstellen erläutert werden solle, ohne deren Wortlaut zu ändern; auch daraus ergebe sich der enge Rahmen, innerhalb dessen sich die Kommission bei der Erläuterung des Anwendungsbereichs einer Tarifstelle zu halten habe. Das Urteil des Gerichtshofes vom 11. November 1975 in der Rechtssache 37/75 (Slg. S. 1339) stehe dieser Betrachtungsweise nicht entgegen. Dieses Urteil beziehe sich nur auf Tarifierungen, die die Lösung besonders schwieriger technischer Fragen erforderten und bei denen der Kommission ein weiterer Beurteilungsspielraum zustehe. Dies sei jedoch nicht der Fall bei der rechtlichen Anwendung der Tarifposition 02.02 auf Erzeugnisse wie die hier streitigen. Eine solche Frage sei keineswegs in technischer Hinsicht schwierig, sondern müsse durch eine Interpretation der Worte genießbarer Schlachtabfall entschieden werden. Hierfür stehe der Kommission ein Beurteilungsspielraum nicht zu.

Die Begründung zur Verordnung Nr. 1669/77 erwecke dagegen den Eindruck, als nehme die Kommission für sich das Recht in Anspruch, beliebig zu bestimmen, welches Erzeugnis der einen oder der anderen hier fraglichen Tarifposition, Teile von Geflügel (B) oder genießbarer Schlachtabfall (C), zuzuweisen sei. Sie mache sich nicht einmal die Mühe, den Begriff genießbarer Schlachtabfall näher zu definieren, um von der Definition dieses Begriffes aus bestimmen zu können, ob vom Knochengerüst abgeschabtes Fleisch unter diese Tarifstelle falle. Schon darin liege ein schwerer formeller Mangel der Verordnung aus 1669/77. Der Begründung dieser Verordnung zufolge habe die Kommission den Knochenputz über die Tarifstelle 02.02 B II c in die Tarifstelle 02.02 Bhinübergezogen, um sie dann der Tarifstelle 02.02 BIzuzuweisen. Eine solche Verfahrensweise sei keine Erläuterung der Tarifstellen 02.02 C und 02.02 B I, sondern eine Umtarifierung, die über die in Artikel 3 der Verordnung Nr. 97/69 enthaltene Ermächtigung hinausgehe.

Die vorletzte Begründungserwägung zu der Verordnung Nr. 1669/77 enthalte im übrigen zwei der Kommission unterlaufene Unrichtigkeiten. Einmal sei es keineswegs — wie die Kommission behaupte — unzweifelhaft; daß kleine Fleischstücke, die beim Zuschneiden größerer Fleischteile anfallen zur Tarifstelle 02.02 B I gehörten. Denn diese Tarifstelle erfasse Geflügelfleisch ohne Knochen, zum Beispiel Fleisch von Brüsten oder Schenkeln von Puten, also Geflügelfleisch, das in seiner Struktur erhalten sei. Zum anderen gebe es zwischen Fleischteilen aus edlem Fleisch und solchen, die durch Herunterputzen vom Knochengerüst gewonnen worden seien oder bindegewebige, sehnige und fettige Teile enthielten, sowohl von der Verwendbarkeit her einen erheblichen Unterschied. Ein solcher Unterschied könne tarifrechtlich nicht durch eine Kommissionserläuterung überbrückt werden, wobei dies insbesondere dann gelte, wenn die Kommission aufgrund einer Erläuterunggenießbaren Schlachtabfall plötzlich einer Tarifstelle zuweise, die eine um ca. 700 % höhere Abschöpfung vorsehe und zu unzumutbaren Verlusten bei bereits vorgenommenen sowie zu einem Stopp zukünftiger Importe führe.

Selbst bei Annahme eines weiten Beurteilungsspielraums könne vernünftigerweise nicht davon ausgegangen werden, daß der Rat mit der Verordnung Nr. 97/69 der Kommission derartige Befugnisse habe einräumen wollen.

Aus diesen Gründen sei die erste Frage dahingehend zu beantworten, daß die Verordnung Nr. 1669/77 wegen Verstoßes gegen die Verordnung Nr. 97/69 ungültig sei.

Unterstelle man einmal die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1669/77, so könne man ihr keine rückwirkende Kraft beimessen, ohne daß damit, zumindest in einigen Mitgliedstaaten, Unzuträglichkeiten im Hinblick auf durch eine abweichende Tarifierung bereits geschaffene vollendete Tatsachen entstehen würden.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofes, die eine Rückwirkung von Verordnungen der Kommission ablehne, welche diese im Rahmen der ihr durch die Verordnung Nr. 97/69 eingeräumten Befugnisse erlasse, sei von der Sorge um die Wahrung der Grundsätze der Rechtssicherheit, des Schutzes berechtigten Vertrauens wirtschaftlich Tätiger sowie von der Notwendigkeit geleitet, in der Zukunft eine gemeinschaftseinheitliche Tarifierung zu gewährleisten.

Die genannten beiden Grundsätze würden jedoch gröblich mißachtet, wenn von der Kommission im Rahmen der Verordnung Nr. 97/69 erlassene erläuternde Tarifverordnungen im Hinblick auf bereits vollendete Tatsachen Wirkung auch für die Vergangenheit entfalteten. Daraus entstünden nicht nur rechtliche (im Bereich des nationalen wie des Gemeinschaftsrechts), sondern auch politische Schwierigkeiten.

Im übrigen verbiete sich im vorliegenden Fall eine Rückwirkung um so mehr, als die Verordnung Nr. 1669/77 in Artikel 2 den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens auf den 21. Tag nach ihrer Veröffentlichung lege. Indem sie dies tue, sehe die Verordnung zumindest indirekt eine Übergangsregelung vor, die es erlaube, laufende Verträge zu respektieren und insbesondere schwimmende Ware abzufertigen. Der zitierte Artikel 2 sei deshalb der beste Beweis dafür, daß die Verordnung rechtsgestaltenden Charakter habe. Denn er zeige, daß die Kommission während der „Übergangszeit ausdrücklich auf die gemeinschaftseinheitliche Anwendung des Artikels 1 verzichtet habe.

Die zweite Frage müsse deshalb dahin gehend beantwortet werden, daß die Verordnung Nr. 1669/77 erst am 21. Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft getreten sei, so daß Gerichte und Behörden der Mitgliedstaaten nicht verpflichtet seien, sie auf vor diesem Zeitpunkt liegende Einfuhren anzuwenden.

Ein erstes Merkmal zur Unterscheidung zwischen den Tarifstellen lasse sich dem Wortlaut der Warenbezeichnung entnehmen. Danach fielen unter die Tarifstelle 02.02 BTeile von Geflügel (ausgenommen genießbarer Schlachtabfall), die wiederum entbeint (I) oder nicht entbeint (II) sein könnten. Hinsichtlich letzterer gehe aus der in den Buchstaben a bis e enthaltenen Aufzählung hervor, daß die darunter fallenden Erzeugnisse der objektiven Beschaffenheit nach bestimmbare und bestimmt bezeichnete Teile des Geflügels seien, deren Fleisch auch noch die ursprüngliche Struktur aufweise. Maßgebend sei dabei die Qualität als objektives Bestimmungsmerkmal des Erzeugnisses, die durch die Art der Gewinnung des Erzeugnisses, die Form, die Größe und das Gewicht bestimmt werde. Was nicht als ein besonderer Teil von Geflügel angesehen werden könne und noch genießbar sei, sei somit als Schlachtabfall im Sinne der Tarifstelle 02.02 C einzustufen. Es handele sich in diesem Fall nicht um in ihrer Struktur erhaltene Fleischteile, sondern um Fleischstückchen unterschiedlicher Herkunft und minderer Qualität.

Ein weiteres Unterscheidungsmerkmal liege in der Art der Gewinnung der Ware. In dieser Hinsicht unterscheide sich Schlachtabfall dadurch deutlich von Teilen von Geflügel, daß er erst dann anfalle, wenn die wertvollen Geflügelteile bereits abgeschnitten worden seien.

Schließlich beruhe die Unterscheidung zwischen den beiden Tarifstellen auch auf dem Verwendungszweck des Erzeugnisses. Während Geflügelteile unmittelbar eßbar seien, werde Schlachtabfal nur in der Verarbeitung eingesetzt und könne nicht über den Einzelhandel an den Endverbraucher verkauft werden.

Der Handelswert eines Erzeugnisses biete kein brauchbares Unterscheidungsmerkmal. Denn dieser Handelswert werde durch Angebot und Nachfrage, die alles andere als objektive Kriterien seien, bestimmt.

Unter Berücksichtigung des Voranstehenden seien die Fleischstückchen aus Putenfleisch, wie sie in dem Vorlagebeschluß beschrieben worden seien, in die Tarifstelle 02.02 C (genießbarer Schlachtabfall) einzureihen. Es sei jedoch letztlich Sache des einzelstaatlichen Gerichts, über diese Tarifierung zu entscheiden und dabei die vom Gerichtshof zur Verfügung gestellten Kriterien anzuwenden.

Der Rechtsprechung des Gerichtshofes könne nicht entnommen werden, daß unterschiedliche Kriterien gälten, je nachdem ob die Tarifierung zum Zwecke der Erhebung von Zöllen oder von in der gemeinsamen Marktorganisation vorgesehenen Abgaben erfolge.

Artikel 11 der Verordnung Nr. 2777/75 über die gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch stelle klar, daß auch für die Tarifierung von Waren, die unter diese Marktorganisation fielen, im Hinblick auf die Erhebung und Berechnung der Abschöpfung sowie der Währungsausgleichsbeträge in erster Linie der GZT maßgebend sei. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes dürfe bei der Auslegung einer Tarifposition im Verhältnis zu einer anderen nicht nur die reine Zollfunktion berücksichtigt werden; im Zweifel sei auch die Funktion des Zolltarifs im Hinblick auf die Erfordernisse der gemeinsamen Marktorganisation heranzuziehen.

Der Verordnung Nr. 1669/77 selbst seien keine Gesichtspunkte hinsichtlich der gemeinsamen Marktorganisation zu entnehmen. Die Verordnung Nr. 2777/75 habe Abschöpfungen mit einem doppelten Ziel eingeführt, nämlich sowohl den Auswirkungen des Unterschieds zwischen den Futtergetreidepreisen in der Gemeinschaft und auf dem Weltmarkt auf die Futterkosten Rechnung zu tragen als auch die Notwendigkeit eines Schutzes der Veredelungswirtschaft der Gemeinschaft zu berücksichtigen.

Diesen beiden Zielen sei ausreichend dadurch Rechnung getragen, daß auf Schlachtabfall die niedrigste Abschöpfung, wie sie zum Beispiel auch für Rükken, Hälse, Sterze und Flügelspitzen gelte, erhoben werde. Damit sei dem Schutzbedürfnis des gemeinsamen Geflügelmarktes ausreichend Rechnung getragen. Weise man den Fleischabfall, um den es hier gehe, der mit der höchsten Abschöpfung versehenen Tarifstelle 02.02 B I mit der Folge zu, daß die Einfuhren von Schlachtabfall mit einem grundsätzlich niedrigen Handelswert aufhören würden, sei dies mißbräuchlich und widerspreche den Zielen der Artikel 39 und 110 sowie dem Artikel 29 des Vertrages.

Die Verordnung Nr. 2777/75 hätte die Kommission allenfalls ermächtigt, den Schlachtabfall unter Berücksichtigung des durchschnittlichen Verhältnisses der Handelswerte mit einer höheren Abschöpfung zu belegen; dafür aber hätten im betreffenden Zeitraum offenbar die Voraussetzungen gefehlt.

Aus diesen Gründen sei die vierte Frage dahingehend zu beantworten, daß bei der Auslegung einer Tarifposition im Verhältnis zu einer anderen neben der Funktion des Zolltarifs auch den Erfordernissen der gemeinsamen Marktorganisation Rechnung getragen werden dürfe. Die Tarifierung dürfe nicht mißbraucht werden, um unter Mißachtung des in der Marktorganisation vorgesehenen Instrumentariums eine bestimmte Ware von der Einfuhr auszuschließen.

Nach Ansicht der Kommission ergibt sich der rechtsgestaltende Charakter dieser Verordnung daraus, daß mit ihrem Inkrafttreten den innerstaatlichen Instanzen die bisherige Zuständigkeit zur eigenverantwortlichen Auslegung des Tarifschemas in seiner Anwendung auf den Einzelfall entzogen werde und diese Instanzen der gesetzlichen Bindung an das vorgeschriebene Ergebnis unterworfen würden.

Da für die Tarifierung stets die im Einfuhrzeitpunkt geltenden Vorschriften maßgeblich seien, habe es der Gerichtshof im übrigen ausgeschlossen, daß eine Verordnung wie die hier streitige Bindungswirkung auch für die Einreihung von Waren haben könne, die vor ihrem Inkrafttreten eingeführt worden seien. Das Finanzgericht Münster sei deshalb nicht gesetzlich verpflichtet, im Ausgangsrechtsstreit nach dieser Verordnung zu verfahren.

Wenn das Finanzgericht die Einreihung der streitigen Erzeugnisse auch unter Beachtung der die Anwendung des GZT beherrschenden Methoden und allgemeinen Grundsätzen vornehmen müsse, so gelte doch gleichwohl, daß die Verordnung Nr. 1669/77 ihrem Inhalt nach einen sachverständigen Kommentar der Institution gebe, welche die maßgeblichen Tarifstellen geschaffen und formuliert habe. Auch ohne Rechtsverbindlichkeit bleibe die genannte Verordnung deshalb ein wertvolles Erkenntnismittel für die zutreffende Tarifauslegung, so daß das Finanzgericht an ihr ebensowenig vorbeigehen könne wie an den übrigen offiziellen Erläuterungstexten und auf eine wertende Auseinandersetzung mit ihr nicht mit der Begründung verzichten könne, daß sie keine rückwirkende Kraft habe. Die Frage, ob diese Verordnung den Tarif richtig ausgelegt habe oder nicht, habe mit der Frage ihrer zeitlichen Rückwirkung nichts zu tun.

Aus dem Erlaß der Verordnung Nr. 1669/77 könne auch nicht geschlossen werden, daß alle vorher eingeführten Puten-Chips zwangsläufig und unbesehen im gegenteiligen Sinne nicht als Geflügelteile, sondern als Schlachtabfall zu tarifieren seien. Auf der Grundlage der Verordnung Nr.' 97/69 ergehende Rechtsvorschriften (wie die Verordnung Nr. 1669/77) könnten und wollten die vorgegebenen Tariftexte nicht in ihrer Tragweite ändern. Sie beschränkten sich darauf, die maßgeblichen Tarifstellen durch feste und verbindliche Kriterien für die richtige Einordnung der betreffenden Erzeugnisse zu erläutern.

Was schließlich die Bedeutung der für das Inkrafttreten dieser Verordnung verfügten Frist von 21 Tagen angehe, so sei diese Frist festgesetzt worden, um den Mitgliedstaaten Zeit zu lassen, alle Zollstellen verwaltungsintern von der Verordnung in Kenntnis zu setzen. Wirtschaftliche, handelspolitische oder kommerzielle Erwägungen seien darauf ohne Einfluß gewesen, zumal die Zollverwaltungen ohnehin schon seit langem so verfahren hätten, wie die Verordnung Nr. 1669/77 es angeordnet habe.

Zunächst sei dem Wortlaut und der Struktur der Tarifnummer 02.02 zu entnehmen, daß die Unterscheidung zwischen Teilen von Geflügel und Schlachtabfall von objektiver Beschaffenheit und Erscheinungsbild der Ware im Einfuhrzeitpunkt ausgehen müsse. Der Tariftext sehe hier eine unterschiedliche Einordnung ein und derselben Ware je nach Herstellungsverfahren oder Verwendungszweck nicht vor.

Des weiteren lasse sich der Ausdruck Teile von Geflügel, entbeint dem in der Tarifnummer 02.01Fleisch und genießbarer Schlachtabfall… verwendeten Begriff Fleisch gleichsetzen, wie das die zugehörigen Erläuterungen auch getan hätten.

Für die Definition des Schlachtabfalls gäben die in den Erkläuterungen zur NRZZ aufgeführten Beispiele insofern eine Orientierungshilfe, als ihnen nicht ausdrücklich genannte Teile gleichgestellt werden könnten, wenn ihnen diese ähnlich und vergleichbar seien. Größere Stücke Muskelfleisch erfüllten diese Voraussetzung nicht.

Für die Zwecke der Verordnung Nr. 1669/77 habe es keiner allgemeingültigen, umfassenden und abschließenden Definition der Begriffe Teile von Geflügel und Schlachtabfall bedurft, da dieser Verordnung die Erkenntnis zugrunde liege, daß größere Stücke Muskelfleisch im Tarifsinne nichts anderes als Geflügelfleisch seien.

Aus alledem folge, daß sich die Verordnung Nr. 1669/77 in ihrem Ergebnis und ihrer tarifsystematischen Begründung an die einer Erläuterungsverordnung dieser Art durch die Verordnung Nr. 97/69 gezogenen Grenzen gehalten habe und daher gültig sei.