Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
15 октомври 2026 година(*)
„ Преюдициално запитване — Железопътни превози — Директива 2012/34/ЕС — Единно железопътно пространство — Член 35 — Експлоатационна схема — Обхват — Санкции за прекъсвания на движението от железопътните предприятия — Общ режим на санкции, приложим в случай на закъснение в цялата национална мрежа — Санкции, които се налагат, съобразно отговорния за закъснението субект, или на управителя на инфраструктурата, или на железопътното предприятие — Специален режим на санкции, приложим в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи — Санкции, налагани единствено на железопътните предприятия — Допустимост на кумулирането на няколко санкционни режима — Условия — Приложение VI, точка 2 — Спазване на основните принципи на експлоатационната схема — Член 56 — Регулаторен орган — Обхват на контрола — Принцип на пропорционалност “
По съединени дела C‑161/25 и C‑162/25
с предмет две преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) с актове от 18 февруари 2025 г., постъпили в Съда на 24 февруари 2025 г., в рамките на производства по дела
Autorità di regolazione dei trasporti
срещу
Captrain Italia (C‑161/25),
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl,
InRail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA,
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25),
при участието на
Rete Ferroviaria Italiana SpA,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: I. Jarukaitis, председател на състава, R. Frendo, N. Jääskinen (докладчик), M. Condinanzi и Aл. Корнезов, съдии,
генерален адвокат: A. Rantos,
секретар: V. Di Bucci,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl con socio unico, DB Cargo Italia Srl, Sangritana SpA, от M. Giordano, avvocato,
– за Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH, от M. Giordano, avvocato,
– за Rete Ferroviaria Italiana SpA, от A. Celotto, avvocato,
– за италианското правителство, от S. Fiorentino, в качеството на представител, подпомаган от M. De Vergori и M. Stigliano Messuti, avvocati dello Stato,
– за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от G. Conte и K. Walkerová, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 16 април 2026 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 35 от Директива 2012/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство (ОВ L 343, 2012 г., стр. 32), изменена с Директива (ЕС) 2016/2370 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 г. (ОВ L 352, 2016 г., стр. 1) (наричана по-нататък „Директива 2012/34“), както и на член 97 ДФЕС.
2 Запитванията са отправени в рамките на два спора между, от една страна, Autorità di regolazione dei trasporti (Орган за регулиране на транспорта, Италия) (наричан по-нататък „ART“), национален регулаторен орган в железопътния сектор в Италия, и Rete Ferroviaria Italiana SpA (наричано по-нататък „RFI“), управител на италианската железопътна инфраструктура, и от друга страна, железопътни предприятия, извършващи дейност по международен превоз на товари, относно решение на ART, прието през 2022 г., за одобряване на „указанията и изискванията относно „референтния документ за железопътната мрежа за 2024 г.“, изготвени от RFI, които предвиждат прилагането на санкции спрямо железопътните предприятия в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи.
Правна уредба
Правото на Съюза
Договорът за функционирането на ЕС
3 Член 97 ДФЕС гласи:
„Таксите или налозите във връзка с пресичането на границите, с които превозвачът се облага в допълнение към транспортните разходи, не могат да превишават една разумна граница, като се вземат предвид действително направените разходи.
Държавите членки се стремят да намаляват постепенно тези разходи.
[…]“.
Директива 2012/34
4 Съображения 2 и 3 от Директива 2012/34 гласят:
„2) Постигането на по-голямо интегриране на транспортния сектор на [Европейския съюз] е важен елемент от изграждането на вътрешния пазар, а железниците представляват жизненоважна част от процеса на постигане на устойчива мобилност на транспортния сектор на Съюза.
3) Ефикасността на железопътната система следва да бъде подобрена с цел нейното включване в рамките на конкурентен пазар, като при това се отчитат особените характеристики на железниците“.
5 Разпоредбите на раздел 2 („Такси за инфраструктурата и за услугите“) в глава IV от тази директива включват член 35 („Експлоатационна схема“), който предвижда в параграфи 1 и 2:
„1. Схемите за налагане на такси за ползването на инфраструктурата насърчават железопътните предприятия и управителите на инфраструктура да минимизират прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на мрежата чрез експлоатационна схема. Тази схема може да включва санкции за прекъсване на движението по мрежата, компенсации за предприятия, които са пострадали от прекъсването[,] и премии за възнаграждение при по-добра от планираната експлоатация.
2. Основните принципи на експлоатационна схема, изброени в точка 2 от приложение VI, се прилагат за цялата мрежа“.
6 Член 55 („Регулаторен орган“) от посочената директива предвижда в параграф 1:
„Всяка държава членка създава само един национален регулаторен орган за железопътния сектор. Без да се засяга параграф 2, този орган е самостоятелен орган, който по отношение на организацията си, функционирането си, йерархичната си структура и правилата за вземане на решения е правно обособен и независим от всякакви други публични или частни образувания. Той е също така независим в своята организация, решения за финансиране, правна структура и вземане на решения от всички управители на инфраструктура, налагащи таксите органи, разпределящи органи или заявители. Освен това той е функционално независим от всеки компетентен орган, участващ във възлагането на договори за обществени услуги“.
7 Член 56 („Функции на регулаторния орган“) от същата директива посочва:
„1) Без да се засяга член 46, параграф 6, заявителите имат право да подадат жалба до регулаторния орган, ако считат, че са третирани несправедливо, че са дискриминирани или увредени по какъвто и да било друг начин, и по-специално срещу решения, приети от управители на инфраструктура или, когато е приложимо, от железопътното предприятие или оператора на обслужващо съоръжение по отношение на:
a) референтния документ за железопътната мрежа, в предварителния и окончателния му вариант;
б) установените в него критерии;
в) процеса на разпределяне на капацитет и неговия резултат;
г) схемата за налагане на такси;
д) равнището или структурата на таксите за ползване на инфраструктурата, чието заплащане дължат или може да им бъде наложено;
[…].
2. Без да се засягат правомощията на националните органи [по конкуренция] за осигуряване на конкуренцията на пазарите на железопътни услуги, регулаторният орган разполага с правомощието да наблюдава условията за конкуренция на пазарите на железопътни услуги, включително по-специално пазара на високоскоростни услуги за превоз на пътници, както и дейностите на управителите на инфраструктура по отношение на параграф 1, букви а) — й). По-специално регулаторният орган проверява спазването на параграф 1, букви а) — й) по своя собствена инициатива и с оглед предотвратяване на дискриминация срещу заявителите. По-специално той проверява дали референтният документ за железопътната мрежа не съдържа дискриминационни условия, или не поражда право на преценка на управителя на инфраструктура, което може да бъде използвано за дискриминиране на заявителите.
[…]
6. Регулаторният орган гарантира, че определените от управителите на инфраструктура такси са в съответствие с глава IV, раздел 2 и не са дискриминационни.
[…]“.
8 Приложение VI („Изисквания във връзка с разходите и таксите, свързани с железопътната инфраструктура“) към Директива 2012/34 гласи следното в точка 2, букви а) и б):
„Експлоатационната схема, посочена в член 35, се основава на следните основни принципи:
a) за да бъде постигнато договореното ниво на експлоатация и да не бъде застрашена икономическата [жизнеспособност] на услугата, управителят на инфраструктура договаря със заявителите основните параметри на експлоатационната схема, по-специално паричната стойност на закъсненията, тавана на плащанията, дължими съгласно експлоатационната схема, по отношение както на отделните влакови пътувания, така и на всички влакови пътувания на дадено железопътно предприятие за даден период от време;
б) управителят на инфраструктура съобщава на железопътните предприятия работното разписание, въз основа на което ще бъдат изчислявани закъсненията, най-малко пет дни преди влаковото пътуване. Управителят на инфраструктура може да приложи по-кратък срок на предизвестие при непреодолима сила или късни промени в работното разписание;
[…]“.
Италианското право
Декрет-закон № 201 от 6 декември 2011 г.
9 Член 37 от Decreto-legge n. 201 — Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (Декрет-закон № 201 — Неотложни мерки за растеж, справедливо разпределение и консолидиране на публичните финанси) от 6 декември 2011 г. (GURI, бр. 284 от 6 декември 2011 г., редовна притурка № 251) преобразуван в закон с изменения, въведени с Legge n. 214 (Закон № 214) от 22 декември 2011 г. (GURI, бр. 300 от 27 декември 2011 г., редовна притурка № 276), предвижда:
„1. В рамките на дейностите по регулиране на комуналните услуги […] се създава Орган за регулиране на транспорта, наричан по-нататък „Органът“, който извършва дейността си самостоятелно и чиято преценка и оценка са независими. […] Органът е компетентен в областта на транспорта и достъпа до съответната инфраструктура и акцесорните услуги в съответствие с европейското законодателство и при спазване на принципа на субсидиарност и на правомощията на регионите и на местните власти съгласно дял V, част втора от Конституцията. […]
2. Органът е компетентен в областта на транспорта и достъпа до съответната инфраструктура, и по-специално:
a) осигурява, в съответствие с методи, които насърчават конкуренцията, производствената ефикасност на управлението и контрола на разходите за ползвателите, предприятията и потребителите, справедливи и недискриминационни условия за достъп до железопътната, пристанищната и летищната инфраструктура и до мрежите от автомагистрали, без да се засягат правомощията на Агенцията за пътна и магистрална инфраструктура […], както и по отношение на мобилността на пътниците и товарите на национално, местно и градско равнище, включително във връзка с гари, летища и пристанища, с изключение на сектора на автомобилния превоз на товари.
b) определя, ако се счете за необходимо във връзка с действително съществуващите на отделните пазари на национални и местни транспортни услуги условия на конкуренция, критериите за установяване на тарифите, налозите и пътните такси от страна на компетентните органи, като се вземат предвид необходимостта от осигуряване на икономическото равновесие на регулираните предприятия, производствената ефикасност на управлението и контролът на разходите за ползвателите, предприятията и потребителите;
[…]
i) по-специално по отношение на достъпа до железопътната инфраструктура, изпълнява всички функции на регулаторен орган […] и най-вече установява критериите за определяне на пътните такси от управителя на инфраструктурата и критериите за разпределяне на влаковите маршрути и капацитета, както и контролира правилното им прилагане от управителя на инфраструктурата;
[…]“.
Законодателен декрет № 112
10 Член 13 („Условия за достъп до услуги“) от Decreto legislativo n. 112 — Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Законодателен декрет № 112 за транспониране на Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство) от 15 юли 2015 г. (GURI, бр. 170 от 24 юли 2015 г., стр. 1, наричан по-нататък „Законодателен декрет № 112“), гласи:
„1. Управителят на инфраструктурата гарантира, че следните услуги, съставляващи минималния набор от услуги за достъп, се предоставят на всички железопътни предприятия, на които са разпределени линии, при справедливи и недискриминационни условия и без никакви такси в допълнение към таксата за достъп и ползване на инфраструктурата:
a) обработка на заявките за железопътен инфраструктурен капацитет с оглед на сключването на договори за инфраструктура,
b) право на използване на разпределения капацитет,
c) използване на железопътната инфраструктура, включително на стрелки и железопътни възли,
d) контрол и регулиране на движението на влаковете, сигнализация и определяне на маршрутите на влаковете, както и предаване на цялата информация, свързана с движението,
e) използване на електрозахранващо оборудване за задвижваща електроенергия, когато има такова,
f) всякаква друга информация, необходима за прилагането или извършването на услугата, за която е предоставен капацитетът.
[…]“.
11 Член 21 от Законодателен декрет № 112, озаглавен „Експлоатационна схема на железопътния транспорт“, посочва:
„1. С цел да се сведат до минимум смущенията, причинени от прекъсване на железопътните дейности, управителят на инфраструктурата приема, без допълнителни разходи за държавния бюджет, подходяща експлоатационна схема на железопътния транспорт, която може да включва възможността да се предвидят санкции за ползвателите на мрежата, които причиняват такива смущения, или да се предвидят компенсации за ползвателите на мрежата, които понасят последиците от тези смущения, или да се предвидят компенсации за ползвателите на мрежата, засегнати от тези смущения, или да се предвидят определени премии за ползвателите на мрежата, чиято експлоатация е по-добра от предвидената в съответните им договори за достъп до инфраструктурата.
2. Основните принципи на експлоатационната схема, изброени в точка 2 от приложение VI към [Директива 2012/34], се прилагат за цялата мрежа, управлявана от управителя на инфраструктурата“.
12 Член 37, параграф 1 от Законодателен декрет № 112, озаглавен „Регулаторен орган“, гласи следното:
„Регулаторен орган е Органът за регулиране на транспорта, който упражнява правомощията си в областта на железопътния транспорт и достъпа до съответната инфраструктура съгласно член 37 от Декрет-закон № 201 от 6 декември 2011 г., преобразуван в закон с изменения, въведени със Закон № 214 от 22 декември 2011 г., член 37 от Декрет-закон № 1 от 24 януари 2012 г., преобразуван в закон с изменения, въведени със Закон № 27 от 24 март 2012 г., [Директива 2014/34] и настоящия декрет. Органът е напълно самостоятелен и преценката и оценката му са независими“.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
13 През 2022 г. ART приема решение, с което одобрява „указанията и изискванията относно „референтния документ за железопътната мрежа за 2024 г.“, изготвени от RFI. С това решение ART предвижда, че някои от тези указания и изисквания ще бъдат включени в референтния документ за железопътната мрежа за 2024 г., докато останалите ще бъдат включени в референтния документ за железопътната мрежа за 2023 г.
14 Посочените указания и изисквания предвиждат два вида санкции. От една страна, те включват санкциите по общия режим, приложим за цялата мрежа, каквито са посочените в член 21 от Законодателен декрет № 112, осигуряващ транспонирането на член 35 от Директива 2012/34 в италианския правен ред, които могат да се налагат, съобразно отговорния за закъснението субект, или на управителя на инфраструктурата, или на железопътното предприятие. От друга страна, те въвеждат специален режим на санкции в случай на превишаване на времето за престой на гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи, които могат да се налагат само на железопътните предприятия, извършващи дейност по международен превоз на товари.
15 Железопътните предприятия — ответници в главното производство, подават жалба пред Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Регионален административен съд Пиемонт, Италия) за отмяна на решението на ART, посочено в точка 13 от настоящото решение, както и на референтния документ за железопътната мрежа за 2023 г. Пред тази юрисдикция те изтъкват по-специално, че това решение и този документ са незаконосъобразни, тъй като установяват режим на санкции, различен от предвидения в член 35 от Директива 2012/34 и в приложение VI към нея, и предвиждат кумулиране на санкции за железопътните предприятия за едно и също деяние — закъснение в гара за връзка.
16 Тази юрисдикция уважава частично двете жалби с мотива, че обжалваните актове са опорочени от липса на разследване и на мотиви. Поради това тя отменя тези актове и връща двете дела на ART, за да упражни евентуално отново своите правомощия.
17 ART обжалва това съдебно решение пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), който е запитващата юрисдикция. От своя страна железопътните предприятия — ответници в главното производство, подават насрещна жалба, в която твърдят, че санкциите за гранични гари противоречат на член 97 ДФЕС и че тези санкции са непропорционални.
18 На първо място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали може да се въведе санкционен режим извън рамката, определена в член 35 от Директива 2012/34, и съответно дали този член позволява на държавите членки да предвидят специален режим на санкции, приложим само за железопътните предприятия, извършващи дейност по международен превоз на товари, като разглеждания в главните производства (наричан по-нататък „специалният режим на санкции за гранични гари“), който цели да санкционира превишаването на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи и който се добавя към санкциите, които се налагат съгласно приложимия за цялата мрежа общ режим или на управителя на инфраструктурата, или на железопътното предприятие, съобразно отговорния субект за закъснението на движещ се по железопътната инфраструктура влак.
19 На второ място, ако държавите членки биха могли да въведат такъв специален режим на санкции за гранични гари, тази юрисдикция иска да се установи дали посоченият член 35 от Директива 2012/34 допуска кумулиране на санкции, така че на железопътно предприятие да може да се наложи за едно и също деяние —закъснение в гара за връзка — както санкция по общия режим, приложим за цялата мрежа, така и санкция за гранична гара.
20 На трето място, ако това кумулиране на санкции е в съответствие с този член 35, посочената юрисдикция иска да се установи какви са изискванията за споменатото кумулиране. Тя иска да се установи по-специално дали този член налага на компетентния национален орган, в случая на ART, от една страна, да спазва принципа на неутралност на въведения от него механизъм, и от друга страна, да осигурява координацията между различните приложими санкционни режими и да проверява дали същото кумулиране не води до непропорционална тежест за съответните железопътни предприятия.
21 На четвърто и последно място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 97 ДФЕС допуска експлоатационна схема, която не отчита приходите, които железопътните предприятия получават или могат да получават, за да покрият действително направените транзитни разходи при преминаването на границата.
22 При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производствата и да постави на Съда следните по същество идентични преюдициални въпроси по дела C‑161/25 и C‑162/25:
„1) Може ли да се наложи система от санкции, различна от предвидената в изричната разпоредба на член 35 от Директива 2012/34/ЕС?
2) Допуска ли член 35 [от Директива 2012/34] кумулирането на няколко системи от санкции, т.е. за едно и също деяние — закъснение на гранична гара — на железопътното предприятие да може да бъде наложена както санкция съгласно общата схема, която е приложима за цялата мрежа, така и специфична санкция за граничната гара?
3) При утвърдителен отговор на предходния въпрос, изисква ли член 35 [от Директива 2012/34] [регулаторният орган], когато въвежда или във всички случаи „утвърждава“ система от санкции за граничните гари за железопътните предприятия за товарни превози, винаги да следи за спазването на изискванията на тази разпоредба, като гарантира неутралността на мярката, така че: i) да се предвидят премии за железопътните предприятия[, чиято експлоатация е по-добра от планираната]; ii) да се предвидят компенсации за [увредените] предприятия и iii) да се налагат санкции и на управителя на инфраструктурата, ако той е причината за закъснението, ако се приеме, че неутралността винаги предполага двустранен характер на отделните санкции?
4) В случай на утвърдителен отговор на [втория въпрос], изисква ли член 35 [от Директива 2012/34] [регулаторният орган] да координира и при какви условия системата от санкции, включена в „performance regime“ (режим на експлоатация), и системата от санкции за гранични гари, така че двете системи да преследват координирано целта за ефективност на мрежата, без да представляват прекомерна тежест за железопътните предприятия, засегнати от санкциите за гранични гари?
5) В случай на утвърдителен отговор на [втория въпрос], изисква ли член 35 [от Директива 2012/34] да се координират максималните суми, предвидени в двете системи от санкции, и да се извършва преценка на икономическото им въздействие върху железопътните предприятия, така че[, от една страна,] принципът на ефикасност да бъде балансиран с принципите на пропорционалност и разумност и[, от друга страна,] да не се застрашава рентабилността на железопътните услуги?
6) В случай на утвърдителен отговор на [втория въпрос], трябва ли член 97 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че налозите или таксите, които могат да бъдат събирани от превозвача, следва да се разбират като налози или такси, които железопътното предприятие поема при транзита и които следва да съответстват на действителните разходи, направени от управителя на използваната за транзита железопътна инфраструктура, и това „в допълнение към цените за транспорт“ (в английския текст „in addition to the transport rates“), т.е. независимо от приходите, които превозвачът има или може да реализира, за да покрие тези разходи за транзит?“.
Производството пред Съда
23 С решение на председателя на Съда от 1 април 2025 г. дела C‑161/25 и C‑162/25 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение, с което се слага край на производството.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
По допустимостта
24 Италианското правителство оспорва допустимостта на първия преюдициален въпрос с мотива, че запитващата юрисдикция не е уточнила в какво се състоят съмненията, които изпитва в случая относно тълкуването на член 35 от Директива 2012/34, нито е посочила защо това тълкуване противоречи на разпоредба от националното право.
25 Съгласно постоянната съдебна практика въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в нормативната и фактическата рамка, която той определя съгласно своите правомощия, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправено от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. в този смисъл решение от 12 февруари 2026 г., Valora Effekten Handel, C‑864/24, EU:C:2026:94, т. 28 и цитираната съдебна практика).
26 В случая първият въпрос се отнася до тълкуването на разпоредба от правото на Съюза, чиято релевантност за решаването на споровете в главните производства е видна от акта за преюдициално запитване. Всъщност с оглед на данните, съдържащи се в този акт, изглежда, че исканото от запитващата юрисдикция тълкуване на член 35 от Директива 2012/34 е необходимо, за да ѝ позволи да прецени съвместимостта с правото на Съюза на национална правна уредба, която, от една страна, предвижда общ режим на санкции, приложим в случай на закъснение в цялата национална мрежа, в рамките на който могат да бъдат наложени санкции, съобразно отговорния за закъснението субект, както на управителя на инфраструктурата, така и на железопътните предприятия, и от друга страна, разрешава прилагането на специален режим на санкции за гранични гари в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи — санкции, които могат да бъдат налагани само на железопътните предприятия за международен превоз на товари.
27 От това следва, че първият въпрос е допустим.
По същество
28 С първия си въпрос по всяко от съединените дела запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 35 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която разрешава, успоредно с общия режим на санкции в рамките на експлоатационна схема по смисъла на посочения член 35, който е въведен с тази национална правна уредба, прилагането на специален режим на санкции за гранични гари, който формално не цели изпълнение на посочения член 35, в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи.
29 От една страна, по силата на член 35 от Директива 2012/34 държавите членки са длъжни да включат в схемите за налагане на такси за ползването на железопътната инфраструктура „експлоатационна схема“, която да насърчава железопътните предприятия и управителите на инфраструктурата да минимизират прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на мрежата. Тази схема може да включва санкции за прекъсване на движението по мрежата, компенсации за предприятия, които са пострадали от прекъсването, и премии за възнаграждение при по-добра от планираната експлоатация.
30 От друга страна, съгласно член 35, параграф 2 от тази директива така въведените от държавите членки експлоатационни схеми трябва да са в съответствие с основните принципи, посочени в точка 2 от приложение VI към споменатата директива.
31 Освен това следва да се отбележи, че член 35 от Директива 2012/34 не определя изрично понятието „експлоатационна схема“ и само изисква схемите за налагане на такси за ползването на инфраструктурата да включват такава схема, без да определя конкретните условия за привеждането ѝ в действие, с изключение на указанието, че тази схема може да включва санкции, компенсации и премии. Както обаче по същество подчертава генералният адвокат в точка 40 от заключението си, от тълкуването на този член във връзка с основните принципи, посочени в точка 2 от приложение VI към тази директива, следва, че в обхвата на такава схема попада всяка правна уредба или мярка относно налагането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, предназначена по-специално да оптимизира използването на железопътната инфраструктура, както и да насърчи железопътните предприятия и управителя на инфраструктурата да минимизират прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на железопътната мрежа, независимо от възприетата квалификация или от начина, по който такава мярка е наименувана в националното право.
32 Ето защо следва да се приеме, че специален режим на санкции за гранични гари като разглеждания в главните производства, макар формално да не цели да изпълни член 35 от Директива 2012/34, все пак попада в приложното поле на споменатия член 35, стига този режим да преследва целите за насърчаване на оптималното използване на железопътната мрежа, както и за насърчаване на железопътните предприятия да минимизират прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на тази мрежа, което запитващата юрисдикция следва да провери.
33 Това важи независимо от обстоятелствата, че този режим е въведен въз основа на акт, различен от този, с който се въвежда общият режим на санкции, приложим за цялата мрежа, че се отнася само до специфичен сегмент от мрежата, като граничните гари, и че е приет, за да допълни въведените преди това мерки в рамките на експлоатационната схема, за да се отстранят проблеми във функционирането на този сегмент, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 45 от заключението си.
34 Ето защо следва да се приеме, че специален режим на санкции за гранични гари като разглеждания в главните производства трябва да отговаря на изискванията, предвидени в член 35 от Директива 2012/34, както и на основните принципи, посочени в точка 2 от приложение VI към тази директива.
35 Несъмнено, както Съдът вече е отбелязал при тълкуването на член 11 от Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за разпределяне капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътна инфраструктура и за сертифициране за безопасност (ОВ L 75, 2001 г., стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66), който е заменен с член 35 от Директива 2012/34, държавите членки запазват свободата да изберат конкретните мерки, които са част от експлоатационната схема (вж. в този смисъл решения от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания, C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 64, и от 11 юли 2013 г., Комисия/Чешка република, C‑545/10, EU:C:2013:509, т. 80).
36 Все пак, макар държавите членки да разполагат с широка свобода на преценка при въвеждането на конкретни мерки във връзка с експлоатационната схема, посочена в член 35 от Директива 2012/34, от това не следва изводът, че те имат право да пренебрегнат изискванията на член 35, както и основните принципи, прогласени в точка 2 от приложение VI към тази директива. Следователно, тъй като посоченият член 35 предвижда създаването на експлоатационна схема, като същевременно определя целите и основните принципи, които трябва да я уреждат, държавите членки не могат да въведат такава схема, без да спазят определените от Директива 2012/34 изисквания.
37 Различно тълкуване на член 35 от Директива 2012/34 би довело до улесняване на заобикалянето на правилата, установени с тази директива, и така би могло да лиши този член от полезното му действие, както и да застраши набелязаната от него цел, както произтича от параграф 1 от него, състояща се в насърчаване на железопътните предприятия и управителите на инфраструктура да минимизират прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на мрежата.
38 Подобно тълкуване би противоречало и на целта за либерализиране на железопътния пазар, която е в основата на Директива 2012/34, както следва от съображения 2 и 3 от нея. Всъщност в тях се уточнява, че тази директива има за цел да осигури постигането на по-голямо интегриране на транспортния сектор на Съюза, съставляващо важен елемент от изграждането на вътрешния пазар, и да подобри ефикасността на железопътната система с цел нейното включване в рамките на конкурентен пазар.
39 С оглед на гореизложените съображения на първия въпрос по всяко от съединените дела следва да се отговори, че член 35 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че в обхвата на този член 35 попада специален режим на санкции за гранични гари, който формално не цели изпълнение на посочения член 35, приложим в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи, доколкото преследва целите за поощряване на оптималното използване на железопътната мрежа и за насърчаване на железопътните предприятия да минимизират прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на тази мрежа. В такъв случай член 35 от Директива 2012/34 допуска национална правна уредба, която разрешава прилагането на такъв режим успоредно с общия режим на санкции в рамките на експлоатационна схема по смисъла на този член 35, който е въведен с тази правна уредба, при условие че първият режим отговаря на изискванията, предвидени в споменатия член 35, и на основните принципи, прогласени в точка 2 от приложение VI към тази директива.
По втория, четвъртия и петия въпрос
40 С втория, четвъртия и петия си въпрос по всяко от съединените дела, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 35 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на държавите членки да предвидят в рамките на експлоатационната схема едновременно общ режим на санкции, приложим в случай на закъснение в цялата национална мрежа, и специален режим на санкции за гранична гара, приложим в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи, поради което за едно и също деяние на железопътно предприятие може да бъдат наложени няколко санкции, и при утвърдителен отговор, дали регулаторният орган е длъжен да осигури координацията между тези санкционни режими и да се увери, че тяхното кумулиране е в съответствие с принципа на пропорционалност.
41 Както бе посочено в точка 36 от настоящото решение, държавите членки разполагат с широка свобода на преценка при въвеждането на конкретни мерки във връзка с експлоатационната схема, предвидена в член 35 от Директива 2012/34, чиято цел е да насърчат както железопътните предприятия, така и управителите на инфраструктурата да подобрят експлоатацията на мрежата. Това не променя факта, че съгласно параграф 2 от този член 35 посочената схема трябва да зачита основните принципи, посочени в точка 2, буква а) от приложение VI към тази директива.
42 Като се имат предвид тази свобода на преценка и фактът, че член 35 от Директива 2012/34 само предвижда, че експлоатационната схема може да включва санкции, без обаче да уточнява естеството или обхвата им, държавите членки по принцип са свободни да въведат схема, съставена от различни санкции, като въведат специален режим на санкции, предназначен да намали прекъсванията на движението във връзка със закъсненията в конкретен сегмент от мрежата, успоредно с общия режим на санкции, приложим в случай на закъснение в цялата национална мрежа.
43 Както обаче следва от цитираната в точка 35 от настоящото решение съдебна практика, макар държавите членки да разполагат със свободата да изберат конкретните мерки, които са част от експлоатационната схема, тези мерки все пак трябва да представляват съгласувана и прозрачна съвкупност, която може да се квалифицира като „експлоатационна схема“ по смисъла на член 35 от Директива 2012/34.
44 Както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 52 от заключението си, това изискване предполага различните мерки, които са част от тази схема, да бъдат координирани от регулаторния орган, който държавите членки са длъжни да определят в съответствие с член 55, параграф 1 от тази директива.
45 Както подчертава Съдът, този орган е оправомощен на основание член 56 от Директива 2012/34, който му предоставя правомощие за контрол върху схемата за налагане на такси за ползването на железопътната инфраструктура, да посочва на предприятието, което изпълнява основните функции на управителя на железопътната инфраструктура, измененията, които трябва да бъдат внесени в тази схема, за да се отстранят несъответствията ѝ с предвидените в тази директива изисквания. Освен това, както следва по-специално от този член 56, параграф 6, решенията на регулаторния орган могат да се основават единствено на нарушение на разпоредбите на глава IV, раздел 2 от посочената директива, сред които е и член 35 от нея, или на принципа на недопускане на дискриминация (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2021 г., LatRailNet и Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, т. 38, 45 и 46).
46 От една страна, член 56, параграф 2 от Директива 2012/34 предвижда, че регулаторният орган следи за спазването от страна на управителите на инфраструктурата на разпоредбите на тази директива, по-специално по отношение на съдържанието на референтния документ за железопътната мрежа, посочен в този член 56, параграф 1, буква а). От друга страна, от точка 2, буква а) от приложение VI към тази директива, към която препраща член 35, параграф 2 от нея, следва, че мерките, предвидени в рамките на експлоатационната схема, трябва да позволяват постигането на договореното ниво на експлоатация, без да се застрашава икономическата жизнеспособност на услугите.
47 Следователно, на първо място, при упражняване на правомощията, които са му предоставени, регулаторният орган е длъжен да се увери, от една страна, че съвкупността от мерки, които са част от експлоатационната схема, установена от управителя на инфраструктурата в референтния документ за железопътната мрежа, преследва по съгласуван и прозрачен начин целта за подобряване на експлоатацията на мрежата и от друга страна, че тези мерки са в съответствие с принципа на пропорционалност.
48 Всъщност спазването на принципа на пропорционалност, който е общ принцип на правото на Съюза, изисква приетите мерки да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимно преследваните от разглежданата правна уредба цели, като се има предвид, че когато има избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до най-малко ограничителната и че причинените неудобства не трябва да са несъразмерни по отношение на преследваните цели (вж. в този смисъл решения от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép, C‑497/15 и C‑498/15, EU:C:2017:229, т. 39 и 40, и от 24 февруари 2022 г., Agenzia delle dogane e dei monopoli и Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, т. 37 и цитираната съдебна практика).
49 Следователно когато дадена експлоатационна схема включва няколко санкционни режима, които могат да се приложат към едно и също деяние, регулаторният орган трябва да се увери, че тези режими са съгласувани помежду си и че отговарят на изискванията, предвидени в член 35 от Директива 2012/34, както и на основните принципи, посочени в точка 2 от приложение VI към същата. Този орган трябва да се увери и че санкциите, които могат да се налагат в съответствие с тях, разглеждани като цяло, са подходящи, необходими и пропорционални на набелязаната с член 35 от тази директива цел, а именно намаляване на прекъсванията на движението и подобряване на експлоатацията на железопътната мрежа, и следователно че не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел.
50 На второ място, що се отнася до оценката на икономическото въздействие на различните мерки, наложени на железопътните предприятия, регулаторният орган е длъжен да се увери с оглед на точка 2, буква а) от приложение VI към Директива 2012/34, че експлоатационната схема не застрашава икономическата жизнеспособност на дадена услуга и че мерките, съставляващи тази схема, включително по-специално различните санкционни режими, въведени с цел намаляване на прекъсванията на движението и подобряване на експлоатацията, не могат да засегнат икономическата жизнеспособност и рентабилността на съответните железопътни предприятия.
51 Освен това следва да се уточни, че нито едно от сведенията, с които разполага Съдът, не позволява да се приеме, че санкциите, които могат да се приложат за едно и също деяние в рамките на разглежданата в главните производства експлоатационна схема, имат наказателноправен характер по-специално поради степента на тежест на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице (вж. в този смисъл решение от 30 януари 2025 г., Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, т. 49), което запитващата юрисдикция следва да провери, така че принципът ne bis in idem, изглежда, не се прилага в настоящия случай.
52 С оглед на всички гореизложени съображения на втория, четвъртия и петия въпрос по всяко от съединените дела следва да се отговори, че член 35 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на държавите членки да предвидят в рамките на експлоатационната схема едновременно общ режим на санкции, приложим в случай на закъснение в цялата национална мрежа, и специален режим на санкции за гранична гара, приложим в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи, поради което за едно и също деяние на железопътно предприятие може да бъдат наложени няколко санкции. Когато тази схема включва няколко санкционни режима, регулаторният орган е длъжен да се увери, от една страна, че мерките, които са част от тази схема, преследват по съгласуван и прозрачен начин целта за подобряване на експлоатацията на мрежата и от друга страна, че тези мерки са в съответствие с принципа на пропорционалност и не засягат икономическата жизнеспособност и рентабилността на съответните железопътни предприятия.
По третия въпрос
53 С третия си въпрос по всяко от съединените дела запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 35 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че налага на регулаторния орган да се увери, от една страна, че предвидената в този член експлоатационна схема непременно включва, освен налагането на санкции, и предоставянето на премии за железопътните предприятия, чиято експлоатация е по-добра от планираната, както и на компенсации за увредените предприятия и от друга страна, че санкциите в случай на закъснение се прилагат и за управителя на инфраструктурата, когато той е отговорен за закъснението.
54 В съответствие с член 35, параграф 1 от Директива 2012/34 и както бе припомнено в точка 29 от настоящото решение, експлоатационната схема, която държавите членки са длъжни да въведат, може да включва санкции за прекъсване на движението по мрежата, компенсации за предприятия, които са пострадали от прекъсването, и премии за възнаграждение при по-добра от планираната експлоатация. От текста на тази разпоредба обаче не следва, че за да може да се счита за съвместима с посочената разпоредба, тази схема непременно трябва да съдържа всеки от трите компонента, посочени в нея, а именно санкции, компенсации и премии.
55 Напротив, както бе посочено в точки 35 и 36 от настоящото решение, държавите членки разполагат с широка свобода на преценка, която им позволява да определят кои посочени в член 35, параграф 1 от Директива 2012/34 мерки могат, от една страна, да постигнат преследваните с тази разпоредба цели, а именно насърчаване на оптималното използване на железопътната мрежа, както и намаляване на прекъсванията на движението и подобряване на експлоатацията на тази мрежа, и от друга страна, да определят конкретните условия за прилагането ѝ в зависимост от нуждите от оптимизиране и подобряване, и в зависимост от установените прекъсвания на движението в мрежата.
56 Следователно, както се потвърждава от точка 2 от приложение VI към Директива 2012/34, дадена експлоатационна схема може да се състои от различни мерки в отговор на различни аспекти на налагането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, доколкото, както бе посочено в точки 43 и 49 от настоящото решение, тези мерки представляват съгласувана, прозрачна и пропорционална съвкупност от естество да постигне целите, споменати в предходната точка от настоящото решение.
57 Във връзка с това, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 62 от заключението си, когато става въпрос за подобряване на конкретен аспект на железопътната мрежа, съответната държава членка може да предвиди мерки, които се прилагат само за управителя на инфраструктурата или само за съответните железопътни предприятия. Всъщност, след като управителят на инфраструктурата и железопътните предприятия упражняват дейности от различно естество и на това основание имат различни задължения, не може задължително да се изисква по отношение на тях да се прилага един и същ санкционен режим в случай на прекъсвания на движението, засягащи железопътния трафик.
58 Предвид това подобен режим обаче не може да води до дискриминационно третиране на определени железопътни предприятия. Всъщност съгласно член 56, параграф 2 от Директива 2012/34 регулаторният орган разполага с правомощието да наблюдава условията за конкуренция на пазарите на железопътни услуги. Той в частност проверява по собствена инициатива, че референтният документ за железопътната мрежа не съдържа дискриминационни условия по отношение на заявителите.
59 От всичко гореизложено следва, че на третия въпрос по всяко от съединените дела следва да се отговори, че член 35 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че не налага на регулаторния орган да се увери, от една страна, че предвидената в този член експлоатационна схема задължително включва, освен налагането на санкции, и предоставянето на премии за железопътните предприятия, чиято експлоатация е по-добра от планираната, както и на компенсации за увредените предприятия и от друга страна, че санкциите в случай на закъснение се прилагат и за управителя на инфраструктурата, когато той е отговорен за закъснението. Посоченият член 35 обаче налага на този орган да се увери, че посочената схема като цяло представлява съгласувана, прозрачна и пропорционална съвкупност от мерки от естество да постигне целите, посочени в същия член 35.
По шестия въпрос
60 С шестия си въпрос по всяко от съединените дела запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 97 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, с която в рамките на посочената в член 35 от Директива 2012/34 експлоатационна схема се разрешава специален режим на санкции за гранични гари, приложим за железопътните предприятия в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи, без да се вземат предвид приходите, които тези предприятия получават или могат да получат, за да покрият разходите за транзит.
61 Съгласно член 97, първа алинея ДФЕС таксите или налозите във връзка с пресичането на границите, с които превозвачът се облага в допълнение към транспортните разходи, не могат да превишават една разумна граница, като се вземат предвид действително направените разходи. Така тази разпоредба допринася за намаляването на разходите, пряко свързани с преминаването на границите в рамките на Съюза, за да се насърчи завършването на вътрешния пазар.
62 В случая споровете в главните производства се отнасят до законосъобразността на специалния режим на санкции за гранични гари — специален режим на санкции, приложим за железопътните предприятия при превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи, който се добавя към общия режим на санкции, приложим в случай на закъснение в цялата национална мрежа. Както е видно от актовете за преюдициално запитване, тези санкции, които управителят на инфраструктурата налага на железопътните предприятия, представляват механизъм, който е предназначен да насърчи железопътните предприятия да намалят прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на железопътната мрежа.
63 Въвеждането на такъв режим обаче не може да се приравни на таксите или налозите, посочени в член 97 ДФЕС. Всъщност последните включват сумите, събрани от превозвача. Не такъв е случаят с разглежданите в главните производства санкции, които управителят на инфраструктурата налага на железопътните предприятия в рамките на експлоатационна схема.
64 При тези условия следва да се приеме, че разглежданата в главното производство национална правна уредба не попада в приложното поле на член 97 ДФЕС.
65 Предвид гореизложените съображения, на шестия си въпрос по всяко от съединените дела следва да се отговори, че член 97 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не намира приложение към национална правна уредба, с която в рамките на посочената в член 35 от Директива 2012/34 експлоатационна схема се разрешава специален режим на санкции за гранични гари, приложим за железопътните предприятия в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи, без да се вземат предвид приходите, които тези предприятия получават или могат да получат, за да покрият разходите за транзит.
По съдебните разноски
66 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1) Член 35 от Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство, изменена с Директива (ЕС) 2016/2370 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 г.,
трябва да се тълкува в смисъл, че
в обхвата на този член 35 попада специален режим на санкции за гранични гари, който формално не цели изпълнение на посочения член 35, приложим в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи, доколкото преследва целите за поощряване на оптималното използване на железопътната мрежа и за насърчаване на железопътните предприятия да минимизират прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на тази мрежа. В такъв случай член 35 от изменената Директива 2012/34 допуска национална правна уредба, която разрешава прилагането на такъв режим успоредно с общия режим на санкции в рамките на експлоатационна схема по смисъла на този член 35, който е въведен с тази правна уредба, при условие че първият режим отговаря на изискванията, предвидени в споменатия член 35, и на основните принципи, прогласени в точка 2 от приложение VI към тази изменена директива.
2) Член 35 от Директива 2012/34, както е изменена с Директива 2016/2370,
трябва да се тълкува в смисъл, че
позволява на държавите членки да предвидят в рамките на експлоатационната схема едновременно общ режим на санкции, приложим в случай на закъснение в цялата национална мрежа, и специален режим на санкции за гранична гара, приложим в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи, поради което за едно и също деяние на железопътно предприятие може да бъдат наложени няколко санкции. Когато тази схема включва няколко санкционни режима, регулаторният орган е длъжен да се увери, от една страна, че мерките, които са част от тази схема, преследват по съгласуван и прозрачен начин целта за подобряване на експлоатацията на мрежата и от друга страна, че тези мерки са в съответствие с принципа на пропорционалност и не засягат икономическата жизнеспособност и рентабилността на съответните железопътни предприятия.
3) Член 35 от Директива 2012/34, както е изменена с Директива 2016/2370,
трябва да се тълкува в смисъл, че
не налага на регулаторния орган да се увери, от една страна, че предвидената в този член експлоатационна схема задължително включва, освен налагането на санкции, и предоставянето на премии за железопътните предприятия, чиято експлоатация е по-добра от планираната, както и на компенсации за увредените предприятия и от друга страна, че санкциите в случай на закъснение се прилагат и за управителя на инфраструктурата, когато той е отговорен за закъснението. Посоченият член 35 обаче налага на този орган да се увери, че посочената схема като цяло представлява съгласувана, прозрачна и пропорционална съвкупност от мерки от естество да постигне целите, посочени в същия член 35.
4) Член 97 ДФЕС
трябва да се тълкува в смисъл, че
не намира приложение към национална правна уредба, с която в рамките на посочената в член 35 от Директива 2012/34, изменена с Директива 2016/2370, експлоатационна схема се разрешава специален режим на санкции за гранични гари, приложим за железопътните предприятия в случай на превишаване на времето за престой в гарите за връзка с чуждестранните железопътни мрежи, без да се вземат предвид приходите, които тези предприятия получават или могат да получат, за да покрият разходите за транзит.
Подписи
* Език на производството: италиански.