Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 15 października 2026 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Transport kolejowy – Dyrektywa 2012/34/UE – Jednolity obszar kolejowy – Artykuł 35 – Plan poprawy wydajności – Zakres – Sankcje za zakłócenia spowodowane przez przedsiębiorstwa kolejowe – Ogólny system kar mający zastosowanie w przypadku opóźnienia w ramach całej sieci krajowej – Kary, które mogą zostać nałożone, w zależności od podmiotu, któremu można przypisać odpowiedzialność za opóźnienie, albo na zarządcę infrastruktury, albo na przedsiębiorstwo kolejowe – Szczególny system kar mający zastosowanie w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi – Kary nakładane wyłącznie na przedsiębiorstwa kolejowe – Dopuszczalność kumulacji kilku systemów kar – Przesłanki – Punkt 2 załącznika VI – Przestrzeganie podstawowych zasad planu poprawy wydajności – Artykuł 56 – Organ regulacyjny – Zakres kontroli – Zasada proporcjonalności
W sprawach połączonych C-161/25 i C-162/25
mających za przedmiot dwa wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniami z dnia 18 lutego 2025 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 24 lutego 2025 r., w postępowaniach:
Autorità di regolazione dei trasporti
przeciwko
Captrain Italia (C-161/25),
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl,
InRail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA,
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C-162/25),
przy udziale:
Rete Ferroviaria Italiana SpA
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: I. Jarukaitis, prezes izby, R. Frendo, N. Jääskinen (sprawozdawca), M. Condinanzi i A. Kornezov, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: V. Di Bucci,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, InRail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl con socio unico, DB Cargo Italia Srl, Sangritana SpA – M. Giordano, avvocato,
– w imieniu Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH – M. Giordano, avvocato,
– w imieniu Rete Ferroviaria Italiana SpA – A. Celotto, avvocato,
– w imieniu rządu włoskiego – S. Fiorentino, w charakterze pełnomocnika, którego wspierali M. De Vergori i M. Stigliano Messuti, avvocati dello Stato,
– w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej – G. Conte i K. Walkerová, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 kwietnia 2026 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 35 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/WE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. 2012, L 343, s. 32), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 352, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 2012/34”) oraz art. 97 TFUE.
2 Wnioski te zostały przedstawione w ramach dwóch sporów pomiędzy Autorità di regolazione dei trasporti (urzędem regulacji transportu, Włochy, zwanym dalej „ART”), krajowym organem regulacyjnym sektora kolejowego we Włoszech, i Rete Ferroviaria Italiana SpA (zwaną dalej „spółką RFI”), zarządcą włoskiej infrastruktury kolejowej, a przedsiębiorstwami kolejowymi prowadzącymi działalność w zakresie międzynarodowego przewozu towarów w przedmiocie wydanej w 2022 r. decyzji ART-u zatwierdzającej „wskazania i wymogi dotyczące »regulaminu sieci na 2024 r.«” opracowane przez spółkę RFI, które przewidują stosowanie kar wobec przedsiębiorstw kolejowych w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach zapewniających połączenie z zagranicznymi sieciami kolejowymi.
Ramy prawne
Prawo Unii
Traktat FUE
3 Artykuł 97 TFUE stanowi:
„Opłaty i należności pobierane przez przewoźnika w związku z przekraczaniem granic niezależnie od ceny transportu nie powinny przekraczać rozsądnego poziomu, przy uwzględnieniu rzeczywistych kosztów efektywnie poniesionych w związku z przekroczeniem granicy.
Państwa Członkowskie podejmują starania, aby stopniowo obniżyć te koszty.
[…]”.
Dyrektywa 2012/34
4 Motywy 2 i 3 dyrektywy 2012/34 mają następujące brzmienie:
„(2) Większa integracja sektora transportu w Unii [Europejskiej] jest podstawowym elementem urzeczywistniania rynku wewnętrznego, a koleje stanowią istotną część sektora transportu Unii, zmierzającego w kierunku mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju.
(3) Efektywność systemu kolei powinna zostać poprawiona w celu zintegrowania go z konkurencyjnym rynkiem, z uwzględnieniem szczególnych cech kolejnictwa”.
5 Wśród przepisów sekcji 2 rozdziału IV tej dyrektywy, zatytułowanej „Opłaty za infrastrukturę i usługi”, znajduje się art. 35, zatytułowany „Plan wykonania [Plan poprawy wydajności]”, który przewiduje w ust. 1 i 2:
„1. Systemy pobierania opłat za infrastrukturę zachęcają, za pomocą planu wykonania [planu poprawy wydajności], przedsiębiorstwa kolejowe i zarządcę infrastruktury do minimalizowania zakłóceń i poprawy wyników sieci kolejowej. Plan ten może obejmować sankcje za działania, które zakłócają eksploatację sieci, rekompensaty dla przedsiębiorstw, które zostały dotknięte skutkami zakłóceń, oraz premie jako nagrody za wydajność lepszą od planowanej.
2. Podstawowe zasady planu wykonania [planu poprawy wydajności], wymienione w załączniku VI pkt 2, stosuje się na obszarze całej sieci”.
6 Artykuł 55 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Organ regulacyjny”, stanowi w ust. 1:
„Każde z państw członkowskich powołuje jeden krajowy organ regulacyjny dla sektora kolejowego. Bez uszczerbku dla ust. 2, organ ten jest niezależny oraz odrębny prawnie i niezależny pod względem organizacyjnym, funkcjonalnym, hierarchicznym i decyzyjnym od jakiegokolwiek innego podmiotu publicznego lub prywatnego. Jest on również niezależny w swojej organizacji, decyzjach finansowych, strukturach prawnych i podejmowaniu decyzji od któregokolwiek zarządcy infrastruktury, organu pobierającego opłaty, organu alokującego lub wnioskodawcy. Ponadto organ ten zachowuje funkcjonalną niezależność od wszelkich właściwych organów uczestniczących w zawieraniu umów o świadczenie usług publicznych”.
7 Artykuł 56 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Funkcje organu regulacyjnego”, przewiduje:
„1. Nie naruszając art. 46 ust. 6, wnioskodawca ma prawo odwołania się do organu regulacyjnego, jeżeli uważa, że został potraktowany niesprawiedliwie, dyskryminacyjnie lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, w szczególności od decyzji podjętych przez zarządcę infrastruktury lub, w stosownym przypadku, przedsiębiorstwo kolejowe lub operatora obiektu infrastruktury usługowej w zakresie dotyczącym:
a) regulaminu sieci w jego wersjach tymczasowych i ostatecznych;
b) kryteriów w nim określonych;
c) procesu alokacji i jego wyniku;
d) systemu pobierania opłat;
e) poziomu lub struktury opłat za dostęp do infrastruktury, które są lub mogą być wymagane do zapłaty;
[…]
2. Bez uszczerbku dla uprawnień krajowych organów ochrony konkurencji w zakresie gwarantowania konkurencji na rynkach przewozów kolejowych, organ regulacyjny posiada uprawnienia do monitorowania sytuacji w zakresie konkurencji na rynkach przewozów kolejowych, w szczególności rynku przewozów pasażerów kolejami dużych prędkości, oraz działalności zarządców infrastruktury w odniesieniu do ust. 1 lit. a)–j). W szczególności organ regulacyjny weryfikuje zgodność z ust. 1 lit. a)–j) z własnej inicjatywy w celu zapobiegania dyskryminacyjnemu traktowaniu wnioskodawców. Sprawdza on w szczególności, czy regulamin sieci zawiera klauzule o charakterze dyskryminacyjnym lub pozostawia zarządcy infrastruktury swobodę decyzyjną, którą można wykorzystać w celu dyskryminacyjnego traktowania wnioskodawców.
[...]
6. Organ regulacyjny zapewnia, aby opłaty ustalone przez zarządcę infrastruktury były zgodne z rozdziałem IV sekcja 2 i były niedyskryminacyjne.
[...]”.
8 Punkt 2 lit. a) i b) załącznika VI do dyrektywy 2012/34, zatytułowanego „Wymogi dotyczące kosztów i opłat w odniesieniu do infrastruktury kolejowej”, ma następujące brzmienie:
„Plan wykonania [plan poprawy wydajności], o którym mowa w art. 35, opiera się na następujących podstawowych zasadach:
a) aby osiągnąć uzgodniony poziom wyników i nie stworzyć zagrożenia dla rentowności usługi, zarządca infrastruktury uzgadnia z wnioskodawcami podstawowe parametry planu wykonania [planu poprawy wydajności], w szczególności wielkość opóźnień, płatności należne na podstawie planu wykonania [planu poprawy wydajności] dla pojedynczych i dla wszystkich pociągów uruchamianych przez przedsiębiorstwo kolejowe w danym okresie;
b) co najmniej pięć dni przed uruchomieniem pociągu zarządca infrastruktury przekazuje przedsiębiorstwom kolejowym obowiązujący rozkład jazdy, na podstawie którego będą obliczane opóźnienia. Zarządca infrastruktury może zastosować krótszy okres powiadomienia w przypadku wystąpienia siły wyższej lub późnej zmiany obowiązującego rozkładu jazdy;
[...]”.
Prawo włoskie
Dekret z mocą ustawy nr 201/2011 z dnia 6 grudnia 2011 r.
9 Artykuł 37 decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (dekretu z mocą ustawy nr 201 – przepisy nadzwyczajne dotyczące wzrostu, zrównoważenia i konsolidacji budżetów publicznych) z dnia 6 grudnia 2011 r. (GURI nr 284 z dnia 6 grudnia 2011 r., dodatek zwyczajny nr 251), przekształcony, ze zmianami, w legge n. 214 (ustawę nr 214) z dnia 22 grudnia 2011 r. (GURI nr 300 z dnia 27 grudnia 2011 r., dodatek zwyczajny nr 276) przewiduje:
„1. W ramach działalności związanej z regulacją usług użyteczności publicznej [...] ustanawia się Autorità di regolazione dei trasporti (urząd regulacji transportu), zwany dalej „urzędem”, który działa w sposób całkowicie autonomiczny i niezależny w zakresie osądu i oceny. [...] Urząd jest właściwy w dziedzinie transportu i dostępu do powiązanej infrastruktury oraz usług pomocniczych zgodnie z przepisami europejskimi i zasadą pomocniczości oraz uprawnieniami regionów i jednostek lokalnych, o których mowa w tytule V części drugiej Konstytucji. [...]
2. Urząd jest właściwy w dziedzinie transportu i dostępu do odpowiedniej infrastruktury, a w szczególności:
a) zapewnia, zgodnie z metodami sprzyjającymi konkurencji, wydajność zarządzania i ograniczania kosztów dla użytkowników, przedsiębiorstw i konsumentów, sprawiedliwych i niedyskryminacyjnych warunków dostępu do infrastruktury kolejowej, portowej i lotniskowej oraz sieci autostrad, bez uszczerbku dla kompetencji agencji ds. infrastruktury drogowej i autostrad [...], a także w odniesieniu do mobilności pasażerów i towarów na szczeblu krajowym, lokalnym i miejskim, w tym w odniesieniu do stacji kolejowych, portów lotniczych i portów, z wyłączeniem sektora transportu drogowego towarów,
b) określa, o ile zostanie to uznane za konieczne w związku z warunkami konkurencji faktycznie istniejącymi na poszczególnych krajowych i lokalnych rynkach usług transportowych, kryteria ustalania przez właściwe organy taryf, należności i opłat za przejazd, uwzględniając wymóg zapewnienia równowagi ekonomicznej przedsiębiorstw podlegających regulacji, wydajności zarządzania oraz ograniczania kosztów ponoszonych przez użytkowników, przedsiębiorstwa i konsumentów;
[...]
i) ze szczególnym uwzględnieniem dostępu do infrastruktury kolejowej – wykonuje wszystkie funkcje organu regulacyjnego [...], a w szczególności określa kryteria ustalania opłat za przejazd przez zarządcę infrastruktury oraz kryteria alokacji tras pociągów i zdolności przepustowej, a także nadzoruje ich prawidłowe stosowanie przez zarządcę infrastruktury;
[...]”.
Dekret ustawodawczy nr 112
10 Artykuł 13 decreto-legge n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 listopada 2012 r., che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico [dekretu ustawodawczego nr 112 w sprawie transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego] z dnia 15 lipca 2015 r. (GURI nr 170 z dnia 24 lipca 2015 r., s. 1) (zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 112”), zatytułowany „Warunki dostępu do usług”, stanowi:
„1. Zarządca infrastruktury zapewnia, a tym samym świadczy na rzecz wszystkich przedsiębiorstw kolejowych, którym przydzielono trasy pociągów, na sprawiedliwych i niedyskryminujących warunkach oraz bez jakiejkolwiek dodatkowej opłaty oprócz opłaty za dostęp do infrastruktury i korzystanie z niej, następujące usługi stanowiące minimalny pakiet dostępu:
a) rozpatrywanie wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej w celu zawarcia umów o korzystanie z infrastruktury;
b) prawo do korzystania z przydzielonej zdolności przepustowej;
c) korzystanie z infrastruktury kolejowej, w tym ze zwrotnic i bocznic;
d) kontrola i regulacja ruchu pociągów, sygnalizacja i wyznaczanie tras składów pociągów oraz przekazywanie wszelkich informacji dotyczących ruchu;
e) korzystanie z urządzeń zasilania w prąd trakcyjny, jeżeli są one dostępne;
f) wszystkie pozostałe informacje wymagane do wdrożenia lub prowadzenia przewozów, dla których została przyznana zdolność przepustowa.
[...]”.
11 Artykuł 21 dekretu ustawodawczego nr 112, zatytułowany „System monitorowania wydajności transportu kolejowego”, stanowi:
„1. W celu zminimalizowania zakłóceń spowodowanych wszelkimi zakłóceniami w ruchu pociągów zarządca infrastruktury przyjmuje, bez dodatkowych kosztów dla budżetu państwa, odpowiedni system monitorowania wydajności transportu kolejowego, który może przewidywać zarówno możliwość wprowadzenia postanowień dotyczących kar dla użytkowników sieci, którzy powodują takie zakłócenia, jak i wypłat rekompensat dla użytkowników sieci, którzy ponieśli szkody w wyniku takich zakłóceń, a także przyznawania form nagradzania użytkowników sieci, którzy wyróżniają się tym, że mieli wydajność lepszą niż przewidziana w odpowiednich umowach o dostęp do infrastruktury.
2. Podstawowe zasady monitorowanie wydajności określone w pkt 2 załącznika VI do [dyrektywy 2012/34] mają zastosowanie w ramach całej sieci zarządzanej przez zarządcę infrastruktury”.
12 Artykuł 37 ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 112, zatytułowany „Organ regulacyjny”, ma następujące brzmienie:
„Organem regulacyjnym jest urząd regulacji transportu, który sprawuje kompetencje w zakresie transportu kolejowego oraz w zakresie dostępu do odpowiedniej infrastruktury zgodnie z art. 37 dekretu z mocą ustawy nr 201 z dnia 6 grudnia 2011 r., przekształconego ze zmianami ustawą nr 214 z dnia 22 grudnia 2011 r., art. 37 dekretu z mocą ustawy nr 1 z dnia 24 stycznia 2012 r., przekształconego ze zmianami ustawą nr 27 z dnia 24 marca 2012 r., [dyrektywą 2014/34] i niniejszym dekretem. Organ ten działa w sposób całkowicie autonomiczny i niezależny w zakresie osądu i oceny”.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
13 Uchwałą przyjętą w 2022 r. ART zatwierdził „wskazania i wymagania dotyczące »regulaminu sieci na 2024 r.«” sporządzone przez spółkę RFI. W uchwale tej ART przewidział, że niektóre z tych wskazań i wymogów zostaną włączone do regulaminu sieci na 2024 r., podczas gdy pozostałe zostaną włączone do regulaminu sieci na 2023 r.
14 Wspomniane wskazania i wymogi przewidywały dwa rodzaje kar. Po pierwsze, obejmowały one kary nałożone na podstawie ogólnego systemu mającego zastosowanie w ramach całej sieci, o których mowa w art. 21 dekretu ustawodawczego nr 112 zapewniającego transpozycję art. 35 dyrektywy 2012/34 do włoskiego porządku prawnego, które mogą zostać nałożone – w zależności od podmiotu, któremu można przypisać opóźnienie – albo na zarządcę infrastruktury, albo na przedsiębiorstwo kolejowe. Po drugie, ustanowiono w nich szczególny system kar za przekroczenie czasu postoju przewidzianego na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi, które to kary mogą zostać nałożone wyłącznie na przedsiębiorstwa kolejowe prowadzące działalność w zakresie międzynarodowego przewozu towarów.
15 Przedsiębiorstwa kolejowe będące drugą stroną w postępowaniach głównych wniosły do Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionalnego sądu administracyjnego dla Piemontu, Włochy) skargę o stwierdzenie nieważności decyzji ART-u, o której mowa w pkt 13 niniejszego wyroku, oraz regulaminu sieci na 2023 r. Przed tym sądem podniosły one w szczególności, że owa decyzja i ów dokument są niezgodne z prawem w zakresie, w jakim ustanawiają system kar odrębny od systemu przewidzianego w art. 35 dyrektywy 2012/34 i w załączniku VI do niej oraz w zakresie, w jakim przewidują one kumulację kar wobec przedsiębiorstw kolejowych za to samo zdarzenie, a mianowicie opóźnienie na stacji łączącej się z zagraniczną siecią kolejową.
16 Sąd ten częściowo uwzględnił obie skargi, uzasadniając to tym, że zaskarżone akty były wadliwe z powodu nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i braku uzasadnienia. W konsekwencji stwierdził on nieważność tych aktów i przekazał obie sprawy ART-owi, aby mógł on w razie potrzeby ponownie wykonać swoje uprawnienia.
17 ART wniósł apelację od tego wyroku do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), będącej sądem odsyłającym. Przedsiębiorstwa kolejowe, będące drugą stroną postępowania głównego, wniosły ze swej strony apelację wzajemną, w ramach której twierdziły, że kary graniczne są sprzeczne z art. 97 TFUE i są nieproporcjonalne.
18 W pierwszej kolejności sąd odsyłający zastanawia się, czy system kar może zostać ustanowiony poza ramami określonymi w art. 35 dyrektywy 2012/34, a tym samym czy artykuł ten pozwala państwom członkowskim na ustanowienie szczególnego systemu kar mającego zastosowanie wyłącznie do przedsiębiorstw kolejowych prowadzących działalność w zakresie międzynarodowego przewozu towarów, takiego jak system rozpatrywany w postępowaniu głównym (zwanego dalej „szczególnym systemem kar granicznych”), który ma na celu ukaranie przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi i który występuje obok kar, które mogą zostać nałożone, w ramach ogólnego systemu mającego zastosowanie w ramach całej sieci, na zarządcę infrastruktury albo na przedsiębiorstwo kolejowe, w zależności od podmiotu odpowiedzialnego za opóźnienie pociągu poruszającego się po infrastrukturze kolejowej.
19 W drugiej kolejności, na wypadek gdyby państwa członkowskie mogły wprowadzić taki szczególny system kar granicznych, sąd ten dąży do ustalenia, czy art. 35 dyrektywy 2012/34 pozwala na kumulację kar, w związku z czym na przedsiębiorstwo kolejowe można nałożyć za to samo zdarzenie, a mianowicie opóźnienie na stacji łącznikowej, zarówno karę na podstawie ogólnego systemu mającego zastosowanie w ramach całej sieci, jak i karę graniczną.
20 W trzeciej kolejności, na wypadek gdyby ta kumulacja kar była zgodna ze wspomnianym art. 35, wspomniany sąd zastanawia się nad wymogami regulującymi wspomnianą kumulację. Sąd ten zastanawia się w szczególności nad kwestią, czy przepis ten zobowiązuje właściwy organ krajowy, w niniejszym przypadku ART, po pierwsze, do przestrzegania zasady neutralności ustanowionego w nim mechanizmu, a po drugie, do zapewnienia koordynacji między różnymi mającymi zastosowanie systemami kar, a także do sprawdzenia, czy sama ta kumulacja nie pociąga za sobą nieproporcjonalnego obciążenia dla danych przedsiębiorstw kolejowych.
21 W czwartej i ostatniej kolejności sąd odsyłający zastanawia się, czy art. 97 TFUE stoi na przeszkodzie planowi poprawy wydajności, który nie uwzględnia przychodów, które przedsiębiorstwa kolejowe uzyskują lub mogą uzyskać w celu pokrycia kosztów tranzytu rzeczywiście poniesionych w związku z przekroczeniem granicy.
22 W takich okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi, które są identyczne w sprawach C-161/25 i C-162/25:
„1) Czy można wprowadzić system kar wykraczający poza wyraźny przepis art. 35 dyrektywy 2012/34?
2) Czy art. 35 [dyrektywy 2012/34] zezwala na kumulację wielu systemów kar, to znaczy, że za ten sam czyn opóźnienia na stacji granicznej przedsiębiorstwo kolejowe może podlegać zarówno karze przewidzianej w ogólnym systemie mającym zastosowanie w ramach całej sieci, jak i karze szczególnej przewidzianej w odniesieniu do stacji granicznej?
3) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie: czy art. 35 [dyrektywy 2012/34] wymaga, aby organ regulacyjny, wprowadzając lub w każdym razie »zatwierdzając« system kar dla stacji granicznych nakładanych na przedsiębiorstwa kolei towarowych, był zawsze zobowiązany do egzekwowania poszanowania wymogów tego przepisu, zapewniając neutralność środka, tak że: i) powinny być przewidziane premie dla rzetelnych przedsiębiorstw kolejowych, (ii) odszkodowania dla poszkodowanych przedsiębiorstw, oraz (iii) kary muszą być również ponoszone przez zarządcę, jeżeli odpowiada on za opóźnienie, przy założeniu, że neutralność środka wiąże się z dwustronnym charakterem poszczególnych kar?
4) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na [pytanie drugie]: czy art. 35 [dyrektywy 2012/34] wymaga, aby organ regulacyjny koordynował, i na jakich warunkach, system kar w ramach »performance regime« i system kar granicznych, tak aby oba systemy dążyły w sposób skoordynowany do osiągnięcia celu efektywności sieci i nie były przy tym nadmiernie uciążliwe dla przedsiębiorstw kolejowych, którym wymierzono kary graniczne?
5) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na [pytanie drugie]: czy art. 35 [dyrektywy 2012/34] wymaga skoordynowania limitów przewidzianych w obu systemach kar i oceny ich wpływu ekonomicznego na przedsiębiorstwa kolejowe, tak aby[, po pierwsze] zasada efektywności była zrównoważona z zasadą proporcjonalności i racjonalności i[po drugie,] aby nie została podważona rentowność przewozów kolejowych?
6) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na [pytanie drugie]: czy art. 97 TFUE należy interpretować w ten sposób, że przez opłaty lub należności, które mogą być pobierane przez przewoźnika, należy rozumieć opłaty lub należności, które przedsiębiorstwo kolejowe ponosi w związku z tranzytem i które muszą odpowiadać rzeczywistym kosztom faktycznie poniesionym przez zarządcę infrastruktury kolejowej wykorzystywanej do tranzytu, »niezależnie od ceny transportu« (w tekście angielskim in addition to the transport rates), to znaczy niezależnie od przychodów, które przewoźnik uzyskał lub może uzyskać na pokrycie tych kosztów tranzytu?”.
Postępowanie przed Trybunałem
23 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 1 kwietnia 2025 r. sprawy C-161/25 i C-162/25 zostały połączone do łącznego rozpoznania w ramach pisemnego i ustnego etapu postępowania
oraz do wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
W przedmiocie dopuszczalności
24 Rząd włoski kwestionuje dopuszczalność pierwszego pytania prejudycjalnego ze względu na to, że sąd odsyłający nie wyjaśnił, na czym polegają wątpliwości, jakie żywi w niniejszej sprawie co do wykładni art. 35 dyrektywy 2012/34, ani nie wskazał, w jaki sposób wykładnia ta miałaby być sprzeczna z przepisem prawa krajowego.
25 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się do Trybunału sąd krajowy na gruncie stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, korzystają z domniemania, iż mają one znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie złożonego przez sąd krajowy wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lutego 2026 r., Valora Effekten Handel,C-864/24, EU:C:2026:94, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
26 W niniejszej sprawie pytanie pierwsze dotyczy wykładni przepisu prawa Unii, którego znaczenie dla rozstrzygnięcia sporów w postępowaniach głównych wynika z postanowienia odsyłającego. W świetle wskazówek zawartych w tym postanowieniu wydaje się bowiem, że wykładnia art. 35 dyrektywy 2012/34, o którą zwrócił się sąd odsyłający, jest konieczna, aby umożliwić mu ocenę zgodności z prawem Unii uregulowań krajowych, które, po pierwsze, przewidują ogólny system kar mający zastosowanie w przypadku opóźnienia w ramach całej sieci krajowej, w ramach którego to systemu można nakładać kary, w zależności od podmiotu odpowiedzialnego za opóźnienie, zarówno na zarządcę infrastruktury, jak i na przedsiębiorstwa kolejowe, a po drugie, zezwalają na stosowanie szczególnego systemu kar granicznych w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi, które to kary mogą być nakładane wyłącznie na przedsiębiorstwa kolejowe zajmujące się międzynarodowym przewozem towarów.
27 Z powyższego wynika, że pytanie pierwsze jest dopuszczalne.
Co do istoty
28 Poprzez pytanie pierwsze w każdej ze spraw połączonych sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które zezwalają – równolegle z ogólnym systemem kar objętym planem poprawy wydajności w rozumieniu tego przepisu, który to system został ustanowiony w tych uregulowaniach krajowych – na stosowanie szczególnego systemu kar granicznych, który formalnie nie ma na celu wdrożenia wspomnianego art. 35 w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi.
29 Po pierwsze, zgodnie z art. 35 ust. 1 dyrektywy 2012/34 państwa członkowskie są zobowiązane do włączenia do systemów pobierania opłat za infrastrukturę kolejową „planu wykonania [planu poprawy wydajności]”, który ma zachęcać zarówno przedsiębiorstwa kolejowe, jak i zarządcę infrastruktury do minimalizowania zakłóceń i poprawy wydajności sieci kolejowej. Plan ten może obejmować sankcje za działania, które zakłócają eksploatację sieci, rekompensaty dla przedsiębiorstw, które zostały dotknięte skutkami zakłóceń, oraz premie jako nagrody za wydajność lepszą od planowanej.
30 Po drugie, zgodnie z art. 35 ust. 2 tej dyrektywy plany poprawy wydajności ustanowione w ten sposób przez państwa członkowskie muszą być zgodne z podstawowymi zasadami określonymi w pkt 2 załącznika VI do owej dyrektywy.
31 Ponadto należy zauważyć, że w art. 35 dyrektywy 2012/34 nie zdefiniowano wyraźnie pojęcia „planu wykonania [planu poprawy wydajności]” i że ograniczono się w nim do wskazania wymogu, że systemy pobierania opłat za infrastrukturę powinny zawierać taki plan, bez określania konkretnych zasad jego wdrażania, z wyjątkiem wskazania, że plan ten może obejmować sankcje, rekompensaty i premie. Jednakże, jak podkreślił w istocie rzecznik generalny w pkt 40 opinii, z łącznej lektury tego artykułu i podstawowych zasad określonych w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy wynika, że takim planem są objęte wszelkie przepisy lub środki dotyczące pobierania opłat za infrastrukturę kolejową, mające w szczególności na celu optymalizację wykorzystania infrastruktury kolejowej oraz zachęcenie przedsiębiorstw kolejowych i zarządcy infrastruktury do minimalizowania zakłóceń i poprawy wydajności sieci kolejowej, niezależnie od przyjętej kwalifikacji lub nazwy przypisanej takiemu środkowi w prawie krajowym.
32 W związku z tym należy uznać, że szczególny system kar granicznych, taki jak rozpatrywany w sprawach w postępowaniach głównych, mimo że formalnie nie ma na celu wdrożenia art. 35 dyrektywy 2012/34, wchodzi jednak w zakres stosowania tego art. 35, o ile taki system realizuje cele polegające na promowaniu optymalnego wykorzystania sieci kolejowej oraz zachęcaniu przedsiębiorstw kolejowych do minimalizowania zakłóceń i poprawy wydajności tej sieci, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego.
33 Jest tak niezależnie od okoliczności, że system ten został ustanowiony na podstawie aktu odrębnego od aktu, którym wprowadzono ogólny system kar mający zastosowanie w ramach całej sieci, że dotyczy on jedynie konkretnego segmentu sieci, takiego jak stacje graniczne, i że został on przyjęty w celu uzupełnienia środków wprowadzonych wcześniej w ramach planu poprawy wydajności w celu zaradzenia nieprawidłowemu funkcjonowaniu tego segmentu, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 45 opinii.
34 Należy zatem uznać, że szczególny system kar granicznych, taki jak rozpatrywany w sprawach w postępowaniach głównych, powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 35 dyrektywy 2012/34 oraz przestrzegać podstawowych zasad określonych w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy.
35 Prawdą jest, jak zauważył już Trybunał w ramach wykładni art. 11 dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa (Dz.U. 2001, L 75, s. 29), który został zastąpiony przez art. 35 dyrektywy 2012/34, że państwa zachowują swobodę wyboru konkretnych środków stanowiących część planu poprawy wydajności (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C-483/10, EU:C:2013:114, pkt 64; z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja/Republika Czeska, C-545/10, EU:C:2013:509, pkt 80).
36 O ile jednak państwa członkowskie korzystają z szerokiego zakresu uznania przy wprowadzaniu konkretnych środków wchodzących w zakres planu poprawy wydajności, o którym mowa w art. 35 dyrektywy 2012/34, o tyle nie można z tego wywnioskować, że są one uprawnione do pominięcia wymogów tego art. 35 oraz podstawowych zasad określonych w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy. Ponieważ wspomniany art. 35 przewiduje ustanowienie planu poprawy wydajności przy jednoczesnym określeniu celów i podstawowych zasad, które powinny go regulować, państwa członkowskie nie mogą wprowadzać takiego planu bez spełnienia wymogów określonych w dyrektywie 2012/34.
37 Odmienna wykładnia art. 35 dyrektywy 2012/34 skutkowałaby ułatwieniem obchodzenia przepisów ustanowionych w tej dyrektywie, a tym samym groziłaby pozbawieniem tego artykułu skuteczności (effet utile), a także naruszeniem celu, do którego zmierza, jak wynika z jego ust. 1, polegającego na zachęceniu przedsiębiorstw kolejowych i zarządcy infrastruktury do minimalizowania zakłóceń i poprawy wydajności sieci kolejowej.
38 Taka wykładnia byłaby również sprzeczna z celem liberalizacji rynku kolejowego, który leży u podstaw dyrektywy 2012/34, jak wynika z motywów 2 i 3 tej dyrektywy. Uściślono w nich bowiem, że dyrektywa ta ma na celu zapewnienie większej integracji sektora transportu w Unii, która stanowi podstawowy element urzeczywistnienia rynku wewnętrznego, oraz poprawę efektywności systemu kolejowego w celu zintegrowania go z konkurencyjnym rynkiem.
39 W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze w każdej ze spraw połączonych należy udzielić odpowiedzi, że art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że szczególny system kar granicznych, który formalnie nie ma na celu wdrożenia tego art. 35, mający zastosowanie w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi, wchodzi w zakres stosowania owego art. 35 w zakresie, w jakim realizuje on cele polegające na promowaniu optymalnego wykorzystania sieci kolejowej oraz zachęcaniu przedsiębiorstw kolejowych do minimalizowania zakłóceń i poprawy wydajności tej sieci. W takim przypadku art. 35 dyrektywy 2012/34 nie stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które zezwalają na stosowanie takiego systemu równolegle z ogólnym systemem kar – objętym planem poprawy wydajności w rozumieniu tego art. 35 – ustanowionym w tych uregulowaniach, pod warunkiem że szczególny system kar spełnia wymogi przewidziane we wspomnianym art. 35 i przestrzega podstawowych zasad określonych w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy.
W przedmiocie pytań drugiego, czwartego i piątego
40 Poprzez pytania drugie, czwarte i piąte w każdej ze spraw połączonych, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwom członkowskim na ustanowienie w ramach planu poprawy wydajności zarówno ogólnego systemu kar mającego zastosowanie w przypadku opóźnienia w ramach całej sieci krajowej, jak i szczególnego systemu kar granicznych mającego zastosowanie w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi, w związku z czym za to samo zdarzenie na przedsiębiorstwo kolejowe można nałożyć kilka kar, a jeśli tak, to czy organ regulacyjny jest zobowiązany do zapewnienia koordynacji między tymi systemami kar oraz do sprawdzenia, czy ich kumulacja jest zgodna z zasadą proporcjonalności.
41 Jak wskazano w pkt 36 niniejszego wyroku, państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy wprowadzaniu konkretnych środków objętych planem poprawy wydajności przewidzianym w art. 35 dyrektywy 2012/34, mających na celu zachęcenie zarówno przedsiębiorstw kolejowych, jak i zarządcy infrastruktury do poprawy wydajności sieci. Nie zmienia to jednak faktu, że zgodnie z art. 35 ust. 2 tego rozporządzenia plan ten musi być zgodny z podstawowymi zasadami określonymi w pkt 2 lit. a) załącznika VI do tej dyrektywy.
42 Mając na uwadze ten zakres uznania oraz okoliczność, że art. 35 dyrektywy 2012/34 ogranicza się do stwierdzenia, że plan poprawy wydajności może obejmować sankcje, nie precyzując jednak ich charakteru lub zakresu, państwa członkowskie zachowują co do zasady swobodę w zakresie wprowadzenia systemu składającego się z różnych sankcji poprzez ustanowienie szczególnego systemu kar mającego na celu zmniejszenie zakłóceń związanych z opóźnieniami występującymi w określonym segmencie sieci, równolegle z ogólnym systemem kar mającym zastosowanie w przypadku opóźnień w ramach całej sieci krajowej.
43 Jednakże, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 35 niniejszego wyroku, o ile państwa członkowskie dysponują swobodą wyboru konkretnych środków stanowiących część planu poprawy wydajności, o tyle środki te powinny jednak stanowić spójną i przejrzystą całość, którą można zakwalifikować jako „plan wykonania [plan poprawy wydajności]” w rozumieniu art. 35 dyrektywy 2012/34.
44 Wymóg ten zakłada, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 52 opinii, że różne środki stanowiące część tego planu są koordynowane przez organ regulacyjny, który państwa członkowskie są zobowiązane wyznaczyć zgodnie z art. 55 ust. 1 tej dyrektywy.
45 Jak podkreślił Trybunał, organ ten jest uprawniony na podstawie art. 56 dyrektywy 2012/34, który przyznaje mu uprawnienie do kontroli systemu pobierania opłat za infrastrukturę, do wskazania przedsiębiorstwu wykonującemu podstawowe funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej zmian, jakie należy wprowadzić do tego systemu w celu usunięcia jego niezgodności z wymogami przewidzianymi w tej dyrektywie. Ponadto, jak wynika w szczególności z art. 56 ust. 6 owej dyrektywy, decyzje organu regulacyjnego mogą być oparte wyłącznie na naruszeniu przepisów sekcji 2 rozdziału IV wspomnianej dyrektywy, wśród których figuruje art. 35 tej dyrektywy, lub zasady niedyskryminacji (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2021 r., LatRailNet i Latvijas dzelzceļš, C-144/20, EU:C:2021:717, pkt 38, 45, 46).
46 Otóż, po pierwsze, art. 56 ust. 2 dyrektywy 2012/34 przewiduje, że organ regulacyjny zapewnia przestrzeganie przez zarządców infrastruktury przepisów tej dyrektywy, w szczególności w odniesieniu do treści regulaminu sieci, o którym mowa w art. 56 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy. Po drugie, z pkt 2 lit. a) załącznika VI do tej dyrektywy, do którego odsyła jej art. 35 ust. 2, wynika, że środki przewidziane w ramach planu poprawy wydajności powinny umożliwiać osiągnięcie uzgodnionego poziomu wydajności i nie stwarzać zagrożenia dla rentowności usług.
47 W związku z tym, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że przy wykonywaniu przyznanych mu uprawnień organ regulacyjny ma obowiązek sprawdzenia, po pierwsze, czy zbiór środków stanowiących część planu poprawy wydajności ustanowionego przez zarządcę infrastruktury w regulaminie sieci realizuje w sposób spójny i przejrzysty cel polegający na poprawie wydajności sieci, a po drugie, czy środki te są zgodne z zasadą proporcjonalności.
48 Zasada proporcjonalności, która należy do ogólnych zasad prawa Unii, wymaga bowiem, by przyjęte środki nie wykraczały poza granice tego, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów przyświecających danym uregulowaniom, przy czym jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 marca 2017 r., Euro-Team i Spirál-Gép, C-497/15 i C-498/15, EU:C:2017:229, pkt 39, 40; a także z dnia 24 lutego 2022 r., Agenzia delle dogane e dei monopoli i Ministero dell’Economia e delle Finanze, C-452/20, EU:C:2022:111, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 Wynika stąd, że w przypadku gdy plan poprawy wydajności obejmuje kilka systemów kar, które mogą mieć zastosowanie do tego samego zdarzenia, do organu regulacyjnego należy sprawdzenie, czy systemy te są ze sobą spójne i czy spełniają wymogi przewidziane w art. 35 dyrektywy 2012/34 oraz czy przestrzegają podstawowych zasad określonych w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy. Organ ten powinien również sprawdzić, czy kary, które mogą zostać wymierzone na ich podstawie, rozpatrywane jako całość, są odpowiednie, konieczne i proporcjonalne w świetle celu przyświecającego art. 35 tej dyrektywy, a mianowicie zmniejszenia zakłóceń i poprawy wydajności sieci kolejowej, a zatem, czy nie wykraczają one poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.
50 W drugiej kolejności w odniesieniu do oceny skutków gospodarczych różnych środków nałożonych na przedsiębiorstwa kolejowe należy zauważyć, że organ regulacyjny ma obowiązek sprawdzenia – w świetle pkt 2 lit. a) załącznika VI do dyrektywy 2012/34 – czy plan poprawy wydajności nie zagraża rentowności danej usługi oraz czy środki składające się na ten plan, w tym w szczególności różne systemy kar wprowadzone w celu zmniejszenia zakłóceń i poprawy wydajności, nie mogą zagrozić żywotności ekonomicznej i rentowności danych przedsiębiorstw kolejowych.
51 Ponadto należy uściślić, że żaden element, którym dysponuje Trybunał, nie pozwala uznać, że kary, które mogą mieć zastosowanie do tego samego czynu w ramach planu poprawy wydajności rozpatrywanego w postępowaniach głównych, mają charakter karny, w szczególności ze względu na stopień surowości grożącej zainteresowanemu sankcji (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2025 r., Engie România, C-205/23, EU:C:2025:43, pkt 49), czego zbadanie należy do sądu odsyłającego, w związku z czym zasada ne bis in idem nie wydaje się mieć zastosowania w niniejszym przypadku.
52 W świetle całości powyższych rozważań na pytania drugie, czwarte i piąte w każdej ze spraw połączonych należy udzielić odpowiedzi, że art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, iż pozwala on państwom członkowskim na ustanowienie w ramach planu poprawy wydajności zarówno ogólnego systemu kar mającego zastosowanie w przypadku opóźnienia w ramach całej sieci krajowej, jak i szczególnego systemu kar granicznych mającego zastosowanie w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi, w związku z czym za to samo zdarzenie na przedsiębiorstwo kolejowe można nałożyć kilka kar. W przypadku gdy plan ten obejmuje kilka systemów kar, organ regulacyjny ma obowiązek sprawdzenia, po pierwsze, czy środki wchodzące w skład tego planu służą w sposób spójny i przejrzysty celowi polegającemu na poprawie wydajności sieci, a po drugie, czy środki te są zgodne z zasadą proporcjonalności oraz nie zagrażają żywotności ekonomicznej i rentowności danych przedsiębiorstw kolejowych.
W przedmiocie pytania trzeciego
53 Poprzez pytanie trzecie zadane w każdej ze spraw połączonych sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na organ regulacyjny obowiązek sprawdzenia, po pierwsze, czy plan poprawy wydajności przewidziany w tym artykule obejmuje bezwzględnie, poza wymierzeniem sankcji, przyznanie premii przedsiębiorstwom kolejowym, których wydajność była lepsza od planowanej, a także rekompensaty dla przedsiębiorstw, które poniosły szkodę, a po drugie, czy kary za opóźnienie mają zastosowanie również do zarządcy infrastruktury, w przypadku gdy jest on odpowiedzialny za opóźnienie.
54 Zgodnie z art. 35 ust. 1 dyrektywy 2012/34 i jak przypomniano w pkt 29 niniejszego wyroku, plan poprawy wydajności, który państwa członkowskie są zobowiązane wprowadzić, może obejmować sankcje za działania, które zakłócają eksploatację sieci, rekompensaty dla przedsiębiorstw, które zostały dotknięte skutkami zakłóceń, oraz premie jako nagrody za wydajność lepszą od planowanej. Tymczasem z brzmienia tego przepisu nie wynika, że taki plan musi koniecznie obejmować każdy z trzech elementów składowych, o których w nim mowa, a mianowicie sankcje, rekompensaty i premie, aby można go było uznać za zgodny z owym przepisem.
55 Przeciwnie, jak wskazano w pkt 35 i 36 niniejszego wyroku, państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania pozwalającym im na ustalenie, które środki wspomniane w art. 35 ust. 1 dyrektywy 2012/34 umożliwiają, po pierwsze, osiągnięcie celów przyświecających temu przepisowi, a mianowicie promowanie optymalnego wykorzystania sieci kolejowej, a także zmniejszenie zakłóceń i poprawę wydajności w zakresie użytkowania tej sieci, a po drugie, określenie konkretnych zasad ich stosowania w zależności od zidentyfikowanych potrzeb w zakresie optymalizacji, poprawy i zakłóceń sieci.
56 W związku z tym, jak potwierdza pkt 2 załącznika VI do dyrektywy 2012/34, plan poprawy wydajności może składać się z różnych środków mających na celu uwzględnienie różnych aspektów pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, o ile – jak wskazano w pkt 43 i 49 niniejszego wyroku – środki te stanowią spójny, przejrzysty i proporcjonalny zbiór pozwalający na osiągnięcie celów wymienionych w poprzednim punkcie niniejszego wyroku.
57 W tym kontekście, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 62 opinii, w przypadku gdy chodzi o poprawę szczególnego aspektu sieci kolejowej, dane państwo członkowskie może przewidzieć środki mające zastosowanie wyłącznie do zarządcy infrastruktury lub tylko do danych przedsiębiorstw kolejowych. Zważywszy, że zarządca infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowe prowadzą działalność o różnym charakterze i z tego tytułu podlegają odrębnym obowiązkom, nie można bezwzględnie wymagać, aby w przypadku zakłóceń mających wpływ na ruch kolejowy podlegali oni temu samemu systemowi sankcji.
58 Niemniej jednak taki system nie może skutkować dyskryminującym traktowaniem niektórych przedsiębiorstw kolejowych. Zgodnie bowiem z art. 56 ust. 2 dyrektywy 2012/34 organ regulacyjny jest uprawniony do monitorowania sytuacji w zakresie konkurencji na rynkach usług kolejowych. W szczególności sprawdza on z własnej inicjatywy, czy regulamin sieci nie zawiera klauzul dyskryminujących wnioskodawców.
59 Z całości powyższych rozważań wynika, że na pytanie trzecie zadane w każdej ze spraw połączonych należy udzielić odpowiedzi, że art. 35 dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że nie nakłada on na organ regulacyjny obowiązku sprawdzenia, po pierwsze, czy plan poprawy wydajności przewidziany w tym artykule obejmuje bezwzględnie, poza wymierzeniem sankcji, przyznanie premii przedsiębiorstwom kolejowym, których wydajność była lepsza od planowanej, a także rekompensaty dla przedsiębiorstw, które poniosły szkodę, a po drugie, czy kary za opóźnienie mają zastosowanie również do zarządcy infrastruktury, w przypadku gdy jest on odpowiedzialny za opóźnienie. Wspomniany art. 35 nakłada natomiast na ten organ obowiązek sprawdzenia, czy plan ten, rozpatrywany jako całość, stanowi spójny, przejrzysty i proporcjonalny zbiór środków umożliwiających osiągnięcie celów wymienionych w tymże art. 35.
W przedmiocie pytania szóstego
60 Poprzez pytanie szóste zadane w każdej ze spraw połączonych sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 97 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które zezwalają – w ramach planu poprawy wydajności, o którym mowa w art. 35 dyrektywy 2012/34 – na szczególny system kar granicznych mający zastosowanie do przedsiębiorstw kolejowych w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi, bez uwzględnienia przychodów, jakie przedsiębiorstwa te uzyskują lub mogą uzyskać w celu pokrycia kosztów tranzytu.
61 Zgodnie z art. 97 akapit pierwszy TFUE opłaty i należności pobierane przez przewoźnika w związku z przekraczaniem granic niezależnie od ceny transportu nie powinny przekraczać rozsądnego poziomu, przy uwzględnieniu rzeczywistych kosztów efektywnie poniesionych w związku z przekroczeniem granicy. Postanowienie to przyczynia się zatem do zmniejszenia kosztów bezpośrednio związanych z przekraczaniem granic wewnątrz Unii w celu wspierania urzeczywistnienia rynku wewnętrznego.
62 W niniejszej sprawie spory w postępowaniach głównych dotyczą zgodności z prawem szczególnego systemu kar granicznych, a mianowicie szczególnego systemu kar mającego zastosowanie do przedsiębiorstw kolejowych w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi, który to system ma charakter dodatkowy w stosunku do ogólnego systemu kar mającego zastosowanie w przypadku opóźnienia w ramach całej sieci krajowej. Kary te, które są nakładane na przedsiębiorstwa kolejowe przez zarządcę infrastruktury, stanowią – jak wynika z postanowienia odsyłającego – mechanizm mający na celu zachęcenie przedsiębiorstw kolejowych do zmniejszania zakłóceń i do poprawy wydajności sieci kolejowej.
63 Ustanowienia takiego systemu nie można utożsamiać z opłatami lub należnościami, o których mowa w art. 97 TFUE. Do tych ostatnich należą bowiem kwoty pobierane przez przewoźnika. Nie jest tak w przypadku kar rozpatrywanych w postępowaniach głównych, które są nakładane na przedsiębiorstwa kolejowe przez zarządcę infrastruktury w ramach planu poprawy wydajności.
64 W tych okolicznościach należy uznać, że uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniach głównych nie wchodzą w zakres stosowania art. 97 TFUE.
65 W świetle powyższych rozważań, na pytanie szóste zadane w każdej ze spraw połączonych należy udzielić odpowiedzi, że art. 97 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie znajduje on zastosowania do uregulowań krajowych, które zezwalają – w ramach planu poprawy wydajności, o którym mowa w art. 35 dyrektywy 2012/34 – na szczególny system kar granicznych mający zastosowanie do przedsiębiorstw kolejowych w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi, bez uwzględnienia przychodów, jakie przedsiębiorstwa te uzyskują lub mogą uzyskać w celu pokrycia kosztów tranzytu.
W przedmiocie kosztów
66 Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 35 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
szczególny system kar granicznych, który formalnie nie ma na celu wdrożenia tego art. 35, mający zastosowanie w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi, wchodzi w zakres stosowania owego art. 35 w zakresie, w jakim realizuje on cele polegające na promowaniu optymalnego wykorzystania sieci kolejowej oraz zachęcaniu przedsiębiorstw kolejowych do minimalizowania zakłóceń i poprawy wydajności tej sieci. W takim przypadku art. 35 dyrektywy 2012/34, ze zmianami, nie stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które zezwalają na stosowanie takiego systemu równolegle z ogólnym systemem kar – objętym planem poprawy wydajności w rozumieniu tego art. 35 – ustanowionym w tych uregulowaniach, pod warunkiem że ten szczególny system kar spełnia wymogi przewidziane w tymże art. 35 i przestrzega podstawowych zasad określonych w pkt 2 załącznika VI do tej dyrektywy, ze zmianami.
2) Artykuł 35 dyrektywy 2012/34, zmienionej dyrektywą 2016/2370,
należy interpretować w ten sposób, że:
pozwala on państwom członkowskim na ustanowienie w ramach planu poprawy wydajności zarówno ogólnego systemu kar mającego zastosowanie w przypadku opóźnienia w ramach całej sieci krajowej, jak i szczególnego systemu kar granicznych mającego zastosowanie w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi, w związku z czym za to samo zdarzenie na przedsiębiorstwo kolejowe można nałożyć kilka kar. W przypadku gdy plan ten obejmuje kilka systemów kar, organ regulacyjny ma obowiązek sprawdzenia, po pierwsze, czy środki wchodzące w skład tego planu służą w sposób spójny i przejrzysty celowi polegającemu na poprawie wydajności sieci, a po drugie, czy środki te są zgodne z zasadą proporcjonalności oraz nie zagrażają żywotności ekonomicznej i rentowności danych przedsiębiorstw kolejowych.
3) Artykuł 35 dyrektywy 2012/34, zmienionej dyrektywą 2016/2370,
należy interpretować w ten sposób, że:
nie nakłada on na organ regulacyjny obowiązku sprawdzenia, po pierwsze, czy plan poprawy wydajności przewidziany w tym przepisie obejmuje bezwzględnie, poza wymierzeniem sankcji, przyznanie premii przedsiębiorstwom kolejowym, których wydajność była lepsza od planowanej, a także rekompensaty dla przedsiębiorstw, które poniosły szkodę, a po drugie, czy kary za opóźnienie mają zastosowanie również do zarządcy infrastruktury, w przypadku gdy jest on odpowiedzialny za opóźnienie. Wspomniany art. 35 nakłada natomiast na ten organ obowiązek sprawdzenia, czy plan ten, rozpatrywany jako całość, stanowi spójny, przejrzysty i proporcjonalny zbiór środków umożliwiających osiągnięcie celów wymienionych w tym art. 35.
4) Artykuł 97 TFUE
należy interpretować w ten sposób, że
nie znajduje on zastosowania do uregulowań krajowych, które zezwalają – w ramach planu poprawy wydajności, o którym mowa w art. 35 dyrektywy 2012/34, zmienionej dyrektywą 2016/2370 – na szczególny system kar granicznych mający zastosowanie do przedsiębiorstw kolejowych w przypadku przekroczenia czasu postoju na stacjach łączących się z zagranicznymi sieciami kolejowymi, bez uwzględnienia przychodów, jakie przedsiębiorstwa te uzyskują lub mogą uzyskać w celu pokrycia kosztów tranzytu.
Podpisy
* Język postępowania: włoski.