Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
15 oktober 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Spoorwegvervoer – Richtlijn 2012/34/EU – Eén spoorwegruimte – Artikel 35 – Prestatieregeling – Omvang – Sancties wegens aan spoorwegondernemingen te wijten verstoringen – Algemene boeteregeling voor vertragingen op het volledige nationale spoorwegnet – Boeten die kunnen worden opgelegd aan ofwel de infrastructuurbeheerder ofwel de spoorwegonderneming, afhankelijk van aan welke entiteit de vertraging is toe te rekenen – Specifieke boeteregeling bij overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten – Boeten die uitsluitend worden opgelegd aan spoorwegondernemingen – Toelaatbaarheid van de cumulatie van meerdere boeteregelingen – Voorwaarden – Bijlage VI, punt 2 – Eerbiediging van de grondbeginselen van de prestatieregeling – Artikel 56 – Toezichthoudende instantie – Omvang van de toetsing – Evenredigheidsbeginsel ”
In de gevoegde zaken C‑161/25 en C‑162/25,
betreffende twee verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissingen van 18 februari 2025, ingekomen bij het Hof op 24 februari 2025, in de procedures
Autorità di regolazione dei trasporti
tegen
Captrain Italia (C‑161/25),
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl,
InRail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA,
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25),
in tegenwoordigheid van:
Rete Ferroviaria Italiana SpA,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: I. Jarukaitis, kamerpresident, R. Frendo, N. Jääskinen (rapporteur), M. Condinanzi en A. Kornezov, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: V. Di Bucci,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, InRail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl con socio unico, DB Cargo Italia Srl en Sangritana SpA, vertegenwoordigd door M. Giordano, avvocato,
– Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH, vertegenwoordigd door M. Giordano, avvocato,
– Rete Ferroviaria Italiana SpA, vertegenwoordigd door A. Celotto, avvocato,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino als gemachtigde, bijgestaan door M. De Vergori en M. Stigliano Messuti, avvocati dello Stato,
– de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Conte en K. Walkerová als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 april 2026,
het navolgende
Arrest
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (PB 2012, L 343, blz. 32), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2016/2370 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016 (PB 2016, L 352, blz. 1) (hierna: „richtlijn 2012/34”), en artikel 97 VWEU.
2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen enerzijds de Autorità di regolazione dei trasporti (toezichthoudende instantie voor het vervoer, Italië; hierna: „ART”), de nationale toezichthouder voor de spoorwegsector in Italië en Rete Ferroviaria Italiana SpA (hierna: „RFI”), de beheerder van de Italiaanse spoorweginfrastructuur, en anderzijds meerdere spoorwegondernemingen die internationaal goederenvervoer verrichten over een besluit van de ART uit 2022 tot goedkeuring van de door RFI vastgestelde „aanwijzingen en voorschriften met betrekking tot de ‚netverklaring 2024’”, die voorzien in de oplegging van boeten aan spoorwegondernemingen in geval van overschrijding van de parkeertijd op stations met aansluitingen op buitenlandse spoornetwerken.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
VWEU
3 Artikel 97 VWEU bepaalt:
„De heffingen of andere rechten welke naast de vervoerprijs door een vervoerondernemer in verband met het overschrijden der grens in rekening worden gebracht, mogen een redelijk peil niet te boven gaan, gelet op de werkelijke kosten welke door die grensoverschrijding feitelijk zijn veroorzaakt.
De lidstaten streven naar een geleidelijke verlaging van die kosten.
[...]”
Richtlijn 2012/34
4 De overwegingen 2 en 3 van richtlijn 2012/34 luiden als volgt:
„(2) Een grotere integratie van de vervoersector in de [Europese] Unie is een fundamenteel onderdeel van de voltooiing van de interne markt en de spoorwegen zijn een essentieel bestanddeel van de vervoersector in de Unie die zich richt op het bereiken van duurzame mobiliteit.
(3) Met het oog op integratie in een markt met vrije concurrentie is het van belang om de efficiëntie van het spoor te verbeteren, waarbij evenwel met de bijzondere kenmerken van de spoorwegen rekening dient te worden gehouden.”
5 Een van de bepalingen van afdeling 2 („Heffingen voor het gebruik van infrastructuur en diensten”) van hoofdstuk IV van deze richtlijn, is artikel 35 („Prestatieregeling”), dat in de leden 1 en 2 bepaalt:
„1. De heffingsregelingen voor infrastructuur zetten de spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder er door middel van een prestatieregeling toe aan, verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren door middel van een prestatieregeling. Deze regeling kan boetes inhouden voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen.
2. De grondbeginselen van de prestatieregeling bedoeld in bijlage VI, punt 2, gelden voor het gehele net.
6 Lid 1 van artikel 55 („Toezichthoudende instantie”) van deze richtlijn luidt als volgt:
„Elke lidstaat stelt een nationale toezichthoudende instantie in voor de spoorwegsector. Onverminderd lid 2, is deze instantie een afzonderlijke overheidsinstantie die organisatorisch, functioneel, hiërarchisch en wat de besluitvorming betreft, juridisch gescheiden en onafhankelijk is van elke andere publieke of privaatrechtelijke entiteit. Zij is tevens met betrekking tot haar organisatie, financieringsbeslissingen, rechtsvorm en besluitvorming onafhankelijk van de infrastructuurbeheerders, de heffingsinstanties, de capaciteittoewijzende instanties of de aanvragers. Voorts is zij voor haar werking onafhankelijk van alle bevoegde autoriteiten die betrokken zijn bij de gunning van openbaredienstcontracten.
7 Artikel 56 („Taken van de toezichthoudende instantie”) van die richtlijn bepaalt:
„1. Onverminderd artikel 46, lid 6, kan een aanvrager wanneer hij van mening is dat hij oneerlijk behandeld, gediscrimineerd of op enigerlei andere wijze benadeeld is, zich tot de toezichthoudende instantie wenden, met name om beroep in te stellen tegen beslissingen van de infrastructuurbeheerder of, indien van toepassing, de spoorwegonderneming of de exploitant van een dienstvoorziening, ten aanzien van:
a) de voorlopige en de definitieve versie van de netverklaring;
b) de daarin opgenomen criteria;
c) de toewijzingsprocedure en het resultaat daarvan;
d) de heffingsregeling;
e) de hoogte of de structuur van de infrastructuurheffingen tot betaling waarvan hij verplicht is of kan zijn;
[...]
2. Onverminderd de bevoegdheden van de nationale mededingingsautoriteiten om de concurrentie op de markt voor spoorwegdiensten te garanderen, heeft de toezichthoudende instantie de bevoegdheid toezicht te houden op de concurrentiesituatie in de markt voor spoorwegdiensten, met name de markt voor hogesnelheidsvervoersdiensten, en de activiteiten van infrastructuurbeheerders in verband met lid 1, onder a) tot en met j). De toezichthoudende instantie controleert in het bijzonder op eigen initiatief de naleving van lid 1, onder a) tot en met j), met het oog op het voorkomen van discriminatie van aanvragers. Zij gaat met name na of de netverklaringen discriminerende bepalingen bevatten en of deze verklaringen beslissingsbevoegdheden voor de infrastructuurbeheerder scheppen die kunnen worden gebruikt om de aanvragers te discrimineren.
[...]
6. De toezichthoudende instantie ziet erop toe dat de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde heffingen in overeenstemming zijn met hoofdstuk IV, afdeling 2, en dat zij niet-discriminerend zijn.
[...]”
8 Bijlage VI („Eisen inzake infrastructuurkosten en ‑heffingen”) bij richtlijn 2012/34 bepaalt in punt 2, onder a) en b):
„De in artikel 35 bedoelde prestatieregeling is gebaseerd op de volgende beginselen:
a) Teneinde het overeengekomen prestatieniveau te bereiken zonder de economische levensvatbaarheid van een dienst in gevaar te brengen, bepaalt de infrastructuurbeheerder, in overleg met de aanvragers de belangrijkste parameters van de prestatieregeling en met name de waarde van vertragingen, de betalingsdrempels op grond van de prestatieregeling voor zowel individuele treinritten als alle treinritten van een spoorwegonderneming gedurende een bepaalde periode.
b) De infrastructuurbeheerder stelt de spoorwegondernemingen tenminste vijf dagen voor de treinrit in kennis van de dienstregeling op basis waarvan de vertragingen worden berekend. In geval van overmacht of late wijzigingen van de dienstregeling mag de infrastructuurbeheerder een kortere termijn voor kennisgeving hanteren.”
Italiaans recht
Wetsbesluit nr. 201 van 6 december 2011
9 Artikel 37 van decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (wetsbesluit nr. 201 houdende dringende bepalingen inzake de groei, billijkheid en consolidatie van de overheidsrekeningen) van 6 december 2011 (GURI nr. 284 van 6 december 2011, gewoon supplement nr. 251), zoals gewijzigd bij legge n. 214 (wet nr. 214) van 22 december 2011 (GURI nr. 300 van 27 december 2011, gewoon supplement nr. 276), bepaalt:
„1. In het kader van het toezicht op diensten van openbaar nut [...] wordt de [ART] ingesteld, die autonoom optreedt en onafhankelijk is in haar oordeelsvorming. [...] De [ART] is bevoegd op het gebied van vervoer en de toegang tot de relevante infrastructuur en ondersteunende diensten, in overeenstemming met de regelgeving van de Unie en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en de bevoegdheden van de regio’s en de lokale overheden uit hoofde van titel V van het tweede deel van de grondwet. [...]
2. De [ART] is bevoegd op het gebied van vervoer en de toegang tot de relevante infrastructuur en zorgt met name voor:
a) het waarborgen, volgens concurrentiebevorderende methoden, van de doelmatigheid van het beheer en de beheersing van de kosten voor gebruikers, ondernemingen en consumenten, gelijkwaardige en niet-discriminerende toegangsvoorwaarden tot spoorweg-, haven-, luchthaven- en snelweginfrastructuur, onverminderd de bevoegdheden van de Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali [(agentschap voor wegen‑ en snelweginfrastructuur)] en met betrekking tot de mobiliteit van passagiers en vracht op nationaal, lokaal en stedelijk niveau, met inbegrip van stations, luchthavens en havens, met uitzondering van de sector van goederenvervoer over de weg.
b) indien dit noodzakelijk wordt geacht in het licht van de feitelijke mededingingsvoorwaarden op de afzonderlijke markten voor nationale en lokale vervoersdiensten, het bepalen van de criteria voor het vaststellen van tarieven, rechten en tolgelden door de daartoe bevoegde instanties, waarbij rekening wordt gehouden met de noodzaak om het economisch evenwicht van de gereguleerde ondernemingen, de productieve doelmatigheid van het beheer en de beheersing van de kosten voor gebruikers, ondernemingen en consumenten te waarborgen;
[...]
i) wat specifiek de toegang tot de spoorweginfrastructuur betreft, het vervullen van alle taken van de toezichthoudende instantie [...] en met name het bepalen van criteria voor het vaststellen van tolgelden door de infrastructuurbeheerder en criteria voor de toewijzing van treinpaden en capaciteit, alsook het toezicht op de juiste toepassing daarvan door de infrastructuurbeheerder;
[...]”
Wetsbesluit nr. 112
10 Artikel 13 („Voorwaarden voor de toegang tot diensten”) van decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (wetsbesluit nr. 112 tot omzetting van richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte) van 15 juli 2015 (GURI nr. 170 van 24 juli 2015, blz. 1; hierna: „wetsbesluit nr. 112”) bepaalt:
„1. De infrastructuurbeheerder waakt ervoor dat aan alle spoorwegondernemingen waaraan lijnen zijn toegewezen, onder gelijkwaardige en niet-discriminerende voorwaarden en zonder bijkomende financiële lasten bovenop de rechten voor toegang tot en gebruik van de infrastructuur, de volgende diensten worden verleend, die het minimumpakket aan toegangsdiensten vormen:
a) de behandeling van aanvragen voor spoorweginfrastructuurcapaciteit met het oog op het sluiten van infrastructuurovereenkomsten;
b) het recht om gebruik te maken van toegewezen capaciteit;
c) het gebruik van de spoorweginfrastructuur, inclusief wissels en aansluitingen;
d) het beheer en de regeling van het treinverkeer, seinen en treindienstleiding, en het verstrekken van alle informatie betreffende het verkeer;
e) in voorkomend geval het gebruik van elektrische voedingsinstallaties ten behoeve van de tractie;
f) alle overige gegevens die nodig zijn om de dienst waarvoor capaciteit is aangevraagd, tot stand te brengen of te exploiteren.
[...]”
11 Artikel 21 („Prestatieregeling voor het vervoer per spoor”) van wetsbesluit nr. 112 bepaalt:
„1. Om verstoringen als gevolg van onderbrekingen van het treinverkeer tot een minimum te beperken stelt de infrastructuurbeheerder, zonder aanvullende kosten voor de staatsbegroting, een passende prestatieregeling voor het vervoer per spoor vast, waarin de mogelijkheid kan worden vastgelegd om ofwel boeteclausules vast te stellen ten aanzien van spoorwegnetgebruikers die dergelijke verstoringen veroorzaken, ofwel te voorzien in compensatie voor spoorwegnetgebruikers die onder deze verstoringen te lijden hebben, ofwel te voorzien in compensatie voor spoorwegnetgebruikers die door deze verstoringen worden geraakt, of om te voorzien in vormen van beloning voor spoorwegnetgebruikers die beter presteren dan in hun overeenkomsten voor de toegang tot de infrastructuur is bepaald.
2. De grondbeginselen van de prestatieregeling die zijn uiteengezet in punt 2 van bijlage VI bij [richtlijn 2012/34] zijn van toepassing op het gehele spoorwegnet dat door de infrastructuurbeheerder wordt beheerd.”
12 Artikel 37 („Toezichthoudende instantie”) van wetsbesluit nr. 112 luidt in lid 1:
„De [ART] is de toezichthoudende instantie voor het vervoer die de bevoegdheden uitoefent op het gebied van vervoer per spoor en de toegang tot de relevante infrastructuur in de zin van artikel 37 van wetsbesluit nr. 201 van 6 december 2011, met wijzigingen omgezet bij wet nr. 214 van 22 december 2011, artikel 37 van wetsbesluit nr. 1 van 24 januari 2012, met wijzigingen omgezet bij wet nr. 27 van 24 maart 2012, [richtlijn 2014/34] en het onderhavige besluit. Deze instantie handelt volledig autonoom en is onafhankelijk in haar oordeelsvorming.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
13 Bij een in 2022 genomen besluit heeft de ART de „aanwijzingen en voorschriften met betrekking tot de ‚netverklaring 2024’”, die waren vastgesteld door RFI, goedgekeurd. Bij dit besluit heeft de ART vastgesteld dat sommige van deze aanwijzingen en voorschriften zouden worden opgenomen in de netverklaring voor 2024, terwijl de andere zouden worden opgenomen in de netverklaring voor 2023.
14 Deze aanwijzingen en voorschriften voorzagen in twee soorten boeten. Enerzijds ging het om boeten uit hoofde van de algemene regeling die geldt voor het gehele spoorwegnet – zoals bedoeld in artikel 21 van wetsbesluit nr. 112, waarbij artikel 35 van richtlijn 2012/34 is omgezet in Italiaans recht – die, afhankelijk van de entiteit waaraan de vertraging kan worden toegeschreven, kunnen worden opgelegd aan ofwel de infrastructuurbeheerder ofwel de spoorwegonderneming. Anderzijds werd er een specifieke boeteregeling ingesteld voor het geval dat de parkeertijd op stations voor de aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten wordt overschreden, die enkel kan worden opgelegd aan spoorwegondernemingen die internationaal goederenvervoer verrichten.
15 De verwerende spoorwegondernemingen in de hoofdgedingen hebben bij de Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (bestuursrechter in eerste aanleg Piëmont, Italië) beroep ingesteld tot nietigverklaring van het in punt 13 van dit arrest bedoelde besluit van de ART, alsook van de netverklaring voor 2023. Zij voerden voor deze rechter met name aan dat dit besluit en dat document onwettig waren voor zover daarbij een boeteregeling werd ingevoerd die afweek van de boeteregeling van artikel 35 van richtlijn 2012/34 en bijlage VI daarbij, en er ten aanzien van spoorwegondernemingen werd voorzien in een cumulatie van sancties voor hetzelfde feit, te weten een vertraging op een aansluitstation.
16 Deze rechter heeft de twee beroepen gedeeltelijk toegewezen, op grond dat de bestreden handelingen gebrekkig waren onderzocht en gemotiveerd. Bijgevolg heeft hij deze handelingen nietig verklaard en de twee zaken terugverwezen naar de ART opdat deze, in voorkomend geval, haar bevoegdheid opnieuw zou uitoefenen.
17 De ART is tegen dat vonnis opgekomen bij de verwijzende rechter, de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië). De verwerende spoorwegondernemingen in de hoofdgedingen hebben op hun beurt een incidenteel beroep ingesteld, in het kader waarvan zij aanvoeren dat de boeten aan de grens in strijd zijn met artikel 97 VWEU en onevenredig zijn.
18 De verwijzende rechter vraagt zich in de eerste plaats af of er buiten het kader van artikel 35 van richtlijn 2012/34 een boeteregeling kan worden ingevoerd en, bijgevolg, of dit artikel de lidstaten toestaat om te voorzien in een specifieke boeteregeling die alleen geldt voor spoorwegondernemingen die internationaal goederenvervoer verrichten, zoals de regeling in de hoofdgedingen (hierna: „specifieke regeling voor boeten aan de grens”), waarmee wordt beoogd overschrijdingen van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten te bestraffen, en die bovenop de boeten komt die uit hoofde van de algemene, voor het gehele spoorwegnet geldende regeling kunnen worden opgelegd aan ofwel de infrastructuurbeheerder ofwel de spoorwegonderneming, afhankelijk van wie verantwoordelijk is voor de vertraging van een trein die op de spoorweginfrastructuur rijdt.
19 In de tweede plaats, indien het de lidstaten is toegestaan om een dergelijke specifieke regeling voor boeten aan de grens in te voeren, vraagt deze rechter zich af of artikel 35 van richtlijn 2012/34 de cumulatie van boeten toestaat waarbij een spoorwegonderneming voor hetzelfde feit, te weten een vertraging op een aansluitingsstation, zowel een boete op grond van de algemene regeling die geldt voor het gehele spoorwegnet als een boete aan de grens kan worden opgelegd.
20 In de derde plaats, in het geval dat deze cumulatie van boeten in overeenstemming is met artikel 35, vraagt die rechter zich af aan welke vereisten die cumulatie moet voldoen. Hij vraagt zich met name of af dit artikel de bevoegde nationale autoriteit, in casu de ART, ertoe verplicht om het beginsel van neutraliteit van het ingevoerde mechanisme na te leven, om te coördineren tussen de verschillende toepasselijke boeteregelingen en om te waarborgen dat de cumulatie niet leidt tot een onevenredige last voor de betrokken spoorwegondernemingen.
21 In de vierde en laatste plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 97 VWEU zich verzet tegen een prestatieregeling waarbij geen rekening wordt gehouden met de inkomsten die spoorwegondernemingen ontvangen of kunnen ontvangen ter dekking van de doorvoerkosten die daadwerkelijk worden veroorzaakt door het passeren van de grens.
22 Tegen deze achtergrond heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaken geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen, die in wezen identiek zijn in de zaken C‑161/25 en C‑162/25:
„1) Kan een boeteregeling worden opgelegd buiten de uitdrukkelijke bepalingen van artikel 35 van richtlijn [2012/34]?
2) Staat artikel 35 [van richtlijn 2012/34] toe dat verschillende boeteregelingen worden gecumuleerd, dat wil zeggen dat een spoorwegonderneming voor hetzelfde feit, namelijk vertraging in een grensstation, zowel kan worden onderworpen aan de boete die is vastgesteld in de algemene regeling die van toepassing is op het gehele spoorwegnet als aan een specifieke boete voor het grensstation?
3) Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, vereist artikel 35 [van richtlijn 2012/34] dat de toezichthoudende instantie bij het invoeren of in ieder geval bij het ‚valideren’ van een boeteregeling voor grensstations ten laste van goederenspoorwegondernemingen altijd gehouden is de voorschriften van deze bepaling te eerbiedigen en daarbij de neutraliteit van de maatregel te waarborgen, in die zin dat er i) premies moeten worden vastgesteld ter beloning van spoorwegondernemingen [die beter hebben gepresteerd dan verwacht]; ii) compensaties moeten worden vastgesteld voor ondernemingen [die schade hebben geleden], en iii) ook boeten moeten worden opgelegd aan de beheerder indien deze de vertraging heeft veroorzaakt, ervan uitgaande dat neutraliteit altijd vereist dat de boeten voor beide partijen gelden?
4) In geval van een bevestigend antwoord op de [tweede] vraag, verplicht artikel 35 [van richtlijn 2012/34] de toezichthoudende instantie om de boeteregeling in verband met de prestatieregeling en de boeteregeling voor grensstations aldus op elkaar af te stemmen dat beide regelingen op een gecoördineerde manier de doelstelling van efficiëntie van het net nastreven, zonder dat dit buitensporig belastend is voor de spoorwegondernemingen die door de boeteregeling voor grensstations worden getroffen, en op welke wijze moet die coördinatie dan plaatsvinden?
5) In geval van een bevestigend antwoord op de [tweede] vraag, vereist artikel 35 [van richtlijn 2012/34] dat de maxima die zijn vastgesteld door beide boeteregelingen op elkaar worden afgestemd en dat de economische gevolgen ervan voor de spoorwegondernemingen worden beoordeeld, [zodat, ten eerste,] het doeltreffendheidsbeginsel wordt afgewogen tegen het evenredigheids- en het redelijkheidsbeginsel [en, ten tweede,] de rentabiliteit van de spoorwegdiensten niet in gevaar wordt gebracht?
6) In geval van een bevestigend antwoord op de [tweede] vraag, moet artikel 97 VWEU aldus worden uitgelegd dat onder de rechten of heffingen die de vervoerder in rekening kan brengen, moet worden verstaan de rechten of heffingen die de spoorwegonderneming voor de doorvoer draagt, die moeten overeenstemmen met de werkelijke kosten die de beheerder van de gebruikte spoorweginfrastructuur voor de doorvoer heeft gemaakt, en dit ‚naast de vervoerprijs’ (in de Engelse taalversie ‚in addition to the transport rates’), dat wil zeggen naast de inkomsten die de vervoerondernemer heeft of kan verwerven om die doorvoerkosten te dekken.”
Procedure bij het Hof
23 Bij beslissing van de president van het Hof van 1 april 2025 zijn de zaken C‑161/25 en C‑162/25 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling, alsook voor de eindbeslissing.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Ontvankelijkheid
24 De Italiaanse regering betwist de ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag op grond dat de verwijzende rechter niet heeft verduidelijkt waarin zijn twijfels bestaan, in dit geval met betrekking tot de uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2012/34, noch heeft aangegeven in welk opzicht deze uitlegging in strijd zou zijn met een bepaling van nationaal recht.
25 Volgens vaste rechtspraak rust er een vermoeden van relevantie op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader. Het Hof kan alleen weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie in die arrest van 12 februari 2026, Valora Effekten Handel, C‑864/24, EU:C:2026:94, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26 In casu heeft de eerste vraag betrekking op de uitlegging van een bepaling van het Unierecht waarvan de relevantie voor de hoofdgedingen blijkt uit de verwijzingsbeslissing. Zo blijkt uit de aanwijzingen in die beslissing dat de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2012/34 noodzakelijk is om hem in staat te stellen de verenigbaarheid met het Unierecht te bepalen van nationale regelgeving waarbij, enerzijds, een algemene boeteregeling wordt ingevoerd die op het gehele nationale spoorwegnet van toepassing is bij vertraging en in het kader waarvan, afhankelijk van wie verantwoordelijk is voor de vertraging, boeten kunnen worden opgelegd aan zowel de infrastructuurbeheerder als spoorwegondernemingen en, anderzijds, de toepassing wordt toegestaan van een specifieke regeling voor boeten aan de grens in geval van overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten, welke boeten enkel kunnen worden opgelegd aan spoorwegondernemingen die internationaal goederenvervoer verrichten.
27 Hieruit volgt dat de eerste vraag ontvankelijk is.
Ten gronde
28 Met zijn eerste vraag in beide gevoegde zaken wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen nationale regelgeving waarbij, naast de bij deze regeling ingevoerde algemene boeteregeling in het kader van een prestatieregeling in de zin van artikel 35, de toepassing wordt toegestaan van een specifieke regeling voor boeten aan de grens bij overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten, waarmee niet formeel wordt beoogd om dat artikel ten uitvoer te leggen.
29 Ten eerste moeten de lidstaten krachtens artikel 35, lid 1, van richtlijn 2012/34 in de heffingsregelingen voor gebruik van de spoorweginfrastructuur een „prestatieregeling” opnemen om zowel de spoorwegondernemingen als de infrastructuurbeheerder aan te moedigen om verstoringen tot een minimum te beperken en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren. Deze regeling kan boeten inhouden voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen.
30 Ten tweede is in artikel 35, lid 2, van deze richtlijn bepaald dat de aldus door de lidstaten ingevoerde prestatieregelingen in overeenstemming moeten zijn met de grondbeginselen in punt 2 van bijlage VI bij die richtlijn.
31 Voorts dient te worden opgemerkt dat artikel 35 van richtlijn 2012/34 het begrip „prestatieregeling” niet uitdrukkelijk definieert en zich ertoe beperkt te eisen dat de heffingsregelingen voor gebruik van de infrastructuur een dergelijke regeling omvatten, zonder de concrete uitvoeringsmodaliteiten daarvan vast te stellen, met uitzondering van de vermelding dat dit systeem sancties, compensaties en premies kan omvatten. Zoals de advocaat‑generaal in essentie heeft benadrukt in punt 40 van zijn conclusie, volgt uit een gecombineerde lezing van dat artikel en de in punt 2 van bijlage VI bij de richtlijn vastgestelde grondbeginselen dat onder een dergelijke regeling elke regeling of maatregel inzake heffingen voor spoorweginfrastructuur valt die tot doel heeft om, met name, het gebruik van de spoorweginfrastructuur te optimaliseren en de spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten om verstoringen tot een minimum te beperken en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren, ongeacht de kwalificatie of de benaming van de betrokken maatregel in het nationale recht.
32 Bijgevolg moet worden geoordeeld dat een specifieke regeling voor boeten aan de grens, zoals de regeling in de hoofdgedingen, weliswaar formeel niet strekt tot tenuitvoerlegging van artikel 35 van richtlijn 2012/34 maar niettemin binnen de werkingssfeer daarvan valt, voor zover een dergelijke regeling de doelstellingen nastreeft om een optimaal gebruik van het spoorwegnet te bevorderen en de spoorwegondernemingen aan te moedigen om verstoringen tot een minimum te beperken en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
33 Dit is het geval ongeacht het feit dat deze regeling is ingesteld op basis van een andere handeling dan die waarbij de algemene boeteregeling voor het gehele spoorwegnet is ingevoerd, enkel betrekking heeft op een specifiek segment van het spoorwegnet, zoals grensstations, en is vastgesteld ter aanvulling van eerder in het kader van de prestatieregeling genomen maatregelen om een verstoring op dat segment te verhelpen, zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 45 van zijn conclusie.
34 Derhalve moet worden geoordeeld dat een specifieke regeling voor boeten aan de grens, zoals de regeling in de hoofdgedingen, moet voldoen aan de vereisten van artikel 35 van richtlijn 2012/34 en aan de in punt 2 van bijlage VI bij die richtlijn vastgestelde grondbeginselen.
35 Het klopt dat, zoals het Hof reeds heeft opgemerkt in het kader van de uitlegging van artikel 11 van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (PB 2001, L 75, blz. 29), dat is vervangen door artikel 35 van richtlijn 2012/34, de lidstaten een keuzevrijheid behouden met betrekking tot de concrete maatregelen die deel uitmaken van de prestatieregeling (zie in die zin arresten van 28 februari 2013, Commissie/Spanje, C‑483/10, EU:C:2013:114, punt 64, en 11 juli 2013, Commissie/Tsjechië, C‑545/10, EU:C:2013:509, punt 80).
36 Hoewel de lidstaten beschikken over een ruime beoordelingsmarge bij het vaststellen van de concrete maatregelen in het kader van de in artikel 35 van richtlijn 2012/34 bedoelde prestatieregeling, kan daaruit echter niet worden afgeleid dat zij de vereisten van dat artikel en de grondbeginselen in punt 2 van bijlage VI daarbij mogen negeren. Aangezien artikel 35 voorziet in de totstandbrenging van een prestatieregeling en tegelijkertijd de doelstellingen en de grondbeginselen van deze regeling vaststelt, mogen de lidstaten een dergelijke regeling niet invoeren zonder de aldus in richtlijn 2012/34 vastgestelde vereisten na te leven.
37 Een andere uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2012/34 zou het omzeilen van de bij deze richtlijn vastgestelde regels vergemakkelijken en aldus afbreuk kunnen doen aan de nuttige werking van dit artikel alsook aan het daarmee nagestreefde doel, zoals dat blijkt uit lid 1 ervan, namelijk om spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te moedigen om verstoringen tot een minimum te beperken en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren.
38 Een andere uitlegging zou ook in strijd zijn met de blijkens de overwegingen 2 en 3 van richtlijn 2012/34 aan deze richtlijn ten grondslag liggende doelstelling van liberalisering van de spoorwegmarkt. In die overwegingen staat namelijk te lezen dat met deze richtlijn wordt beoogd om te zorgen voor een grotere integratie van de vervoersector in de Unie, welke integratie een fundamenteel onderdeel is van de voltooiing van de interne markt, en om de efficiëntie van het spoor te verbeteren met het oog op integratie in een markt met vrije concurrentie.
39 Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de eerste vraag in beide gevoegde zaken worden geantwoord dat artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat een specifieke regeling voor boeten aan de grens waarmee niet formeel wordt beoogd dit artikel ten uitvoer te leggen en die van toepassing is bij overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten, toch onder dat artikel valt, aangezien deze regeling tot doel heeft om een optimaal gebruik van het spoorwegnet te bevorderen en om spoorwegondernemingen ertoe aan te moedigen om verstoringen tot een minimum te beperken en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren. In een dergelijk geval verzet artikel 35 van richtlijn 2012/34 zich niet tegen nationale regelgeving waarbij de toepassing van een dergelijke regeling wordt toegestaan naast de algemene boeteregeling in het kader van een prestatieregeling in de zin van artikel 35, die bij die nationale regelgeving is ingevoerd, mits de betrokken regeling in overeenstemming is met de vereisten van dat artikel en de grondbeginselen in punt 2 van bijlage VI bij richtlijn 2012/34.
Tweede, vierde en vijfde vraag
40 Met zijn tweede, vierde en vijfde vraag in beide gevoegde zaken, die gezamenlijk moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat om in het kader van de prestatieregeling te voorzien in zowel een algemene boeteregeling die van toepassing is bij vertraging op het gehele nationale spoorwegnet als een specifieke regeling voor boeten aan de grens die van toepassing is bij overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten, zodat aan een spoorwegonderneming voor hetzelfde feit meerdere boeten kunnen worden opgelegd, en, zo ja, of de toezichthoudende instantie verplicht is om te coördineren tussen deze boeteregelingen en te waarborgen dat de cumulatie ervan in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
41 Zoals opgemerkt in punt 36 van dit arrest beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge bij de vaststelling van concrete maatregelen in het kader van de prestatieregeling van artikel 35 van richtlijn 2012/34, die zowel de spoorwegondernemingen als de infrastructuurbeheerder moet aanmoedigen om de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren. Dit neemt niet weg dat deze regeling overeenkomstig lid 2 van artikel 35 moet voldoen aan de grondbeginselen in punt 2, onder a), van bijlage VI bij richtlijn 2012/34.
42 Gelet op deze beoordelingsmarge en het feit dat in artikel 35 van richtlijn 2012/34 enkel is bepaald dat de prestatieregeling sancties kan omvatten, zonder de aard of de omvang daarvan te specificeren, staat het de lidstaten in beginsel vrij om een stelsel in te voeren dat uit verschillende sancties bestaat, door een specifieke boeteregeling in te stellen met als doel om verstoringen in verband met vertragingen op een bepaald segment van het spoorwegnet te verminderen, naast de algemene boeteregeling die van toepassing is bij vertraging op het gehele nationale spoorwegnet.
43 Zoals volgt uit de in punt 35 van dit arrest aangehaalde rechtspraak beschikken de lidstaten echter weliswaar over de vrijheid om de concrete maatregelen te kiezen die deel uitmaken van het prestatiestelsel, maar moeten deze maatregelen niettemin een samenhangend en transparant geheel vormen dat kan worden aangemerkt als een „prestatiestelsel” in de zin van artikel 35 van richtlijn 2012/34.
44 Dit vereiste veronderstelt, zoals de advocaat‑generaal in essentie heeft opgemerkt in punt 52 van zijn conclusie, dat de verschillende maatregelen waaruit dit stelsel bestaat worden gecoördineerd door de toezichthoudende instantie die de lidstaten op grond van artikel 55, lid 1, van deze richtlijn moeten aanwijzen.
45 Zoals het Hof heeft benadrukt is deze instantie uit hoofde van artikel 56 van richtlijn 2012/34, waarbij haar de bevoegdheid is verleend om toezicht te houden op de regeling van heffingen voor het gebruik van infrastructuur, gemachtigd om aan de onderneming die de essentiële taken van de spoorweginfrastructuurbeheerder verricht, aan te geven welke wijzigingen in de heffingsregeling moeten worden aangebracht om de onverenigbaarheid daarvan met de eisen van richtlijn 2012/34 te verhelpen. Bovendien, zoals blijkt uit met name lid 6 van artikel 56, kunnen de besluiten van de toezichthoudende instantie uitsluitend gebaseerd zijn op schending van de bepalingen van afdeling 2 van hoofdstuk IV van die richtlijn, waaronder artikel 35, of van het non-discriminatiebeginsel (zie in die zin arrest van 9 september 2021, LatRailNet en Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, punten 38, 45 en 46).
46 Ten eerste bepaalt artikel 56, lid 2, van richtlijn 2012/34 dat de toezichthoudende instantie erop toeziet dat de infrastructuurbeheerders de bepalingen van deze richtlijn naleven, met name wat betreft de inhoud van de in lid 1, onder a), van dit artikel bedoelde netverklaring. Ten tweede volgt uit punt 2, onder a), van bijlage VI bij deze richtlijn, waarin wordt verwezen naar artikel 35, lid 2, daarvan, dat de in het kader van de prestatieregeling genomen maatregelen het mogelijk moeten maken om het overeengekomen prestatieniveau te bereiken zonder de economische levensvatbaarheid van de diensten in gevaar te brengen.
47 Bijgevolg moet de toezichthoudende instantie bij de uitvoering van de haar toegekende bevoegdheden nagaan, ten eerste, of het geheel aan maatregelen waaruit de prestatieregeling bestaat die de infrastructuurbeheerder in de netverklaring heeft vastgesteld, op consistente en transparante wijze de doelstelling van verbetering van de prestaties van het spoorwegnet nastreeft en, ten tweede, of deze maatregelen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
48 De eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van het Unierecht is, vereist dat maatregelen niet buiten de grenzen mogen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer er tussen meerdere geschikte maatregelen kan worden gekozen, moet worden gekozen voor de minst belastende maatregel, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie in die zin arresten van 22 maart 2017, Euro-Team en Spirál-Gép, C‑497/15 en C‑498/15, EU:C:2017:229, punten 39 en 40, en 24 februari 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli en Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49 Hieruit volgt dat wanneer een prestatieregeling meerdere boeteregelingen omvat die op hetzelfde feit kunnen worden toegepast, de toezichthoudende instantie moet nagaan of deze regelingen onderling samenhangend zijn en voldoen aan de vereisten van artikel 35 van richtlijn 2012/34 alsook aan de grondbeginselen in punt 2 van bijlage VI daarbij. Deze instantie moet tevens nagaan of de boeten die op basis van die regelingen kunnen worden opgelegd, gezamenlijk beschouwd, passend, noodzakelijk en evenredig zijn in het licht van de door artikel 35 nagestreefde doelstelling om verstoringen te verminderen en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren, en, dus, of zij niet verder gaan dan noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken.
50 Wat in de tweede plaats de beoordeling van de economische gevolgen van de verschillende aan spoorwegondernemingen opgelegde maatregelen betreft, moet de toezichthoudende instantie, gelet op punt 2, onder a), van bijlage VI bij richtlijn 2012/34, nagaan of de prestatieregeling de economische levensvatbaarheid van een dienst niet in gevaar brengt en of de maatregelen waaruit die regeling bestaat, waaronder met name de verschillende boeteregelingen die zijn ingevoerd om verstoringen te verminderen en de prestaties te verbeteren, geen afbreuk kunnen doen aan de economische levensvatbaarheid en de winstgevendheid van de betrokken spoorwegondernemingen.
51 Voorts moet worden opgemerkt dat geen van de gegevens waarover het Hof beschikt erop duidt dat de boeten die in het kader van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde prestatieregeling voor hetzelfde feit kunnen worden opgelegd, van strafrechtelijke aard zijn, met name gezien de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd (zie in die zin arrest van 30 januari 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, punt 49), hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, zodat het ne-bis-in-idembeginsel in casu niet van toepassing zou zijn.
52 Gelet op alle voorgaande overwegingen moet op de tweede, de vierde en de vijfde vraag in beide gevoegde zaken worden geantwoord dat artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat om in het kader van de prestatieregeling te voorzien in zowel een algemene boeteregeling die van toepassing is bij vertraging op het gehele nationale spoorwegnet als een specifieke regeling voor boeten aan de grens die van toepassing is bij overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten, zodat aan een spoorwegonderneming voor hetzelfde feit meerdere boeten kunnen worden opgelegd. Wanneer deze regeling meerdere boeteregelingen omvat, moet de toezichthoudende instantie nagaan of de maatregelen die deel uitmaken van deze regeling, ten eerste, op consistente en transparante wijze de doelstelling van verbetering van de prestaties van het spoorwegnet nastreven en, ten tweede, in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en geen afbreuk doen aan de economische levensvatbaarheid en winstgevendheid van de betrokken spoorwegondernemingen.
Derde vraag
53 Met zijn derde vraag in beide gevoegde zaken wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat het de toezichthoudende instantie verplicht om na te gaan, ten eerste, of de in dit artikel bedoelde prestatieregeling noodzakelijkerwijs gepaard gaat met, naast het opleggen van sancties, de toekenning van premies aan spoorwegondernemingen die beter hebben gepresteerd dan verwacht en compensaties voor ondernemingen die schade hebben geleden, en, ten tweede, of de boeten wegens vertraging ook gelden voor de infrastructuurbeheerder wanneer deze verantwoordelijk is voor de vertraging.
54 Volgens artikel 35, lid 1, van richtlijn 2012/34 en zoals in herinnering gebracht in punt 29 van dit arrest, kan de prestatieregeling die de lidstaten moeten invoeren boeten omvatten voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder deze verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen. Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt echter niet dat een dergelijke regeling noodzakelijkerwijs elk van de drie daarin vermelde componenten – namelijk boeten, compensatie en premies – moet bevatten om te kunnen worden geacht verenigbaar met die bepaling te zijn.
55 Integendeel, zoals opgemerkt in de punten 35 en 36 van dit arrest, beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge om te bepalen welke in artikel 35, lid 1, van richtlijn 2012/34 bedoelde maatregelen geschikt zijn om, ten eerste, de doelstellingen van die bepaling te bereiken, dat wil zeggen een optimaal gebruik van het spoorwegnet alsmede het verminderen van verstoringen en het verbeteren van de prestaties bij het gebruik van dit net, en, ten tweede, de concrete uitvoeringsbepalingen ervan vast te stellen op basis van de vastgestelde behoeften aan optimalisering, verbetering en het verhelpen van verstoringen van het net.
56 Zoals in punt 2 van bijlage VI bij richtlijn 2012/34 wordt bevestigd, kan een prestatieregeling dus bestaan uit verschillende maatregelen die gericht zijn op verschillende aspecten van de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, mits deze maatregelen, zoals opgemerkt in de punten 43 en 49 van dit arrest, een samenhangend, transparant en evenredig geheel vormen waarmee de in het vorige punt genoemde doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt.
57 Zoals de advocaat-generaal in essentie heeft opgemerkt in punt 62 van zijn conclusie, kan het de betrokken lidstaat in dit verband vrijstaan om, wanneer het gaat om de verbetering van een specifiek aspect van het spoorwegnet, maatregelen vast te stellen die van toepassing zijn op alleen de infrastructuurbeheerder of alleen de betrokken spoorwegondernemingen. Immers kan niet worden geëist dat de infrastructuurbeheerder en de spoorwegondernemingen in het geval van verstoringen met gevolgen voor het treinverkeer noodzakelijkerwijs aan dezelfde boeteregeling worden onderworpen, aangezien zij verschillende soorten activiteiten uitoefenen en daardoor aan verschillende verplichtingen onderworpen zijn.
58 Een dergelijke regeling mag echter niet tot gevolg hebben dat bepaalde spoorwegondernemingen worden gediscrimineerd. Volgens artikel 56, lid 2, van richtlijn 2012/34 is de toezichthoudende instantie immers bevoegd om toezicht te houden op de concurrentiesituatie in de markt voor spoorwegdiensten. In het bijzonder gaat zij op eigen initiatief na of de netverklaring geen bepalingen bevat die discriminerend zijn ten opzichte van aanvragers.
59 Uit al het voorgaande volgt dat op de derde vraag in beide gevoegde zaken moet worden geantwoord dat artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat het de toezichthoudende instantie niet verplicht om na te gaan, ten eerste, of de in dit artikel bedoelde prestatieregeling noodzakelijkerwijs gepaard gaat met, naast het opleggen van sancties, de toekenning van premies aan spoorwegondernemingen die beter hebben gepresteerd dan verwacht en compensaties voor ondernemingen die schade hebben geleden, en, ten tweede, of de boeten wegens vertraging ook gelden voor de infrastructuurbeheerder wanneer deze verantwoordelijk is voor de vertraging. Artikel 35 verplicht deze instantie daarentegen om na te gaan of die regeling – als geheel beschouwd – een samenhangend, transparant en evenredig geheel aan maatregelen vormt waarmee de in dit artikel genoemde doelstellingen kunnen worden bereikt.
Zesde vraag
60 Met zijn zesde vraag in beide gevoegde zaken wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 97 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen nationale regelgeving waarbij, in het kader van de in artikel 35 van richtlijn 2012/34 bedoelde prestatieregeling, een specifieke regeling voor boeten aan de grens wordt toegestaan die van toepassing is op spoorwegondernemingen in geval van overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten, zonder rekening te houden met de inkomsten die deze ondernemingen ontvangen of kunnen ontvangen ter dekking van de doorvoerkosten.
61 Overeenkomstig artikel 97, eerste alinea, VWEU mogen de heffingen of andere rechten die een vervoerondernemer naast de vervoerprijs in rekening brengt in verband met het overschrijden van de grens, een redelijk peil niet te boven gaan, gelet op de werkelijke kosten die feitelijk door die grensoverschrijding zijn veroorzaakt. Aldus draagt deze bepaling bij tot de vermindering van de kosten die rechtstreeks verband houden met het overschrijden van grenzen binnen de Unie, teneinde de voltooiing van de interne markt te bevorderen.
62 In casu hebben de hoofdgedingen betrekking op de rechtmatigheid van de specifieke regeling voor boeten aan de grens, te weten een specifieke boeteregeling die van toepassing is op spoorwegondernemingen bij overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten, die bovenop de algemene boeteregeling komt die van toepassing is bij vertraging op het volledige nationale spoorwegnet. Deze boeten, die door de infrastructuurbeheerder worden opgelegd aan spoorwegondernemingen, vormen blijkens de verwijzingsbeslissing een mechanisme dat bedoeld is om spoorwegondernemingen ertoe aan te moedigen om verstoringen te verminderen en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren.
63 De invoering van een dergelijke regeling kan niet worden gelijkgesteld met de in artikel 97 VWEU bedoelde heffingen of rechten. Daarbij gaat het immers om door de vervoerder ontvangen bedragen. Dit is niet het geval bij de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde boeten, die in het kader van een prestatieregeling door de infrastructuurbeheerder worden opgelegd aan spoorwegondernemingen.
64 Tegen deze achtergrond moet worden geoordeeld dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regelgeving niet binnen de werkingssfeer van artikel 97 VWEU valt.
65 Gelet op de voorgaande redenen moet op de zesde vraag in beide gevoegde zaken worden geantwoord dat artikel 97 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het niet van toepassing is op nationale regelgeving waarbij, in het kader van de in artikel 35 van richtlijn 2012/34 bedoelde prestatieregeling, een specifieke regeling voor boeten aan de grens wordt toegestaan die van toepassing is op spoorwegondernemingen in geval van overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten, zonder rekening te houden met de inkomsten die deze ondernemingen ontvangen of kunnen ontvangen ter dekking van de doorvoerkosten.
Kosten
66 Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 35 van richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2016/2370 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016,
moet aldus worden uitgelegd dat
een specifieke regeling voor boeten aan de grens waarmee niet formeel wordt beoogd dit artikel ten uitvoer te leggen en die van toepassing is bij overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten, toch onder dat artikel valt, aangezien deze regeling tot doel heeft om een optimaal gebruik van het spoorwegnet te bevorderen en om spoorwegondernemingen ertoe aan te moedigen om verstoringen tot een minimum te beperken en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren. In een dergelijk geval verzet artikel 35 van richtlijn 2012/34, zoals gewijzigd, zich niet tegen nationale regelgeving waarbij de toepassing van een dergelijke regeling wordt toegestaan naast de algemene boeteregeling in het kader van een prestatieregeling in de zin van artikel 35, die bij die nationale regelgeving is ingevoerd, mits de betrokken regeling in overeenstemming is met de vereisten van dat artikel en de grondbeginselen in punt 2 van bijlage VI bij richtlijn 2012/34, zoals gewijzigd.
2) Artikel 35 van richtlijn 2012/34, zoals gewijzigd bij richtlijn 2016/2370,
moet aldus worden uitgelegd dat
het de lidstaten toestaat om in het kader van de prestatieregeling te voorzien in zowel een algemene boeteregeling die van toepassing is bij vertraging op het gehele nationale spoorwegnet als een specifieke regeling voor boeten aan de grens die van toepassing is bij overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten, zodat aan een spoorwegonderneming voor hetzelfde feit meerdere boeten kunnen worden opgelegd. Wanneer deze regeling meerdere boeteregelingen omvat, moet de toezichthoudende instantie nagaan of de maatregelen die deel uitmaken van deze regeling, ten eerste, op consistente en transparante wijze de doelstelling van verbetering van de prestaties van het spoorwegnet nastreven en, ten tweede, in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en geen afbreuk doen aan de economische levensvatbaarheid en winstgevendheid van de betrokken spoorwegondernemingen.
3) Artikel 35 van richtlijn 2012/34, zoals gewijzigd bij richtlijn 2016/2370,
moet aldus worden uitgelegd dat
het de toezichthoudende instantie niet verplicht om na te gaan, ten eerste, of de in dit artikel bedoelde prestatieregeling noodzakelijkerwijs gepaard gaat met, naast het opleggen van sancties, de toekenning van premies aan spoorwegondernemingen die beter hebben gepresteerd dan verwacht en compensaties voor ondernemingen die schade hebben geleden, en, ten tweede, of de boeten wegens vertraging ook gelden voor de infrastructuurbeheerder wanneer deze verantwoordelijk is voor de vertraging. Artikel 35 verplicht deze instantie daarentegen om na te gaan of die regeling – als geheel beschouwd – een samenhangend, transparant en evenredig geheel aan maatregelen vormt waarmee de in dit artikel genoemde doelstellingen kunnen worden bereikt.
4) Artikel 97 VWEU
moet aldus worden uitgelegd dat
het niet van toepassing is op nationale regelgeving waarbij, in het kader van de in artikel 35 van richtlijn 2012/34, zoals gewijzigd bij richtlijn 2016/2370, bedoelde prestatieregeling, een specifieke regeling voor boeten aan de grens wordt toegestaan die van toepassing is op spoorwegondernemingen in geval van overschrijding van de parkeertijd op stations voor aansluiting op buitenlandse spoorwegnetten, zonder rekening te houden met de inkomsten die deze ondernemingen ontvangen of kunnen ontvangen ter dekking van de doorvoerkosten.
ondertekeningen
* Procestaal: Italiaans.