<TI><P>A primeira questão</P></TI>12.A resposta à primeira parte da primeira questão prejudicial parece-me, na verdade, demasiado evidente. Com efeito, ao aprovar, como foi indicado, o terceiro POP britânico, a decisão permite expressamente ao Reino Unido prosseguir os objectivos do POP através do recurso a medidas de redução da actividade da frota, dando como exemplo, precisamente, medidas de limitação do tempo no mar (artigo 3.o, n.o 3, já referido).As medidas deste tipo são portanto, sem dúvida alguma, autorizadas, desde que as mesmas assentem em disposições legislativas e administrativas de caracter permanente aceites pela Comissão (artigo 3.o, n.o 3) e desde que a realização do objectivo global do POP seja em contrapartida assegurada, pelo menos, em 55% através de reduções de capacidade (artigo 3.o, n.o 2). Tendo em conta os dados constantes dos autos, e na ausência de contestação a este respeito, ambas as condições são respeitadas no presente caso.
13.Através da segunda parte da primeira questão, o juiz nacional pergunta além disso se a decisão exclui a possibilidade de adoptar medidas de carácter técnico (ou seja, essencialmente, revisões do regime de licenças, medidas de incentivo ao desmantelamento dos navios de pesca e outras medidas específicas de conservação) em vez das limitações do tempo de actividade no mar.Se bem que não contenha qualquer referência expressa às medidas de carácter técnico, a decisão -deixa aos Estados a liberdade de escolherem as medidas de redução da actividade que sejam as mais adequadas para atingir 45% do objectivo global, desde que tenham sido aceites pela Comissão. A este respeito, as recorrentes sustentam que a adopção de medidas determinadas de carácter técnico permitiria atingir o resultado pretendido com custos económicos de longe inferiores aos que se veriam obrigadas a suportar com a aplicação da Order.
14.Ora, parece-me que a resposta a esta questão é de qualquer modo irrelevante para efeitos da apreciação da compatibilidade da Order com a decisão. Mesmo admitindo, como é verosímil, que a decisão permite ao Reino Unido adoptar medidas, com vista à redução da actividade de pesca, diversas da limitação do tempo de navegação, esta última não deixa de ser uma medida (aliás expressamente) autorizada.Além disso, não me parece resultar de qualquer documento oficial que a Comissão tenha aprovado medidas de carácter técnico, como a decisão exige. Pelo contrário, a correspondência trocada entre o Governo do Reino Unido e a Comissão durante o ano de 1994 (junta aos autos, a pedido das recorrentes) parece mais constituir um indício da perplexidade manifestada pelo comissário competente em matéria de política da pesca quanto à possibilidade de estas medidas poderem, de momento, garantir uma redução efectiva do esforço de pesca da frota britânicaV. carta de Y. Paleokrassas a M. Jack, ministro da Agricultura, da Pesca e da Alimentação, de 15 de Julho de 1994.
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<TI><P>A segunda questão</P></TI>15.Pela segunda questão, o juiz a quo solicita ao Tribunal que este aprecie se e em que medida a circunstância de o Reino Unido não ter respeitado os objectivos previstos no segundo POP, relativo ao período compreendido entre 1987 e 1991, afecta a resposta dada à primeira questão. As recorrentes sublinham com efeito que a violação pelo Reino Unido das suas obrigações de reduzir as capacidades da frota constantes do segundo POP se repercutiu injusta e ilegitimamente nos objectivos do terceiro POP e que, se estas obrigações tivessem sido respeitadas, o terceiro POP teria tido um custo económico e consequências menos gravosas para o sector da pesca do que as que corre efectivamente o risco de ter.As recorrentes partem do pressuposto, contestado pelo Governo do Reino Unido e pela Comissão, que o segundo POP continha obrigações juridicamente vinculativas, visto que os objectivos aí previstos tinham sido aprovados e formalizados na Decisão 88/141, já referida.
16.Não me sinto inclinado a partilhar esta premissa, que considero incompatível com uma interpretação correcta da regulamentação que institui os POP e da sua evolução.Pelo menos até à adopção do Regulamento n.o 3699/93, já referido, com efeito, o regulamento limitava-se a prever a faculdade de cada Estado-Membro elaborar um POP e de o apresentar à Comissão. A aprovação por esta ultima era necessaria única e exclusivamente para efeitos da obtenção de um apoio financeiro. No caso de aprovação do programa definido no POP, a Comissão determinava, através de uma decisão ad hoc, os termos e as modalidades do financiamento. Tal decisão continha portanto obrigações juridicamente pertinentes unicamente para efeitos do financiamento, no sentido de que, no caso de o POP não ser depois respeitado, a Comissão estava autorizada a suspender o pagamento do apoio; foi precisamente o que aconteceu ao Reino Unido no que diz respeito ao segundo POP.
17.Foi apenas posteriormente aos factos do presente litígio que a regulamentação foi alterada, em especial pelo Regulamento n.o 3699/93, nos termos do qual a programação de acções estruturais no sector da pesca — portanto a elaboração de um POP conforme às exigências comunitárias — e o respeito das obrigações previstas neste quadro constituem agora obrigações jurídicas que vinculam, de modo absoluto, cada Estado-Membro. A Decisão 94/15 do Conselho, já igualmente referida, representa o exemplo de uma aplicação destas obrigações relativamente ao período 1993-1996.Tudo isto demonstra, se fosse necessário, que a violação pelo Reino Unido dos compromissos assumidos no âmbito do segundo POP, que se regia pelo regime anterior, só podia ter como consequência a suspensão do apoio financeiro anteriormente concedido pela Comissão.
Em suma, o não respeito pelo Reino Unido dos objectivos fixados no segundo POP é uma circunstância que não tem qualquer incidência na apreciação da conformidade do terceiro POP com a decisão.
<TI><P>A terceira questão</P></TI>18.Através da terceira questão, a High Court pede que o Tribunal se pronuncie sobre a interpretação de certas disposições e princípios de direito comunitário, a fim de apreciar se tais disposições e princípios obstam à aplicação de medidas nacionais com a que está aqui em litígio.19.Observe-se aliás, incidentalmente, que se as acusações formuladas pelas recorrentes forem procedentes e a Order em questão incompatível com o direito comunitário, podem surgir dúvidas quanto à validade da própria decisão, dado que esta última, como já se viu, autorizou expressamente a adopção pelo Reino Unido da medida controvertida.A este respeito, todavia, diga-se de imediato que considero a Order britânica compatível com todas as disposições e todos os princípios comunitários invocados pelas recorrentes.
20.Estas últimas sustentam antes de mais que a Order controvertida, na medida em que se aplica exclusivamente aos pescadores britânicos, viola a proibição geral de discriminação em razão da nacionalidade, consagrada no artigo 6.o do Tratado CE, bem corno o direito à igualdade de acesso e de exploração dos fundos marinhos comunitários consagrado no artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 101/76 do ConselhoRegulamento de 19 de Janeiro de 1976 que estabelece uma política comum de estruturas no sector da pesca (JO L 20, p. 19; EE 04 Fl p. 16).
.A este respeito, há que observar, em primeiro lugar, que o artigo 10.o do Regulamento n.o 3760/92 autoriza expressamente os Estados-Membros a adoptar medidas de conservação e gestão dos recursos haliêuticos mais restritivas que as previstas pelo regime comunitário, desde que estas medidas se apliquem unicamente aos pescadores do Estado-Membro em questão e sejam compatíveis com os objectivos prosseguidos pelo regime.
Além disso — precisamente em matéria de política de pesca —, o Tribunal de Justiça teve já a oportunidade de declarar expressamente que o artigo 7.o do Tratado CEE (actual artigo 6.o do Tratado CE) não visa as eventuais disparidades de tratamento e as distorções que podem resultar, para as pessoas e empresas sujeitas à jurisdição da Comunidade, da aplicação, por um Estado-Membro, de medidas mais rigorosas que as aplicadas no mesmo âmbito por outros Estados-MembrosAcórdão de 7 de Maio de 1992, Wood e Cowie (C-251/90 e C-252/90, Colect, p. I-2873, n.o 19); cfr. com o acórdão de 3 de Julho de 1979, Van Dam e o. (185/78 a 204/78, Recueiį p. 2345, n.o 10).
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21.Por outro lado, quanto ao artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 101/76, o Tribunal de Justiça precisou que o mesmo deve ser interpretado à luz do regime dos contingentes nacionais e que não constitui portanto obstáculo à aplicação por um Estado, quanto a navios arvorando o seu próprio pavilhão, de medidas nacionais de controlo mais restritivas que as impostas pela legislação comunitária, desde que tais medidas se destinem efectivamente a assegurar o controlo das actividades de pesca e a evitar as fraudes e não sejam desproporcionadas em relação ao objectivo prosseguidoAcórdão Wood e Cowie, ¡á refendo, n.o* 16 a 18.
.22.Sempre em matéria de igualdade de tratamento, as recorrentes sustentam além disso que a Order é contrária à proibição de discriminação entre produtores e consumidores da Comunidade no sector da pesca, consagrada no artigo 40.o, n.o 3, do Tratado; a Order aplicar-se-ia com efeito a todos os navios de pesca de comprimento superior a 10 metros, sem prever disposições especiais para aqueles que pescam espécies haliéuticas não sujeitas a quotas de captura e sem distinguir consoante os diferentes métodos de pesca utilizados por cada navio.Sobre este ponto, considero que é possível subscrever os argumentos da Comissão que, assinalando que a decisão impõe uma percentagem mínima de redução para certos segmentos de pesca, ao mesmo tempo que um crescimento igual a zero para todos os outros segmentos, considera que a Order terá como efeito manter a actividade dos navios de pesca britânicos no nível de actividade atingido em 1991. O regime não prevê portanto qualquer medida que seja mais gravosa para um ou outro segmento, mas garante, pelo contrário, uma taxa unitária de crescimento zero, para cada segmento, relativamente à situação efectiva de 1991. O crescimento zero relativamente a 1991 é precisamente o objectivo mínimo comum a todos os segmentos, que a decisão indica como prioritário.
23.Na opinião das recorrentes, a Order constitui igualmente uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação, proibida pelo artigo 34.o do Tratado CE.Esta afirmação parece-me destituída de fundamento, visto que, segundo jurisprudência bem assente, o artigo 34.o do Tratado tem em vista apenas as medidas que têm por objecto ou por efeito restringir especificamente as correntes de exportação, de forma a assegurar uma vantagem especial à produção nacional ou ao mercado internoAcórdão de 8 de Novembro de 1979, Groenveld (15/79, Recueil, p. 3409, n.o 7); igualmente em matéria de pesca, acórdão de 27 de Março de 1990, Espanha/Conselho (C-9/89, Colect., p. I-1383, n.o21).
. Tal não é certamente o caso da medida controvertida, que pelo contrário se aplica indistintamente a todos os navios de pesca, sem distinguir entre os que comercializam os seus produtos no mercado nacional e os que, pelo contrário, os exportam.
24.As recorrentes sustentam além disso que a Order é contrária aos objectivos fundamentais da política comum da pesca, como estabelecidos no artigo 39.o do Tratado CE e no Regulamento n.o 3760/92, bem como aos princípios da organização comum de mercado para os produtos da pesca, constantes do Regulamento n.o 3759/92.Em apoio da sua tese, as recorrentes remetem para numerosos depoimentos, feitos sob juramento, de representantes do sector, que afirmam que a aplicação da Order comportará uma série de consequências nefastas para a actividade de pesca no Reino Unido e em todo o mercado comunitário. Tais consequências repercutir-se-iam em especial na estabilidade financeira de todo o mercado da pesca e da indústria conexa, nos preços dos produtos haliêuticos, nas necessidades específicas dos operadores do sector e das regiões mais especialmente dependentes da pesca, na organização racional da actividade de pesca, no desenvolvimento da pesca nas zonas mais afastadas dos portos, no desenvolvimento dos recursos haliêuticos juvenis, na exploração correcta das quotas de pesca atribuídas ao Reino Unido, na capacidade das organizações representativas gerirem o regime das quotas, na garantia dos abastecimentos e, em geral, no funcionamento correcto do regime comunitário.
25.Ora, mesmo querendo deixar de lado as reflexões sobre o valor jurídico a atribuir a depoimentos, ainda que sob juramento, fora do contexto normal dos artigos 47.o e seguintes do Regulamento de Processo e, assim, mesmo admitindo que a Order controvertida seja susceptível de provocar a curto prazo prejuízo à totalidade dos operadores económicos da indústria da pesca comunitária, parece-me todavia que as exigências de protecção do equilíbrio entre exploração e recursos disponíveis são absolutamente prioritárias. Com efeito, é apenas mediante a procura gradual de tal equilíbrio, na realidade já hoje seriamente atingidoV. o relatório de 1991 da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a política comum da pesca [SEC(91) 2288, 18 de Dezembro de 1991]. Notem-se, em especial, os dados sobre a mortalidade do património haliêutico e sobre o excesso de capacidade da industria da pesca relativamente aos recursos disponíveis, bem como as reflexões e propostas com vista a uma revisão do sistema para uma exploração mais racional dos recursos.
, que a indústria da pesca poderá sobreviver a longo prazo (ou melhor, recuperar) um caracter rentável.26.Este raciocínio constitui por outro lado a base da jurisprudência comunitária na matéria. Por um lado, com efeito, o Tribunal de Justiça sublinhou o amplo poder de apreciação de que dispõem as instituições comunitárias na realização, na coordenação e na harmonização dos objectivos da política agrícola comum (e portanto da pesca), precisando que as instituições podem conceder temporariamente a prioridade a um objectivo mais do que a um outro, se as circunstâncias económicas o exigiremAcórdão de 24 de Outubro de 1973, Balkan-Import-Export (5/73, Colect., p. 378, n.(tm) 24 e 27).
.Por outro lado, pronunciando-se sobre a validade de um regulamento que fixava para 1985 o total das capturas admissíveis para certas espécies haliéuticas, o Tribunal de Justiça declarou que tal fixação era compatível com o artigo 39.o do Tratado, pelas seguintes razões: Limitando, a curto prazo, as quantidades de peixe que podem ser pescadas, a fixação de quotas de pesca permite conservar certas espécies de peixe e contribui, assim, para a estabilização, a longo prazo, dos mercados. Tal regime é, além disso, susceptível de assegurar a utilização óptima dos factores de produção, que é outro objectivo mencionado no artigo 39.o do Tratado, dado que, na sua ausência, certos recursos do mar se esgotariam rapidamente e que a utilização óptima dos factores de produção se tornaria, assim, impossível de realizar a longo prazoAcórdão de 16 de Junho de 1987, Romkes (46/86, Colect., p. 2671, n.o 22).
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27.Quanto à pretensa violação do direito de propriedade e do direito de exercer uma actividade comercial ou profissional, que fazem parte dos direitos fundamentais cujo respeito é garantido pelo Tribunal de JustiçaAcórdão de 13 de Dezembro de 1979, Hauer (44/79 Recueil, p. 3727).
, basta observar que as próprias recorrentes admitiram que, segundo jurisprudência constante, estes direitos não são absolutos, podendo ser limitados por objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade, desde que tais restrições não constituam uma intervenção desproporcionada e intolerável que afecte a própria essência dos direitos assim garantidosAcórdão de 11 de Julho de 1989, Schräder (265/87, Colect., p. 2237).
. Ora, parece-me claro que a Order controvertida não prevê intervenções desproporcionadas nem inaceitáveis, face à importância do objectivo prosseguido.28.E analise-se, por fim, a pretensa incompatibilidade da Order com o princípio geral da proporcionalidade. Esta acusação, cujos termos não foram precisados no despacho de reenvio, pode ser entendida sob dois ângulos diferentes.Por um lado, com efeito, poder-se-ia considerar que a crítica é dirigida à Comissão, entendendo-se que esta última, ao autorizar medidas como a que está aqui em litígio, teria violado a obrigação de recorrer, entre diferentes medidas possíveis, à menos rígidaV., por exemplo, acórdão de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o. (C-331/88, Colect., p. I-4023, n.o 13).
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Sobre este ponto, basta todavia recordar que, segundo jurisprudência constante, o legislador comunitário dispõe, em matéria de política comum da pesca, de um poder discricionário que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40.o e 43.o do Tratado lhe atribuem, e que só o caracter manifestamente inadequado de uma medida em relação ao objectivo a atingir pode afectar a sua legalidadeV., em último lugar, acórdão de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o. (C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Colect., p. I-4863, n.o 42).
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29.No caso de, por outro lado, a acusação dever ser entendida como dirigida contra o Reino Unido, por este ter adoptado a medida controvertida em vez de outras medidas eventualmente admissíveis, há que considerá-la improcedente, sem que seja mesmo necessário proceder ao habitual teste de proporcionalidade.Parece-me com efeito evidente que, tratando-se de uma medida nacional cuja adopção foi expressa e previamente autorizada pela Comissão, agindo no exercício das competências específicas que lhe foram reconhecidas no âmbito da política da pesca e cuja compatibilidade com outros eventuais parâmetros pertinentes do direito comunitário foi amplamente demonstrada, toda e qualquer questão de proporcionalidade é evidentemente supérflua.
30.Em suma, verifica-se que todos os argumentos invocados pelas recorrentes parecem basear-se mais na inoportunidade da Order tendo em conta a possibilidade de medidas diferentes e menos gravosas do que na incompatibilidade efectiva desta Order com os parâmetros pertinentes do direito comunitário. Uma eventual verificação deste tipo, tal como toda e qualquer consideração sobre as consequências económicas de uma medida nacional que não é incompatível com o direito comunitário, escapa todavia, evidentemente, à competência do Tribunal de Justiça e é, eventualmente, da exclusiva responsabilidade política do legislador nacional.<TI><P>A quarta questão</P></TI>31.Através da sua quarta questão, o juiz de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se as respostas dadas às questões precedentes são afectadas pelas circunstâncias seguintes: a) a natureza da unidade populacional haliéutica pescada por cada navio, em especial o facto de a mesma estar ou não sujeita a um total admissível de capturas; b) a incidência destas restrições no mercado da pesca em geral; c) a possibilidade de derrogações ao regime concedidas pelo ministro competente.Considero que as respostas resultam de modo suficientemente explícito das observações formuladas a propósito da terceira questão. Por conseguinte, é evidente que as circunstâncias mencionadas nas alíneas a) e b) não têm qualquer incidência na conformidade da Order com a decisão e com o direito comunitário.
32.No que diz respeito, pelo contrário, à alínea c) da quarta questão, parece-me pacífico e, aliás, incontestado pelas partes que a faculdade de que dispõe o ministro competente de conceder derrogações individuais à regra geral em nada influi nas apreciações relativas à compatibilidade ou não da Order com o direito comunitário.33.À luz das considerações que precedem, proponho ao Tribunal que responda do seguinte modo às questões prejudiciais colocadas pela High Court of Justice:- 1)A Decisão 92/593/CEE da Comissão, de 21 de Dezembro de 1992, relativa a um programa de orientação plurianual da frota de pesca do Reino Unido para o período 1993-1996, em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 4028/86 do Conselho, deve ser interpretada no sentido de que, sem excluir a possibilidade de adoptar medidas diferentes, autoriza o Reino Unido a introduzir medidas que têm por efeito limitar o número de dias por ano de saída para o mar dos navios de pesca britânicos ao número de dias que estes passaram no mar em 1991, independentemente da circunstância do Reino Unido não ter respeitado os compromissos assumidos no programa de orientação plurianual relativo ao período 1987-1991.
- 2)Os artigos 6.o, 34.o, 39.o e 40.o, n.o 3, do Tratado CE, o artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 101/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976, que estabelece uma política comum de estruturas no sector da pesca, os Regulamentos (CEE) n.os 3760/92, de 20 de Dezembro de 1992, que institui um regime comunitário da pesca e da aquicultura, e 3759/92 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1992, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca e da aquicultura, o direito de propriedade, o direito de exercer uma actividade comercial ou profissional e o princípio da proporcionalidade devem ser interpretados no sentido de que não obstam à aplicação de uma medida, adoptada por um Estado-Membro, que tem por efeito limitar os dias por ano de saída para o mar dos navios de pesca da frota do referido Estado-Membro ao número de dias por estes passados no mar em 1991.
- 3)
- a)A natureza da unidade populacional haliéutica capturada por cada um dos navio de pesca,
- b)a medida em que estas operações afectam a indústria da pesca e
- c)a possibilidade de o ministro competente conceder derrogações individuais ao regime são circunstâncias que não relevam para efeito das respostas dadas às anteriores questões prejudiciais.