Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. LAILA MEDINA
presentadas el 5 de junio de 2025 (1)
Asunto C‑711/23 P
Viktor Filippovich Rashnikov
contra
Consejo de la Unión Europea
« Recurso de casación — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Inmovilización de fondos — Inclusión del nombre del recurrente en las listas de personas, entidades y organismos afectados — Artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC — Interpretación — Concepto de “principal empresario” — Comportamiento personal concreto en términos de influencia sobre el Gobierno de la Federación de Rusia — Concepto de “sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia” — Excepción de ilegalidad »
I. Introducción
1. Las presentes conclusiones se refieren a un recurso de casación interpuesto por el Sr. Viktor Filippovich Rashnikov (2) que tiene por objeto la anulación de la sentencia de 13 de septiembre de 2023, Rashnikov/Consejo (T‑305/22, EU:T:2023:530). (3) Mediante dicha sentencia, el Tribunal General desestimó el recurso interpuesto por el recurrente, sobre la base del artículo 263 TFUE, contra:
– la Decisión (PESC) 2022/429 del Consejo, de 15 de marzo de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 87 I, p. 44), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/427 del Consejo, de 15 de marzo de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 87 I, p. 1); (4)
– la Decisión (PESC) 2022/1530 del Consejo, de 14 de septiembre de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 239, p. 149), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1529 del Consejo, de 14 de septiembre de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 239, p. 1), (5) y
– la Decisión (PESC) 2023/572 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 134), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2023/571 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 1), (6)
en la medida en que dichos actos incluyeron el nombre del recurrente en las listas adjuntas a ellos. Mediante estos actos, el Consejo de la Unión Europea impuso al recurrente una prohibición de entrada o de tránsito por el territorio de los Estados miembros e inmovilizó todos sus fondos y recursos económicos en dicho territorio.
2. El presente asunto es uno de los primeros recursos de casación interpuestos ante el Tribunal de Justicia en relación con las medidas restrictivas adoptadas por el Consejo en 2022 a raíz de la invasión de Ucrania por las fuerzas armadas de la Federación de Rusia. (7) Brinda al Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, la ocasión de establecer la interpretación y examinar la legalidad del criterio previsto en los artículos 1, apartado 1, letra e), y 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC, (8) en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2022/329, (9) y en el artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento (UE) n.º 269/2014, (10) en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2022/330. (11) Este criterio, comúnmente denominado como «criterio de la letra g)», establece que se incluya en la lista a los principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia.
3. El recurrente alega, en particular, que el Tribunal General interpretó erróneamente el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, (12) al concluir, en esencia, que el cumplimiento del criterio que contiene no exige que el Consejo demuestre ningún comportamiento o contribución concreto de la persona incluida en la lista, en particular en términos de influencia sobre el Gobierno de la Federación de Rusia, ni que acredite un vínculo con el régimen de dicho país. Además, sostiene que, si la interpretación realizada por el Tribunal General del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, debiera considerarse correcta, el Tribunal General tendría que haber declarado la ilegalidad de dicha disposición sobre la base de la excepción de ilegalidad propuesta en primera instancia con arreglo al artículo 277 TFUE.
4. El presente asunto está relacionado con los asuntos C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P, que tienen su origen en los recursos de casación interpuestos, respectivamente, por los Sres. Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy, Tigran Khudaverdyan, Dmitry Arkadievich Mazepin y German Khan contra las sentencias del Tribunal General que confirman la inclusión de sus nombres en las listas de personas sujetas a medidas restrictivas en virtud del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada. Las conclusiones de estos asuntos también se presentan hoy, y en ellas me centraré en las cuestiones específicas que el Tribunal de Justicia me ha pedido que examine en relación con la interpretación y la validez del criterio de inclusión en la lista que figura en dicha disposición, en particular, a la luz de los principales argumentos comunes esgrimidos por los recurrentes.
II. Hechos y procedimiento
A. Antecedentes del litigio
5. Los antecedentes del litigio se describen en los apartados 2 a 25 de la sentencia recurrida. A efectos de las presentes conclusiones, estos antecedentes se pueden resumir en los siguientes hechos no controvertidos.
6. El recurrente es un empresario de nacionalidad rusa.
7. El 17 de marzo de 2014, el Consejo adoptó, sobre la base del artículo 29 TUE, la Decisión 2014/145. Ese mismo día, el Consejo adoptó, sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, el Reglamento n.º 269/2014. Ambos actos se referían a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
8. El 25 de febrero de 2022, el Consejo adoptó tanto la Decisión 2022/329, por la que se modifica la Decisión 2014/145, como el Reglamento 2022/330, por el que se modifica el Reglamento n.º 269/2014, que cambiaron, entre otras cosas, los criterios según los cuales las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos podían ser objeto de las medidas restrictivas en cuestión.
9. El artículo 1, apartado 1, letra e), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada por la Decisión 2022/329, (13) impide la entrada en los territorios de los Estados miembros, o el tránsito por ellos, a las personas físicas que cumplan un criterio sustancialmente idéntico al establecido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de aquella Decisión. Este último precepto prevé, por su parte, la inmovilización de los fondos y de los recursos económicos, en particular, de las personas físicas que cumplan ese criterio.
10. Más concretamente, el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, tiene el siguiente tenor:
«1. Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia, sean propiedad, estén en poder o estén bajo el control de:
[…]
g) los principales empresarios o personas jurídicas, entidades u organismos implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania […]».
11. El Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada por el Reglamento 2022/330, (14) exige que se adopten medidas para la inmovilización de fondos y establece las normas detalladas que rigen dicha inmovilización de fondos en términos sustancialmente idénticos a los utilizados en la Decisión 2014/145, en su versión modificada. El artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada, reproduce esencialmente el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicha Decisión.
12. El 15 de marzo de 2022, habida cuenta de la gravedad de la situación en Ucrania, el Consejo adoptó los actos iniciales. El nombre del recurrente se añadió a la lista anexa a la Decisión 2014/145, en su versión modificada, y a la lista que figura en el anexo I del Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada, sobre la base de los siguientes motivos:
«[El recurrente] es un destacado oligarca ruso, propietario y presidente del Consejo de Administración de la empresa Magnitogorsk Iron & Steel Works (MMK). MMK es uno de los mayores contribuyentes de Rusia. La presión fiscal sobre la empresa aumentó en los últimos tiempos, lo que originó unos ingresos considerablemente más elevados para el presupuesto estatal ruso.
Por lo tanto, es un empresario ruso de primer orden implicado en sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania.»
13. El 16 de marzo de 2022, el Consejo publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2022, C 121 I, p. 1) un anuncio a la atención de las personas sujetas a las medidas restrictivas establecidas en los actos iniciales.
14. El 13 de abril de 2022, el recurrente solicitó que el Consejo le concediera acceso a los documentos que habían servido de base para la adopción de las medidas restrictivas que le afectaban. El Consejo dio curso a esa solicitud el 28 de abril de 2022.
15. El 31 de mayo de 2022, el recurrente presentó una solicitud de revisión ante el Consejo.
16. El 14 de septiembre de 2022, el Consejo adoptó los primeros actos de mantenimiento, que prorrogaban las medidas adoptadas contra el recurrente hasta el 15 de marzo de 2023, sin modificar los motivos de inclusión de su nombre en las listas en cuestión.
17. El 31 de octubre de 2022, el recurrente solicitó una revisión de los primeros actos de mantenimiento.
18. El 13 de marzo de 2023, el Consejo adoptó los segundos actos de mantenimiento, que prorrogaban las medidas adoptadas contra el recurrente hasta el 15 de septiembre de 2023, sin modificar los motivos de inclusión de su nombre en las listas en cuestión con respecto a los previstos en los primeros actos de mantenimiento.
B. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
19. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 24 de mayo de 2022, el recurrente interpuso un recurso de anulación de los actos controvertidos.
20. En apoyo de su recurso, el recurrente invocó cinco motivos, basados, en esencia, el primero, en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y en el incumplimiento de la obligación de motivación; el segundo, en un error manifiesto de apreciación y en la infracción de la carga de la prueba; el tercero, en la violación del principio de proporcionalidad y en la vulneración de derechos fundamentales, y, el cuarto, en la violación del principio de no discriminación. Además, en sus dos escritos de adaptación, el recurrente invocó un quinto motivo dirigido contra los actos de mantenimiento primero y segundo, basado en la vulneración del derecho a ser oído y en el incumplimiento de la obligación del Consejo de reconsiderar su decisión. Durante el procedimiento, el recurrente también propuso una excepción de ilegalidad con arreglo al artículo 277 TFUE contra el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
21. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el recurso del recurrente.
22. En primer lugar, por lo que respecta a la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, el Tribunal General consideró que el criterio que contenía implicaba el concepto de influencia en relación con el ejercicio de una actividad en sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, sin ninguna otra condición relativa a un vínculo con el régimen de dicho Gobierno. Según el Tribunal General, mediante este criterio, el Consejo trató de explotar la influencia que la categoría de personas en cuestión puede ejercer sobre el régimen ruso, incitándolas a presionarlo para que modificara su política. Por lo tanto, el concepto de «principal empresario» debía entenderse en el sentido de que se refiere a la importancia de estos últimos en relación, entre otras cosas, con su situación profesional, la relevancia de sus actividades económicas, el alcance de sus participaciones de capital o sus funciones en el seno de una o varias de las sociedades en las que ejercen dichas actividades. (15)
23. Según el Tribunal General, esta interpretación se veía corroborada por el hecho de que el objetivo de las medidas restrictivas en cuestión era incrementar el coste de las acciones dirigidas a menoscabar la integridad territorial de Ucrania. Este objetivo implicaba también que, mediante la expresión «que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia», la referencia se hacía a los sectores económicos y no a los empresarios. (16)
24. En segundo lugar, en lo que atañe al fundamento de los motivos de inclusión del recurrente que figuran en los actos controvertidos, el Tribunal General consideró que el Consejo pudo concluir acertadamente que el recurrente era un empresario principal, extremo que este último no negó y que también podía deducirse de la importancia económica de la sociedad Magnitogorsk Iron & Steel Works (MMK), de la que era propietario y presidente del Consejo de Administración. (17) Además, el Tribunal General declaró que el Consejo había aportado un conjunto de pruebas suficientemente concreto, preciso y coherente que podía demostrar que el recurrente estaba implicado en un sector económico, a saber, el sector metalúrgico, que constituía una fuente sustancial de ingresos para el Gobierno de la Federación de Rusia. (18)
25. En tercer lugar, el Tribunal General desestimó la excepción del recurrente basada en la ilegalidad del criterio previsto en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada. (19) A este respecto, el Tribunal General señaló que este criterio no establece una presunción de vínculo entre la condición de empresario principal y el Gobierno de la Federación de Rusia. (20) Añadió que este criterio responde a la voluntad del Consejo de ejercer presión sobre las autoridades rusas para que pongan fin a sus acciones y políticas que desestabilizan Ucrania. (21) El Tribunal General dedujo de ello que existe una relación racional entre i) la focalización en los principales empresarios que operan en sectores económicos que proporcionan ingresos sustanciales al Gobierno, habida cuenta de la importancia de estos sectores para la economía rusa, y ii) el objetivo de las medidas restrictivas en el presente asunto, que es aumentar la presión sobre la Federación de Rusia e incrementar el coste de sus acciones dirigidas a menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. (22)
III. Pretensiones y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
26. Mediante su recurso de casación, presentado ante el Tribunal de Justicia el 22 de noviembre de 2023, el recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida.
– Anule los actos controvertidos.
– Con carácter subsidiario, devuelva el asunto al Tribunal General.
– Condene en costas al Consejo.
27. En su escrito de contestación presentado el 15 de febrero de 2024, el Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas al recurrente.
28. El 11 de febrero de 2025 se celebró una vista en la que el recurrente y el Consejo respondieron a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia para su respuesta oral, en particular en lo que atañe a la interpretación de la expresión «principales empresarios» que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), decisión 2014/145, en su versión modificada.
IV. Apreciación
29. En apoyo de su recurso de casación, el recurrente invoca cuatro motivos, mediante los que alega, en esencia:
– en primer lugar, que el Tribunal General ignoró el alcance de su control jurisdiccional, incurriendo en varios errores de Derecho y desnaturalizando los hechos;
– en segundo lugar, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada;
– en tercer lugar, que el Tribunal General incurrió en error al desestimar la excepción de ilegalidad propuesta al amparo del artículo 277 TFUE contra el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada;
– en cuarto lugar, que el Tribunal General aplicó erróneamente al recurrente el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, incurrió en vicios sustanciales de forma e incumplió el deber de motivación establecido en el artículo 296 TFUE.
30. El Tribunal de Justicia ha solicitado que se examinen las alegaciones específicas relativas a la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, que se refieren esencialmente al segundo motivo de casación y a la primera parte del tercer motivo de casación. Además, el Tribunal de Justicia ha solicitado un análisis de las alegaciones del recurrente relativas a la desestimación de la excepción de ilegalidad propuesta en primera instancia al amparo del artículo 277 TFUE. Estas alegaciones se recogen en la segunda parte del tercer motivo de casación. Mi análisis se centrará en estas cuestiones principales, en las que las partes, conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, centraron sus informes orales en la vista.
A. Segundo motivo de casación y primera parte del tercer motivo de casación
31. Mediante el segundo motivo de casación y la primera parte del tercer motivo de casación, que pueden examinarse conjuntamente, el recurrente alega que el Tribunal General interpretó erróneamente el criterio establecido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada. En esencia, reprocha al Tribunal General haber declarado que esta disposición no exige al Consejo que demuestre la existencia de un comportamiento concreto de la persona incluida en la lista, en particular en términos de influencia sobre el Gobierno de la Federación de Rusia, ni que acredite ningún vínculo con el régimen de ese país.
32. Como se desprende del punto 10 de las presentes conclusiones, el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, prevé la inmovilización de todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia, sean propiedad, estén en poder o estén bajo el control de «los principales empresarios […] implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania».
33. El recurrente divide su imputación principal en dos series de alegaciones dirigidas a impugnar la interpretación que hace el Tribunal General del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, en lo que respecta, en primer lugar, a la expresión «principales empresarios» y, en segundo lugar, a la expresión «implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia».
1. Interpretación de la expresión «principales empresarios»
34. En primer lugar, en lo que atañe al concepto de «principales empresarios», el recurrente alega que esta expresión debe entenderse en el sentido de que exige que la persona de que se trate ejerza una influencia sobre el Gobierno de la Federación de Rusia. En su opinión, de algunas versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada —como en el caso de la versión en lengua francesa, que utiliza la expresión «femmes et hommes d’affaires influents»—, se desprende que la aplicación de esa disposición exige la existencia de un comportamiento influyente frente a ese Gobierno o la existencia de un vínculo con este para ejercer tal influencia.
35. El Consejo rebate esta alegación.
36. Según jurisprudencia reiterada, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. Así sucede, en particular, cuando la disposición del Derecho de la Unión de que se trata no incluye una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance, lo que ocurre en el presente asunto en lo que respecta al artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada. (23)
37. En primer lugar, en lo tocante a la interpretación literal de la expresión «leading businesspersons» [«principales empresarios»], es notorio que el término «businessperson» [«empresario»] se refiere a una persona que trabaja en el mundo de los negocios, generalmente a nivel ejecutivo de una empresa. Además, el término «business» [«negocios»] se refiere al ejercicio de una actividad económica o comercial. El término «businesspersons» [«empresarios»] que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, alude, por lo tanto, a las personas que ejercen una actividad económica o comercial en el seno de una sociedad de la que son propietarias o en la que desempeñan una función importante. (24)
38. Por su parte, la palabra «leading» [«principales»] es un adjetivo que en inglés se define como «very important or most important» [«muy importante o el más importante»]. (25) En la medida en que la expresión inglesa «leading businesspersons» va seguida, en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, de la expresión «involved in economic sectors» [«implicados en sectores económicos»], el concepto de «leading» [«principales»] debe entenderse en el sentido de que se refiere a la importancia del empresario en cuestión en el sector en el que ejerce sus actividades y a la influencia que esa persona podría ejercer en tal sector, que es, en esencia, la constatación realizada por el Tribunal General en el apartado 67 de la sentencia recurrida. Además, como se indica en dicho apartado, el carácter, según el adjetivo calificativo que se utiliza en la versión inglesa, «leading» de un empresario puede establecerse en relación, entre otras cosas, con su situación profesional, la relevancia de sus actividades económicas, el alcance de sus participaciones de capital o sus funciones en el seno de una o varias de las sociedades en las que ejercen dichas actividades. Esta constatación no ha sido cuestionada específicamente por el recurrente en su recurso de casación.
39. De ello se deduce que, desde un punto de vista literal, el Tribunal General no incurrió en error alguno al concluir, en esencia, en el apartado 70 de la sentencia recurrida, que todo lo que el Consejo está obligado a demostrar para probar que una persona es, según la expresión utilizada en la versión inglesa, un «leading businessperson» a efectos del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, es que la persona de que se trata ejerce una actividad económica o comercial en el seno de una sociedad y que, conforme a los elementos descritos en el apartado 54 de la sentencia recurrida, se considera que esta persona es un empresario muy importante o el más importante en el sector económico en el que opera, de forma que puede ejercer una influencia en dicho sector.
40. Es cierto que algunas versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, califican el sustantivo «empresarios» con una palabra equivalente a «influential» [«influyente»] en inglés, en lugar de «leading». El recurrente se basa en este hecho para sostener que los empresarios afectados por esta disposición deben poder ejercer una influencia no solo en el sector económico en el que operan, sino específicamente sobre el propio Gobierno de la Federación de Rusia.
41. No obstante, a este respecto, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la formulación utilizada en una o varias versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición. Las disposiciones de Derecho de la Unión deben, en efecto, ser interpretadas y aplicadas de modo uniforme, a la luz de las versiones en todas las lenguas de la Unión. (26)
42. En el presente asunto, debo señalar, de acuerdo con las explicaciones proporcionadas por el Consejo en la vista, que doce versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, califican esencialmente el sustantivo «empresarios» con una palabra que equivale a «leading» en inglés. (27) Además de estas versiones, otras emplean una palabra que puede traducirse como «prominent» o «principal» en inglés, que, desde un punto de vista semántico, equivale a la palabra «leading». (28) Por lo tanto, las consideraciones expuestas en el punto 38 de las presentes conclusiones, relativas a la interpretación de la expresión «leading businesspersons» en inglés, son plenamente aplicables a todas estas versiones.
43. En cambio, solo las versiones en lengua francesa, letona y lituana califican el sustantivo «empresarios» que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, con un adjetivo que en inglés se traduciría como «influential». Dicho esto, incluso en esas lenguas, uno de los principales significados del término «influential» es la cualidad de ser «importante». (29) Por consiguiente, a fin de garantizar la interpretación y aplicación uniformes del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, como exige la jurisprudencia citada en el punto 41 anterior, las versiones lingüísticas francesa, letona y lituana de la expresión «principales empresarios» deben interpretarse del mismo modo que la mayoría de las versiones lingüísticas de dicha disposición, a saber, en el sentido de que se refieren a la importancia del empresario en cuestión en el sector económico en el que está implicado y en el que puede ejercer una influencia.
44. De las consideraciones anteriores se desprende que, desde un punto de vista literal, carece de fundamento la alegación del recurrente de que la expresión «principales empresarios», tal como figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, exige al Consejo que demuestre un comportamiento concreto de la persona incluida en la lista, en particular en términos de influencia sobre el Gobierno de la Federación de Rusia, o que acredite un vínculo con el régimen de ese país.
45. En segundo lugar, por lo que respecta a la interpretación contextual, he de recordar, antes de nada, que el criterio de inclusión en la lista dirigido a los «principales empresarios», tal como se establece en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, fue introducido por primera vez por la Decisión 2022/329. Esta última decisión fue adoptada el 25 de febrero de 2022, es decir, al día siguiente de que el Presidente de la Federación de Rusia anunciara una operación militar en Ucrania y de que las fuerzas armadas rusas iniciaran un ataque contra ese país. (30)
46. Además, es preciso subrayar que, antes de ser modificado por la Decisión 2022/329, el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2014/145 ya contenía un criterio de inclusión en la lista que permitía esencialmente dirigirse contra personas capaces de ejercer una influencia individual sobre el Gobierno de la Federación de Rusia. Así sucedía, en particular, con el artículo 2, apartado 1, letra d), de la Decisión 2014/145, que se refería esencialmente a las personas físicas que apoyan activamente, material o financieramente, a los políticos rusos responsables de actos que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. Este criterio se mantuvo en la Decisión 2014/145, en su versión modificada, lo que me sugiere que interpretar el artículo 2, apartado 1, letra g), de esa Decisión en el sentido de que exige la prueba de un comportamiento influyente con respecto al Gobierno de la Federación de Rusia y de un vínculo con el régimen que rige en ese país, como sostiene el recurrente, sería simplemente redundante y, por lo tanto, no sería coherente desde un punto de vista contextual.
47. Por lo tanto, en mi opinión, y sin perjuicio de las consideraciones adicionales que expondré más adelante en las presentes conclusiones, no creo que la interpretación contextual del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, apoye la alegación del recurrente.
48. En tercer lugar, por lo que respecta a la interpretación teleológica, el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, forma parte de un marco jurídico que introdujo un conjunto de medidas restrictivas sin precedentes destinadas, como recordó acertadamente el Tribunal General en los apartados 68 y 106 de la sentencia recurrida, (31) a ejercer la máxima presión sobre la Federación de Rusia mediante el aumento del coste de las acciones de dicho país dirigidas a menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
49. Estos son, en efecto, los objetivos de las medidas restrictivas adoptadas contra Rusia tal como se formulan, en esencia, en la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de junio de 2020, VTB Bank/Consejo (C‑729/18 P, EU:C:2020:499), apartado 59, (32) que cita también la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), apartado 123. (33) Ambas sentencias se referían a la interpretación de medidas restrictivas sectoriales adoptadas a la vista de las acciones que desestabilizaban la situación en Ucrania, que precedieron al ataque contra ese país iniciado por las fuerzas armadas rusas el 24 de febrero de 2022. (34) Sin embargo, contrariamente a lo que sostiene el recurrente, los objetivos identificados por el Tribunal de Justicia en esas sentencias siguen siendo válidos para la interpretación de las medidas restrictivas individuales controvertidas en el presente asunto, teniendo en cuenta que tanto las medidas restrictivas sectoriales como las individuales se han adoptado en el marco de una respuesta común a una situación que se ha deteriorado aún más desde ese ataque, como indican expresamente los considerandos 10 y 11 de la Decisión 2022/329, por la que se modifica la Decisión 2014/145. (35)
50. En este contexto, considero, de conformidad con las apreciaciones efectuadas por el Tribunal General en el apartado 107 de la sentencia recurrida, que cabe esperar razonablemente que la adopción de medidas restrictivas respecto de los principales empresarios a los que se dirige el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, maximice la presión ejercida sobre el Gobierno de la Federación de Rusia para que renuncie a su agresión militar en territorio ucraniano. A fin de cuentas, estos principales empresarios desempeñan un papel central en el mantenimiento de la rentabilidad de los sectores económicos en los que están implicados y que, en última instancia, refuerzan los recursos financieros de que dispone el Gobierno de la Federación de Rusia para llevar a cabo sus acciones y políticas. Por consiguiente, al interferir en la actividad de los principales empresarios en cuestión, las medidas restrictivas controvertidas en el presente asunto pueden reducir los ingresos que el Gobierno de la Federación de Rusia obtiene de los sectores pertinentes de su economía, aumentando así el coste de sus acciones militares y limitando su capacidad para menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
51. De ello se desprende que, como señaló el Tribunal General en el apartado 108 de la sentencia recurrida, existe una relación racional entre, por una parte, el hecho de dirigirse contra los principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia y, por otra parte, el objetivo de las medidas restrictivas en el presente asunto. Contrariamente a lo que sostiene el recurrente, esta relación subsiste incluso a falta de un comportamiento concreto de la persona incluida en la lista, en particular en términos de influencia sobre el Gobierno de la Federación de Rusia o a falta de vínculo entre esa persona y el régimen que rige en ese país.
52. Por consiguiente, la interpretación teleológica del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, no exige un nuevo examen de la interpretación literal y contextual de dicha disposición, tal como se expone en los puntos 39 y 44 de las presentes conclusiones. En efecto, corrobora la tesis de que la expresión «principales empresarios» que figura en dicha disposición exige al Consejo que demuestre únicamente que la persona en cuestión ejerce una actividad económica o comercial en el seno de una sociedad y que se considera que esa persona es, como mínimo, un empresario muy importante en el sector en el que está implicado, por lo que es capaz de ejercer una influencia en dicho sector.
53. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, ninguno de los métodos de interpretación definidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para determinar el sentido de una disposición del Derecho de la Unión exige, como sostiene el recurrente, la existencia de un comportamiento influyente de la persona de que se trate respecto del Gobierno de la Federación de Rusia o la existencia de un vínculo con este para que una persona pueda ser calificada de «empresario principal» a efectos del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
54. Por consiguiente, considero que no puede reprocharse al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho al interpretar la expresión «principales empresarios» que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
55. Procede desestimar la primera serie de alegaciones formuladas por el recurrente.
2. Interpretación de la expresión «implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos»
56. En segundo lugar, el recurrente alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que la expresión «que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia» recogida en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, debe interpretarse en el sentido de que se refiere a la expresión «implicados en sectores económicos» en dicha disposición y no a la expresión «principales empresarios». Sostiene que la interpretación del Tribunal General se ve contradicha no solo por las diferentes versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, sino también por el considerando 11 de la Decisión 2022/329, que precisa que este criterio se adoptó para dirigirse a las personas que, por sí mismas, proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia. Según el recurrente, cualquier otra interpretación significaría que el comportamiento personal del empresario en cuestión hacia el Gobierno de la Federación de Rusia o su contribución a este carecerían absolutamente de importancia a efectos de su inclusión en la lista con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
57. El Consejo rebate esta alegación.
58. Como observación preliminar, he de recordar que, en el apartado 69 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que, mediante la expresión «que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia» recogida en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, hace referencia a los sectores económicos en los que están implicados los principales empresarios y no a los propios empresarios. Esto significa que, para aplicar esta disposición, el Consejo únicamente necesita demostrar que esos sectores económicos proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia; no hay ningún requisito adicional para demostrar la existencia de un comportamiento por parte de la persona en cuestión o un vínculo entre esta y el régimen ruso. Según el Tribunal General, esta interpretación es coherente con los objetivos perseguidos por las medidas restrictivas controvertidas en el presente asunto.
59. A la luz de la jurisprudencia citada en el punto 41 anterior, debo comenzar señalando que el tenor de la mayoría de las versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, milita en contra de la alegación formulada por el recurrente.
60. Así sucede con la versión en lengua inglesa, en la que el orden de los diferentes elementos del tenor del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, sugiere que el Tribunal General interpretó correctamente la expresión «providing a substantial source of revenue» [«que proporcionen una fuente sustancial de ingresos»] en el sentido de que se refiere a la expresión «involved in economic sectors» [«implicados en sectores económicos»] que la antecede inmediatamente. Si el Consejo hubiera querido estipular que esos ingresos debían tener su origen en los propios principales empresarios, podría razonablemente haber revertido el orden de estas dos expresiones para hacerlo evidente, puesto que no existe ninguna razón lingüística que lo impida.
61. Además, la mayoría de las versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, insertan un pronombre relativo entre las expresiones «implicados en sectores económicos» y «proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia». (36) En estos casos, el vínculo entre ambos elementos es tanto más evidente cuanto que la expresión «que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia» se convierte necesariamente en la cláusula subordinada del grupo nominal «sectores económicos».
62. En cualquier caso, en lo que respecta a estas versiones, que el recurrente califica de ambiguas, es importante observar, desde un punto de vista contextual, que, en la medida en que el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, vincula el término «ingresos» a un Gobierno nacional como beneficiario de estos, la interpretación más precisa de estos términos es que la fuente de esos ingresos debe ser un sector económico y no un empresario individualmente considerado. (37) Esta es la comprensión habitual desde una perspectiva macroeconómica en lo que respecta a las finanzas de los Estados. Además, es evidente que, si el Consejo hubiera querido que la fuente sustancial de los ingresos procediera de un empresario principal, la expresión «implicados en sectores económicos» habría sido superflua y no se habría insertado en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, ya que todos los empresarios están, por definición, directa o indirectamente implicados en un sector económico.
63. Por otra parte, considero que la interpretación teleológica del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, respalda esta interpretación contextual. A fin de cuentas, en la medida en que la adopción de las medidas restrictivas tiene por objeto, como ya se ha explicado, (38) limitar los medios financieros de que dispone el Gobierno de la Federación de Rusia para que ponga fin a su política de desestabilización y agresión contra Ucrania, este objetivo puede alcanzarse más eficazmente mermando los ingresos procedentes de todo un sector económico y no de la contribución individual de un empresario principal.
64. Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en error alguno, en particular en el apartado 70 de la sentencia recurrida, al declarar que, a la luz del objetivo de las medidas restrictivas controvertidas en el presente asunto, la fuente sustancial de los ingresos del Gobierno de la Federación de Rusia debía proceder de los sectores en los que estaban implicados los principales empresarios incluidos en la lista y no de esos propios empresarios.
65. Por lo demás, el recurrente arguye que la interpretación anterior es contraria al considerando 11 de la Decisión 2022/329, que, como ya se ha señalado, modificó la Decisión 2014/145 para incluir un nuevo criterio bajo el artículo 2, apartado 1, letra g), de esta.
66. A este respecto, cabe observar que el considerando 11 de la Decisión 2022/329 establece que, «en vista de la gravedad de la situación, el Consejo considera que deben modificarse los criterios de inclusión en la lista para incluir a personas y entidades que […] proporcionan fuentes de ingresos sustanciales [al Gobierno de la Federación de Rusia]». A mi modo de ver, el mero hecho de que ese considerando se refiera no solo a personas, sino también a entidades, indica claramente que no puede entenderse en el sentido de que se refiere exclusivamente a los «principales empresarios», sino que debe interpretarse en el sentido de que alude a un concepto más amplio, a saber, todo un sector económico, incluidas todas las personas y entidades que operan en él.
67. Además, es importante recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, aunque los considerandos de un acto de la Unión constituyen importantes elementos de interpretación, que pueden arrojar luz sobre la voluntad del autor de dicho acto, tales considerandos carecen de fuerza jurídica vinculante y no pueden ser invocados ni para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto de que se trate ni para interpretarlas en un sentido manifiestamente contrario a su tenor. (39)
68. En el presente asunto, dado que los métodos de interpretación definidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para determinar el significado de una disposición del Derecho de la Unión llevan a considerar que la expresión «fuente sustancial de ingresos» debe vincularse a la expresión «implicados en sectores económicos» y no a la expresión de «principales empresarios», el contenido del considerando 11 de la Decisión 2022/329 no puede, por sí solo, cuestionar dicha interpretación.
69. Por último, el recurrente alega que la interpretación que hace el Tribunal General del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, en lo que atañe, en particular, a la expresión «fuente sustancial de ingresos», implica que el comportamiento o la contribución personal del empresario de que se trate carece de toda importancia. No obstante, a este respecto, basta recordar que la interpretación de los diferentes elementos de dicha disposición milita en contra de que se exija al Consejo que demuestre algo más que el hecho de que la persona incluida en la lista ejerce una actividad económica o comercial y que se considera que esa persona es, como mínimo, un empresario muy importante en el sector en el que está implicado, por lo que es capaz de ejercer una influencia en dicho sector.
70. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, soy de la opinión de que no puede reprocharse al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho al interpretar la expresión «que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia» que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, en el sentido alegado por el recurrente.
71. Por consiguiente, procede desestimar la segunda serie de alegaciones formuladas por el recurrente.
72. A la luz de las conclusiones alcanzadas en los puntos 55 y 71 de las presentes conclusiones, procede desestimar el segundo motivo de casación y la primera parte del tercer motivo de casación.
B. Segunda parte del tercer motivo de casación
73. Mediante la segunda parte del tercer motivo de casación, el recurrente reprocha al Tribunal General haber desestimado la excepción de ilegalidad propuesta al amparo del artículo 277 TFUE contra el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada. En esencia, sostiene que, si el criterio contenido en esta disposición se interpretara en el sentido de que se dirige simplemente a cualquier empresario importante de un sector relevante para la economía rusa, sin obligación alguna de demostrar un comportamiento concreto de este frente al Gobierno de la Federación de Rusia, dicho criterio sería ilegal, ya que no trataría de inducir un cambio de comportamiento en dicha persona, como exige la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia. El recurrente sostiene que la interpretación realizada por el Tribunal General del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, conduce a una situación en la que las personas son sancionadas por lo que son y no a la luz de lo que hacen o deberían hacer. Por último, por lo que respecta al presente asunto, se pregunta cómo la aplicación del criterio contenido en dicha disposición podría afectar de algún modo al Estado ruso.
74. El Consejo rebate esta alegación.
75. En virtud del artículo 277 TFUE, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institución de la Unión podrá recurrir al Tribunal de Justicia alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en el párrafo segundo del artículo 263 TFUE.
76. En el presente asunto, de los apartados 100 a 109 de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal General desestimó la excepción de ilegalidad propuesta contra el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, al considerar, en esencia, que existe una relación directa entre el hecho de dirigirse contra los principales empresarios a que se refiere dicha disposición y el objetivo de las medidas restrictivas controvertidas en el presente asunto. En particular, el Tribunal General señaló que el criterio previsto en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, contiene requisitos relativos al comportamiento personal de las personas afectadas, concretamente su influencia, debido a sus actividades económicas en determinados sectores, que permite establecer un vínculo suficiente entre esas personas y el Gobierno de la Federación de Rusia.
77. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los tribunales de la Unión, al realizar el control jurisdiccional de las medidas restrictivas, deben respetar la amplia facultad discrecional que asiste al Consejo para establecer los criterios generales por los que se define la categoría de personas que pueden ser objeto de tales medidas. (40) Esto se explica generalmente por el hecho de que, aunque el artículo 24 TUE, apartado 1, y el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, confieren competencia, por vía de excepción, a los tribunales de la Unión en este ámbito específico de la política exterior y de seguridad común (PESC), estos tribunales no pueden sustituir las decisiones políticas o estratégicas tomadas por el Consejo al adoptar medidas restrictivas. (41) Por lo tanto, el grado de escrutinio que los tribunales de la Unión pueden aplicar en el marco de su control jurisdiccional es limitado. (42)
78. Sin embargo, esto no significa que el Consejo esté facultado para actuar de manera arbitraria. De lo contrario, la excepción prevista en el artículo 24 TUE, apartado 1, y en el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, quedaría privada de su efecto útil. (43) Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el control de la legalidad de una medida debe efectuarse a la luz del principio de proporcionalidad, (44) lo que implica, en esencia, que solo el carácter manifiestamente inadecuado de la medida, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a su legalidad. (45)
79. A este respecto, deseo recordar, antes de nada, que, en su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de confirmar un criterio formulado en términos similares al controvertido en el presente asunto. Me refiero a la sentencia de 9 de julio de 2020, Haswani/Consejo (C‑241/19 P, EU:C:2020:545), (46) que versaba sobre los criterios establecidos en los artículos 27, apartado 2, letra a), y 28, apartado 2, letra a), de la Decisión 2013/255/PESC, (47) en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836. (48) Mediante estas disposiciones, el Consejo impidió la entrada en el territorio de los Estados miembros e inmovilizó todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad correspondía a «destacados empresarios que oper[aba]n en Siria», en el contexto de la represión violenta sufrida por la población civil de ese país.
80. Es preciso observar que, en su sentencia, el Tribunal de Justicia señaló, a la luz del considerando 5 de la Decisión 2013/255, en su versión modificada, (49) que la economía siria estaba estrechamente controlada por el régimen sirio y que los círculos empresariales habían desarrollado una relación de interdependencia con ese régimen. En este contexto, el círculo restringido de destacados empresarios que operaban en Siria solo podía conservar su estatus gracias a los estrechos vínculos que mantenía con el régimen sirio. Por consiguiente, la mera circunstancia de pertenecer a esa categoría de personas bastaba para permitir la adopción de las medidas necesarias, sin que se requiriera aportar la prueba de un vínculo entre la condición de destacado empresario y el régimen sirio. (50)
81. No obstante, ha de observarse que, a pesar de su formulación similar, la aplicación del criterio previsto en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, viene marcada por una diferencia importante con respecto al criterio contenido en la Decisión 2013/255, en su versión modificada. En efecto, en el caso de las medidas restrictivas adoptadas a raíz del ataque de Ucrania por las fuerzas armadas rusas, la inclusión de los principales empresarios en la lista no hace referencia a una relación de interdependencia existente entre los círculos empresariales de la Federación de Rusia y el régimen de ese país. En efecto, los principales empresarios de que se trata no han sido seleccionados debido a los estrechos vínculos que mantienen con los dirigentes políticos rusos, sino más bien por su actividad comercial en un sector económico que proporciona una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia. (51)
82. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia deberá decidir si el criterio enunciado en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, puede mantenerse en estas circunstancias. Más concretamente, el Tribunal de Justicia deberá examinar si ese criterio puede considerarse lícito si el Consejo no está obligado a demostrar, en primer lugar, un vínculo directo o indirecto entre la persona de que se trate y las acciones y políticas del Gobierno de la Federación de Rusia contra Ucrania y, en segundo lugar, un comportamiento específico del empresario principal en cuestión, más allá de la mera influencia que su actividad profesional pueda ejercer en la economía de la Federación de Rusia y, por consiguiente, en los ingresos obtenidos por el Gobierno de la Federación de Rusia.
83. Por lo que respecta a la primera de estas cuestiones, quisiera llamar la atención del Tribunal de Justicia sobre su sentencia de 1 de marzo de 2016, National Iranian Oil Company/Consejo (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), en la que adoptó un criterio de inclusión en la lista dirigido a personas o entidades que no exigía demostrar una relación real directa o indirecta con la proliferación nuclear a que se refería ese conjunto de medidas restrictivas. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró, en esencia, que, incluso a falta de tal relación, esas personas y entidades podían ser incluidas en la lista porque podían favorecer la proliferación nuclear al facilitar al Gobierno de Irán recursos o medios de tipo material, logístico o financiero. (52)
84. En mi opinión, existen motivos fundados para aplicar las consideraciones anteriores del Tribunal de Justicia al presente asunto. En efecto, como sostuve en mis conclusiones presentadas en el asunto Timchenko/Consejo (C‑703/23 P, EU:C:2025:274), punto 52, la ratio decidendi que subyace a esa jurisprudencia es poner fin a las acciones objeto de esas medidas reduciendo los recursos financieros disponibles a tal efecto, con independencia de su origen y, en particular, de si existe un vínculo entre la persona a la que se dirigen y las acciones y políticas del Gobierno en cuestión. En el presente asunto, las actividades económicas de los principales empresarios a los que se dirigen las medidas restrictivas en cuestión son decisivas para la financiación del presupuesto del Gobierno de la Federación de Rusia. Por lo tanto, es indiferente que dichos empresarios tengan o no un vínculo directo o indirecto con dicho Gobierno o con las acciones y políticas de este contra Ucrania.
85. En lo que atañe a la segunda cuestión, la alegación del recurrente se basa en la hipótesis de que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia hasta la fecha se ha referido a casos en los que el comportamiento personal de la persona de que se trata daba lugar a su inclusión en las listas de personas o entidades sujetas a medidas restrictivas, de tal modo que dicho comportamiento constituye un requisito previo para imputarle la situación que esas medidas pretenden resolver. El recurrente afirma que el Tribunal de Justicia nunca ha adoptado un criterio de inclusión en la lista basándose únicamente en la situación profesional de la persona de que se trate, a saber, empresarios de sectores económicos rentables.
86. Debo señalar que, aun suponiendo que las observaciones formuladas por el recurrente fueran correctas, esto no significa por sí solo que un criterio de inclusión en la lista que no exige un comportamiento personal de las personas de que se trate, a efectos de su inclusión en la lista, deba considerarse ilícito per se. A fin de cuentas, como se ha recordado en el punto 77 de las presentes conclusiones, el Consejo dispone de un amplio margen de apreciación en lo que respecta a la definición general y abstracta de los criterios jurídicos y de los procedimientos de adopción de medidas restrictivas, lo que significa que solo debería revocarse una medida que sea manifiestamente inadecuada en relación con el objetivo perseguido por el Consejo.
87. A este respecto, ha de señalarse, como observación preliminar, que el recurrente no pone en tela de juicio la legitimidad del objetivo perseguido por el criterio establecido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, un objetivo que, según identificó el Tribunal General en el apartado 106 de la sentencia recurrida, consiste en aumentar la presión sobre la Federación de Rusia y el coste de las acciones de esta para menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. (53) El recurrente tampoco cuestiona la afirmación del Tribunal General de que ese objetivo es coherente con la finalidad de mantener la paz y la seguridad internacionales, de conformidad con los objetivos de la acción exterior de la Unión establecidos en el artículo 21 TUE. Sin embargo, cuestiona la idoneidad de incluir en la lista a los principales empresarios a los que se refiere el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, como medio para alcanzar esos objetivos.
88. Con todo, considero que procede desestimar la alegación del recurrente por las siguientes razones.
89. En primer lugar, como ya he explicado en la primera parte de las presentes conclusiones, los principales empresarios pueden ser objeto de medidas debido a su actividad profesional en sectores clave de la economía rusa, en la medida en que el resultado de dichas actividades está estrechamente vinculado a la financiación del presupuesto del Gobierno de la Federación de Rusia. En esencia, la imposición de medidas restrictivas les dificulta la realización de sus actividades, lo que puede perjudicar a la economía de Rusia (54) y, por lo tanto, contribuye a aumentar los costes de la agresión militar contra Ucrania. Por consiguiente, el Tribunal General consideró acertadamente en el apartado 108 de la sentencia recurrida que existe una relación racional entre el hecho de dirigirse contra los principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia y el objetivo de las medidas restrictivas controvertidas, a saber, ejercer presión sobre el Gobierno de la Federación de Rusia para que ponga fin a esa agresión.
90. Por otra parte, en respuesta a la alegación del recurrente de que el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, no determina específicamente cuáles son los sectores que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, debe señalarse que la formulación de esa expresión está comprendida también en el amplio margen de apreciación de que dispone el Consejo para definir los criterios generales aplicables en un régimen de medidas restrictivas. La aplicación del concepto contenido en esa expresión a un caso concreto puede determinarse caso por caso, siempre que dicha apreciación esté sometida al control de los tribunales de la Unión, como sucede en este caso. (55) Asimismo, en contra de la argumentación del recurrente, considero que el hecho de que el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, no determine los sectores afectados por dicha disposición no supone una vulneración del principio de seguridad jurídica. A fin de cuentas, al emplear la expresión «sectores […] que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia», el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, está presentando elementos suficientemente específicos para reconocer aquellos supuestos en los que cabe aplicar tal expresión, en línea, por tanto, con los requisitos definidos por una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (56)
91. En segundo lugar, como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (57) la apreciación de la idoneidad del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, debe tener debidamente en cuenta el contexto en el que se adoptó dicha Decisión. A este respecto, invito al Tribunal de Justicia a tener en cuenta no solo las circunstancias extraordinarias y cambiantes en las que se adoptaron las medidas restrictivas controvertidas, sino también los efectos acumulativos que todas las medidas adoptadas contra la Federación de Rusia tras su ataque contra Ucrania han pretendido desplegar desde una perspectiva global.
92. A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que las medidas restrictivas controvertidas se adoptaron en un contexto extraordinario de extrema urgencia, al que se hace referencia en los considerandos 3 a 10 de la Decisión 2022/329. Estas medidas formaban parte de una serie de iniciativas de calado inédito adoptadas por el Consejo de forma rápida, unificada, graduada y coordinada. (58) Como señaló acertadamente el Consejo en la vista, la Unión reaccionó con firmeza ante el quebrantamiento de obligaciones erga omnes impuestas por el Derecho internacional con el fin de contrarrestar, por todos los medios a su alcance que no implicasen el uso de la fuerza, la agresión militar de la Federación de Rusia contra Ucrania. (59)
93. En segundo lugar, el considerando 5 de la Decisión 2022/329 deja claro que, según el Consejo, cualquier agresión militar contra Ucrania por parte de la Federación de Rusia hallaría una respuesta de enormes consecuencias y acerbo coste, incluida una amplia gama de medidas restrictivas sectoriales e individuales que se adoptarían en coordinación con los socios. Por consiguiente, es importante tener en cuenta que la idoneidad de las medidas restrictivas controvertidas no solo depende de su efecto sobre un único grupo de personas, como los principales empresarios a que se refiere el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, sino del efecto acumulativo de todas las medidas adoptadas por el Consejo para debilitar la base económica de Rusia y menoscabar la capacidad de la Federación de Rusia para seguir financiando y sosteniendo la guerra.
94. De ello se deduce que el criterio contenido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, asociado al contexto en el que se adoptaron dichas medidas y a la especial gravedad de la situación puesta de relieve por el Consejo en la Decisión 2022/329, permite considerar que las medidas restrictivas adoptadas contra los principales empresarios no son manifiestamente inadecuadas en relación con su objetivo.
95. Por consiguiente, considero que el criterio que figura en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, no debe declararse ilícito.
96. Además, esta apreciación es, a mi juicio, coherente con el apartado 109 de la sentencia recurrida, en la que, como ya se ha indicado, el Tribunal General consideró que el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, contiene requisitos relativos al comportamiento personal de las personas afectadas. En efecto, mediante esta afirmación, el Tribunal General se refiere al comportamiento de esas personas y a su influencia en lo que respecta a los sectores económicos en los que operan y no a un comportamiento o a una influencia concretos respecto del Gobierno de la Federación de Rusia o a un vínculo con el régimen que rige en ese país.
97. Por lo demás, en la medida en que el recurrente afirma que es difícil determinar cómo deben actuar las personas incluidas en la lista para no ser incluidas o para ser excluidas de esta, es importante señalar que los empresarios destacados pueden ser excluidos de la lista si pueden demostrar que han abandonado el cargo que sirvió de base para su inclusión en esa lista. Una vez más, si bien dicho cargo puede justificar la inclusión inicial en la lista, no puede dar lugar a que la situación de la persona de que se trate quede fijada en el tiempo y a que el ejercicio de revisión periódica quede privado de todo efecto útil, a menos que el Consejo pueda todavía demostrar un riesgo de elusión, cuestión que no se plantea específicamente en el presente asunto.
98. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que declare que ninguna de las alegaciones formuladas por el recurrente puede demostrar que el Tribunal General incurriera en error al considerar que debía desestimarse la excepción de ilegalidad propuesta contra el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, al amparo del artículo 277 TFUE.
99. Por consiguiente, procede desestimar la segunda parte del tercer motivo de casación.
V. Conclusión
100. A la luz del análisis expuesto en las presentes conclusiones, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación en lo que respecta a los motivos de casación segundo y tercero, en la medida en que se refieren a la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2022/329, y a la excepción de ilegalidad propuesta en primera instancia por el recurrente al amparo del artículo 277 TFUE.
101. No me pronuncio sobre el resto de los motivos de casación invocados por el recurrente ni sobre la cuestión de qué parte debería ser condenada en costas con arreglo al artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
1 Lengua original: inglés.
2 En lo sucesivo, «recurrente».
3 En lo sucesivo, «sentencia recurrida».
4 En lo sucesivo, conjuntamente, «actos iniciales».
5 En lo sucesivo, conjuntamente, «primeros actos de mantenimiento».
6 En lo sucesivo, conjuntamente, «segundos actos de mantenimiento», y, junto con los actos iniciales y los primeros actos de mantenimiento, «actos controvertidos».
7 Véanse también la sentencia de 13 de marzo de 2025, Shuvalov/Consejo (C‑271/24 P, EU:C:2025:180), y mis conclusiones presentadas en los asuntos Timchenko/Consejo (C‑702/23 P, EU:C:2025:273) y Timchenko/Consejo (C‑703/23 P, EU:C:2025:274).
8 Decisión del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16).
9 Decisión del Consejo, de 25 de febrero de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2022, L 50, p. 1).
10 Reglamento del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 6).
11 Reglamento del Consejo, de 25 de febrero de 2022, por el que se modifica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2022, L 51, p. 1).
12 En aras de la brevedad, las referencias al criterio establecido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, deben entenderse hechas también al criterio establecido en el artículo 1, apartado 1, letra e), de dicha Decisión y en el artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada. Véanse los puntos 9 y 11 de las presentes conclusiones.
13 En lo sucesivo, «Decisión 2014/145, en su versión modificada».
14 En lo sucesivo, «Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada».
15 Sentencia recurrida, apartados 66 y 67.
16 Sentencia recurrida, apartado 68.
17 Sentencia recurrida, apartados 71 a 78.
18 Sentencia recurrida, apartados 79 a 90.
19 Sentencia recurrida, apartados 99 a 109.
20 Sentencia recurrida, apartado 104.
21 Sentencia recurrida, apartado 106.
22 Sentencia recurrida, apartado 108.
23 Sentencia de 20 de marzo de 2025, DL (C‑61/24, EU:C:2025:197), apartado 38 y jurisprudencia citada.
24 Véase, a este respecto, la definición proporcionada por el Cambridge Dictionary, disponible en https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/businessperson. [la lengua original de estas conclusiones es el inglés].
25 Véase, en particular, la definición proporcionada por el Cambridge Dictionary, disponible en https://dictionary.cambridge.org/dictionary/learner-english/leading.
26 Véase la sentencia de 28 de noviembre de 2024, Másdi (C‑169/23, EU:C:2024:988), apartado 42 y jurisprudencia citada.
27 Véanse las versiones en lengua búlgara, checa, alemana, estonia, croata, italiana, húngara, polaca, eslovaca, eslovena, finlandesa y sueca del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
28 Véanse las versiones en lengua neerlandesa, portuguesa, española, irlandesa y rumana del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
29 Véase, en particular, la definición proporcionada por Le Robert, disponible en https://dictionnaire.lerobert.com/definition/influent.
30 Véase el considerando 9 de la Decisión 2022/329.
31 Debo señalar brevemente que las constataciones efectuadas por el Tribunal General en los apartados 106 a 108 de la sentencia recurrida, en lo que respecta a los objetivos perseguidos por las medidas restrictivas controvertidas en el presente asunto, forman parte de la apreciación llevada a cabo por dicho Tribunal de la excepción de ilegalidad propuesta por el recurrente en primera instancia al amparo del artículo 277 TFUE. Sin embargo, son conformes con la constatación efectuada por el Tribunal General en el apartado 68 de la sentencia recurrida, en el marco de su apreciación de la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, que permite considerar todas estas constataciones en su conjunto.
32 Véase también la sentencia de 17 de septiembre de 2020, Rosneft y otros/Consejo (C‑732/18 P, EU:C:2020:727), apartado 85.
33 Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Timchenko/Consejo (C‑703/23 P, EU:C:2025:274), punto 52.
34 Véanse la Decisión 2014/512/PESC del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 13), en su versión modificada, y el Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 1).
35 También debo llamar la atención del Tribunal de Justicia sobre los considerandos 2 y 4 de la Decisión 2022/329, citados por el Tribunal General en el apartado 106 de la sentencia recurrida, que declaran que la Unión Europea mantiene «su apoyo inquebrantable a la soberanía y la integridad territorial de Ucrania» y se refieren a la necesidad de adoptar medidas restrictivas adicionales con consecuencias graves e incalculables para Rusia por su agresión militar. Por otra parte, el considerando 10 de la Decisión 2022/329 establece que la respuesta de la Unión «incluir[ía] medidas restrictivas tanto sectoriales como individuales» en respuesta a la «invasión no provocada de Ucrania por parte de las fuerzas armadas de la Federación de Rusia». De esta declaración se desprende que estos dos tipos de medidas son elementos estrechamente relacionados que persiguen el mismo objetivo.
36 Véanse, en particular, las versiones en lengua italiana, alemana, neerlandesa, portuguesa, danesa, española, estonia, finlandesa, letona y eslovaca del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
37 Véase la definición de «revenue» [«ingresos»] proporcionada por el Cambridge Dictionary, que hace referencia a los ingresos que un Gobierno percibe regularmente de los impuestos, disponible en https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/revenue.
38 Véanse los puntos 50 y 51 de las presentes conclusiones.
39 Véase, entre otras, la sentencia de 7 de marzo de 2024, Roheline Kogukond y otros (C‑234/22, EU:C:2024:211), apartado 70 y jurisprudencia citada.
40 Véase, entre otras, la sentencia de 7 de abril de 2016, Akhras/Consejo (C‑193/15 P, EU:C:2016:219), apartado 51 y jurisprudencia citada.
41 Véase, a este respecto, la sentencia de 25 de junio de 2020, VTB Bank/Consejo (C‑729/18 P, EU:C:2020:499), apartado 61 y jurisprudencia citada. Véase también, a este respecto, la sentencia de 10 de septiembre de 2024, KS y otros/Consejo y otros (C‑29/22 P y C‑44/22 P, EU:C:2024:725), apartados 115 a 118.
42 Véase la sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518), apartado 119, de la que se desprende que solo puede llevarse a cabo un control completo en lo que respecta a los criterios individuales de inclusión en la lista.
43 Véase, por analogía, la sentencia de 10 de septiembre de 2024, KS y otros/Consejo y otros (C‑29/22 P y C‑44/22 P, EU:C:2024:725), apartado 73.
44 Véase, en este sentido, la sentencia de 13 de marzo de 2025, PKK/Consejo (C‑44/23 P, EU:C:2025:181), apartado 134.
45 Véase, en particular, la sentencia de 1 de marzo de 2016, National Iranian Oil Company/Consejo (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), apartado 77.
46 En lo sucesivo, «sentencia Haswani».
47 Decisión del Consejo, de 31 de mayo de 2013, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2013, L 147, p. 14).
48 Decisión del Consejo, de 12 de octubre de 2015, por la que se modifica la Decisión 2013/255/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2015, L 266, p. 75).
49 El contenido del considerando 5 de la Decisión 2013/255, en su versión modificada, se corresponde con el del considerando 6 de la Decisión 2015/1836.
50 Sentencia Haswani, apartados 66, 69 y 70.
51 Solo se estableció un criterio de inclusión en la lista basado en la relación de beneficio mutuo y apoyo entre los principales empresarios y el Gobierno de la Federación de Rusia como consecuencia de la modificación de la Decisión 2014/145 por la Decisión (PESC) 2023/1094, de 5 de junio de 2023 (DO 2023, L 146, p. 20). Es evidente que dicho criterio no se aplica ratione temporis al presente asunto.
52 Sentencia de 1 de marzo de 2016, National Iranian Oil Company/Consejo (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), apartados 80 y 81.
53 Véase también el punto 50 de las presentes conclusiones.
54 Véanse, a este respecto y por analogía, la sentencia de 5 de septiembre de 2024, GM y ON (C‑109/23, EU:C:2024:681), apartado 54, y mis conclusiones presentadas en dicho asunto (C‑109/23, EU:C:2024:681), punto 76.
55 A este respecto, debo señalar que, mediante su cuarto motivo de casación, el recurrente niega esencialmente que el sector económico en el que opera constituya un sector económico que proporcione una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia. Sin embargo, esta consideración concreta no forma parte de la petición del Tribunal de Justicia en lo que respecta a las presentes conclusiones y, en consecuencia, no entra en el ámbito de mi análisis.
56 Véase, en este sentido, la sentencia de 4 de octubre de 2024, República de Lituania y otros/Parlamento y Consejo (Paquete de movilidad) (C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818), apartado 159 y jurisprudencia citada.
57 Véase la sentencia de 1 de marzo de 2016, National Iranian Oil Company/Consejo (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), apartado 78.
58 Véase la sentencia de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo (T‑125/22, EU:T:2022:483), apartado 87, en la que la Gran Sala del Tribunal General llegó a una conclusión similar.
59 Por lo que respecta a la existencia de tal quebrantamiento, véase la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 2 de marzo de 2022, titulada «Agresión contra Ucrania» (A/ES-11/L.1).