EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 11.7.2024
COM(2024) 293 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om läget i fråga om förberedelserna för ett fullständigt genomförande av interoperabilitetsförordningarna i enlighet med artikel 78.5 i förordning (EU) 2019/817 och artikel 74.5 i förordning (EU) 2019/818
1.Inledning
Förordningarna om inrättande av en ram för interoperabilitet trädde i kraft den 11 juni 2019 och fastställer de rättsliga bestämmelserna om utveckling, hantering av uppgifter och övervakning för den europeiska sökportalen (ESP), den gemensamma biometriska matchningstjänsten, den gemensamma databasen för identitetsuppgifter (CIR), detektorn för multipla identiteter (MID) och den centrala databasen för rapporter och statistik (CRRS). Interoperabilitet medför stordrifts- och effektivitetsfördelar för EU:s it-arkitektur på området migration, gränser och säkerhet, och genom sammankoppling av databaserna på detta område skapas nya funktionalitet utan att fler uppgifter behöver samlas in. Denna funktionalitet omfattar bland annat förbättrade möjligheter att upptäcka identitetsbedrägerier, nya sätt att fastställa identiteten på tredjelandsmedborgare som saknar korrekta identitetshandlingar och ett snabbt och effektivt sätt att genomföra korskontroller mot de olika systemen för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda terroristbrott eller andra grova brott. Tillsammans med interoperabiliteten för EU-informationssystemen införs även system för kvalitetskontroll av uppgifter för att förebygga, förhindra och hantera problem med uppgiftskvalitet, vilket gör det lättare för EU att uppfylla sin skyldighet i enlighet med dataskyddslagstiftningen att säkerställa att de uppgifter som förs in i systemen är korrekta och uppdaterade.
Genom förordningarna åläggs kommissionen att i samarbete med Europeiska unionens byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (eu-Lisa) övervaka och utvärdera genomförandet. I enlighet med dessa krav ska kommissionen lägga fram årliga rapporter till Europaparlamentet och rådet om läget i förberedelserna för ett fullständigt genomförande av förordningarna. Denna fjärde rapport omfattar perioden mellan oktober 2022 och november 2023.
Genomförandet av förordningarna är beroende av att de underliggande system som ingår i interoperabilitetsramen införs på ett korrekt sätt. Även om den försenade leveransen av in- och utresesystemet på central nivå från eu-Lisas externa leverantör fortfarande är en riskfaktor för ett korrekt genomförande av förordningarna har de avhjälpande åtgärder som eu-Lisa vidtagit gett resultat. Byråns åtgärder gjorde det möjligt att fortsätta arbeta med den befintliga leverantören och lyckades lösa projektets problem med införandet. Leveransen av en minsta gångbara produkt för in- och utresesystemet är ett avgörande steg mot att in- och utresesystemet ska kunna tas i drift. Rådet (rättsliga och inrikes frågor) godkände även i oktober 2023 färdplanen för den nya strategin för ett etappvis införande, vilket gör att EU-informationssystemen och interoperabilitetskomponenterna kan tas i drift i fyra olika etapper (den första etappen under andra halvåret 2024, den andra etappen under första halvåret 2025, den tredje etappen vid mitten av 2025 och den fjärde etappen i slutet av 2026). Den etappbaserade strategin ger välbehövlig klarhet för alla berörda parter om hur vägen framåt ser ut under de kommande åren.
Samtidigt fortskrider arbetet med att genomföra förordningarna i medlemsstaterna, de Schengenassocierade länderna och EU:s byråer. Eftersom interoperabilitetsprojektet kräver att alla berörda parter arbetar på ett samordnat sätt för att undvika att förseningar i en medlemsstat påverkar alla, övervakar kommissionen noga och stöder beredskapen i varje medlemsstat inför idrifttagandet av interoperabilitetskomponenterna.
2.Lägesrapport om de system som omfattas av interoperabilitetsramen
Genom interoperabilitetsramen kommer EU:s nya stora informationssystem (in- och utresesystemet, EU-systemet för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) och Europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister avseende tredjelandsmedborgare (Ecris-TCN)), de redan befintliga men reviderade EU-informationssystemen (Schengens informationssystem (SIS) och informationssystemet för viseringar (VIS) samt Eurodac) att samverka med varandra genom de nyligen fastställda interoperabilitetskomponenterna och verktyget för statistikrapportering. I nuläget görs kontinuerliga framsteg i det stegvisa idrifttagandet av de nya och reviderade EU-informationssystemen, i enlighet med den tidsplan som beskrivs ovan.
Den 7 mars 2023 uppnåddes ett viktig delmål när det förnyade SIS togs i drift som en första del i interoperabilitetsramen. Nyheter som nya typer av varningar, fler kategorier av uppgifter och förbättrade samarbetsfunktioner stärker säkerheten och gränsförvaltningen i Schengenområdet. Detta uppnås genom att ytterligare verktyg tillhandahålls för att bekämpa brottslighet och terrorism och för att hitta försvunna och skydda utsatta personer. Det ger också möjlighet att förebygga och motverka irreguljär migration och att skydda medborgarnas rättigheter. Den 25 juli 2023 började Cypern använda SIS, vilket gjorde det till det 31:a medlemslandet som använder systemet.
Som förberedelse för idrifttagandet av in- och utresesystemet har 15 genomförandeakter och delegerade akter antagits. Även om projektet har försenats betydligt befinner sig införandet nu i slutfasen, både på central och nationell nivå. Den lösningsstrategi som eu-Lisa har tagit fram för att komma till rätta med projektets förseningar ger resultat. Leveransen av en minsta gångbara produkt för in- och utresesystemet är ett första viktigt steg som ger möjlighet till tekniska tester och testning utifrån verksamhetskrav. För att minska påverkan på gränsövergångar när in- och utresesystemet tas i drift har kommissionen diskuterat förebyggande åtgärder med eu-Lisa och medlemsstaterna, och Frontex håller på att utveckla en mobilapp som gör det möjligt för tredjelandsmedborgare att förhandsregistrera sina uppgifter. För att stödja utbildningen av nationella myndigheter har medlemsstaterna redan getts tillgång till handboken för in- och utresesystemet. Även lanseringen av webbplatsen för in- och utresesystemet med information till resenärer och en informationskampanj om in- och utresesystemet som förbereds inför idrifttagandet kommer att göra det lättare att förstå de nya förfarandena vid de yttre gränserna. In- och utresesystemet och den gemensamma biometriska matchningstjänsten ingår nu i den första etappen av interoperabilitetsramens genomförande och ska enligt planerna tas i drift under andra halvåret 2024.
När det gäller Etias pågår åtgärder för införandet. Av de 31 genomförandeakter och delegerade akter som måste antas har fem akter ännu inte antagits, och tre akter håller för närvarande på att färdigställas inför antagandet. Två av de återstående delegerade akterna (om övergångs- och anståndsperiodernas varaktighet) kan antas först när Etias har tagits i drift. En global kommunikationskampanj, som omfattar en särskild Etias-webbplats, håller på att utarbetas för att resenärer till Europa i god tid ska informeras om de nya resekraven. Etias ingår tillsammans med ESP och CIR i den andra etappen, som bör tas i drift under första halvåret 2025.
Utvecklingen av Ecris-TCN går framåt. Genomförandeakten om fastställande av åtgärder för den tekniska utvecklingen och implementeringen av det centraliserade systemet för identifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fällande domar mot tredjelandsmedborgare och statslösa personer har antagits. eu-Lisa arbetar för närvarande med implementeringen av systemet. Ecris-TCN ingår tillsammans med ESP, CIR och den gemensamma biometriska matchningstjänsten i den tredje etappen och planeras att tas i drift i mitten av 2025.
Arbetet med revideringen av VIS pågår sedan antagandet av ändringsförordning (EU) 2021/1134. Fokus ligger för närvarande på att utarbeta den sekundärlagstiftning som krävs för utvecklingen av ett reviderat VIS. Sex av tolv akter har antagits. Det reviderade VIS kommer tillsammans med MID, som är den sista interoperabilitetskomponenten, att tas i drift i den fjärde etappen (under andra halvåret 2026). I och med leveransen av MID inleds övergångsperioden för MID.
Förordningarna kommer också att vara tillämpliga på det reviderade Eurodac.
3.Lägesrapport om kommissionens genomförande av interoperabiliteten
Genom förordningarna ges kommissionen befogenhet att anta delegerade akter och genomförandeakter för att komplettera och genomföra vissa detaljerade tekniska aspekter i förordningarna. Vissa av dessa aspekter är nödvändiga för att eu-Lisa ska kunna börja utforma och utveckla komponenterna i den övergripande systemarkitekturen, särskilt som tekniska specifikationer behöver fastställas och upphandlingsförfaranden förberedas inför arbete med externa leverantörer. Andra akter behövs för att fastställa tekniska regler som ska underlätta de berörda myndigheternas arbete ute på fältet, till exempel genom användning av standardformulär och samarbetsförfaranden för att åtgärda säkerhetsincidenter.
Akterna antas i nära samarbete med medlemsstaterna och berörda organ samt Europaparlamentet och Europeiska unionens råd, och diskuteras i de kommittéer och expertgrupper som har inrättats för detta ändamål. Alla akter som krävs för att utveckla interoperabiliteten har antagits (tre delegerade akter och tio genomförandeakter). På grund av antagandet av den reviderade VIS-förordningen, förordningen om följdändringar av VIS samt förordningarna om följdändringar av Etias av den 7 juli 2021 behövde tre akter ses över. De nya texterna anses nu vara stabila och nära ett slutligt antagande. Befogenheten att anta delegerade akter ges till kommissionen för en femårsperiod genom förordningarna. På grund av de förseningar som orsakats av projektet för in- och utresesystemet och dess följder för idrifttagandet av interoperabilitetskomponenterna har kommissionen begärt en förlängning av de delegerade befogenheterna. Detta är det enda sättet att garantera att den övergångsperiod som föreskrivs för den europeiska sökportalen och övergångsperioden för detektorn för multipla identiteter kan förlängas vid behov.
Enligt artikel 77 i förordning (EU) 2019/817 och artikel 73 i förordning (EU) 2019/818 har kommissionen också i uppdrag att tillhandahålla en handbok om implementeringen och förvaltningen av interoperabilitetskomponenterna. Handboken är avgörande för att stödja användarna av EU-informationssystemen (t.ex. gränsmyndigheter, viseringsmyndigheter, immigrationsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter) i form av färdiga, användarvänliga riktlinjer för användningen av de funktioner som görs tillgängliga genom interoperabiliteten. Handboken utarbetas av kommissionen i nära samarbete med medlemsstaterna, eu-Lisa, Europol, Frontex och Byrån för grundläggande rättigheter. Under rapporteringsperioden anordnades sju expertgruppsmöten och tre möten i den gemensamma expertgruppen för att främja en gemensam förståelse och utarbeta standardförfaranden och rekommendationer som ska föras in i handboken. Den första versionen av interoperabilitetshandboken planeras att vara klar i mitten av 2024.
Kommissionen håller också på att ta fram en digital version av handböckerna som är lätt att hitta i, mot bakgrund av den alltmer komplexa arbetsmiljön för användarna av EU-informationssystemen. På grund av nya funktioner, såsom länkar som kräver manuell verifiering, måste användarna ibland utföra aktiviteter som inbegriper flera informationssystem och interoperabilitetskomponenter samtidigt. I det onlineverktyg för att sprida handböckerna som håller på att upprättas kommer alla avsnitt i handböckerna att vara sammanlänkade på ett sätt som gör att användarna kan navigera i dem ur ett systemperspektiv (t.ex. in- och utresesystemet eller Etias) eller ur ett slutanvändarperspektiv (t.ex. gränskontrolltjänsteman eller polis). Beroende på användarens roll filtreras information och förfaranden så att bara den information som är relevant för den aktuella användaren visas. Handböckerna för SIS, in- och utresesystemet och interoperabiliteten kommer att bli tillgängliga via onlineverktyget senast under andra kvartalet 2024.
4.Lägesrapport om medlemsstaternas och EU-byråernas genomförande av interoperabiliteten
Genom förordningarna inrättas en styrningsram som består av förvaltningsgruppen för interoperabilitetsprogrammet och den rådgivande gruppen för interoperabilitet för att säkerställa lämplig utformning och utveckling av interoperabilitetskomponenterna och interoperabilitetsverktygen. Båda organen är underställda eu-Lisa, och kommissionen är medlem av båda organen. Det tekniska genomförandet av förordningarna diskuteras i dessa organ, och framstegen övervakas med hjälp av ett frågeformulär varje eller varannan månad om medlemsstaternas och relevanta EU-byråers tekniska förberedelser.
För att bedöma framstegen i genomförandet utöver de tekniska förberedelserna organiserar kommissionen regelbundet ett forum för genomförandet av den nya arkitekturen för EU-informationssystem på området gränser, migration och säkerhet. Forumet föregås av ett frågeformulär till alla medlemsstater och relevanta EU-organ för att bedöma genomförandenivåerna. Under rapporteringsperioden anordnade kommissionen två forum (i december 2022 och november 2023) och skickade ut två frågeformulär (i november 2022 och april 2023).
En liten grupp medlemsstater kan betraktas som föregångare, medan de övriga medlemsstaterna har gjort mer blygsamma framsteg. Detta ger ännu ingen anledning till oro men kommer att följas noggrant för att säkerställa att alla medlemsstater är förberedda i god tid. För första gången fokuserade frågeformuläret i april 2023 också på de åtgärder som man vidtagit på nationell nivå för att förbereda sig för den manuella verifieringen av länkar mellan uppgifter i de olika EU-informationssystemen, vilket är den största förändringen av det nuvarande arbetssättet för de berörda myndigheterna. Ungefär en tredjedel av medlemsstaterna och de Schengenassocierade länderna har börjat utveckla nationell programvara för detta ändamål. Flera medlemsstater föredrar att eu-Lisa utvecklar ett centralt verktyg för detta ändamål, och en begäran om utveckling av ett sådant har lämnats in under rapporteringsperioden. Flera medlemsstater planerar även för en viss grad av centralisering för att utföra den manuella verifieringen mer effektivt, vilket är ett steg som kommissionen välkomnar.
Kommissionen fortsätter att övervaka medlemsstaternas framsteg i genomförandet för att på ett tidigt stadium identifiera potentiella problemområden och säkerställa beredskapen inför idrifttagandet av EU-informationssystemen och deras interoperabilitet. Under rapporteringsperioden anordnade kommissionen med stöd av eu-Lisa 56 möten med medlemsstater, Schengenassocierade länder, EU-byråer och transportföretag.
5.Utbildningsbehov
Under rapporteringsperioden stödde kommissionen interoperabilitetsrelaterad utbildning som anordnades av Cepol. Sex kurser anordnades under rapporteringsperioden. Tre webbinarier om användningen av interoperabilitet för att underlätta brottsbekämpande myndigheters tillgång till uppgifter samt tre helveckorskurser – två om interoperabilitetsförordningarna i allmänhet och en särskild kurs om MID och relaterad verksamhet.
Förseningarna och den ändrade tidsplanen för driftsstarten av de reviderade och nya EU-informationssystemen kommer också att påverka tidsplanen för interoperabilitetsutbildningar. Detta gäller särskilt den förberedande utbildningen inför idrifttagandet av MID. MID är den sista interoperabilitetskomponenten som ska tas i drift men är den som har störst påverkan på verksamheten i medlemsstaterna och Frontex. För att förbereda slutanvändarna kommer Cepol att anordna kurser som fokuserar på MID-processen och länkhanteringen.
Kommissionen håller på att ta fram utbildningsmaterial om interoperabiliteten för att stödja denna utbildning. Ett detaljerat utbildningsprogram som omfattar alla aspekter som rör interoperabiliteten håller på att utarbetas, liksom kortare, mer skräddarsydda utbildningar för de olika användargrupperna.
6.EU-medel
Utgifterna under rapporteringsperioden är lägre än de beräknade beloppen i finansieringsöversikten och ingen risk för överutnyttjande har hittills konstaterats. Enligt eu-Lisas senaste lägesrapport om interoperabiliteten har 32,5 miljoner euro betalats ut till externa leverantörer, och avtal om 60,6 miljoner euro har hittills ingåtts för utveckling och genomförande.
Medlemsstaterna uppmuntras att fullt ut använda de resurser som finns tillgängliga för program inom ramen för Fonden för inre säkerhet för perioden 2014–2020, fram till dess att stödberättigandet för utgifter löper ut den 30 juni 2024. Medlemsstaterna uppmanas också att för den fortsatta utvecklingen och genomförandet av interoperabiliteten mellan EU-informationssystemen använda de resurser som finns tillgängliga för program som finansieras genom åtgärder för utveckling och fortsatt genomförande av interoperabiliteten mellan EU-informationssystem inom ramen för instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik.
7.Slutsats
Genomförandet av interoperabiliteten är en grundförutsättning för den förbättrade it-arkitekturen för nya och uppgraderade EU-informationssystem. Den underlättar inte bara en snabbare, effektivare och mer systematisk tillgång till uppgifter för gränsmyndigheter, viseringsmyndigheter, immigrationsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter, utan möjliggör också smidigare och säkrare gränspassager för de miljontals tredjelandsmedborgare som besöker EU varje år.
Rapporten visar på stadiga framsteg under perioden oktober 2022–november 2023. Kommissionen befinner sig i slutskedet av antagandet av tre ändrade och delegerade akter som rör interoperabilitetsramen. Arbetet med utarbetandet av handboken om implementeringen och förvaltningen av interoperabilitetskomponenterna har gått stadigt framåt och en första version förväntas vara klar i mitten av 2024, och onlineverktyget för spridning av interoperabilitetshandboken och andra handböcker har också framskridit. Av statusen för medlemsstaternas genomförande av förordningarna framgår att en liten grupp medlemsstater är föregångare medan en stor grupp gör mer blygsamma framsteg. Detta ger ännu ingen anledning till oro men behöver följas noggrant.
Kravet på manuell verifiering av de länkar som genereras av MID förväntas ha en stor påverkan på de berörda myndigheternas verksamhet. Resultaten av den första fördjupade undersökningen av förberedelsenivåerna var positiva eftersom det pågår arbete i medlemsstaterna som tar hänsyn till dessa nya krav, men förberedelserna är långt ifrån avslutade. Även om den nya tidpunkten för idrifttagandet av interoperabilitetskomponenterna, särskilt MID, ger viss ytterligare förberedelsetid bör detta inte leda till att projektet tappar fart.
Kommissionen kommer att fortsätta att noga övervaka framstegen och bedöma riskerna för genomförandet av förordningarna. Den kommer att fortsätta att regelbundet samarbeta med alla berörda parter för att samordna och övervaka åtgärder, identifiera områden som kan innebära problem, minska riskerna i samband med genomförandet av interoperabiliteten och främja ett snabbt och effektivt genomförande av alla projekt enligt den överenskomna tidsplanen. Kommissionen kommer också att genom årlig rapportering och arbetet i kommissionens kommittéer och expertgrupper hålla rådet och Europaparlamentet informerade om de framsteg som görs.