(1)

Danska (v nadaljnjem besedilu: prijavitelj) je 19. decembra 2019 Komisiji po elektronski pošti predložila zahtevek v skladu s členom 35(1) Direktive 2014/25/EU (v nadaljnjem besedilu: zahtevek). Zahtevek je v skladu s členom 1(1) Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2016/1804 (2).

(2)

Zahtevek se nanaša na nekatere poštne storitve na Danskem. Zadevne storitve so v zahtevku opisane, kot sledi:

(3)

Danski organ za konkurenco in potrošnike (Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen; v nadaljnjem besedilu: organ KFST), ki je neodvisen subjekt danskega ministrstva za industrijo, podjetništvo in finančne zadeve, je vložil zahtevek v imenu Danske. Pobudnica zahtevka je bila družba PostNord (3), ki je edini subjekt, dejaven v poštnem sektorju na Danskem, za katerega veljajo pravila o javnem naročanju.

(4)

Zahtevek je vključeval obrazloženo in utemeljeno mnenje organa KFST. Organ KFST, ki je pristojen za zadevne dejavnosti, je temeljito analiziral pogoje za uporabo člena 34(1) Direktive 2014/25/EU za zadevne dejavnosti v skladu z odstavkoma 2 in 3 člena 34 navedene direktive. Mnenje organa KFST je temeljilo na vprašalniku, ki so ga izpolnili dejanski tržni udeleženci, pa tudi potencialni konkurenti na danskih trgih za storitve nacionalne in mednarodne dostave standardnih paketov med podjetji in potrošniki.

(5)

Komisija je 3. februarja 2020 od prijavitelja zahtevala dodatne informacije. Odgovor prijavitelja je prejela 10. februarja 2020. Prijavitelj je 16. marca 2020 predložil dodatne informacije o stanju konkurence na trgu za storitve mednarodne dostave paketov med podjetji in potrošniki (B2C).

(6)

V skladu s točko 1(a) Priloge IV k Direktivi 2014/25/EU se izvedbeni akti iz člena 35 navedene direktive sprejmejo v 90 delovnih dneh, kadar je na podlagi prvega pododstavka člena 34(3) Direktive 2014/25/EU mogoče domnevati, da je dostop do zadevnega trga prost. V skladu s tretjim odstavkom točke 1 Priloge IV k Direktivi 2014/25/EU začne rok za sprejetje izvedbenih aktov teči prvi delovni dan, ki sledi datumu, na katerega Komisija prejme zahtevek iz člena 35(1) navedene direktive, ali, če so podatki, ki jih je treba predložiti skupaj z zahtevkom, nepopolni, naslednji delovni dan po prejemu popolnih podatkov. Prvotni rok se je torej iztekel 11. maja 2020 (4). S soglasjem prijavitelja je Komisija ta rok podaljšala do 29. maja 2020.

(7)

Direktiva 2014/25/EU se uporablja za oddajo javnih naročil za opravljanje dejavnosti v zvezi s poštnimi storitvami, razen če je dejavnost izvzeta v skladu s členom 34 navedene direktive.

(8)

Direktiva 2014/25/EU določa, da se za javna naročila, katerih namen je omogočiti opravljanje ene od dejavnosti, za katere se uporablja Direktiva 2014/25/EU, navedena direktiva ne uporablja, če je dejavnost v državi članici, v kateri se opravlja, neposredno izpostavljena konkurenci na trgih, do katerih je dostop neomejen. Neposredna izpostavljenost konkurenci se ocenjuje na podlagi objektivnih meril, ki lahko vključujejo značilnosti zadevnega blaga ali storitev, obstoj alternativnega blaga ali storitev, ki so zamenljivi z vidika ponudbe ali povpraševanja, cene in prisotnost več kot enega dobavitelja zadevnega blaga ali ponudnika zadevnih storitev.

(9)

Dostop do trga se šteje za neomejen, če je zadevna država članica prenesla in uporablja ustrezno zakonodajo Unije o odprtju danega sektorja ali njegovega dela konkurenci. Ta zakonodaja je navedena v Prilogi III k Direktivi 2014/25/EU, ki, kar zadeva poštne storitve, vključuje Direktivo 97/67/ES Evropskega parlamenta in Sveta (5).

(10)

Kot je potrdil prijavitelj (6) in na podlagi informacij, ki jih ima na voljo Komisija, je Danska prenesla (7) Direktivo 97/67/ES in jo uporablja. Dostop do upoštevnega trga se torej šteje za neomejen v skladu s členom 34(3) Direktive 2014/25/EU.

(11)

Neposredno izpostavljenost konkurenci bi bilo treba oceniti na podlagi različnih kazalnikov, od katerih ni sam po sebi nobeden odločilen. Pri trgih, na katere se nanaša ta sklep, je eno od meril, ki jih je treba upoštevati, tržni delež glavnih udeležencev na zadevnem trgu. Ker se pogoji razlikujejo za različne v zahtevku zajete dejavnosti, bi bilo treba pri preučitvi konkurenčnih razmer upoštevati različne razmere na upoštevnih trgih.

(12)

Ta sklep ne posega v uporabo pravil o konkurenci in na druga področja prava Unije. Zlasti merila in metodologija, uporabljena pri oceni neposredne izpostavljenosti konkurenci v skladu s členom 34 Direktive 2014/25/EU, niso nujno enaka tistim, uporabljenim pri oceni v skladu s členom 101 ali 102 Pogodbe o delovanju Evropske unije ali v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 139/2004 (8), kot je potrdilo Splošno sodišče (9).

(13)

Cilj tega sklepa je ugotoviti, ali so dejavnosti, na katere se nanaša zahtevek, izpostavljene stopnji konkurence na trgih, do katerih dostop ni omejen v smislu člena 34 Direktive 2014/25/EU, ki bo tudi ob odsotnosti discipline, dosežene s podrobnimi pravili o javnem naročanju iz Direktive 2014/25/EU, zagotovila pregledno in nediskriminatorno izvajanje javnih naročil za opravljanje zadevnih dejavnosti, na katere se nanaša zahtevek, na podlagi meril, ki naročnikom omogočajo ugotoviti, katera rešitev je v celoti ekonomsko najugodnejša.

(14)

V tem okviru je pomembno omeniti, da na zadevnih trgih pravila o javnem naročanju ne veljajo za vse tržne udeležence. Na trgih, ki so vključeni v zahtevek, je samo družba PostNord naročnik v smislu člena 4(1) Direktive 2014/25/EU in zato zanjo veljajo pravila o javnem naročanju. Družbe, za katere navedena pravila ne veljajo, bi pri delovanju na teh trgih običajno imele možnost ustvarjanja konkurenčnega pritiska na tržne udeležence, za katere veljajo pravila o javnem naročanju.

(15)

Komisija je v prejšnjih odločitvah (10) menila, da je mogoče trg za storitve dostave paketov razdeliti na storitve hitre in standardne (imenovane tudi „odložene“) dostave paketov. Pri tej razdelitvi se upošteva, da so storitve hitre dostave paketov hitrejše in zanesljivejše od storitev standardne dostave paketov, da je za vsako od teh storitev potrebna drugačna infrastruktura ter da storitve hitre dostave paketov vključujejo dodatne značilnosti storitev z dodano vrednostjo, kot so storitve spremljanja in sledenja, in so običajno tudi dražje.

(16)

Komisija je v nekaterih prejšnjih odločitvah (11) razlikovala tudi med storitvami notranje in mednarodne dostave paketov. Komisija je menila, da storitve notranje dostave paketov opravljajo podjetja, ki upravljajo nacionalna distribucijska omrežja, medtem ko mednarodna dostava paketov zajema zbiranje paketov za prevoz in dostavo v tujini, opravljajo pa jo družbe, ki imajo dostop do omrežij v namembnih državah.

(17)

Komisija je v prejšnjih odločitvah menila, da storitve standardne dostave paketov za potrošnike (C2X, tj. med potrošniki (C2C) ter med potrošniki in podjetji (C2B)) in podjetja (B2X, tj. med podjetji (B2B) ter med podjetji in potrošniki (B2C)) pomenijo različna proizvodna trga. Za zagotavljanje storitev potrošnikom (C2X) in zagotavljanje storitev podjetjem (B2X) je potrebna različna infrastruktura (zlasti mreža poštnih uradov, ki je na voljo zasebnim potrošnikom) (12).

(18)

Poleg tega je Komisija v prejšnjih odločitvah menila, da dostave med podjetji (B2B) ter med podjetji in potrošniki (B2C) niso zamenljive. Z vidika ponudbe je za dostavo med podjetji in potrošniki (B2C) za doseganje zasebnih prejemnikov potrebna gostejša mreža kot za doseganje poslovnih prejemnikov, ki so pogosto zgoščeni na posameznih lokacijah. Zato je razdalja med poslovnimi prejemniki krajša kot razdalja med potrošniki. Posledice v smislu pokritosti z mrežo in stroškov so lahko zelo velike in se torej med trgoma za dostavo paketov med podjetji (B2B) ter med podjetji in potrošniki (B2C) razlikujejo (13).

(19)

Opredelitev proizvodnega trga prijavitelja je v skladu s prejšnjo prakso Komisije.

(20)

Na podlagi uvodnih izjav 15 do 19 se lahko za oceno v okviru tega sklepa in brez poseganja v konkurenčno pravo šteje, da sta upoštevna proizvodna trga:

(21)

Komisija je v svoji prejšnji praksi (14) menila, da so trgi za dostavo paketov med podjetji in potrošniki (B2C), ne glede na razlikovanje med storitvami notranje in mednarodne dostave, po obsegu nacionalni. Mnenje prijavitelja je v skladu s prakso Komisije.

(22)

Ob neobstoju navedbe različnega obsega geografskega trga Komisija meni, da za oceno v okviru tega sklepa in brez poseganja v konkurenčno pravo geografski obseg storitev notranje in mednarodne dostave paketov med podjetji in potrošniki (B2C) zajema ozemlje Danske.

(23)

Komisija ugotavlja, da se je na danskem trgu, podobno kot v večini držav članic, v zadnjih letih zlasti zaradi vpliva elektronskega trgovanja zelo povečala količina paketov. Glede na razpoložljive informacije se je tržni delež družbe PostNord med letoma 2016 in 2018 zmanjšal […] (15) z […] % po vrednosti in […] % po obsegu na […] % po vrednosti (16) in […] % po obsegu (17).

(24)

Medtem ko sta se tržna deleža družbe PostNord v obravnavanem obdobju zmanjšala, so se tržni deleži […] konkurentov v obravnavanem obdobju povečali […]. Med letoma 2016 in 2018 sta se tržna deleža […] konkurenta, […], povečala z […] % na […] % po vrednosti in z […] % na […] % po obsegu (18). Podobno sta se v istem obdobju tržna deleža […] povečala z […] % na […] % po vrednosti in z […] % na […] % po obsegu (19). […]. Na podlagi navedenega se lahko šteje, da bi lahko […] ustvarjali znaten konkurenčni pritisk na družbo PostNord. V zvezi s tem je pomembno upoštevati tudi, da je […] povečal svoj tržni delež […] v razmeroma kratkem času, kar kaže, da […] pomeni pomembno konkurenčno omejitev za družbo PostNord.

(25)

Poleg tega Komisija ugotavlja, da sta v zadnjih petih letih na trg vstopila nova gospodarska subjekta DAO365 in Burd Delivery (20), v zadnjih treh letih pa še […].

(26)

Za namene tega sklepa in brez poseganja v konkurenčno pravo bi bilo treba dejavnike, opisane v uvodnih izjavah 23, 24 in 25, obravnavati kot znak, da je ta dejavnost na Danskem izpostavljena konkurenci. Ker so pogoji iz člena 34 Direktive 2014/25/EU izpolnjeni, bi bilo torej treba potrditi, da se Direktiva 2014/25/EU ne bi smela uporabljati za javna naročila, katerih namen je omogočiti opravljanje te dejavnosti na Danskem.

(27)

Komisija ugotavlja, da je bila na trgu za mednarodno dostavo paketov med podjetji in potrošniki (B2C), podobno kot na trgu za notranjo dostavo paketov med podjetji in potrošniki (B2C), v zadnjih letih zabeležena znatna rast. V nasprotju z razvojem na področju konkurence, ugotovljenim na trgu za notranjo dostavo paketov med podjetji in potrošniki (B2C), pa je tržni delež družbe PostNord na trgu za mednarodno dostavo paketov med podjetji in potrošniki (B2C) v zadnjih treh letih ostal razmeroma nespremenjen po vrednosti (21) ([…] % leta 2016, […] % leta 2017 in […] % leta 2018) in po obsegu (22) ([…] % leta 2016, […] % leta 2017 in […] % leta 2018) (23).

(28)

Hkrati je skupni tržni delež […] po vrednosti in […] po obsegu. Pri teh stopnjah zaradi razmeroma stabilnih tržnih deležev družbe PostNord v obravnavanem obdobju ni mogoče sklepati, da bi lahko ti konkurenti ustvarjali velik konkurenčni pritisk na družbo PostNord ali da bi se lahko razmere na trgu kmalu spremenile.

(29)

Prijavitelj trdi, da je pomemben delež storitev mednarodne dostave paketov med podjetji in potrošniki (B2C) […]. Glede na zahtevek (24) se zdi, da […].

(30)

Vendar je tudi na podlagi konservativnega pristopa […] tržni delež družbe PostNord po obsegu še vedno […]. Ker […], je malo verjetno, da se bodo konkurenčne razmere v bližnji prihodnosti spremenile.

(31)

Prijavitelj (25) navaja, da […]. Navaja tudi, da se glede na rastoči trg elektronskega trgovanja na Danskem in v Evropi pričakuje povečanje povpraševanja po mednarodni dostavi paketov med podjetji in potrošniki (B2C). Nazadnje je prijavitelj 16. marca 2020 Komisijo obvestil, da je družba PostNord opredelila dodatne izvajalce storitev mednarodne dostave paketov med podjetji in potrošniki (B2C).

(32)

Vendar je prijavitelj pojasnil, da na podlagi informacij, ki jih je predložila družba PostNord, nekateri od teh izvajalcev (tj. Prime Cargo, Blue Water, Scan Logistics, GTX Logistics in Link Logistics) storitev dostave paketov ne opravljajo sami neposredno, ampak ponujajo logistične rešitve, ki vključujejo prodajo storitev distributerjev paketov, kot je družba PostNord. Poleg tega se zdi, da nekateri drugi izvajalci (tj. United Broker, Shipmondo in pakke.dk) ponujajo „storitve konsolidacije“, tj. informacijske rešitve in platforme. Prijavitelj je priznal tudi, da je obseg danskega trga omejen v geografskem smislu in smislu velikosti, zato bi lahko bilo število izvajalcev storitev dostave paketov omejeno.

(33)

Komisija ugotavlja, da je leta 2019 na trg za storitve mednarodne dostave paketov med podjetji in potrošniki (B2C) vstopil nov konkurent, tj. družba DAO 365, vendar podatki o njegovi uspešnosti na tem trgu še niso na voljo. Čeprav lahko družbe, kot so družbe, opredeljene v uvodni izjavi 32, pomenijo nekatere konkurenčne omejitve za družbo PostNord, tudi če same ne opravljajo storitev mednarodne dostave paketov med podjetji in potrošniki (B2C), na podlagi informacij, ki jih je predložil prijavitelj, ni mogoče sklepati, da to dejansko velja. Obseg take potencialne konkurenčne omejitve je zlasti negotov, ker tržni delež družbe PostNord v smislu obsega in vrednosti v obravnavanem obdobju ostaja nespremenjen, kot je razvidno iz uvodne izjave 27.

(34)

Glede na preučene dejavnike iz uvodnih izjav 27 do 33 ni mogoče sklepati, da so storitve mednarodne dostave paketov med podjetji in potrošniki (B2C) na Danskem neposredno izpostavljene konkurenci. Direktiva 2014/25/EU bi se zato morala še naprej uporabljati za javna naročila, katerih namen je omogočiti izvajanje navedenih dejavnosti na Danskem.

(35)

Ta sklep temelji na pravnih in dejanskih razmerah v obdobju od decembra 2019 do marca 2020, kakor je razvidno iz informacij, ki jih je predložil prijavitelj, in iz javno objavljenih informacij (26). Spremeni se lahko, če bi pomembne spremembe pravnega ali dejanskega stanja pomenile, da pogoji za uporabo člena 34 Direktive 2014/25/EU niso več izpolnjeni.

(36)

Ker bi se za storitve v zvezi z storitvami mednarodne standardne dostave paketov med podjetji in potrošniki (B2C) morala še naprej uporabljati Direktiva 2014/25/EU, je treba opozoriti, da bi bilo treba pogodbe o izvedbi javnega naročila, ki zajemajo več dejavnosti, obravnavati v skladu s členom 6 navedene direktive. To pomeni, da bi bilo treba, kadar naročnik izvaja „mešana“ javna naročila, to je javna naročila, ki se uporabljajo za podporo izvajanju dejavnosti, izvzetih iz uporabe Direktive 2014/25/EU, in tistih, ki niso izvzete, upoštevati dejavnosti, za katere je pogodba pretežno namenjena. V primeru takšnih mešanih javnih naročil, kadar so namenjena predvsem podpori dejavnosti, ki niso izvzete, se uporabljajo določbe Direktive 2014/25/EU. Kadar je objektivno nemogoče določiti, za katero dejavnost je naročilo pretežno namenjeno, se naročilo odda v skladu s pravili iz člena 6(3) Direktive 2014/25/EU –