(1)

Em 19 de dezembro de 2019, a Dinamarca («requerente») apresentou à Comissão, por correio eletrónico, um pedido ao abrigo do artigo 35.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE («pedido»). O pedido cumpre o disposto no artigo 1.o, n.o 1, da Decisão de Execução (UE) 2016/1804 da Comissão (2).

(2)

O pedido diz respeito à prestação de determinados serviços postais na Dinamarca. Os serviços em causa são descritos no pedido do seguinte modo:

(3)

A Autoridade da Concorrência e dos Consumidores da Dinamarca («ACCD»), uma entidade independente do Ministério da Indústria, das Empresas e dos Assuntos Financeiros dinamarquês, apresentou o pedido em nome da Dinamarca. O pedido foi iniciado pela PostNord (3), a única entidade ativa no setor postal na Dinamarca, sujeita às regras em matéria de contratos públicos.

(4)

O pedido incluía uma posição fundamentada e justificada da ACCD. A ACCD, competente no que respeita às atividades em causa, analisou exaustivamente as condições de aplicabilidade do artigo 34.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE a essas atividades, em conformidade com o artigo 34.o, n.o s 2 e 3, da referida diretiva. A posição da ACCD baseou-se num inquérito/questionário aos operadores efetivos do mercado, bem como aos potenciais concorrentes nos mercados dinamarqueses de serviços nacionais e internacionais de entrega regular de encomendas de empresas a particulares.

(5)

Em 3 de fevereiro de 2020, a Comissão solicitou informações adicionais à requerente. A resposta da requerente foi recebida em 10 de fevereiro de 2020. Em 16 de março de 2020, a requerente apresentou informações adicionais sobre o estado da concorrência no mercado dos serviços internacionais de entrega de encomendas B2C.

(6)

Nos termos do anexo IV, ponto 1, alínea a), da Diretiva 2014/25/UE, os atos de execução a que se refere o artigo 35.o dessa diretiva devem ser adotados no prazo de 90 dias úteis quando o livre acesso a um determinado mercado decorra do artigo 34.o, n.o 3, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/25/UE. Em conformidade com o anexo IV, ponto 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/25/UE, o prazo para a adoção dos atos de execução começa a correr no primeiro dia útil seguinte à data de receção do pedido referido no artigo 35.o, n.o 1, dessa diretiva pela Comissão, ou, caso as informações a fornecer juntamente com o pedido estejam incompletas, no dia útil seguinte ao da receção da informação completa. Por conseguinte, o prazo inicial terminou em 11 de maio de 2020 (4). Esse prazo foi prorrogado pela Comissão, com o acordo da requerente, até 29 de maio de 2020.

(7)

A Diretiva 2014/25/UE é aplicável à adjudicação de contratos para o exercício de atividades relacionadas com os serviços postais, a menos que a atividade esteja isenta nos termos do artigo 34.o da referida diretiva.

(8)

Nos termos da Diretiva 2014/25/UE, os contratos destinados a permitir a realização de uma das atividades a que a diretiva se aplica não estão abrangidos pela mesma se, no Estado-Membro em que é exercida, a atividade estiver diretamente exposta à concorrência em mercados de acesso não limitado. A exposição direta à concorrência é avaliada com base em critérios objetivos, que podem incluir as características dos produtos ou serviços em causa, a existência de produtos ou serviços alternativos considerados substituíveis do lado da oferta ou da procura, os preços e a presença de mais do que um fornecedor dos produtos ou prestador dos serviços em questão.

(9)

Considera-se que o acesso a um mercado não é limitado se o Estado-Membro em causa tiver transposto e aplicado a legislação pertinente da União relativa à abertura total ou parcial de um dado setor à concorrência. Essa legislação consta do anexo III da Diretiva 2014/25/UE que inclui, no que se refere aos serviços postais, a Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (5).

(10)

Tal como confirmado pela requerente (6), e com base nas informações de que a Comissão dispõe, a Dinamarca transpôs (7) e aplica a Diretiva 97/67/CE. Por conseguinte, considera-se que o acesso ao mercado relevante não é limitado nos termos do artigo 34.o, n.o 3, da Diretiva 2014/25/UE.

(11)

A exposição direta à concorrência deve ser avaliada com base em vários indicadores, nenhum dos quais é, por si só, decisivo. No caso dos mercados abrangidos pela presente decisão, a quota de mercado dos principais operadores num determinado mercado é um dos critérios a considerar. Atendendo a que as condições variam consoante as diferentes atividades abrangidas pelo pedido, a análise da situação concorrencial deve ter em conta as diferentes situações existentes nos mercados relevantes.

(12)

A presente decisão não prejudica a aplicação das regras de concorrência e de outras disposições do direito da União. Em especial, os critérios e a metodologia adotados para apreciar a exposição direta à concorrência nos termos do artigo 34.o da Diretiva 2014/25/UE, não são necessariamente idênticos aos utilizados para a apreciação nos termos dos artigos 101.o ou 102.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia ou do Regulamento (CE) n.o 139/2004 do Conselho (8), tal como confirmado pelo Tribunal Geral (9).

(13)

O objetivo da presente decisão é determinar se as atividades visadas pelo pedido estão expostas a um nível de concorrência, em mercados de acesso não limitado na aceção do artigo 34.o da Diretiva 2014/25/UE, que garanta, mesmo na ausência da disciplina decorrente das regras pormenorizadas de contratação pública previstas na Diretiva 2014/25/UE, que os contratos públicos para a execução dessas atividades serão transparentes e não discriminatórios, e baseados em critérios que permitam aos compradores identificar a solução globalmente mais vantajosa em termos económicos.

(14)

Neste contexto, é importante referir que, nos mercados em causa, nem todos os operadores do mercado estão sujeitos às regras em matéria de contratos públicos. Nos mercados objeto do pedido, só a PostNord é uma entidade adjudicante na aceção do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE e, por conseguinte, apenas esta empresa está sujeita às referidas regras. Quando operam nos referidos mercados, as empresas não sujeitas a essas regras poderiam normalmente exercer uma pressão concorrencial sobre os operadores do mercado que estão sujeitos às regras em matéria de contratos públicos.

(15)

A Comissão defendeu em decisões anteriores (10) que o mercado dos serviços de entrega de encomendas pode ser segmentado em serviços de entrega expresso e regulares (também designados por «serviços de entrega diferidos»). Esta segmentação tem em conta o facto de os serviços expresso serem mais rápidos e fiáveis do que os serviços regulares, de cada um dos serviços exigir infraestruturas diferentes, e de os serviços expresso apresentarem um valor acrescentado, como a possibilidade de acompanhamento e localização de encomendas, e serem normalmente mais dispendiosos.

(16)

Numa decisão anterior (11), a Comissão distinguiu igualmente entre serviços nacionais e internacionais de entrega de encomendas. A Comissão considerou que os serviços nacionais de entrega de encomendas são prestados por empresas que operam nas redes de distribuição nacionais, ao passo que a entrega internacional de encomendas consiste na recolha de encomendas para serem transportadas e entregues no estrangeiro e é efetuada por empresas com acesso às redes de distribuição dos países de destino.

(17)

Em decisões anteriores, a Comissão considerou que os serviços de entrega regular de encomendas a particulares (C2X, ou seja, C2C e C2B) e a empresas (B2X, ou seja, B2B e B2C) constituem mercados do produto distintos. A prestação de serviços a particulares (C2X) e a prestação de serviços a empresas (B2X) exigem infraestruturas diferentes (e, em especial, uma rede de estações de correio disponíveis para particulares). (12)

(18)

Além disso, a Comissão considerou, em decisões anteriores, que as entregas B2B e B2C não são substituíveis. Na perspetiva da oferta, as entregas B2C exigem uma rede mais densa para chegar aos destinatários privados, por oposição aos destinatários empresariais, que estão frequentemente situados em clusters densos. Por conseguinte, a distância entre os destinatários empresariais é mais curta do que a distância entre os particulares. As consequências em termos de custos e de cobertura da rede podem ser muito significativas, o que permite, assim, distinguir os mercados de entrega de encomendas B2B dos B2C (13).

(19)

A definição de mercado do produto da requerente é consentânea com a prática anterior da Comissão.

(20)

Com base nos considerandos 15 a 19, para efeitos da apreciação no âmbito da presente decisão, e sem prejuízo das normas aplicáveis em matéria de concorrência, pode considerar-se que os mercados do produto relevantes são:

(21)

Na sua prática anterior (14), a Comissão considerou que os mercados de serviços de entrega de encomendas B2C, independentemente de serem nacionais ou internacionais, são de âmbito nacional. A posição da requerente é consentânea com a prática da Comissão.

(22)

Na ausência de qualquer indicação de um âmbito diferente do mercado geográfico, para efeitos da apreciação ao abrigo da presente decisão e sem prejuízo das normas aplicáveis em matéria de concorrência, a Comissão considera que o âmbito geográfico dos serviços nacionais e internacionais de entrega de encomendas B2C corresponde ao território da Dinamarca.

(23)

A Comissão observa que, à semelhança do que acontece na maioria dos Estados-Membros, o mercado dinamarquês registou um crescimento significativo do volume de encomendas nos últimos anos, principalmente devido ao impacto do comércio eletrónico. De acordo com as informações disponíveis, entre 2016 e 2018, a quota de mercado da PostNord diminuiu […] (15), de […]% em termos de valor e de […]% em termos de volume, para […]% em termos de valor (16) e […]% em termos de volume (17).

(24)

Enquanto as quotas de mercado da PostNord diminuíram ao longo do período observado, as quotas de mercado dos concorrentes […] aumentaram […] durante esse mesmo período. Entre 2016 e 2018, as quotas de mercado do concorrente […], […], aumentaram de […]% para […]% em termos de valor e de […]% para […]% em termos de volume (18). Do mesmo modo, no mesmo período, as quotas de mercado da […] aumentaram de […]% para […]% em termos de valor e de […]% para […]% em termos de volume (19). […]. Deste modo, pode considerar-se que estes concorrentes (ou seja, […]) poderiam exercer uma pressão concorrencial significativa sobre a PostNord. Neste contexto, é igualmente importante observar que a […] conseguiu aumentar o seu mercado […] num período de tempo relativamente curto, o que sugere que a […] exerce uma pressão concorrencial significativa sobre a PostNord.

(25)

Além disso, a Comissão observa que, nos últimos cinco anos, entraram no mercado novos operadores: a DAO365, a Burd Delivery (20) e a […] nos últimos três anos.

(26)

Para efeitos da presente decisão, e sem prejuízo das normas aplicáveis em matéria de concorrência, os fatores mencionados nos considerandos 23, 24 e 25, devem ser considerados indicativos da exposição à concorrência desta atividade na Dinamarca. Por conseguinte, uma vez que se encontram preenchidas as condições previstas no artigo 34.o da Diretiva 2014/25/UE, deve estabelecer-se que essa diretiva não se aplica aos contratos destinados a permitir o exercício da atividade na Dinamarca.

(27)

A Comissão observa que, à semelhança do que acontece no mercado nacional de serviços de entrega de encomendas B2C, o mercado internacional de serviços de entrega de encomendas B2C registou um crescimento significativo nos últimos anos. No entanto, contrariamente à evolução da concorrência observada no mercado nacional de serviços de entrega de encomendas B2C, a quota de mercado da PostNord no mercado internacional de serviços de entrega de encomendas B2C manteve-se relativamente estável nos últimos três anos, tanto em termos de valor (21) ([…]% em 2016, […]% em 2017 e […]% em 2018) como em termos de volume (22) ([…]% em 2016, […]% em 2017 e […]% em 2018) (23).

(28)

Paralelamente, a quota de mercado agregada […] em termos de valor e […] em termos de volume. A estes níveis, não se pode concluir que estes concorrentes possam exercer uma pressão concorrencial significativa sobre a PostNord nem que a situação do mercado se possa alterar em breve, tendo em conta as quotas de mercado relativamente estáveis da PostNord no período observado.

(29)

A requerente alega que uma parte importante dos serviços internacionais de entrega de encomendas B2C é […]. De acordo com o pedido (24), afigura-se que […].

(30)

No entanto, mesmo com base na abordagem conservadora […], a quota de mercado da PostNord em termos de volume ainda é de […]. Uma vez que […], é pouco provável que a situação concorrencial se venha a alterar num futuro próximo.

(31)

A requerente indica (25) que […]. Sugere igualmente que, tendo em conta o crescimento do mercado do comércio eletrónico na Dinamarca e na Europa, a procura de serviços internacionais de entrega de encomendas B2C deverá aumentar. Por último, em 16 de março de 2020, a requerente informou a Comissão de que a PostNord identificou outros prestadores de serviços internacionais de entrega de encomendas B2C.

(32)

No entanto, a requerente esclareceu que, com base nas informações fornecidas pela PostNord, alguns desses prestadores (designadamente a Prime Cargo, a Blue Water, a Scan Logistics, a GTX Logistics e a Link Logistics) não prestam diretamente serviços de entrega de encomendas; oferecem soluções logísticas, que incluem a venda dos serviços de distribuidores de encomendas como a PostNord. Além disso, parece que outros prestadores (designadamente a United Broker, a Shipmondo e a pakke.dk) oferecem «serviços de consolidação», ou seja, soluções e plataformas informáticas. A requerente reconheceu igualmente que o mercado dinamarquês é limitado em termos de dimensão, o que pode limitar o número de prestadores de serviços de entrega de encomendas.

(33)

A Comissão observa que um novo concorrente, a DAO 365, entrou no mercado internacional de entrega de encomendas B2C em 2019, mas ainda não existem dados disponíveis sobre o seu desempenho neste mercado. Embora seja possível que certas empresas, como as identificadas no considerando 32 supra, exerçam alguma pressão concorrencial sobre a PostNord, mesmo que não forneçam elas próprias serviços internacionais de entrega de encomendas B2C, as informações fornecidas pela requerente não permitem concluir que seja esse efetivamente o caso. A magnitude dessa potencial pressão concorrencial é particularmente incerta, uma vez que, tal como demonstrado no considerando 27 supra, a quota de mercado da PostNord, tanto em termos de volume como de valor, permaneceu estável no período observado.

(34)

Tendo em conta os fatores analisados nos considerandos 27 a 33, não é possível concluir que os serviços internacionais de entrega de encomendas B2C estejam diretamente expostos à concorrência na Dinamarca. Por conseguinte, a Diretiva 2014/25/UE deve continuar a aplicar-se a contratos destinados a permitir o exercício dessas atividades na Dinamarca.

(35)

A presente decisão baseia-se na situação de direito e de facto vigente entre dezembro de 2019 e março de 2020, de acordo com as informações fornecidas pela requerente e com as informações de acesso público (26). É passível de revisão, caso as condições de aplicabilidade do artigo 34.o da Diretiva 2014/25/UE deixem de estar preenchidas, em virtude de alterações significativas na situação de direito ou de facto,

(36)

Uma vez que os serviços relacionados com os serviços internacionais de entrega de encomendas B2C devem continuar a estar sujeitos à Diretiva 2014/25/UE, importa recordar que os contratos públicos que abrangem várias atividades devem ser tratados em conformidade com o artigo 6.o da referida diretiva. Tal significa que, quando uma entidade adjudicante intervém num procedimento de adjudicação «misto», utilizado para apoiar o exercício tanto de atividades isentas como de atividades não isentas da aplicação da Diretiva 2014/25/UE, é necessário avaliar quais são as atividades a que o contrato se destina principalmente. No caso de procedimentos de adjudicação mistos cujo objetivo consiste, essencialmente, em apoiar atividades não isentas, aplicam-se as disposições da Diretiva 2014/25/UE. Se for objetivamente impossível determinar a atividade a que o contrato se destina principalmente, esse contrato deve ser adjudicado em conformidade com as regras estabelecidas no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 2014/25/UE,