(1)

Op 19 december 2019 heeft Denemarken (“de verzoeker”) per e-mail bij de Commissie een verzoek ingediend op grond van artikel 35, lid 1, van Richtlijn 2014/25/EU (“het verzoek”). Het verzoek voldoet aan artikel 1, lid 1, van Uitvoeringsbesluit (EU) 2016/1804 van de Commissie (2).

(2)

Het verzoek heeft betrekking op bepaalde postdiensten in Denemarken. In het verzoek worden deze diensten als volgt omschreven:

(3)

De Deense mededingings- en consumentenautoriteit (“DCAA”), een onafhankelijke entiteit van het Deense Ministerie van Industrie, Bedrijfsleven en Financiële Aangelegenheden, heeft het verzoek namens Denemarken ingediend. Het verzoek werd geïnitieerd door PostNord (3), de enige entiteit die actief is in de postsector in Denemarken, die aan de regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten onderworpen is.

(4)

Het verzoek bevatte een gemotiveerd standpunt van de DCAA. De DCAA, die bevoegd is voor de betrokken activiteiten, heeft de voorwaarden voor de toepasselijkheid van artikel 34, lid 1, van Richtlijn 2014/25/EU op de betrokken activiteiten grondig geanalyseerd, in overeenstemming met artikel 34, leden 2 en 3, van die richtlijn. Het standpunt van de DCAA was gebaseerd op een enquête onder de daadwerkelijke marktspelers en de potentiële concurrenten op de Deense markten voor diensten voor nationale en internationale standaardbezorging van pakketten van bedrijven aan consumenten.

(5)

Op 3 februari 2020 heeft de Commissie de verzoeker om aanvullende informatie verzocht. Zij heeft het antwoord van de verzoeker ontvangen op 10 februari 2020. Op 16 maart 2020 heeft de verzoeker nadere informatie verstrekt over de mededingingssituatie op de markt voor internationale B2C-pakketbezorgdiensten.

(6)

Overeenkomstig bijlage IV, punt 1, onder a), bij Richtlijn 2014/25/EU worden de in artikel 35 van die richtlijn bedoelde uitvoeringshandelingen binnen 90 werkdagen vastgesteld indien op grond van artikel 34, lid 3, eerste alinea, van Richtlijn 2014/25/EU vrije toegang tot een bepaalde markt wordt verondersteld. Overeenkomstig bijlage IV, punt 1, derde alinea, bij Richtlijn 2014/25/EU begint de termijn voor de vaststelling van de uitvoeringshandelingen te lopen op de eerste werkdag volgend op de datum waarop de Commissie het in artikel 35, lid 1, van die richtlijn bedoelde verzoek ontvangt of, indien de met het verzoek te verstrekken informatie onvolledig is, op de werkdag volgend op de ontvangst van de volledige informatie. De oorspronkelijke termijn liep derhalve af op 11 mei 2020 (4). Deze termijn werd door de Commissie met instemming van de verzoeker verlengd tot en met 29 mei 2020.

(7)

Richtlijn 2014/25/EU is van toepassing op de gunning van opdrachten voor de uitoefening van met postdiensten verband houdende activiteiten, tenzij de activiteit op grond van artikel 34 van die richtlijn is vrijgesteld.

(8)

Overeenkomstig Richtlijn 2014/25/EU horen opdrachten voor een van de activiteiten waarop de richtlijn van toepassing is, niet onder die richtlijn te vallen wanneer de activiteit in de lidstaat waarin zij wordt uitgeoefend rechtstreeks aan concurrentie blootstaat op marktgebieden waarvoor de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan concurrentie wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, die betrekking kunnen hebben op de kenmerken van de desbetreffende producten of diensten, het voorhanden zijn van alternatieve producten of diensten die aan de vraag- of aanbodzijde substitueerbaar zijn, de prijzen en de aanwezigheid van meer dan één leverancier van deze producten of meer dan één aanbieder van deze diensten.

(9)

De toegang tot een markt wordt geacht niet beperkt te zijn indien de betrokken lidstaat de desbetreffende wetgeving van de Unie tot openstelling van een bepaalde (deel)sector voor concurrentie ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast. Deze wetgeving is vermeld in bijlage III bij Richtlijn 2014/25/EU; voor postdiensten gaat het om Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad (5).

(10)

Zoals de verzoeker heeft bevestigd (6) en zoals blijkt uit de informatie waarover de Commissie beschikt (7), heeft Denemarken Richtlijn 97/67/EG ten uitvoer gelegd en past het deze ook toe. Bijgevolg wordt de toegang tot de relevante markt overeenkomstig artikel 34, lid 3, van Richtlijn 2014/25/EU geacht niet beperkt te zijn.

(11)

De rechtstreekse blootstelling aan concurrentie moet worden beoordeeld aan de hand van diverse indicatoren, waarbij geen van deze indicatoren op zichzelf doorslaggevend is. Wat de markten betreft waarop dit besluit betrekking heeft, is het marktaandeel van de voornaamste spelers op een bepaalde markt een van de te hanteren criteria. Aangezien er voor de onderscheiden activiteiten waarop het verzoek betrekking heeft uiteenlopende omstandigheden gelden, moet bij het onderzoek naar de concurrentiesituatie met die uiteenlopende situaties op de relevante markten rekening worden gehouden.

(12)

Dit besluit laat de toepassing van de mededingingsregels en andere gebieden van het recht van de Unie onverlet. Met name zijn de criteria en methoden die worden gebruikt om rechtstreekse blootstelling aan concurrentie te beoordelen overeenkomstig artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU niet noodzakelijker identiek aan die welke worden gebruikt om een beoordeling te verrichten volgens de artikelen 101 of 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie of Verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad (8), zoals het Gerecht heeft bevestigd (9).

(13)

Het doel van dit besluit is vast te stellen of de activiteiten waarop het verzoek betrekking heeft, op markten waarvoor de toegang niet beperkt is in de zin van artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU aan een mate van concurrentie blootstaan die ervoor zal zorgen dat, ook zonder de discipline die door de toepassing van de in Richtlijn 2014/25/EU vastgelegde nadere regels voor het plaatsen van opdrachten wordt opgelegd, de plaatsing van opdrachten voor de uitoefening van de activiteiten waarop het verzoek betrekking heeft op een transparante, niet-discriminerende wijze zal plaatsvinden op basis van criteria die afnemers in staat stellen uit te maken welke in het algemeen de economisch voordeligste oplossing is.

(14)

In dit verband is het belangrijk te vermelden dat niet alle marktspelers op de betrokken markten aan de regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten onderworpen zijn. Op de markten waarop het verzoek betrekking heeft, is alleen PostNord een aanbestedende instantie in de zin van artikel 4, lid 1, van Richtlijn 2014/25/EU en derhalve aan de regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten onderworpen. De ondernemingen die niet aan die regels onderworpen zijn, zouden — wanneer zij actief zijn op die markten — normaliter concurrentiedruk kunnen uitoefenen op de marktspelers die wel aan die regels onderworpen zijn.

(15)

De Commissie heeft in haar eerdere praktijk (10) geoordeeld dat de markt voor pakketbezorgdiensten kan worden onderverdeeld in een markt voor exprespakketbezorgdiensten en een markt voor standaardpakketbezorgdiensten (ofwel “vertraagde” pakketbezorgdiensten). Bij deze onderverdeling wordt er rekening mee gehouden dat expresdiensten sneller en betrouwbaarder zijn dan standaarddiensten, dat elk van die diensten een verschillende infrastructuur vereist en dat expresdiensten bijkomende kenmerken van diensten met toegevoegde waarde vertonen, zoals traceerdiensten, en doorgaans duurder zijn.

(16)

In een eerder besluit (11) heeft de Commissie ook een onderscheid gemaakt tussen binnenlandse en internationale pakketbezorgdiensten. De Commissie was van oordeel dat binnenlandse pakketbezorgdiensten worden verleend door bedrijven die nationale distributienetwerken beheren, terwijl de internationale bezorging van pakketten bestaat in het ophalen van pakketten die moeten worden vervoerd en afgeleverd in het buitenland, en worden verleend door bedrijven die toegang hebben tot netwerken in de landen van bestemming.

(17)

De Commissie heeft in eerdere besluiten geoordeeld dat standaardpakketbezorgdiensten aan consumenten (C2X, d.w.z. C2C en C2B) en bedrijven (B2X, d.w.z. B2B en B2C) afzonderlijke productmarkten vormen. De levering van diensten aan consumenten (C2X) en de levering van diensten aan bedrijven (B2X) vereisen een verschillende infrastructuur (en met name een netwerk van postkantoren voor particuliere consumenten) (12).

(18)

Bovendien heeft de Commissie in eerdere besluiten vastgesteld dat B2B- en B2C-leveringen niet substitueerbaar zijn. Wat de aanbodzijde betreft, vereist de B2C-levering een dichter netwerk om de particuliere ontvangers te kunnen bereiken, in tegenstelling tot zakelijke ontvangers die zich vaak in dichte clusters bevinden. De afstand tussen zakelijke ontvangers is dan ook korter dan de afstand tussen consumenten. De gevolgen op het gebied van netwerkdekking en kosten kunnen zeer significant zijn, reden waarom een onderscheid wordt gemaakt tussen B2B- en B2C-markten voor pakketbezorging (13).

(19)

De afbakening van de productmarkt van de verzoeker is in overeenstemming met de eerdere praktijk van de Commissie.

(20)

Op basis van de overwegingen 15 tot en met 19 kan, met het oog op de beoordeling in het kader van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, worden aangenomen dat de relevante productmarkten zijn:

(21)

De Commissie heeft zich in haar eerdere praktijk (14) op het standpunt gesteld dat de markten voor B2C-pakketbezorging, ongeacht het onderscheid tussen binnenlandse en internationale bezorgdiensten, van nationale omvang zijn. Het standpunt van de verzoeker is in overeenstemming met de Commissiepraktijk.

(22)

Bij gebrek aan aanwijzingen voor een andere omvang van de geografische markt gaat de Commissie er, met het oog op de beoordeling in het kader van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, van uit dat de geografische omvang van de binnenlandse en internationale B2C-pakketbezorgdiensten het grondgebied van Denemarken bestrijkt.

(23)

De Commissie merkt op dat de markt in Denemarken, net als die in de meeste lidstaten, in de afgelopen jaren een aanzienlijke groei van het aantal pakketten te zien heeft gegeven, vooral vanwege de impact van de elektronische handel. Volgens de beschikbare informatie is het marktaandeel van PostNord in de periode 2016-2018 gedaald met […] (15): van […] % tot […]% qua waarde (16) en van […] % tot […] % qua volume (17).

(24)

Terwijl het marktaandeel van PostNord in de beoordeelde periode is gedaald, is het marktaandeel van […] concurrenten tijdens de beoordeelde periode met […] gestegen. In de periode 2016-2018 is het marktaandeel van de […] concurrent, […], gestegen van […] % tot […] % qua waarde en van […] % tot […] % qua volume (18). Gedurende dezelfde periode is het marktaandeel van […] gestegen van […] % tot […] % qua waarde en van […] % tot […] % qua volume (19). […]. Op basis hiervan kan worden aangenomen dat zij (d.w.z. […]) aanzienlijke concurrentiedruk op PostNord zouden kunnen uitoefenen. In dit verband moet eveneens worden opgemerkt dat […] zijn/hun marktaandeel […] in een betrekkelijk korte tijd heeft/hebben weten te vergroten, wat erop wijst dat […] een aanzienlijke concurrentiedruk op PostNord uitoefent/uitoefenen.

(25)

Voorts merkt de Commissie op dat in de afgelopen vijf jaar nieuwe exploitanten de markt hebben betreden: DAO365 en Burd Delivery (20) alsmede […] in de afgelopen drie jaar.

(26)

Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht moeten de in de overwegingen 23, 24 en 25 beschreven factoren worden beschouwd als een indicatie dat die activiteit in Denemarken aan concurrentie is blootgesteld. Aangezien aan de voorwaarden van artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU is voldaan, moet worden vastgesteld dat Richtlijn 2014/25/EU bijgevolg niet van toepassing mag zijn op opdrachten voor die activiteit in Denemarken.

(27)

De Commissie merkt op dat de markt voor internationale B2C-pakketbezorging, net als de markt voor binnenlandse B2C-pakketbezorging, in de afgelopen jaren een aanzienlijke groei heeft gekend. In tegenstelling tot de ontwikkelingen op het gebied van de concurrentie die op de markt voor binnenlandse B2C-pakketbezorging zijn waargenomen, is het marktaandeel van PostNord op de markt voor internationale B2C-pakketbezorging in de afgelopen drie jaar echter relatief stabiel gebleven, zowel qua waarde (21) ([…] % in 2016, […] % in 2017 en […] % in 2018) als qua volume (22) ([…] % in 2016, […] % in 2017 en […] % in 2018) (23).

(28)

Tegelijkertijd is het gezamenlijke marktaandeel qua waarde […] en qua volume […]. Gelet op deze niveaus kan niet worden geconcludeerd dat deze concurrenten een aanzienlijke concurrentiedruk op PostNord zouden kunnen uitoefenen, noch dat de marktsituatie snel zou kunnen veranderen gezien het relatief stabiele marktaandeel van PostNord in de beoordeelde periode.

(29)

Volgens de verzoeker bestaat een groot deel van de internationale B2C-pakketbezorgdiensten in […]. Uit het verzoek (24) blijkt dat de […].

(30)

Zelfs bij een voorzichtige schatting […] bedraagt het marktaandeel van PostNord qua volume echter nog steeds […]. Aangezien […], is het onwaarschijnlijk dat de concurrentiesituatie in de nabije toekomst zal veranderen.

(31)

De verzoeker geeft aan (25) dat […]. Hij suggereert dat, gezien de groeiende markt voor elektronische handel in Denemarken en Europa, de vraag naar internationale B2C-pakketbezorging naar verwachting zal groeien. Ten slotte heeft de verzoeker de Commissie op 16 maart 2020 meegedeeld dat PostNord heeft geconstateerd dat er nog meer aanbieders van internationale B2C-pakketbezorgdiensten zijn.

(32)

De verzoeker heeft echter verduidelijkt dat blijkens de door PostNord verstrekte informatie sommige van deze aanbieders (te weten Prime Cargo, Blue Water, Scan Logistics, GTX Logistics en Link Logistics) zelf niet rechtstreeks pakketbezorgdiensten aanbieden, maar in plaats daarvan logistieke oplossingen bieden, waaronder de verkoop van de diensten van pakketbezorgers als PostNord. Bovendien lijkt het erop dat sommige andere aanbieders (te weten United Broker, Shipmondo en pakke.dk) “consolidatiediensten” aanbieden, d.w.z. IT-oplossingen en -platforms. De verzoeker heeft ook erkend dat de Deense markt wat omvang betreft beperkt is, wat het aantal aanbieders van pakketbezorgdiensten kan beperken.

(33)

De Commissie merkt op dat een nieuwe concurrent, DAO 365, in 2019 de internationale B2C-pakketmarkt heeft betreden, maar dat er nog geen gegevens beschikbaar zijn over zijn prestaties op deze markt. Hoewel ondernemingen, zoals die welke in overweging 32 worden genoemd, enige concurrentiedruk op PostNord kunnen uitoefenen, ook al bieden zij zelf geen internationale B2C-pakketbezorgdiensten aan, kan op basis van de door de verzoeker verstrekte informatie niet worden geconcludeerd dat dit inderdaad het geval is. De omvang van dergelijke potentiële concurrentiedruk is bijzonder onzeker omdat, zoals blijkt uit overweging 27, het marktaandeel van PostNord zowel qua volume als qua waarde in de beoordeelde periode stabiel is gebleven.

(34)

Gezien de in de overwegingen 27 tot en met 33 onderzochte factoren kan niet worden geconcludeerd dat de internationale B2C-pakketbezorgdiensten in Denemarken rechtstreeks aan concurrentie blootstaan. Bijgevolg moet Richtlijn 2014/25/EU van toepassing blijven op opdrachten voor die activiteiten in Denemarken.

(35)

Dit besluit is gebaseerd op de juridische en feitelijke situatie in de periode van december 2019 tot en met maart 2020 zoals deze blijkt uit de informatie die door de verzoeker is ingediend en uit de openbaar beschikbare informatie (26). Het besluit kan worden herzien wanneer de juridische of feitelijke situatie zodanig verandert dat niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden waaronder artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU van toepassing is.

(36)

Aangezien de diensten die verband houden met de internationale B2C-pakketbezorging aan Richtlijn 2014/25/EU onderworpen moeten blijven, wordt eraan herinnerd dat overheidsopdrachten die betrekking hebben op verschillende activiteiten moeten worden behandeld overeenkomstig artikel 6 van die richtlijn. Dit betekent dat er, wanneer een aanbestedende instantie een “gemengde” aanbesteding doet, dat wil zeggen een aanbesteding voor de uitvoering van zowel activiteiten die vrijgesteld zijn van de toepassing van Richtlijn 2014/25/EU als activiteiten die hiervan niet vrijgesteld zijn, moet worden gekeken naar de activiteiten waarvoor de opdracht hoofdzakelijk bedoeld is. Wanneer een dergelijke gemengde aanbesteding hoofdzakelijk gericht is op activiteiten die niet vrijgesteld zijn, moeten de bepalingen van Richtlijn 2014/25/EU worden toegepast. Indien het objectief gezien onmogelijk is om vast te stellen voor welke activiteit de opdracht hoofdzakelijk bedoeld is, moet de opdracht geplaatst worden conform de in artikel 6, lid 3, van Richtlijn 2014/25/EU neergelegde regels,