(1)

Danska (dalje u tekstu „podnositelj zahtjeva”) je 19. prosinca 2019. Komisiji e-poštom podnijela zahtjev u skladu s člankom 35. stavkom 1. Direktive 2014/25/EU (dalje u tekstu „zahtjev”). Zahtjev je u skladu s člankom 1. stavkom 1. Provedbene odluke Komisije (EU) 2016/1804 (2).

(2)

Zahtjev se odnosi na određene poštanske usluge u Danskoj. Predmetne usluge opisane su u zahtjevu kako slijedi:

(3)

Zahtjev je u ime Danske podnijelo Dansko tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i potrošača (dalje ju tekstu „DCAA”), neovisno tijelo danskog Ministarstva industrije, poslovanja i financija. Zahtjev je poslan na inicijativu poduzeća PostNord (3), jedinog poduzeća u poštanskom sektoru u Danskoj na koje se primjenjuju pravila o javnoj nabavi.

(4)

Zahtjev je sadržavao obrazloženo i utemeljeno stajalište DCAA-a. DCAA, tijelo nadležno za predmetne djelatnosti, temeljito je analizirao uvjete za primjenjivost članka 34. stavka 1. Direktive 2014/25/EU na predmetne djelatnosti u skladu s člankom 34. stavcima 2. i 3. navedene Direktive. Stajalište DCAA-a temeljilo se na upitniku upućenom postojećim sudionicima i potencijalnim konkurentima na danskim tržištima usluga domaće i međunarodne standardne dostave paketa od poduzeća do potrošača.

(5)

Komisija je 3. veljače 2020. od podnositelja zahtjeva zatražila dodatne informacije. Odgovor podnositelja zahtjeva primljen je 10. veljače 2020. Podnositelj zahtjeva dostavio je 16. ožujka 2020. dodatne informacije o stanju tržišnog natjecanja na tržištu usluga međunarodne B2C dostave paketa od poduzeća do potrošača.

(6)

U skladu s točkom 1. podtočkom (a) Priloga IV. Direktivi 2014/25/EU provedbeni akti iz članka 35. te Direktive donose se u roku od 90 radnih dana ako se slobodan pristup određenom tržištu pretpostavlja na temelju prvog podstavka članka 34. stavka 3. Direktive 2014/25/EU. U skladu s trećim stavkom točke 1. Priloga IV. Direktivi 2014/25/EU rok za donošenje provedbenih akata počinje prvog radnog dana nakon datuma kada je Komisija primila zahtjev iz članka 35. stavka 1. te Direktive ili ako informacije koje se trebaju priložiti uz zahtjev nisu potpune, sljedećeg radnog dana nakon zaprimanja potpunih informacija. Prvotni rok stoga istječe 11. svibnja 2020. (4) Komisija je uz suglasnost podnositelja zahtjeva taj rok produljila do 29. svibnja 2020.

(7)

Direktiva 2014/25/EU primjenjuje se na dodjelu ugovora za obavljanje djelatnosti povezanih s poštanskim uslugama, osim ako je djelatnost izuzeta u skladu s člankom 34. te Direktive.

(8)

Na temelju Direktive 2014/25/EU ugovori kojima se namjerava omogućiti obavljanje jedne od djelatnosti na koje se primjenjuje Direktiva 2014/25/EU ne trebaju podlijegati Direktivi ako je u državi članici u kojoj se ta djelatnost obavlja ona izravno izložena tržišnom natjecanju na tržištima kojima pristup nije ograničen. Izravna izloženost tržišnom natjecanju procjenjuje se na temelju objektivnih kriterija, koji mogu uključivati značajke dotičnih proizvoda ili usluga, postojanje alternativnih proizvoda ili usluga za koje se smatra da su zamjenjivi na strani ponude ili na strani potražnje, cijene te nazočnost više od jednog dobavljača proizvoda ili pružatelja predmetnih usluga.

(9)

Smatra se da je pristup tržištu neograničen ako je predmetna država članica provela i primijenila relevantno zakonodavstvo Unije o otvaranju tržišta za određeni sektor ili jedan njegov dio kad je riječ o tržišnom natjecanju. To je zakonodavstvo navedeno u Prilogu III. Direktivi 2014/25/EU, u kojem se za poštanske usluge upućuje na Direktivu 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (5).

(10)

Kao što je potvrdio podnositelj zahtjeva (6), i na temelju informacija dostupnih Komisiji, Danska je prenijela (7) i primjenjuje Direktivu 97/67/EZ. Stoga se smatra da je pristup relevantnom tržištu neograničen u skladu s člankom 34. stavkom 3. Direktive 2014/25/EU.

(11)

Izravnu izloženost tržišnom natjecanju trebalo bi ocijeniti na temelju više pokazatelja, od kojih ni jedan nije odlučujući sam po sebi. Kad je riječ o tržištima na koja se odnosi ova Odluka, jedan je od kriterija koje bi trebalo uzeti u obzir tržišni udio glavnih sudionika na određenom tržištu. Budući da se uvjeti za razne djelatnosti na koje se odnosi zahtjev razlikuju, za ispitivanje konkurentne situacije potrebno je uzeti u obzir različite okolnosti na relevantnim tržištima.

(12)

Ovom se Odlukom ne dovode u pitanje primjena pravila o tržišnom natjecanju i ostala područja prava Unije. Konkretno, kriteriji i metodologija koje se upotrijebilo za ocjenu izravnog izlaganja tržišnom natjecanju u skladu s člankom 34. Direktive 2014/25/EU nisu nužno istovjetni onima upotrjebljenima za procjenu u skladu s člankom 101. ili 102. Ugovora o funkcioniranju Europske unije ili Uredbom Vijeća (EZ) br. 139/2004 (8), što je potvrdio Opći sud (9).

(13)

Cilj je ove Odluke utvrditi jesu li djelatnosti na koje se odnosi zahtjev izložene takvoj razini tržišnog natjecanja na tržištima kojima pristup nije ograničen u smislu članka 34. Direktive 2014/25/EU i osigurati da se i u nedostatku discipline koja proizlazi iz detaljnih pravila o nabavi utvrđenih u Direktivi 2014/25/EU javna nabava za obavljanje djelatnosti iz zahtjeva provede na transparentan i nediskriminirajući način na temelju kriterija kojima se kupcima omogućuje utvrđivanje rješenja koje je sveukupno ekonomski najpovoljnije.

(14)

U tom je kontekstu važno napomenuti da ne podliježu svi sudionici na predmetnom tržištu pravilima o javnoj nabavi. Na tržištima na koja se odnosi ovaj zahtjev samo je poduzeće PostNord naručitelj u smislu članka 4. stavka 1. Direktive 2014/25/EU te stoga podliježe pravilima o javnoj nabavi. Poduzeća koja ne podliježu tim pravilima uglavnom mogu, kad posluju na tim tržištima, vršiti konkurentski pritisak na one sudionike koji podliježu pravilima o javnoj nabavi.

(15)

Komisija je u prethodnim odlukama (10) utvrdila da se tržište usluga dostave paketa može podijeliti na usluge žurne dostave i usluge standardne dostave paketa (koje se nazivaju i „odgođenima”). U toj se podjeli uzima u obzir da su usluge žurne dostave brže i pouzdanije od usluga standardne dostave, da je za svaku vrstu usluga potrebna drukčija infrastruktura i da usluge žurne dostave imaju dodatna obilježja usluga s dodanom vrijednošću, kao što su usluge praćenja i sljedivosti, te da su obično skuplje.

(16)

U jednoj prethodnoj odluci (11) Komisija je odredila razliku između usluga domaće i međunarodne dostave paketa. Komisija smatra da usluge domaće dostave paketa pružaju poduzeća koja upravljaju nacionalnim distribucijskim mrežama, a da se usluge međunarodne dostave paketa odnose na prikupljanje paketa koje treba prevesti i dostaviti u inozemstvo te ih pružaju poduzeća s pristupom mrežama u odredišnim zemljama.

(17)

Komisija je u prethodnim odlukama smatrala da su pružanje usluga standardne dostave paketa potrošačima (C2X, odnosno od potrošača do potrošača (C2C) i od potrošača do poduzeća (C2B)) te poduzećima (B2X, odnosno od poduzeća do poduzeća (B2B) i od poduzeća do potrošača (B2C)) različita tržišta proizvoda. Za pružanje usluga potrošačima (C2X) i pružanje usluga poduzećima (B2X) potrebne su različite infrastrukture (a posebno mreža poštanskih ureda dostupnih privatnim potrošačima). (12)

(18)

Usto, Komisija je u prethodnim odlukama smatrala da dostave od poduzeća do poduzeća (B2B) i od poduzeća do potrošača (B2C) nisu zamjenjive. Za dostavu od poduzeća do potrošača (B2C) potrebna je, iz perspektive pružatelja usluge, gušća mreža kako bi se doprlo do privatnih primatelja, dok su poslovni primatelji često gušće grupirani. Sukladno tome, udaljenost među poslovnim primateljima manja je od udaljenosti među potrošačima. To se može znatno odraziti na pokrivenost mreže i troškove pa je stoga potrebno napraviti razliku između tržišta dostave paketa od poduzeća do poduzeća (B2B) i od poduzeća do potrošača (B2C) (13).

(19)

Definicija tržišta proizvoda podnositelja zahtjeva u skladu je s prethodnom praksom Komisije.

(20)

Na temelju uvodnih izjava od 15. do 19. za potrebe ocjene u skladu s ovom Odlukom i ne dovodeći u pitanje pravo tržišnog natjecanja, može se smatrati da su relevantna tržišta proizvoda:

(21)

U svojoj je prethodnoj praksi (14) Komisija zauzela stajalište da su svojim opsegom tržišta za dostavu paketa od poduzeća do potrošača (B2C) nacionalna, neovisno o razlici između usluga domaće i međunarodne dostave paketa. Stajalište podnositelja zahtjeva u skladu je s praksom Komisije.

(22)

Budući da nema navoda o nekom drugom opsegu zemljopisnog tržišta, za potrebe ocjene u skladu s ovom Odlukom i ne dovodeći u pitanje pravo tržišnog natjecanja, Komisija smatra da zemljopisno područje pružanja usluga domaće i međunarodne dostave paketa od poduzeća do potrošača (B2C) obuhvaća državno područje Danske.

(23)

Komisija napominje da je, kao i u većini država članica, na danskom tržištu posljednjih godina zabilježen znatan porast broja paketa, prvenstveno zbog utjecaja e-trgovine. Prema dostupnim informacijama tržišni se udio poduzeća PostNord od 2016. do 2018. smanjio za […] (15), odnosno s […] % u pogledu vrijednosti i […] % u pogledu obujma na […] % u pogledu vrijednosti (16) i […] % u pogledu obujma (17).

(24)

Dok se tržišni udio poduzeća PostNord smanjio u razmatranom razdoblju, tržišni udjeli […] konkurenata povećali su se […] u istom razdoblju. Od 2016. do 2018. tržišni udjeli konkurenta […], […], povećali su se s […] % na […] % u pogledu vrijednosti i s […] % na […] % u pogledu obujma (18). Osim toga, u istom razdoblju tržišni udjeli poduzeća […] povećali su se s […] % na […] % u pogledu vrijednosti i s […] % na […] % u pogledu obujma (19). […]. Na temelju toga može se smatrati da ta poduzeća (odnosno […]) mogu vršiti znatan konkurentski pritisak na PostNord. U tom je kontekstu važno navesti i da su poduzeća […] uspjela povećati svoje tržište […] u relativno kratkom vremenskom razdoblju, što ukazuje na to da poduzeća […] vrše znatan konkurentski pritisak na PostNord.

(25)

Nadalje, Komisija napominje da su se u posljednjih pet godina na tržištu pojavili novi gospodarski subjekti: DAO365 i Burd Delivery (20) te […] u posljednje tri godine.

(26)

Za potrebe ove Odluke i ne dovodeći u pitanje pravo tržišnog natjecanja, čimbenike opisane u uvodnim izjavama 23., 24. i 25. treba shvatiti kao pokazatelje izloženosti te djelatnosti tržišnom natjecanju u Danskoj. Slijedom toga, s obzirom na to da su ispunjeni uvjeti utvrđeni člankom 34. Direktive 2014/25/EU, trebalo bi utvrditi da se Direktiva 2014/25/EU ne bi trebala primjenjivati na ugovore kojima je namjena omogućivanje obavljanja te djelatnosti u Danskoj.

(27)

Komisija napominje da je, kao i na tržištu domaće B2C dostave paketa od poduzeća do potrošača, na tržištu međunarodne B2C dostave paketa od poduzeća do potrošača posljednjih godina zabilježen znatan porast. No suprotno razvoju tržišnog natjecanja na tržištu domaće B2C dostave paketa od poduzeća do potrošača, tržišni udio poduzeća PostNord na tržištu međunarodne B2C dostave paketa od poduzeća do potrošača u posljednje tri godine i dalje je relativno stabilan i u pogledu vrijednosti (21) ([…] % 2016., […] % 2017. i […] % 2018.) i u pogledu obujma (22) ([…] % 2016., […] % 2017. i […] % 2018.) (23).

(28)

Usporedno s time, ukupni tržišni udio iznosi […] u pogledu vrijednosti i […] u pogledu obujma. Pri tim razinama ne može se zaključiti da bi ti konkurenti mogli vršiti znatan konkurentski pritisak na PostNord ni da bi se situacija na tržištu mogla uskoro promijeniti s obzirom na relativno stabilne tržišne udjele poduzeća PostNord u razmatranom razdoblju.

(29)

Podnositelj zahtjeva tvrdi da velik udio usluga međunarodne B2C dostave paketa od poduzeća do potrošača čine […]. Prema zahtjevu (24) vidljivo je da […].

(30)

No čak i u okviru konzervativnog pristupa […] tržišni udio poduzeća u pogledu obujma i dalje je […]. Budući da […], nije vjerojatno da će se situacija na tržištu mijenjati u bliskoj budućnosti.

(31)

Podnositelj zahtjeva tvrdi (25) da […]. Isto tako navodi da se zbog rastućeg tržišta e-trgovine u Danskoj i Europi očekuje povećanje potražnje za međunarodnom B2C dostavom paketa od poduzeća do potrošača. Konačno, podnositelj zahtjeva obavijestio je Komisiju 16. ožujka 2020. da je poduzeće PostNord utvrdilo dodatne pružatelje usluga međunarodne B2C dostave paketa od poduzeća do potrošača.

(32)

No podnositelj zahtjeva pojasnio je da na temelju informacija koje je podnijelo poduzeće PostNord neki od tih pružatelja (odnosno Prime Cargo, Blue Water, Scan Logistics, GTX Logistics i Link Logistics) ne pružaju izravno usluge dostave paketa, nego nude logistička rješenja, što uključuje prodaju usluga distributera paketa kao što je PostNord. Usto, čini se da neki drugi pružatelji (odnosno United Broker, Shipmondo i pakke.dk) nude „usluge konsolidacije”, odnosno IT rješenja i platforme. Podnositelj zahtjeva naveo je i da dansko tržište ima ograničen opseg u smislu veličine, što može ograničiti broj pružatelja usluga dostave paketa.

(33)

Komisija navodi da je 2019. na tržište međunarodne B2C dostave paketa od poduzeća do potrošača ušao novi konkurent, DAO 365, ali da još nema podataka o njegovim rezultatima na tom tržištu. Iako poduzeća kao ona navedena u uvodnoj izjavi 32. mogu vršiti određeni konkurentski pritisak na PostNord, čak i ako sâma ne pružaju usluge međunarodne B2C dostave paketa od poduzeća do potrošača, iz informacija koje je dostavio podnositelj zahtjeva ne može se zaključiti da je to ovdje slučaj. Osobito je upitan razmjer takvog potencijalnog konkurentskog pritiska jer je, kako je prikazano u prethodnoj uvodnoj izjavi 27., tržišni udio poduzeća PostNord i u pogledu obujma i u pogledu vrijednosti bio stabilan u razmatranom razdoblju.

(34)

S obzirom na čimbenike razmotrene u uvodnim izjavama od 27. do 33. ne može se zaključiti da su usluge međunarodne B2C dostave paketa od poduzeća do potrošača izravno izložene tržišnom natjecanju u Danskoj. U skladu s time Direktiva 2014/25/EU trebala bi se i dalje primjenjivati na ugovore kojima je namjena omogućivanje obavljanja tih djelatnosti u Danskoj.

(35)

Ova se Odluka temelji na pravnom i činjeničnom stanju od prosinca 2019. do ožujka 2020. kako proizlazi iz informacija koje je dostavio podnositelj zahtjeva i javno dostupnih informacija (26). Može se revidirati ako zbog bitnih promjena pravnog ili činjeničnog stanja uvjeti za primjenjivost članka 34. Direktive 2014/25/EU više nisu ispunjeni.

(36)

S obzirom na to da bi usluge koje su povezane s uslugama međunarodne B2C dostave paketa od poduzeća do potrošača i dalje trebale podlijegati Direktivi 2014/25/EU, napominje se da bi s ugovorima o javnoj nabavi kojima je obuhvaćeno više djelatnosti trebalo postupati u skladu s člankom 6. te Direktive. To znači da je, ako naručitelj sudjeluje u „mješovitoj” javnoj nabavi, odnosno javnoj nabavi namijenjenoj za podršku obavljanja djelatnosti izuzetih od primjene Direktive 2014/25/EU i djelatnosti koje nisu izuzete od nje, potrebno uzeti u obzir djelatnosti za koje je ugovor prvenstveno namijenjen. U slučaju takve mješovite javne nabave, kojoj je svrha prvenstveno podržavanje djelatnosti koje nisu izuzete, primjenjuju se odredbe Direktive 2014/25/EU. Ako je objektivno nemoguće utvrditi kojoj je djelatnosti ugovor prvenstveno namijenjen, ugovor se dodjeljuje u skladu s pravilima navedenima u članku 6. stavku 3. Direktive 2014/25/EU,