(1)

Den 19. december 2019 indgav Danmark (»ansøgeren«) pr. e-mail en anmodning til Kommissionen i henhold til artikel 35, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU (»anmodningen«). Anmodningen er i overensstemmelse med artikel 1, stk. 1, i Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/1804 (2).

(2)

Anmodningen vedrører visse posttjenester i Danmark. De pågældende tjenester er beskrevet på følgende måde i anmodningen:

(3)

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (»KFST«), som er en uafhængig enhed under Erhvervsministeriet, indgav anmodningen på vegne af Danmark. PostNord (3), som er den eneste aktive enhed i den danske postsektor, der er underlagt reglerne for offentlige udbud, tog initiativ til anmodningen.

(4)

Anmodningen indeholdt en begrundet og dokumenteret udtalelse fra KFST. KFST, som er kompetent med hensyn til de pågældende aktiviteter, har grundigt analyseret betingelserne for at anvende artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU på de pågældende aktiviteter, jf. artikel 34, stk. 2 og 3, i samme direktiv. KFST's udtalelse var baseret på en spørgeskemaundersøgelse hos de faktiske markedsaktører samt potentielle konkurrenter på de danske markeder for nationale og internationale standardpakkeleveringstjenester fra virksomhed til forbruger.

(5)

Den 3. februar 2020 anmodede Kommissionen ansøgeren om supplerende oplysninger. Ansøgerens svar blev modtaget den 10. februar 2020. Den 16. marts 2020 fremlagde ansøgeren yderligere oplysninger om konkurrencesituationen på markedet for internationale B2C-pakkeleveringstjenester.

(6)

I overensstemmelse med punkt 1, litra a), i bilag IV til direktiv 2014/25/EU skal de gennemførelsesretsakter, der er omhandlet i artikel 35 i nævnte direktiv, vedtages inden for 90 arbejdsdage, hvis der formodes at være fri adgang til et bestemt marked på grundlag af artikel 34, stk. 3, første afsnit, i direktiv 2014/25/EU. I henhold til punkt 1, tredje afsnit, i bilag IV til direktiv 2014/25/EU løber fristen for vedtagelse af gennemførelsesretsakterne fra den første arbejdsdag efter Kommissionens modtagelse af anmodningen, hvortil der henvises i direktivets artikel 35, stk. 1, eller, hvis de oplysninger, der skal gives ved anmodningen, er ufuldstændige, fra arbejdsdagen efter modtagelsen af de fuldstændige oplysninger. Den første frist udløber således den 11. maj 2020 (4). Denne frist blev forlænget af Kommissionen med ansøgerens samtykke indtil den 29. maj 2020.

(7)

Direktiv 2014/25/EU finder anvendelse på tildeling af kontrakter om udførelse af aktiviteter i forbindelse med posttjenester, medmindre aktiviteten er fritaget i henhold til artikel 34 i nævnte direktiv.

(8)

I henhold til direktiv 2014/25/EU er kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udførelse af en af de aktiviteter, som direktiv 2014/25/EU finder anvendelse på, ikke underlagt samme direktiv, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Hvorvidt en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, vurderes på baggrund af objektive kriterier, hvilket kan omfatte egenskaber ved de pågældende produkter eller tjenester, tilstedeværelsen af alternative produkter eller tjenester, som anses for at være substituerbare på udbuds- eller efterspørgselssiden, priserne og tilstedeværelsen af mere end én leverandør af de pågældende produkter eller mere end én udbyder af de pågældende tjenester.

(9)

Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis den pågældende medlemsstat har gennemført og anvender den relevante EU-lovgivning om åbning af en given sektor eller en del heraf for konkurrence. Lovgivningen er anført i bilag III til direktiv 2014/25/EU, som, for posttjenesters vedkommende, omfatter Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF (5).

(10)

Som bekræftet af ansøgeren (6), og på baggrund af de oplysninger, som Kommissionen har til rådighed, har Danmark gennemført (7) og anvender direktiv 97/67/EF. I lyset heraf betragtes adgangen til det relevante marked som fri, jf. artikel 34, stk. 3, i direktiv 2014/25/EU.

(11)

Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, bør bedømmes på baggrund af forskellige indikatorer, hvoraf ingen er afgørende i sig selv. Hvad angår de markeder, der er omfattet af denne afgørelse, er hovedaktørernes markedsandel på et givet marked et af de kriterier, som bør tages i betragtning. Da de forskellige aktiviteter, der er omfattet af anmodningen, ikke er underlagt samme betingelser, bør der ved undersøgelsen af konkurrencesituationen tages hensyn til de forskellige forhold på de relevante markeder.

(12)

Denne afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne og andre områder af EU-retten. Navnlig svarer de kriterier og den metode, der anvendes til at vurdere, om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår i henhold til artikel 34 i direktiv 2014/25/EU, ikke nødvendigvis til dem, der anvendes til at foretage en vurdering efter artikel 101 eller 102 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde eller efter Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 (8), som bekræftet af Retten (9).

(13)

Formålet med nærværende afgørelse er at afgøre, om de aktiviteter, der er omfattet af anmodningen, på markeder, hvortil der i den i artikel 34 i direktiv 2014/25/EU anvendte betydning er fri adgang, er undergivet et konkurrenceniveau, som selv i mangel af den markedsdisciplin, som opnås ved de detaljerede udbudsregler i direktiv 2014/25/EU sikrer, at udbud vedrørende udøvelsen af de aktiviteter, der er omfattet af anmodningen, vil finde sted på en gennemsigtig, ikkediskriminerende måde, som er baseret på kriterier, der gør det muligt for køberne at finde den løsning, som samlet set er den økonomisk mest fordelagtige.

(14)

I denne forbindelse er det vigtigt at nævne, at ikke alle markedsaktører på de berørte markeder er underlagt reglerne for offentlige udbud. På de markeder, der er omfattet af anmodningen, er kun PostNord ordregivende enhed, jf. artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU, og er dermed underlagt reglerne for offentlige udbud. De virksomheder, der ikke er underlagt disse regler, har normalt mulighed for at lægge konkurrencepres på de markedsaktører, der er omfattet af reglerne for offentlige udbud, når de handler på disse markeder.

(15)

Kommissionen har i tidligere afgørelser (10) gjort gældende, at markedet for pakkeleveringstjenester kan segmenteres i standardpakkeleveringstjenester (også kaldet »udskudte« tjenester) og eksprespakkeleveringstjenester. Med denne segmentering tages der hensyn til, at eksprestjenester er hurtigere og mere pålidelige end en standardtjeneste, at disse tjenester kræver en anden infrastruktur, og at eksprestjenester omfatter serviceaspekter med yderligere merværdi, såsom track and trace-tjenester, og som regel er dyrere.

(16)

I en tidligere afgørelse (11) sondrer Kommissionen også mellem indenlandske og internationale pakkeleveringstjenester. Kommissionen var af den opfattelse, at indenlandske pakkeleveringstjenester leveres af virksomheder på nationale distributionsnet, mens international pakkelevering består i afhentning af pakker, som skal transporteres til og leveres i udlandet, og leveres af virksomheder, som har adgang til net i bestemmelseslandene.

(17)

Kommissionen har i tidligere afgørelser fastslået, at standardpakkeleveringstjenester til forbrugere (C2X, dvs. C2C og C2B) og virksomheder (B2X, dvs. B2B og B2C) udgør særskilte produktmarkeder. Levering af tjenester til forbrugere (C2X) og levering af tjenester til virksomheder (B2X) kræver en anden infrastruktur (og navnlig et net af postkontorer, der er tilgængeligt for private forbrugere). (12)

(18)

Endvidere har Kommissionen i tidligere afgørelser fastslået, at B2B- og B2C-leverancer ikke er substituerbare. Set fra udbudssiden kræver B2C-levering et tættere net for at nå private modtagere i modsætning til forretningsmodtagere, der ofte befinder sig i tætte klynger. Dermed er afstanden mellem forretningsmodtagere mindre end afstanden mellem forbrugere. Konsekvenserne med hensyn til netdækning og omkostninger kan være meget betydelige, hvorfor der sondres mellem B2B- og B2C-pakkeleveringsmarkeder (13).

(19)

Ansøgerens afgrænsning af produktmarkedet er i overensstemmelse med Kommissionens tidligere praksis.

(20)

Baseret på oplysningerne i betragtning 15-19 kan det, for så vidt angår vurderingen i forbindelse med denne afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen, antages, at de relevante produktmarkeder er:

(21)

Kommissionen har i sin hidtidige praksis (14) været af den opfattelse, at markederne for B2C-pakkelevering, uanset sondringen mellem indenlandske og internationale leveringstjenester, er af national karakter. Ansøgerens holdning er i overensstemmelse med Kommissionens praksis.

(22)

Idet der ikke foreligger oplysninger om et andet anvendelsesområde for det geografiske marked, for så vidt angår vurderingen i forbindelse med denne afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen, mener Kommissionen, at det geografiske anvendelsesområde for de indenlandske og internationale B2C-pakkeleveringstjenester dækker Danmarks område.

(23)

Kommissionen bemærker, at i lighed med de fleste medlemsstater har det danske marked registreret en betydelig vækst i pakkemængderne i de seneste år, hovedsagelig på grund af virkningerne af e-handel. Ifølge de foreliggende oplysninger faldt PostNords markedsandel […] mellem 2016 og 2018 (15) fra […] % målt i værdi og […] % målt i volumen til […] % målt i værdi (16) og […] % målt i volumen (17).

(24)

Mens PostNords markedsandele faldt i den observerede periode, steg […] konkurrenters markedsandele med […] i den observerede periode. Mellem 2016 og 2018 steg markedsandelen for […] konkurrent, […], fra […] % til […] % målt i værdi og fra […] % til […] % målt i volumen (18). I samme periode steg markedsandelen ligeledes for […] fra […] % til […] % målt i værdi og fra […] % til […] % målt i volumen (19). […]. På dette grundlag kan det antages, at de (dvs. […]) vil kunne udøve et betydeligt konkurrencepres på PostNord. I denne forbindelse er det vigtigt at bemærke, at […] formåede at øge deres marked […] inden for en forholdsvis kort periode, hvilket tyder på, at […] lægger et betydeligt konkurrencepres på PostNord.

(25)

Endvidere bemærker Kommissionen, at nye operatører i de sidste fem år kom ind på markedet: DAO365 og Burd Delivery (20), og […] i de sidste tre år.

(26)

Faktorerne beskrevet i betragtning 23, 24 og 25 bør i denne afgørelse, og uden at det berører konkurrencelovgivningen, opfattes som en indikator på, hvor udsat denne aktivitet er for konkurrence i Danmark. Da betingelserne fastsat i artikel 34 i direktiv 2014/25/EU er opfyldt, bør det fastsættes, at direktiv 2014/25/EU derfor ikke bør anvendes på kontrakter, hvis formål er at udøve denne aktivitet i Danmark.

(27)

Kommissionen bemærker, at der i de senere år er sket en betydelig vækst i det internationale marked for B2C-pakkelevering i lighed med det indenlandske marked for B2C-pakkelevering. Til trods for den konkurrencemæssige udvikling, der er observeret på et indenlandsk marked for B2C-pakkelevering, er PostNords markedsandel på det internationale marked for B2C-pakkelevering imidlertid forblevet forholdsvis stabil i de seneste tre år både målt i værdi (21) ([…] % i 2016, […] % i 2017 og […] % i 2018) og målt i volumen (22) ([…] % i 2016, […] % i 2017 og […] % i 2018) (23).

(28)

Samtidig er den samlede markedsandel […] målt i værdi og […] målt i volumen. På disse niveauer kan det hverken konkluderes, at disse konkurrenter vil være i stand til at lægge et betydeligt konkurrencepres på PostNord, eller at markedssituationen kan ændre sig hurtigt i betragtning af PostNords forholdsvis stabile markedsandel i den observerede periode.

(29)

Ansøgeren hævder, at en betydelig del af de internationale B2C-pakkeleveringstjenester er […]. Ifølge anmodningen (24) ser det ud til, at de […].

(30)

Selv efter den forsigtige tilgang […] er PostNords markedsandel målt i volumen dog stadig […]. Da […], er det usandsynligt, at konkurrencesituationen vil ændre sig i den nærmeste fremtid.

(31)

Ansøgeren anfører (25), at […]. Den anfører også, at efterspørgslen efter international B2C-pakkelevering forventes at stige i betragtning af det voksende marked for e-handel i Danmark og i Europa. Endelig underrettede ansøgeren den 16. marts 2020 Kommissionen om, at PostNord udpegede yderligere leverandører af internationale B2C-pakkeleveringstjenester.

(32)

Ansøgeren præciserede imidlertid, at nogle af disse leverandører (dvs. Prime Cargo, Blue Water, Scan Logistics, GTX Logistics og Link Logistics) ud fra oplysningerne fra PostNord ikke selv direkte driver pakkeleveringsvirksomhed, men i stedet tilbyder logistikløsninger, der omfatter salg af tjenester fra pakkedistributører såsom PostNord. Derudover ser det ud til, at nogle andre udbydere (dvs. United Broker, Shipmondo og pakke.dk) tilbyder »konsolideringstjenester«, dvs. IT-løsninger og -platforme. Ansøgeren erkendte også, at det danske marked har et begrænset omfang med hensyn til størrelse, hvilket kan begrænse antallet af pakkeleveringstjenesteudbydere.

(33)

Kommissionen bemærker, at en ny konkurrent, DAO 365, kom ind på det internationale B2C-pakkemarked i 2019, men der foreligger endnu ingen oplysninger om dens resultater på dette marked. Skønt virksomheder som dem, der er beskrevet i betragtning 32 ovenfor, kan lægge et vist konkurrencepres på PostNord, selv om de ikke selv udbyder internationale B2C-pakkeleveringstjenester, gør de oplysninger, som ansøgeren har fremlagt, det ikke muligt at konkludere, at dette faktisk er tilfældet. Omfanget af et sådant potentielt konkurrencepres er særlig usikkert, da markedsandelen for PostNord målt i både volumen og værdi er forblevet stabil i den observerede periode, jf. betragtning 27 ovenfor.

(34)

Ud fra de undersøgte faktorer i betragtning 27-33 er det ikke muligt at konkludere, at de internationale B2C-pakkeleveringstjenester er direkte udsat for konkurrence i Danmark. Det følger derfor, at direktiv 2014/25/EU fortsat bør finde anvendelse på kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af disse aktiviteter i Danmark.

(35)

Denne afgørelse bygger på de retlige og faktiske forhold fra december 2019 til marts 2020, som de fremgår af de oplysninger, som ansøgeren har indgivet, og af de offentligt tilgængelige oplysninger (26). Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige og faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 34 i direktiv 2014/25/EU ikke længere er opfyldt.

(36)

Da tjenesterne vedrørende internationale B2C-pakkeleveringstjenester fortsat er underlagt direktiv 2014/25/EU, erindres der om, at indkøbskontrakter, der dækker flere aktiviteter, skal behandles i henhold til artikel 6 i nævnte direktiv. Det betyder, at når en ordregivende myndighed gennemfører »blandede« indkøbskontrakter, dvs. indkøbskontrakter om udøvelse både af aktiviteter, der er undtaget fra anvendelsen af direktiv 2014/25/EU, og aktiviteter, der ikke er undtaget, skal der tages hensyn til de aktiviteter, som kontrakten primært tager sigte på. I tilfælde af sådanne blandede indkøbskontrakter, hvor formålet primært er at støtte aktiviteter, der ikke er undtaget, skal bestemmelserne i direktiv 2014/25/EU anvendes. Hvis det er objektivt umuligt at fastslå, hvilken aktivitet kontrakten principielt er rettet mod, tildeles kontrakten i overensstemmelse med reglerne i artikel 6, stk. 3, i direktiv 2014/25/EU —