<TI><P>Sovellettavat säännökset</P></TI>2Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen (jäljempänä perustamissopimus tai EHTY:n perustamissopimus) 4 artiklan c alakohdassa määrätään, että tässä sopimuksessa määrätyin edellytyksin yhteisössä kielletään valtioiden muodossa tai toisessa myöntämät tuet tai avustukset taikka määräämät erityismaksut.3EHTY:n perustamissopimuksen 95 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavasti:Kaikissa niissä tapauksissa, joista ei määrätä tässä sopimuksessa ja joissa komission päätös tai suositus osoittautuu tarpeelliseksi 2, 3 ja 4 artiklassa määrättyjen yhteisön tavoitteiden saavuttamiseksi hiilen ja teräksen yhteismarkkinoiden toiminnassa 5 artiklan mukaisesti, päätös voidaan tehdä tai suositus antaa sen jälkeen kun neuvoston yksimielinen puoltava lausunto on saatu ja neuvoa-antavaa komiteaa kuultu.
4Nämä määräykset huomioon ottaen ja vastatakseen terästeollisuusalan rakenneuudistuksen asettamiin vaatimuksiin komissio käytti 1980-luvun alusta alkaen perustana perustamissopimuksen 95 artiklan määräyksiä toteuttaessaan yhteisön tukijärjestelmää, jolla hyväksytään terästeollisuuden valtiontuki tietyissä tarkoin määritetyissä tapauksissa.5Komission kyseisen määräyksen nojalla toteuttama järjestelmä käsitti yleisesti sovellettavia päätöksiä, joita kutsuttiin yleisesti tukisäännöstöiksi ja tätä järjestelmää on sittemmin muutettu useita peräkkäisiä kertoja terästeollisuuden suhdannevaikeuksiin reagoimiseksi. Nyt esillä olevassa asiassa kysymyksessä olevana aikana voimassa ollut yhteisön terästukisäännöstö oli järjestyksessä viides, ja se on vahvistettu terästeollisuudelle myönnettävää tukea koskevista yhteisön säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1991 tehdyllä komission päätöksellä N:o 3855/91/EHTY (EYVL L 362, s. 57; jäljempänä viides tukisäännöstö).6Viidennen tukisäännöstön johdanto-osan I kohdassa todetaan seuraavaa:Perustamissopimuksen 4 artiklan c kohdan nojalla kaikki jäsenvaltioiden tuki terästeollisuudelle on kaikissa muodoissaan kiellettyä, riippumatta siitä, onko se erityistä vai ei.
Komissio on ottanut käyttöön 1 päivästä tammikuuta 1986 päätöksellään N:o 3484/85/EHTY, joka on korvattu 1 päivästä tammikuuta 1989 päätöksellä N:o 322/89/EHTY, sääntöjä, joilla sallitaan tuen myöntäminen terästeollisuudelle erityisesti luetelluissa tapauksissa.
Nämä säännöt koskevat valtion missä tahansa muodossa myöntämää erityistä tai muuta tukea.
Niiden tarkoitus on ennen kaikkea olla poistamatta terästeollisuudelta tutkimus-ja kehitystyöhön myönnettävää tukea sekä tukea, jonka tarkoitus on antaa terästeollisuudelle mahdollisuus mukauttaa laitoksiaan uusien ympäristönsuojelua koskevien standardien mukaisiksi. Lisäksi niissä sallitaan sosiaalinen tuki, jolla pyritään edistämään laitosten osittaista sulkemista, ja rahoitustuki, jolla pyritään vähiten kilpailukykyisten yritysten kaiken EHTY-toiminnan lopulliseen lakkauttamiseen. Niissä kielletään vielä kaiken muun toiminta- tai rahoitustuen myöntäminen yhteisön terästeollisuuden yrityksille lukuun ottamatta poikkeusta, joka koskee alueellista investointitukea tietyille jäsenvaltioille.
Näin laadittu täsmällinen järjestelmä, joka nyt koskee kahdentoista jäsenvaltion koko aluetta, on antanut kuluneiden vuosien aikana mahdollisuuden varmistaa tasapuoliset kilpailuolosuhteet tällä alalla. Järjestelmä on yhdenmukainen Euroopan yhteismarkkinoiden toteuttamiseksi asetetun tavoitteen kanssa. Se on myös niiden sääntöjen mukainen, jotka määrättiin valtion avun osalta yhteisön ja Yhdysvaltojen välillä marraskuussa 1989 tehdyssä terästeollisuutta koskevassa yhteisymmärryssopimuksessa, joka on voimassa 31 päivään maaliskuuta 1992. Järjestelmää on siten edelleen noudatettava eräin teknisin mukautuksin.
— — .
7Viidennen tukisäännöstön 1 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavasti:Jäsenvaltion tai paikallisten viranomaisten terästeollisuudelle antamaa tukea tai missä tahansa muodossa valtion varoista annettua tukea, riippumatta siitä, missä muodossa se on tai onko se erityistä tukea vai ei, voidaan pitää yhteisön tukena ja siten yhteismarkkinoiden toimintaan soveltuvana vain, jos se on 2—5 artiklan määräysten mukaista.
8Viidennen tukisäännöstön 2—5 artiklan mukaan yhteismarkkinoille soveltuvina voidaan pitää tutkimus- ja kehitystyöhön myönnettäviä tukia (2 artikla), ympäristönsuojeluun myönnettäviä tukia (3 artikla), lakkauttamiseen myönnettäviä tukia (4 artikla) ja Kreikkaa, Portugalia ja entistä Saksan demokraattista tasavaltaa koskevissa yleisissä tukiohjelmissa tarkoitettuja alueellisia tukia (5 artikla).<TI><P>Valituksenalainen tuomio</P></TI>16Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi kanteen kokonaisuudessaan.17Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi ensin valituksenalaisen tuomion 34 kohdassa, että perustamissopimuksen systematiikassa 4 artiklan c alakohdalla ei estetä sitä, että komissio hyväksyy ennalta-arvaamattomiin tilanteisiin vastatakseen valtiontuet, jotka ovat yhteensoveltuvia perustamissopimuksen tavoitteiden kanssa, ja tämän jälkeen 36 kohdassa kumoamisperusteesta, jonka mukaan komissio oli syyllistynyt harkintavallan väärinkäyttöön jättäessään noudattamatta viidettä tukisäännöstöä, että komissio on perustamissopimuksen erityismääräyksen puuttuessa perustamissopimuksen 95 artiklan nojalla toimivaltainen tekemään sellaiset yleiset tai yksittäiset päätökset, jotka ovat tarpeellisia perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttamiseksi, ja että komissio valtuutetaan mainitulla määräyksellä arvioimaan, kumpi näistä kahdesta päätöstyypistä, yleispäätös vaiko yksittäinen päätös, on asianmukaisempi halutun tavoitteen tai haluttujen tavoitteiden saavuttamiseksi.18Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi ensin valituksenalaisen tuomion 37 kohdassa, että komissio on valtiontukia koskevissa asioissa käyttänyt perustamissopimuksen 95 artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa annettuja mahdollisuuksia toisaalta tekemällä yleisiä päätöksiä — tukisäännöstöt — ja toisaalta tekemällä yksittäisiä päätöksiä, joilla poikkeuksellisesti hyväksytään tietyt yksittäiset tuet, ja tämän jälkeen se katsoi 38 kohdassa, että esillä olevassa asiassa ongelmana oli se, miten viidennen tukisäännöstön ja riidanalaisen päätöksen kohde ja soveltamisala oli määritettävä.19Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin vertaili toisiinsa yhtäältä viidettä tukisäännöstöä ja toisaalta riidanalaista päätöstä ja totesi valituksenalaisen tuomion 41 kohdassa niiden soveltamisalojen eroavan toisistaan, koska tukisäännöstö liittyy yleisesti tiettyihin tukiluokkiin, joita tässä säännöstössä pidetään yhteensopivina perustamissopimuksen kanssa, kun taas riidanalaisessa päätöksessä sallitaan poikkeuksellisten syiden perusteella ja yhtenä kokonaisuutena tuet, joita ei pääsääntöisesti voida pitää yhteensopivina perustamissopimuksen kanssa.20Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 42 ja 43 kohdassa seuraavaa:42Tältä kannalta katsoen kantajien väitettä, jonka mukaan tukissäännöstö on pakottava, tyhjentävä ja lopullinen, ei voida hyväksyä. Tukisäännöstö on oikeudellisesti velvoittava vain siinä mainittujen, perustamissopimuksen kanssa yhteensopivien tukien osalta. Tältä osin tukisäännöstössä säädetään kokonaisjärjestelmästä, jolla on tarkoitus varmistaa, että kaikkia siinä määritettyihin luokkiin kuuluvia tukia käsitellään samalla tavoin ja yhtä ainoata menettelytapaa käyttäen. Tämä järjestelmä sitoo komissiota vain silloin, kun se arvioi tässä säännöstössä tarkoitettujen tukien yhdenmukaisuutta perustamissopimuksen kanssa. Se ei siis voi hyväksyä tällaisia tukia yksittäisellä päätöksellä tässä säännöstössä säädettyjen yleisten sääntöjen vastaisesti — —.43Sitä vastoin niihin luokkiin kuuluvien tukien osalta, joita tukisäännöstön säännösten mukainen kiellosta vapauttaminen ei koske, voidaan yksittäistapauksessa poiketa tästä kiellosta, jos komissio sille perustamissopimuksen 95 artiklan perusteella kuuluvaa harkintavaltaa käyttäessään katsoo, että tällaiset tuet ovat tarpeen perustamissopimuksessa määrättyjen tavoitteiden toteuttamiseksi. Tukisäännöstöllä pyritään vain yleisesti ja tietyin edellytyksin hyväksymään ne poikkeukset, jotka tästä kiellosta voidaan tehdä määrättyjen näissä säännöksissä tyhjentävästi lueteltujen tukiluokkien osalta. Komissio ei ole toimivaltainen perustamissopimuksen 95 artiklan — jota sovelletaan vain tapauksissa, joista ei määrätä tässä sopimuksessa [— —] — ensimmäisen ja toisen kohdan perusteella kieltämään tiettyjä tukiluokkia, sillä jo itse perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdassa määrätään tällaisesta kiellosta. Tukiin, jotka eivät kuulu tukisäännöksissä tästä kiellosta vapautettuihin luokkiin, sovelletaan siis yksinomaan 4 artiklan c alakohtaa. Tästä seuraa, että jos tällaiset tuet kuitenkin osoittautuvat tarpeellisiksi perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttamiseksi, komissio on valtuutettu käyttämään oikeudellisena perustana perustamissopimuksen 95 artiklaa voidakseen kohdata tämän ennalta-arvaamattoman tilanteen tarvittaessa yksittäisellä päätöksellä — —.
21Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perustelut jatkuivat seuraavasti:45Näissä olosuhteissa riidanalaista päätöstä ei voida pitää perusteettomana poikkeuksena viidennestä tukisäännöstöstä, vaan se on toimenpide, joka tukisäännöstön tavoin perustuu perustamissopimuksen 95 artiklan ensimmäisen ja toisen kohdan määräyksiin.46Tästä syystä väite, jonka mukaan riidanalaisella päätöksellä suositaan tukea saavaa yritystä, koska sillä muutetaan peitellysti tukisäännöstöä, on täysin perusteeton, sillä antaessaan tukisäännöstön komissio ei voinut missään tapauksessa luopua sille perustamissopimuksen 95 artiklalla annetusta toimivallasta ryhtyä yksittäisiin toimenpiteisiin ennalta-arvaamattomissa tilanteissa. Koska taloudellinen tilanne, jonka vuoksi komissio oli tehnyt riidanalaisen päätöksen, ei nyt esillä olevassa asiassa kuulunut tukisäännöstön soveltamisalaan, komissiolla oli toimivalta hyväksyä kyseessä olevat tuet perustamissopimuksen 95 artiklan nojalla edellyttäen, että tämän määräyksen soveltamisedellytyksiä noudatettiin.
22Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisen tuomion 47 kohdassa harkintavallan väärinkäyttöön perustuvan kanneperusteen.23Perustamissopimuksen 95 artiklan rikkomiseen perustuvan kanneperusteen osalta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi ensin valituksenalaisen tuomion 72 kohdassa, että komissiolla on tämän määräyksen 95 artiklan ensimmäisen ja toisen kohdan perusteella toimivalta yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi hyväksyä valtiontuki yhteisössä aina, kun tämäntyyppisen toimenpiteen toteuttaminen on tarpeen terästeollisuusalan taloudellinen tilanne huomioon ottaen.24Muistutettuaan ensin valituksenalaisen tuomion 74 kohdassa siitä, että Euroopan terästeollisuus joutui 1990-luvun alussa äkilliseen ja vakavaan kriisiin, joka johtui useasta samanaikaisesta tekijästä, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki yhtäältä, pyrittiinkö riidanalaisella päätöksellä tässä kriisitilanteessa perustamissopimuksen mukaisiin tavoitteisiin, ja toisaalta, oliko sen hyväksyminen tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.25Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 79 —83 kohdassa seuraavaa:79Tältä osin on syytä ensin muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti komission tehtäviin kuuluu perustamissopimuksessa vahvistetut erilaiset tavoitteet huomioon ottaen varmistaa näiden erilaisten tavoitteiden pysyvä yhteensovittaminen ja että komission on tässä tarkoituksessa käytettävä harkintavaltaansa siten, että yhteinen etu toteutuu80Nyt esillä olevassa asiassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa, että riidanalaisella päätöksellä sovitetaan yhteen perustamissopimuksella vahvistetut erilaiset tavoitteet, jotta pääasialliset intressit turvattaisiin.81Tiettyjen konsernien tervehdyttämiseen perustuvalla Euroopan terästeollisuuden rationalisoinnilla, kannattamattomien tai kilpailukyvyttömien laitosten lakkauttamisella, ylikapasiteetin vähentämisellä, Ilva-konsernin yksityistämisellä sen elinkelpoisuuden varmistamiseksi ja työpaikkojen kohtuullisella vähentämisellä, joihin näillä päätöksillä pyritään, toteutetaan perustamissopimuksen mukaisia tavoitteita ottaen huomioon terästeollisuusalan herkkyys ja se, että kriisin jatkuminen tai jopa syventyminen olisi voinut aiheuttaa asianomaisten jäsenvaltioiden taloudessa äärimmäisen vakavia ja pysyviä vaikeuksia. Ei ole kiistetty, että tämä ala on olennaisen tärkeä useissa jäsenvaltioissa, koska terästeollisuuslaitokset on sijoitettu alueille, joille on ominaista alityöllisyys ja koska kysymyksessä ovat laajat taloudelliset intressit. Mahdollisista lakkauttamispäätöksistä tai työpaikkojen vähentämistä koskevista päätöksistä tai siitä, että yksityiset, vain markkinavoimien varassa toimivat yhtiöt olisivat ottaneet valvontaansa kyseiset yritykset, olisi näissä olosuhteissa voinut ilman julkisen viranomaisen tukitoimenpiteitä aiheutua erittäin vakavia yleiseen järjestykseen liittyviä vaikeuksia, koska erityisesti työttömyysongelma olisi syventynyt ja uhannut näin synnyttää vakavan taloudellisen ja sosiaalisen kriisin.82Näissä olosuhteissa riidanalaisella päätöksellä pyritään perustamissopimuksen 2 artiklan toisessa kohdassa edellytetyin tavoin kiistämättömästi turvaamaan jatkuva työllisyys ja huolehtimaan siitä, että jäsenvaltioiden taloudelle ei aiheuteta olennaista ja jatkuvaa häiriötä, koska sillä pyritään ratkaisemaan tällaiset vaikeudet kyseisiä tukia saavien terästeollisuusyritysten tervehdyttämisellä. Lisäksi se liittyy 3 artiklassa määrättyihin tavoitteisiin, joiden mukaan on huolehdittava sellaisten edellytysten ylläpitämisestä, jotka kannustavat yrityksiä kehittämään ja parantamaan tuotantomahdollisuuksiaan(3 artiklan d alakohta) ja edistettävä tuotannon tasaista laajentamista, nykyaikaistamista ja laadun parantamista siten, että vältetään kilpailevia teollisuudenaloja vastaan tarkoitettuja kaikkia suojatoimenpiteitä (3 artiklan g alakohta). Päätöksellä pyritään rationalisoimaan Euroopan terästeollisuus erityisesti siten, että kannattamattomat tai kilpailukyvyttömät laitokset, kuten Bagnoli, lakkautetaan lopullisesti ja siten, että tiettyjen tuotteiden tuotantokapasiteettia vähennetään pysyvästi (esim. Taranto Italiassa), jotta ylikapasiteettitilanteeseen voidaan vaikuttaa (ks. riidanalaisen päätöksen 2 artikla). Yhdessä edellä mainittujen viiden muun yksittäisen päätöksen kanssa, joilla hyväksyttiin valtion tuet ja jotka tehtiin samana päivänä, riidanalainen päätös liittyy terästeollisuusalan pysyvää rakenneuudistusta ja yhteisön tuotantokapasiteetin vähentämistä koskevaan kokonaissuunnitelmaan (ks. edellä 4—6 kohta). Tässä tarkoituksessa on syytä korostaa, että kyseisillä tuilla ei pyritä varmistamaan pelkästään sitä, että tukea saavat yritykset yksinkertaisesti säilyvät elossa — mikä olisi yhteisen edun vastaista —, vaan niillä pyritään palauttamaan näiden yritysten elinkelpoisuus rajoittaen kuitenkin tukien kilpailua rajoittava vaikutus mahdollisimman vähäiseksi ja valvomaan vilpitöntä kilpailua koskevien sääntöjen noudattamista erityisesti Ilva-konsernin yksityistämistä koskevien edellytysten osalta.83Tästä seuraa, että riidanalaisella päätöksellä pyritään yleisen edun turvaamiseen perustamissopimuksen tavoitteiden mukaisesti. Kantajien esittämä väite, jonka mukaan päätöksellä ei pyritä tällaisten tavoitteiden toteuttamiseen, on tästä syystä hylättävä.
26Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki, olivatko Ilva-terästeollisuusryhmälle myönnetyt tuet tarpeen perustamissopimuksessa määrättyjen tavoitteiden saavuttamisen kannalta katsoen, muistutettuaan ensin valituksenalaisen tuomion 87 kohdassa vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan silloin kun kanneperusteet edellyttävät monitahoista taloudellista ja teknistä arviointia, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on vain tarkistettava, että tosiasiat ovat aineellisesti oikeita ja ettei ilmeistä arviointivirhettä ole tehty, ja se totesi valituksenalaisen tuomion 89 kohdassa, etteivät kantajat olleet esittäneet mitään konkreettista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin olettaa, että komissio on tehnyt ilmeisen virheen arvioidessaan kyseisten tukien tarpeellisuutta ja erityisesti sitä, voidaanko tuilla helpottaa tukea saavien yritysten tervehdyttämistä.27Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 90 kohdassa, että kantajien väite, joka perustuu ainoastaan aikaisempien tukien tehottomuuteen ja jonka mukaan kyseisillä tuilla ei todennäköisesti voida saavuttaa haluttuja tavoitteita, ovat vain arvailuja ja oletuksia. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan sillä, että kantajat yrittävät heijastaa tulevaisuuteen menneisyydessä saatuja tuloksia tutkimatta syvällisesti niitä konkreettisia edellytyksiä, jotka riidanalaisessa päätöksessä on asetettu tukea saavien yritysten rakenneuudistuksen toteuttamiselle näiden yritysten elinkelpoisuuden tai kannattavuuden varmistamiseksi, ei voida näyttää toteen sitä, että komissio ei olisi ottanut huomioon perustamissopimusta.28Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 91—94 kohdassa seuraavaa:91Tältä osin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että toisin kuin kantajat väittävät, riidanalaisen päätöksen tausta ja perustelut osoittavat, että Euroopan terästeollisuuden silloista kriisitilannetta ja asianmukaisimpia keinoja siihen varautumiseksi on selvitetty perinpohjaisesti. — —92Lisäksi tiedonannoista, joita komissio on antanut neuvostolle riidanalaisen päätöksen tekomenettelyn aikana, ilmenee, että vastaajana oleva toimielin on tutkinut perinpohjaisesti kyseisten tukea saavien yritysten elinkelpoisuuden edellytykset. — —93Kantajien esittämät väitteet, jotka liittyvät riidanalaisen päätöksen kilpailua rajoittaviin vaikutuksiin, ovat myöskin täysin perusteettomia. Kantajat jättävät ottamatta huomioon ne varotoimet, joihin komissio on ryhtynyt riidanalaisella päätöksellä varmistaakseen Ilvan elinkelpoisuuden ja jotka koskevat erityisesti näiden yritysten velkaantumisen estämistä (ks. riidanalaisen päätöksen perusteluosan II kohta), mutta joilla rahoituksen rakenneuudistukseen myönnetään vain juuri tarvittavat määrät, jotta kaupan edellytykset yhteisössä eivät muuttuisi yhteisen edun vastaisella tavalla, kun otetaan erityisesti huomioon terästeollisuusmarkkinoiden nykyiset vaikeudet (riidanalaisen päätöksen perusteluosan VI kohta). Tämän huomioon ottaen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa, että estääkseen tukea saavia yrityksiä saamasta perusteetonta etua suhteessa toisiin alan yrityksiin, komissio kiinnittää riidanalaisessa päätöksessä erityistä huomiota siihen, etteivät kyseisten yritysten nettorahoituskustannukset heti aluksi ole alle 3,5 prosenttia — — niiden vuosittaisesta liikevaihdosta, mikä tämän toimielimen käsityksen mukaan, jota kantajat eivät ole kiistäneet, vastaa yhteisön terästeollisuusyritysten nykyistä keskiarvoa. Yleisemmin ottaen riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa asetetaan tietyt edellytykset, joilla pyritään takaamaan, että rahoitustukena myönnetään vain juuri tarvittava määrä. — —94Edellä esitetystä seuraa, että kantajat eivät esitä yhtään sellaista perustelua, jonka nojalla voitaisiin katsoa, että komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen katsoessaan, että riidanalaisen päätöksen edellytysten mukaiset tuet ovat tarpeellisia perustamissopimuksen tiettyjen tavoitteiden toteuttamisen kannalta.
29Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi tämän perusteella valituksenalaisen tuomion 95 kohdassa, että riidanalainen päätös ei ole lainvastainen siksi, että sillä väitetyin tavoin rikottaisiin perustamissopimuksen 95 artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrättyjä soveltamisedellytyksiä.