<TI><P>De relevante retsregler</P></TI>2I henhold til EKSF-traktatens artikel 4, litra c), er tilskud eller anden støtte ydet af staterne eller særlige byrder pålagt af dem, i hvilken som helst form dette sker, forbudt på de i traktaten angivne betingelser.3EKSF-traktatens artikel 95, stk. 1, har følgende ordlyd:I alle de tilfælde, som ikke omhandles i denne traktat, og hvor en beslutning eller en henstilling fra Kommissionen forekommer nødvendig for inden for rammerne af det fælles marked for kul og stål og i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 5 at virkeliggøre et af Fællesskabets mål, således som de nærmere er angivet i artikel 2, 3 og 4, kan en sådan beslutning træffes eller en sådan henstilling vedtages efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Rådet og efter høring af Det Rådgivende Udvalg.
4For at tilgodese behovet for strukturomlægninger inden for jern- og stålindustrien indførte Kommissionen i begyndelsen af 1980'erne på grundlag af de citerede bestemmelser i traktatens artikel 95 en fællesskabsordning vedrørende støtte, hvorefter der kan ydes statsstøtte til jern- og stålindustrien i et begrænset antal tilfælde.5Kommissionen indførte på grundlag af bestemmelsen en ordning i form af en række generelle beslutninger, i almindelighed betegnet støttekodekser, der som følge af konjunkturproblemerne inden for jern- og stålindustrien har været genstand for en række tilpasninger. Den kodeks vedrørende støtte til jern- og stålindustrien, der var gældende i den for denne sag relevante periode, var således den femte i rækken og blev indført ved Kommissionens beslutning nr. 3855/91/EKSF af 27. november 1991 om fællesskabsregler for støtte til jern- og stålindustrien (EFT L 362, s. 57, herefter den femte støttekodeks).6Betragtning I til den femte støttekodeks har følgende ordlyd:I henhold til traktatens artikel 4, litra c), er det forbudt medlemsstaterne at yde støtte til jern- og stålindustrien, uanset støttens form og uanset om den indgår i en specifik eller en generel støtteordning.
Siden den 1. januar 1986 har Kommissionen ved beslutning nr. 3484/85/EKSF, erstattet fra den 1. januar 1989 ved beslutning nr. 322/89/EKSF, indført regler, hvorefter der kan ydes støtte til jern- og stålindustrien i et begrænset antal tilfælde.
Disse regler omfatter støtte, specifik eller generel, fra medlemsstaterne i en hvilken som helst form.
Reglerne tager først og fremmest sigte på at sikre, at jern- og stålindustrien ikke fratages muligheden for at få tildelt støtte til forskning og udvikling og støtte til tilpasning af anlæggene til de nye miljøbeskyttelsesnormer. Endvidere er det i henhold til reglerne tilladt at yde støtte med socialt sigte, som vil kunne fremme en delvis lukning af anlæg, og støtte til finansiering af en definitiv afvikling af de mindst konkurrencedygtige virksomheders EKSF-aktiviteter. Endelig forbyder reglerne enhver form for drifts- eller investeringsstøtte til jern- og stålvirksomheder i Fællesskabet, idet de dog indeholder en undtagelse for regional investeringsstøtte i visse medlemsstater.
Den strenge disciplin, der således er blevet indført, og som finder anvendelse i samtlige tolv medlemsstater på hele deres område, har gjort det muligt at sikre ensartede konkurrencevilkår for denne sektor i de forgangne år. Den falder i tråd med målsætningerne for etableringen af det indre marked. Den er ligeledes i overensstemmelse med reglerne om offentlig støtte i konsensusaftalen indgået mellem Fællesskabet og Amerikas Forenede Stater i november 1989, som gælder frem til den 31. marts 1992. Denne disciplin bør derfor føres videre, dog med visse tekniske ændringer.
...
7I artikel 1, stk. 1, i den femte støttekodeks bestemmes det:Støtte til jern- og stålindustrien, der finansieres af en medlemsstat, af lokale forvaltninger eller ved hjælp af statsmidler under enhver form, kan — uanset om den er sektorbestemt eller ej — kun betragtes som fællesskabsstøtte og dermed som forenelig med fællesmarkedets tilfredsstillende funktion, hvis den opfylder bestemmelserne i artikel 2-5.
8I henhold til artikel 2-5 i den femte støttekodeks kan støtte til forskning og udvikling (artikel 2), til miljøbeskyttelse (artikel 3), til lukning (artikel 4) samt regional investeringsstøtte, som ydes i henhold til de generelle ordninger i Grækenland, Portugal og den tidligere Tyske Demokratiske Republik (artikel 5), betragtes som forenelig med fællesmarkedet.<TI><P>Den anfægtede dom</P></TI>16Retten frifandt i det hele Kommissionen for annullationssøgsmålet.17Med hensyn til anbringendet om tilsidesættelse af den femte støttekodeks, som ifølge appellanterne udgør magtfordrejning fra Kommissionens side, fastslog Retten i den anfægtede doms præmis 34, at ifølge ordningen i henhold til traktaten som helhed er artikel 4, litra c), ikke til hinder for, at Kommissionen undtagelsesvis godkender støtte, som medlemsstaterne påtænker at yde, og som er forenelig med traktatens målsætninger, og derefter i præmis 36, at Kommissionen, i det omfang traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser, i henhold til traktatens artikel 95 har kompetence til at vedtage enhver generel eller individuel beslutning, der er nødvendig for at virkeliggøre målsætningerne med traktaten, og at det i medfør af den nævnte bestemmelse henhører under Kommissionen i hvert enkelt tilfælde at vurdere, hvilken af de to former for beslutninger, generelle eller individuelle, der er mest egnet til at virkeliggøre den eller de målsætninger, der forfølges.18Efter at Retten i den anfægtede doms præmis 37 havde fastslået, at Kommissionen havde gjort brug af retsgrundlaget i henhold til traktatens artikel 95, både ved at vedtage generelle beslutninger — støttekodekser — og ved at vedtage individuelle beslutninger om undtagelsesvis godkendelse af en række former for specifik støtte, fandt den i præmis 38, at problemet i den foreliggende sag var at fastlægge formålet med og rækkevidden af henholdsvis støttekodeksen og den omtvistede beslutning.19Herefter foretog Retten en sammenligning af den femte støttekodeks og den omtvistede beslutning, hvorved den fandt — jf. den anfægtede doms præmis 41 — at de har forskellige anvendelsesområder, idet kodeksen generelt omhandler visse former for støtte, der efter kodeksen anses for forenelige med traktaten, mens den omtvistede beslutning under henvisning til ganske særlige forhold og una tantum godkendte støtte, der principielt ikke kunne anses for forenelig med traktaten.20I den anfægtede doms præmis 42 og 43 fastslog Retten:42Der kan herefter ikke gives sagsøgerne medhold i, at kodeksen er af bindende, udtømmende og definitiv art. Kodeksen er således kun et bindende regelsæt for så vidt angår de former for støtte, der er forenelige med traktaten, som kodeksen opregner. På dette område indfører kodeksen en almindeligt gældende ordning, som har til formål at sikre, at enhver støtte, der er omfattet af de i kodeksen fastlagte kategorier, underlægges ensartede vilkår som led i én og samme procedure. Kommissionen er kun bundet af denne ordning, når den skal vurdere, om støtte, der er omfattet af kodeksen, er forenelig med traktaten. Kommissionen kan følgelig ikke godkende støtte af den art ved en individuel beslutning, når der er tale om støtte, som strider mod de ved kodeksen indførte generelle regler ...43Hvad derimod angår støtte, der ikke er omfattet af en de former for støtte, som i henhold til kodeksen er undtaget fra forbuddet, kan sådanne former for støtte være genstand for en individuel fritagelse fra forbuddet, såfremt Kommissionen som led i sine skønsmæssige beføjelser i henhold til traktatens artikel 95 finder, at der er tale om støtte, som er nødvendig for at virkeliggøre målsætningerne ved traktaten. Støttekodeksen har således kun til formål generelt og på visse betingelser at tillade fravigelser fra forbuddet mod støtte for så vidt angår bestemte former herfor, som kodeksen udtømmende opregner. Kommissionen savner kompetence efter traktatens artikel 95, stk. 1 og 2 — der kun angår tilfælde, som ikke omhandles i traktaten ... — til at forbyde visse former for støtte, idet et sådant forbud allerede fremgår af selve traktaten, jf. artikel 4, litra c). Støtte, der ikke falder ind under en af de kategorier, som kodeksen undtager fra forbuddet, er således fortsat alene omfattet af artikel 4, litra c). Det gælder herefter, at må sådanne former for støtte alligevel anses for nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne med traktaten, kan Kommissionen gøre brug af sin kompetence i henhold til traktatens artikel 95 til at gribe ind over for en sådan situation, der ikke har været forudset, i givet fald i form af en individuel beslutning ...
21Retten fortsatte sit ræsonnement som følger:45Den omtvistede beslutning kan herefter ikke anses for en undtagelse fra den femte støttekodeks, der savner begrundelse, men er en retsakt, der som kodeksen har hjemmel i traktatens artikel 95, stk. 1 og 2.46Følgelig savnes der grundlag for det af sagsøgerne anførte, hvorefter den anfægtede beslutning blev truffet for at favorisere den virksomhed, som skulle oppebære støtten, nærmere bestemt i form af en maskeret ændring af støttekodeksen. Kommissionen kunne således ikke ved at vedtage støttekodeksen fraskrive sig sin kompetence i henhold til traktatens artikel 95 til at vedtage individuelle beslutninger med henblik på at tage højde for situationer, der ikke har været forudset. Da de økonomiske forhold, der førte Kommissionen til at udstede den omtvistede beslutning, ikke faldt ind under kodeksens anvendelsesområde, var Kommissionen således beføjet til på grundlag af traktatens artikel 95 at godkende den pågældende støtte på de vilkår, der skal overholdes i forbindelse med anvendelsen af denne bestemmelse.
22Retten forkastede herefter i den anfægtede doms præmis 47 klagepunktet om eventuel magtfordrejning.23Med hensyn til anbringendet om den påståede tilsidesættelse af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, fastslog Retten i den anfægtede doms præmis 72, at Kommissionen er beføjet til at godkende statsstøtte inden for Fællesskabet, når den økonomiske situation inden for jern- og stålindustrien gør gennemførelsen af denne form for foranstaltninger nødvendig for at virkeliggøre en af målsætningerne med Fællesskabet.24I den anfægtede doms præmis 74 påpegede Retten dernæst, at den europæiske jern- og stålindustri i begyndelsen af 1990'erne blev ramt af en pludselig og alvorlig krise som følge af en kombination af flere forskellige faktorer, hvorefter den undersøgte, dels om formålet med den omtvistede beslutning, set i sammenhæng med denne krise, var i overensstemmelse med traktatens målsætninger, og dels om den støtte, som blev godkendt ved beslutningen, var nødvendig for at virkeliggøre sådanne målsætninger.25I den anfægtede doms præmis 79-83 fastslog Retten:79Det bemærkes herved indledningsvis, at det fremgår af fast retspraksis, at Kommissionens rolle, når henses til de i traktaten fastlagte forskelligartede målsætninger, er at påse, at der hele tiden foretages en rimelig afvejning mellem hensynene til disse forskellige målsætninger, nærmere bestemt således, at Kommissionen skal gøre brug af sine skønsmæssige beføjelser med henblik på at tilgodese den fælles interesse ...80Det må fastslås, at den omtvistede beslutning er udtryk for en rimelig afvejning mellem hensynene til de forskellige målsætninger med traktaten, hvorved det har været formålet at tilgodese væsentlige interesser.81Det må således antages, at rationaliseringen af den europæiske jern- og stålindustri ved en sanering af en række koncerner, herunder Ilva, lukning af forældede eller ikke-konkurrencedygtige anlæg, indskrænkning af overskudskapacitet, privatisering af Ilva-koncernen med henblik på at sikre koncernens levedygtighed samt nedlæggelse af arbejdspladser i et rimeligt omfang — således som Kommissionen har udtrykt det — som beslutningen har som genstand, bidrager til at virkeliggøre målsætningerne med traktaten, når henses til jern- og stålindustriens sårbarhed og til, at en fortsat eller ligefrem forværret krise ville have kunnet skabe meget alvorlige og vedvarende forstyrrelser i den pågældende medlemsstats økonomi. Det er ikke blevet bestridt, at jern- og stålindustrien i flere medlemsstater, herunder Italien, har en afgørende betydning som følge af, at produktionsanlæggene er beliggende i områder med stor arbejdsløshed, og som følge af de involverede økonomiske interesser. Under disse omstændigheder ville eventuelle beslutninger om lukning af anlæg og om nedlæggelse af arbejdspladser samt private selskabers overtagelse af kontrollen med de pågældende virksomheder udelukkende ud fra markedsøkonomiske hensyn i mangel af støtteforanstaltninger fra det offentlige kunne have skabt meget alvorlige samfundsproblemer, navnlig i form af en større arbejdsløshed og en risiko for, at der blev skabt en alvorlig økonomisk og social krisesituation.82Under disse omstændigheder må den omtvistede beslutning derved, at den havde til formål at løse de nævnte problemer på grundlag af en sanering af jern- og stålkoncernen Ilva, utvivlsomt antages at tilsigte at bevare stabiliteten i beskæftigelsen og at forhindre, at dybtgående og vedvarende forstyrrelser opstår i medlemsstaternes økonomier, således som det er et krav i henhold til traktatens artikel 2, stk. 2. Endvidere forfulgte beslutningen de i artikel 3 fastlagte målsætninger vedrørende bl.a. opretholdelsen af sådanne vilkår, at virksomhederne tilskyndes til at udvikle og forbedre deres produktionsapparat [litra d)], og vedrørende en regelmæssig udvidelse og modernisering af produktionen samt en kvalitetsforbedring på en måde, der udelukker enhver beskyttelsesforanstaltning mod konkurrerende industrier [litra g)]. Beslutningen skulle således fremme en rationalisering af den europæiske jern- og stålindustri, navnlig på grundlag af en endelig lukning af forældede eller ikke-konkurrencedygtige anlæg, som f.eks. dem i Bagnoli, og en definitiv indskrænkning af produktionskapaciteten for så vidt angår en række produkter (f.eks. i Taranto i Italien) med henblik på at gribe ind over for den bestående overskudskapacitet (jf. artikel 2 i den omtvistede beslutning). Beslutningen er sammen med de øvrige fem individuelle beslutninger om godkendelse af statsstøtte, som blev vedtaget samme dag, dermed et led i et overordnet program med henblik på varige strukturomlægninger inden for jern- og stålindustrien og en indskrænkning af produktionskapaciteten i Fællesskabet. Det bemærkes herved, at formålet med den omtvistede støtte ikke er at sikre Ilva's overlevelse — hvilket ville stride mod den fælles interesse — men at retablere virksomhedens levedygtighed samtidig med en begrænsning af støttens indvirkning på konkurrencen til et minimum og en overholdelse af princippet om forbud mod illoyal konkurrence, navnlig for så vidt angår vilkårene for privatiseringen af Ilva-koncernen.83Det må herefter fastslås, at den omtvistede beslutning tilsigter at tilgodese den fælles interesse i overensstemmelse med målsætningerne med traktaten. Der kan således ikke gives sagsøgerne medhold i, at beslutningen ikke tilsigter at virkeliggøre disse målsætninger.
26Ved vurderingen af, om den støtte, som blev ydet Ilva-koncernen, var nødvendig for at opfylde målsætningerne i traktaten, fastslog Retten — efter i den anfægtede doms præmis 87 at have gjort opmærksom på den faste retspraksis, hvorefter Rettens efterprøvelse i forbindelse med en kompliceret økonomisk og teknisk vurdering må begrænses til en undersøgelse af rigtigheden af de faktiske omstændigheder og til spørgsmålet om, hvorvidt der åbenbart er anlagt en fejlvurdering — i præmis 89, at sagsøgerne ikke havde fremlagt nogen konkrete oplysninger til støtte for en formodning om, at Kommissionen skulle have anlagt en åbenbar fejlvurdering ved sin bedømmelse af spørgsmålet om støttens nødvendighed, og herunder navnlig spørgsmålet om dens evne til at bidrage til den pågældende virksomheds sanering.27Retten udtalte herefter i den anfægtede doms præmis 90, at sagsøgerne herved alene havde gjort gældende, at da den tidligere støtte viste sig at være ineffektiv, ville den omtvistede støtte formentlig ikke være i stand til at føre til de forventede resultater, hvilket er udtryk for en anticipering af rent spekulativ og hypotetisk art. Ifølge Retten kan et forsøg på at anticipere ud fra tidligere resultater uden nøje at tage stilling til de konkrete vilkår, som den omtvistede beslutning fastlægger med henblik på en gennemførelse af en strukturomlægning hos den pågældende virksomhed med det formål at sikre dens levedygtighed, ikke være et bevis for, at Kommissionen har tilsidesat traktaten.28I den anfægtede doms præmis 91-94 fortsatte Retten som følger:91Det bemærkes endvidere, at i modsætning til, hvad sagsøgerne hævder, fremgår det af forarbejderne og betragtningerne til den omtvistede beslutning, at der til grund for denne ligger en grundig analyse af den aktuelle krise inden for den europæiske jern- og stålindustri og af spørgsmålet om, hvilke midler der er mest egnede til at gribe ind over for denne situation ...92Hertil kommer, at det fremgår af Kommissionen meddelelser til Rådet under forløbet af den procedure, der førte til vedtagelsen af den omtvistede beslutning, at sagsøgte nøje undersøgte spørgsmålet om vilkårene for, at den pågældende virksomhed kunne blive levedygtig...93Hvad angår sagsøgernes argumenter om den omtvistede beslutnings indvirkning på konkurrencen savner disse ligeledes grundlag. Sagsøgerne ser således bort fra de forholdsregler, som Kommissionen har truffet bestemmelse om i den anfægtede beslutning med henblik på at sikre Ilva's levedygtighed, navnlig ved hjælp af en fjernelse af virksomhedens gæld (jf. afsnit II i betragtningerne til den omtvistede beslutning), samtidig med en begrænsning af den finansielle strukturomlægning til, hvad der er strengt nødvendigt, således at der ikke sker en påvirkning af samhandelen i Fællesskabet i et omfang, der er uforeneligt med den fælles interesse, navnlig når henses til de herskende vanskeligheder på markedet for jern-og stålprodukter (afsnit VI i betragtningerne til den omtvistede beslutning). Det må herved fastslås, at Kommissionen i den omtvistede beslutning for at forhindre, at Ilva opnår en urimelig fordel i forhold til andre virksomheder inden for jern- og stålindustrien, særligt har taget højde for, at virksomheden ikke fra starten skal kunne have finansielle nettoomkostninger på mindre end 3,5% af den årlige omsætning... hvilket ifølge Kommissionen, der ikke på dette punkt er blevet imødegået af sagsøgerne, repræsenterer det gældende gennemsnit for jern- og stålvirksomhederne i Fællesskabet. Mere generelt er der i den omtvistede beslutning, jf. artikel 2, fastlagt en række betingelser, der skal sikre, at finansieringsstøtten begrænses til det strengt nødvendige ...94Det må herefter fastslås, at sagsøgerne intet har fremlagt, der giver grundlag for at antage, at Kommissionen har anlagt en åbenbar fejlvurdering ved at skønne, at den omtvistede støtte, med de vilkår, der er fastsat i den omtvistede beslutning, var nødvendig for at virkeliggøre visse målsætninger med traktaten.
29Retten fastslog herefter i den anfægtede doms præmis 95, at den omtvistede beslutning ikke er retsstridig som følge af, at betingelserne for at bringe traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, i anvendelse, ikke skulle have været opfyldt.