1.

En relación con esta importante controversia no se discute que el representante del Gobierno italiano en el Consejo votó a favor de las medidas de que se trata sin ningún tipo de reserva y que igualmente, al discutirse las mencionadas disposiciones de ejecución de la Comisión, en el Comité de gestión de los cereales no se manifestó ninguna oposición por parte de Italia. Por otro lado, procede recordar, en atención a la postura del representante del Gobierno italiano durante las sesiones preparatorias del Consejo, que la jurisprudencia ya subrayó también que las reservas o declaraciones efectuadas durante las deliberaciones preparatorias carecen de importancia cuando no se recogen en el texto de una Decisión del Consejo (sentencia de 18 de febrero de 1970, Comisión/Italia, 38/69, Rec. p. 47).

Al examinar a continuación en qué consiste el derecho de un Estado miembro a ejercitar acciones en un caso como el presente, resulta claro que difícilmente se alcanzará una solución a partir del principio de la seguridad jurídica. A este respecto -independientemente de lo que el Gobierno italiano ha expuesto sobre el contenido de este principio— está sobre todo el hecho decisivo de que la existencia jurídica de los actos del Consejo de Ministros no sólo se puede atacar mediante los recursos de los Estados miembros, sino también por otros medios. Baste recordar las cuestiones prejudiciales para comprobar la validez, formuladas por los órganos jurisdiccionales nacionales con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, o los recursos de indemnización por falta de servicio con arreglo al artículo 215 del mismo Tratado, que también pueden ser interpuestos por los particulares afectados y que dan lugar a un control de la legalidad.

Por el contrario, a mi entender, es menos clara la respuesta a la cuestión de si, en un caso como el presente, no intervienen a pesar de todo consideraciones como las que se basan en los principios de la renuncia o del consentimiento o en la inadmisibilidad del venire contra factum proprium, aunque no se puede descartar que estos conceptos jurídicos no se aplican directa ni exactamente a los hechos del caso de autos. A este respecto, es importante señalar que el artículo 2 del Tratado de fusión regula la composición del Consejo como sigue:

«El Consejo estará compuesto por los representantes de los Estados miembros. Cada Gobierno estará representado en él por uno de sus miembros.»

Por más que sea exacto que el Consejo no es un órgano común de los Estados miembros, la citada formulación obliga a tener en cuenta también el principio de que la actitud y los actos de un representante deben imputarse normalmente al representado. Desde esta óptica y si se tienen en cuenta por lo menos las ideas fundamentales en las que se basan los conceptos jurídicos expuestos -se podría pensar también en el concepto de «estoppel» al que se refiere el procedimiento 117/75-, difícilmente se podría aceptar de hecho que, después de una compleja apreciación económica, a la que se han unido determinadas consecuencias jurídicas en el marco de largas y laboriosas negociaciones de «paquetes» de medidas, en las que también juega la regla do ut des, un Estado miembro, que colaboró en todo el proceso por medio de un representante, tome posteriormente sus distancias en una cuestión concreta, para someterla al control jurisdiccional.

A ello se añaden en todo caso consideraciones que deben ponerse en relación con el ámbito del interés en conseguir una protección jurídica. Cierto que el artículo 173 del Tratado no se refiere expresamente a ello ni tampoco al interés para ejercitar una acción, pero hay razones para admitir que esta exigencia está en la base del sistema de protección jurídica del Tratado y ello no sólo —cosa que es totalmente indiscutible— con respecto a los demandantes privados, sino también con respecto a los denominados demandantes «privilegiados». Sostienen esta idea una serie de renombrados autores (Schlochhauer: Die Gerischtsbarkeit der EGKS, Archiv des Volkerrechts, tomo III, p. 401; Steindorff: Die Nichtigkeitsklage im Recht der Europaischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, 1972, p. 48; Ehle, Klage und Prozeßrecht des EWG-Vertrages, 1966, notas 11 y 14 sobre el artículo 173). De ello habló asimismo el Abogado General Sr. Roemer en sus conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia de 4 de julio de 1963, Alemania/Comisión (24/62,↔ Rec. pp. 129 y ss., especialmente p. 146). El hecho de que el Abogado General Sr. Lagrange, por su parte, en sus conclusiones en los asuntos en los que recayó la sentencia de 13 de julio de 1961, Niederrheinische Bergwerks AG/Alta Autoridad (asuntos acumulados 2/60 y 3/60, Rec. pp. 259 y ss., especialmente p. 293) haya subrayado que, para la interposición de un recurso de anulación con arreglo al artículo 33 del Tratado CECA por parte de los Estados miembros, ni siquiera se exigía la justificación de un interés, no debe considerarse probablemente más que como una opinión contraria en apariencia. En realidad, cabe suponer que Lagrange se mueve más bien en la misma línea que Séché (La notion d'intérét à agir dans le droit de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, RGDIP, tomo 1962, pp. 299 y ss.), quien habla de una presunción del interés de los Estados miembros en ejercitar la acción, reconociendo con ello que la oposición a este interés es perfectamente posible en base a las especiales circunstancias de un caso concreto.

Cuando se acepta este punto de partida de manera totalmente general, es decir, incluso para los recursos fundados en el artículo 173 del Tratado CEE, de acuerdo con Krsjak (nota sobre la sentencia de 21 de marzo de 1973, Irlanda/Consejo, 151/73, Rec. p. 153, en la Gazette du Palais de 12 y 13 de febrero de 1975, p. 10), quien califica el recurso de un Estado miembro contra un Reglamento del Consejo adoptado por unanimidad como una «anomalie institutionnelle», efectivamente en el presente asunto no se puede prescindir de la idea de la inadmisibilidad del recurso. Basta al efecto comprobar, a mi parecer, que el problema que aquí se discute -es decir, la conservación de un equilibrio entre el almidón de maíz y la fécula de patata con las medidas adecuadas-se ha visto y debatido con exactitud en las reuniones del Consejo. El representante de Italia tuvo allí ocasión de alegar una apreciación diferente y a ese nivel es donde se tenía que buscar una solución al conflicto de intereses. Me parece menos importante, por el contrario, determinar hasta qué punto el problema fue debatido y analizado entonces. A este respecto es sabido que un aspecto del litigio no pudo ser completamente aclarado durante el procedimiento: si bien la parte demandada igual que su coadyuvante han declarado que todos los hechos se habían tratado ampliamente y que el representante de Italia se había opuesto a los datos sobre los costes de producción del almidón de maíz y de la fécula de patata, la demandante, que no niega que las cifras de los costes de transformación citadas por ella durante el procedimiento judicial no fueron presentados a su debido tiempo, ha explicado sin embargo que, contra el deseo manifestado por su representante, los servicios de la Comunidad no comunicaron cálculos detallados sobre los costes de transformación y sobre el valor de los subproductos y que, por tanto, tales cálculos no fueron examinados. Si de verdad estos debates se han celebrado como pretende el Gobierno italiano, su representante hubiera debido formular una reserva sobre este punto al elaborarse los Reglamentos del Consejo que se discuten. Como no sucedió así y como el representante del Gobierno italiano en el Consejo votó finalmente a favor, dicho comportamiento sólo puede interpretarse como una renuncia a las reservas que se formularon inicialmente. Hay que partir de esta situación de interés y el Gobierno italiano también debe considerarse vinculado por ella.

Ahora bien, en esta situación de hecho -ya que no se ha alegado, por ejemplo, que el representante italiano hubiera prescindido de las instrucciones de su Gobierno, que se hubieran encontrado nuevos datos importantes o que se hubiera incurrido en error grave al valorar la situación— no es efectivamente posible, a mi parecer, admitir que las medidas que aquí se discuten, a petición del Gobierno cuyo representante en el Consejo las votó positivamente, puedan sujetarse a una valoración distinta en el marco de un procedimiento judicial.

2.

Si se considera que esta conclusión va demasiado lejos -por lo demás, también Daig se refiere a la inadmisibilidad del recurso en circunstancias parecidas, en su comentario del Tratado CEE publicado por Von der Groeben-Boeckh-Thiesing, 2. a ed., pp. 22 y ss.-es preciso al menos preguntarse si no procede aplicar en el presente caso un criterio severo respecto a la admisibilidad de determinados motivos del recurso. Aunque en principio no es necesario probar un interés en presentar determinados motivos precisos, es cierto que no cabe prescindir sin más de esta cuestión.

A este respecto hay que recordar brevemente los motivos por los que el Gobierno italiano rechaza el régimen de primas a los productores de fécula de patata. Critica, por un lado, la falta de un fundamento suficiente e irrefutable y, por lo que respecta al contenido de la normativa, alega que la concesión de las primas vulnera la prohibición de discriminación, el principio de proporcionalidad y los objetivos del artículo 39 del Tratado, lo que considera más bien como una desviación de poder.

Sobre el primer punto me parece sumamente dudoso que un Estado miembro, que participó por medio de su representante en la preparación y adopción de determinada medida, pueda quejarse después de que la motivación del acto decidido sea insuficiente. Un Estado miembro no tiene que ser informado con precisión al respecto, puesto que lo está desde el principio o porque habría que achacar a él mismo el hecho de no haber cuidado, al elaborar el acto, de que se indicaran todos sus motivos esenciales. No me parece en absoluto que esté justificado que un Estado miembro fundamente un recurso en la falta de motivación, cuando se trate de un acto en el que dicho Estado tiene una parte de responsabilidad.

Por lo que respecta a los otros motivos del recurso, que se refieren al contenido de la medida adoptada, es decir, la concesión de una prima al productor de fécula de patata, es importante señalar que se trata en este caso de una decisión de política económica, tornada a partir de una apreciación difícil de factores económicos complejos. A este respecto, según reiterada jurisprudencia, las Instituciones interesadas disfrutan de una amplia facultad de apreciación y, por consiguiente, el control jurisdiccional debe limitarse a si «la autoridad competente no ha cometido ningún error manifiesto o desviación de poder o si ha transgredido de modo manifiesto los límites de su facultad de apreciación» (sentencia de 25 de mayo de 1978, Racke, 136/77, Rec. p. 1245). Pero cuando, en relación con una medida semejante, un Estado miembro reconoce finalmente, mediante el voto favorable de su representante, que es justa la apreciación propuesta por la Comisión y compartida por las otras delegaciones, en verdad todo induce a pensar, incluso si se han manifestado dudas al principio y se ha exigido un examen en profundidad, que la Institución que suscribió tal apreciación por unanimidad, difícilmente puede haber incurrido en un error manifiesto. Por tanto, se debe reconocer que todo Estado miembro que haya colaborado positivamente a favor de semejante medida, se halla en el procedimiento jurisdiccional contra la misma en una situación desesperada si no puede, como es manifiesto en el presente caso, explicar su propio error anterior por motivos especialmente graves. Esta apreciación es válida igualmente, en el presente asunto, para todos los aspectos del examen que se pide, es decir, tanto para la supuesta infracción de la prohibición de discriminación como para la violación del principio de proporcionalidad y para la supuesta desviación de poder en relación con la inobservancia de los objetivos del artículo 39 del Tratado.

Siendo así que otros aspectos distintos de los mencionados no son objeto de debate, esta reflexión subsidiaria, que sólo se refiere a la admisibilidad de determinados motivos del recurso, debería llevar en el presente asunto al resultado de que, al no subsistir nada que pueda someterse al control jurisdiccional, no procede admitir el recurso.

a)

A este respecto hay que recordar en primer lugar, de acuerdo con el Consejo, que, según reiterada jurisprudencia, los actos de alcance general deben ajustarse a exigencias de motivación menos estrictas que los actos individuales. Para los primeros basta una motivación sucinta; ésta no debe justificar cada detalle, sino que puede limitarse a consideraciones esenciales. Además, hay que tener en cuenta el cuadro de conjunto en que se inscribe una normativa, como también los motivos que son consecuencia lógica de la misma. Sobre este particular me remito especialmente a las sentencias de 13 de marzo de 1968, Beus (5/67, Rec. p. 125); de 20 de julio de 1973, Koninklijke (80/72, Rec. p. 635); de 18 de marzo de 1975, Deuka (78/74, Rec. p. 421); de 23 de febrero de 1978, An Bord Bainne (92/77, Rec. p. 497), y de 25 de octubre de 1978, Royal Scholten-Honing (asuntos acumulados 103/77 y 145/77, Rec. p. 2037).

b)

Para el examen del Reglamento no 1125/78, que modificó el Reglamento no 2727/75, hay que recordar las consideraciones de base que se pueden deducir ya del Reglamento conexo no 2742/75. Los considerandos de este último hablan de la competencia entre el almidón «agrícola» y los productos sintéticos del sector, y de la competencia entre el almidón de maíz y la fécula de patata así como de la necesidad de mantener al respecto un equilibrio a causa de la posibilidad de sustitución. En particular, este texto ya muestra claramente que, por las dificultades derivadas de la situación que siempre ha sido especial en el caso de la fécula, es indispensable un régimen diferenciado para la misma. Por otra parte, también es necesario tener en cuenta la motivación del Reglamento no 1127/78, que reconoce la presión creciente de la competencia, que es posible gracias al valor de los productos derivados del almidón de maíz en relación con la fécula de patata.

A partir de estas comprobaciones, es difícil poner en duda que la naturaleza de las dificultades a las que tienen que hacer frente los fabricantes de fécula, así como el origen de dichas dificultades, están suficientemente precisados en los motivos.

c)

A mi entender, las observaciones del Consejo también muestran claramente que la motivación del Reglamento no 1125/78 no incurre en contradicción. El segundo considerando, que habla de restituciones idénticas para productos que tienen las mismas salidas, se refiere en efecto con toda evidencia al artículo 1 del Reglamento que regula las restituciones. El sexto considerando, por el contrario, que habla de «dificultades que pesan sobre la industria de la fécula de patata» contiene la motivación particular de la medida suplementaria adoptada, es decir, de la prima que ha de pagarse a los fabricantes de fécula. Bajo este aspecto hay que tener en cuenta el hecho de que, por las diferencias entre las normativas de mercado —existe una organización de mercado de los cereales con garantías de precios y de comercialización, por una parte, mientras que no hay una organización de mercado que establezca mecanismos semejantes para las patatas, por otra parte- nunca ha existido en este plano una total igualdad de trato con el almidón de maíz (véase entre otras la sentencia de 12 de julio de 1977, Hoffmann's Stärkefabriken, 2/77, Rec. p. 1375).

d)

Por lo que se refiere, por último, a la motivación del Reglamento no 1127/78, como lo que importa a este respecto es el punto de vista y la apreciación de los autores del Reglamento, basta en efecto la remisión al valor superior de los subproductos obtenidos al fabricar almidón de maíz. El hecho de que los considerandos no hablen del coste de producción en este punto sólo puede entenderse, por lo tanto, en el sentido de que el Consejo no ha previsto modificaciones importantes a este respecto y que sólo ha temido una perturbación del equilibrio entre la fécula de patata y el almidón de maíz a causa de la diferente evolución del valor de los subproductos. Respecto a la falta de consideraciones más precisas sobre el valor de los subproductos, puede recordarse que la motivación no tiene que referirse a cada detalle de una normativa y que desde esta perspectiva el importe de la prima permite también determinadas conclusiones.

e)

Por ello pienso en el presente asunto que, suponiendo que procediera admitir la alegación por un Estado miembro del motivo de recurso basado en la falta de motivación de un Reglamento del Consejo, este motivo de recurso no es procedente para justificar la anulación de la normativa impugnada.

a)

Por lo que se refiere a este razonamiento, no veo ningún motivo para remontar también hasta 1967 y considerar la evolución a lo largo de los años siguientes. Por una parte, la justificación de la normativa que ha estado en vigor en el pasado nunca ha sido puesta en duda hasta ahora. Por otra parte, tampoco creo posible comprobar que la normativa debe basarse en el principio de que en cualquier caso hay que respetar cierta diferencia entre los costes de las materias primas, es decir, de un «delta» determinado. Finalmente, la única normativa que aquí se discute y que es la aplicable a la campaña de comercialización 1978/1979, no reposa directamente en la de los años anteriores, en el sentido de que la prueba de una desventaja para el almidón de maíz -por ejemplo durante la campaña de comercialización 1974/1975 o a lo largo de los años siguientes-también demostraría automáticamente la existencia de una desventaja semejante para la campaña de comercialización 1978/1979, antes de establecerse el régimen de prima. Demasiados datos y factores de la normativa se han modificado sin cesar desde 1967 para que suceda así, como por ejemplo los costes del maíz, el precio mínimo de la patata, los importes de las restituciones, los costes de transformación y el valor de los productos derivados.

Verdaderamente, incluso, podría considerarse que no se ha demostrado una desventaja para el almidón de maíz desde 1967, si nos remitimos, como hace la demandante, no a un documento de la Comisión de noviembre de 1965, sino a un documento posterior fechado en junio de 1966. Este parece efectivamente probar —me remito al respecto a los cálculos que figuran en la página 15 de la versión francesa de la dúplica- que, teniendo en cuenta los gastos de transporte y el valor y la cantidad de los subproductos en los distintos Estados miembros, el almidón de maíz disfrutaba entonces de una ventaja competitiva de unas 26 unidades de cuenta. Además, no me parece que se apoye en las cifras la afirmación de que el alza del valor de los subproductos obtenidos al fabricar almidón de maíz -que, desde el punto de vista de la multiplicidad de las posibilidades de utilización y de la amplitud de las salidas, juegan aparentemente un papel mucho más importante que en el caso de la fécula de patata, en que los subproductos sólo pueden utilizarse como alimento para el ganado- se haya compensado totalmente a lo largo de los pasados años por el aumento del «delta» y que en la misma medida no ha habido una nueva alza desde 1977.

b)

Por consiguiente, si hay que limitarse a la situación previsible para la campaña de comercialización 1978/1979 y si se pregunta si, después de todo lo que se ha explicado a lo largo del procedimiento se ha probado que la prima controvertida ha llevado a una estabilización del equilibrio entre el almidón de maíz y la fécula de patata, hay que partir de los cálculos de los costes de producción de la tonelada de almidón, tal como los ha efectuado el Consejo en las páginas 17 y 18 de su escrito de contestación (versión francesa). Teniendo en cuenta el coste de las materias primas, los costes de transformación y el valor de los subproductos, dichos cálculos llegan al resultado de que el almidón de maíz puede fabricarse a 187,46 unidades de cuenta y la fécula de patata a 207,2. El Gobierno italiano replica que los costes de transformación han aumentado más de lo que indica el Consejo, pasando en realidad no de 40 a 49 unidades de cuenta, sino a 77 de media para la Comunidad, por más que en Italia el aumento haya sido aún mayor, pero como no hay fabricantes italianos de fécula de patata, se han citado las cifras solamente respecto al almidón de maíz. Además, el Gobierno italiano discute la cifra que se ha utilizado para los cálculos del valor de los subproductos de la fabricación de almidón de maíz, porque no tiene en cuenta, según él, los costes de transformación que se vinculan específicamente a ellos.

Tengo la impresión, y lo diré inmediatamente, de que las informaciones que se han dado a lo largo del procedimiento no permiten fácilmente aclarar del todo esta cuestión.

3.

Para examinar el resto del litigio partiré de la idea de que el régimen de prima produce un efecto en el sentido de conseguir un equilibrio entre el almidón de maíz y la fécula de patata. Si debiera efectivamente admitirse -en su caso después de un peritaje- que la prima, una vez superada la fase de alcanzar un equilibrio, proporciona una ventaja unilateral a los fabricantes de fécula de patata y provoca de este modo una distorsión de las condiciones de competencia, entonces estaría absolutamente claro que es contraria a Derecho en la medida en que produce tal efecto. Ciertamente no podría hablarse en tal caso de una justificación objetiva en el sentido de la prohibición de discriminación. También habría, con total evidencia, violación del principio de proporcionalidad, ya que la normativa no sería imprescindible para alcanzar el objetivo propuesto.

4.

El examen, con carácter subsidiario, del fondo del asunto lleva por consiguiente a la conclusión de que todavía no es posible un juicio definitivo sobre si la prima concedida a los fabricantes de fécula de patata perturba el equilibrio en la competencia con los fabricantes de almidón de maíz. Semejante decisión exigiría absolutamente un dictamen pericial. Si éste confirmase la apreciación económica defendida por el Consejo, quedaría demostrado simultáneamente que no puede hablarse de que se haya prescindido de los objetivos del artículo 39 del Tratado, de una infracción de la prohibición de discriminación y de una violación del principio de proporcionalidad.

III.

Como estoy persuadido en primer término de que no procede acordar la admisión del recurso interpuesto, propongo al Tribunal de Justicia que lo desestime por este motivo. Como ni la parte demandada ni la Comisión, que ha intervenido en el procedimiento en apoyo suyo, han formulado una propuesta sobre las costas, éstas, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales, en el que tampoco ganó la parte demandante, pueden compensarse.