I 

Johdanto

1.

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 18 artiklan tulkintaa.

2.

Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Alankomaiden ja Kroatian kansalainen CG, joka on vuodesta 2018 lähtien oleskellut Pohjois-Irlannissa (Yhdistynyt kuningaskunta), ja Department for Communities in Northern Ireland (Pohjois-Irlannin kunnallisasioiden virasto, Yhdistynyt kuningaskunta) (jäljempänä Pohjois-Irlannin kunnallisasioiden virasto) ja jossa on kyse siitä, että jälkimmäinen ei ole myöntänyt CG:lle yleistueksi (Universal Credit) kutsuttua toimeentuloetuutta.

3.

Unionin tuomioistuimelle esitetyssä kysymyksessä on lähinnä kyse Euroopan unionin kansalaiselle sosiaaliavustusten alalla yhdenvertaisen kohtelun periaatteen nojalla annettavasta suojasta silloin, kun vastaanottava jäsenvaltio on myöntänyt hänelle kansalliseen lainsäädäntöön perustuvan oleskeluoikeuden direktiivissä 2004/38/EY säädettyjä edellytyksiä suotuisammin edellytyksin. ( 2 )

4.

Unionin tuomioistuin saa nyt tilaisuuden täsmentää SEUT 18 artiklan ja kyseisen direktiivin 24 artiklan välistä suhdetta ja sitä, millä edellytyksin yhdenvertaisen kohtelun periaate on määrä panna täytäntöön silloin, kun kansallisessa lainsäädännössä evätään tietyiltä unionin kansalaisilta mahdollisuus vähimmäistoimeentulon turvaamiseksi tarkoitettuihin sosiaalietuuksiin heidän oleskeluoikeutensa luonteen vuoksi, vaikka tällaiset etuudet taataan samanlaisessa varattomuustilanteessa oleville asianomaisen jäsenvaltion kansalaisille.

5.

Aion ratkaisuehdotuksessani ehdottaa unionin tuomioistuimelle, että se katsoisi, että sosiaaliavustusten epääminen jossain jäsenvaltiossa työvoiman ulkopuolella olevalta toisen jäsenvaltion kansalaiselta pelkästään hänen oleskeluoikeutensa luonteen perusteella, vaikka tämä oikeus on myönnetty kansallisen säännöksen mukaisesti ilman varoja koskevia edellytyksiä, voi merkitä kansallisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää, mikä jää ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvitettäväksi, ja että siinä tapauksessa kyseisellä lainsäädännöllä ylitetään se, mikä on tarpeen vastaanottavan jäsenvaltion kansallisen sosiaalihuoltojärjestelmän tasapainon säilyttämiseksi.

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus

1. 

Yhdistyneen kuningaskunnan erosopimus

6.

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamisesta Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä koskevan sopimuksen, ( 3 ) joka hyväksyttiin päätöksellä (EU) 2020/135, ( 4 ) johdanto-osan kuudennessa ja kahdeksannessa perustelukappaleessa määrätään seuraavaa:

7.

Yhdistyneen kuningaskunnan erosopimuksen 2 artiklan a ja c alakohdassa määrätään seuraavaa:

8.

Yhdistyneen kuningaskunnan erosopimuksen toinen osa, jonka otsikko on ”Kansalaisten oikeudet”, ( 5 ) sisältää 9–39 artiklan.

9.

Kyseisen sopimuksen 13 artiklan 1 kohdassa täsmennetään seuraavaa:

10.

Kyseisen sopimuksen 86 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään seuraavaa:

11.

Saman sopimuksen 89 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

12.

Yhdistyneen kuningaskunnan erosopimuksen 126 artiklassa, jonka otsikko on ”Siirtymäkausi”, määrätään seuraavaa:

13.

Kyseisen sopimuksen 127 artiklan 1 ja 3 kohdassa määrätään seuraavaa:

14.

Yhdistyneen kuningaskunnan erosopimus tuli voimaan 31.1.2020 keskiyöllä. ( 6 )

2. 

Direktiivi 2004/38

15.

Direktiivin 2004/38 johdanto-osan 10, 20 ja 21 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

16.

Direktiivin 1 artikla kuuluu seuraavasti:

17.

Direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

18.

Direktiivin 2004/38 7 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeus oleskella yli kolme kuukautta”, 1 kohdan b ja d alakohdassa säädetään seuraavaa:

19.

Kyseisen direktiivin 24 artiklassa, jonka otsikko on ”Tasavertainen kohtelu”, säädetään seuraavaa:

20.

Kyseisen direktiivin 37 artiklassa säädetään seuraavaa:

B 

Yhdistyneen kuningaskunnan oikeus

1. 

EU:n oleskelustatusjärjestelmä – maahanmuuttosäännösten EU-liite

21.

EU:n oleskelustatusjärjestelmä – maahanmuuttosäännösten EU-liite (EU Settlement Scheme – Immigration Rules Appendix, jäljempänä EU-liite) ( 7 ) ‑nimisellä säädöksellä luodaan Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen esittämien selvennysten mukaan uusi järjestelmä, joka perustettiin Yhdistyneen kuningaskunnan unionista eron valmistelemiseksi ja sen seurauksena. Järjestelmän perusteella kaikki unionin, Euroopan talousalueen (ETA) ja Sveitsin kansalaiset, jotka ovat oleskelleet Yhdistyneessä kuningaskunnassa ennen 31.12.2020, ja heidän perheenjäsenensä voivat hakea lupaa jäädä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Kyseinen EU-liite tuli voimaan 30.3.2019. Sen mukaan oleskelulupahakemukset on jätettävä viimeistään ennen 30.6.2021. ( 8 )

22.

EU-liitteen mukaisesti voidaan myöntää

–

pysyvä oleskelustatus, joka oikeuttaa sellaiset hakijat, jotka ovat asuneet Yhdistyneessä kuningaskunnassa yhtäjaksoisesti viisi vuotta, jäämään pysyvästi Yhdistyneeseen kuningaskuntaan liitteen 2, 2A ja 11–13 artiklan nojalla, ja

–

väliaikainen oleskelustatus, jonka nojalla hakijat voivat jäädä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan viideksi vuodeksi ja saada siten täyteen pysyvän oleskelustatuksen hakemiseksi vaadittavan oleskelun keston liitteen 3, 3A ja 14 artiklan nojalla.

23.

Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus toteaa, että työvoiman ulkopuolella olevien kansalaisten, joilla ei tällä hetkellä ole oleskeluoikeutta unionin oikeuden nojalla, on EU-liitteen – toisin kuin direktiivin 2004/38 7 artiklan ( 9 ) – nojalla mahdollisuus edelleen asua maassa Yhdistyneen kuningaskunnan eroamista odotettaessa. He voivat myös saada pysyvän oleskelustatuksen viiden vuoden pelkän oleskelun jälkeen. Tämän statuksen saatuaan heillä on rajoittamaton pääsy Yhdistyneen kuningaskunnan sosiaaliturvajärjestelmään.

2. 

Yleistuesta vuonna 2016 annettu asetus

24.

Yleistuesta vuonna 2016 annettu asetus (Pohjois-Irlanti) (Universal Credit Regulations (Northern Ireland) 2016), sellaisena kuin se on muutettuna sosiaaliturvasta (ansiosidonnaiset etuudet) (päivitys ja muutos) (EU-ero) vuonna 2019 annetulla asetuksella (Pohjois-Irlanti) (the Social Security (Income-related Benefits) (Updating and Amendment) (EU Exit) Regulations (Northern Ireland) 2019 ( 10 )) ( 11 ), sisältää säännöksiä sen ratkaisemiseksi, keillä on oikeus saada yleistukea ja kuinka sen määrä lasketaan.

25.

Yleistuki on verovaroista rahoitettu sosiaaliturvajärjestelmä, johon sovelletaan tuloja koskevia edellytyksiä, ja sen tarkoituksena on korvata useita muita jo käytöstä poistettuja (tai yhä voimassa olevia) sosiaalietuuksia, kuten työnhakijan tuki ja ESA-etuus, jotka molemmat perustuvat tuloihin, sekä toimeentulotuki, työtätekevien henkilöiden verohuojennus, verotuksessa tehtävä lapsivähennys ja asumistuki. ( 12 )

26.

Sosiaaliturvauudistuksesta vuonna 2015 annetun asetuksen (Pohjois-Irlanti) (Welfare Reform (Northern Ireland) Order 2015) 9 §:n 1 momentin c kohdan nojalla yleistuen saamisen edellytyksenä on oleskeleminen Pohjois-Irlannissa. ( 13 )

27.

Yleistuesta vuonna 2016 annetun asetuksen 9 §:ssä säädetään seuraavaa:

III 

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

28.

Pääasian valittaja CG on Alankomaiden ja Kroatian kansalainen, naimaton kahden pienen lapsen ( 19 ) äiti, joka on kertonut saapuneensa Pohjois-Irlantiin vuonna 2018. ( 20 ) Hän ei ole koskaan harjoittanut taloudellista toimintaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa, missä hän asui kumppaninsa kanssa, joka on kansalaisuudeltaan alankomaalainen unionin kansalainen, siihen asti, kunnes hän väitetyn perheväkivallan seurauksena muutti pahoinpideltyjen naisten vastaanottokeskukseen. ( 21 ) CG on varaton eikä saa minkäänlaisia sosiaalietuuksia voidakseen huolehtia omasta ja kahden lapsensa toimeentulosta.

29.

Hän sai 4.6.2020 väliaikaisen oleskelustatuksen Yhdistyneessä kuningaskunnassa EU-liitteen perusteella. Kyseisen statuksen myöntää Home Office (sisäasiainministeriö, Yhdistynyt kuningaskunta) niille unionin kansalaisille, jotka ovat asuneet Yhdistyneessä kuningaskunnassa alle viiden vuoden ajan, eikä sen saamiseksi edellytetä riittäviä varoja. Väliaikaisen oleskelustatuksen turvin on mahdollista jäädä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan viiden vuoden määräajaksi Yhdistyneen kuningaskunnan erosopimuksen mukaisen siirtymäkauden jälkeen. ( 22 )

30.

Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin toteaa CG:n oleskeluoikeudesta ( 23 ) seuraavaa:

–

CG ei voi vedota siihen, että hän olisi perheenjäsen, sillä hän ei ole osoittanut, että hän on naimisissa tai että hän on edelleen pysyvässä suhteessa unionin kansalaisen kanssa, ja

–

CG sai luvan jäädä väliaikaisesti maahan (väliaikainen oleskelustatus), mikä ei tarkoita samaa kuin varsinainen oleskelulupa (residence permit).

31.

CG haki 8.6.2020 sosiaaliavustusta (yleistukea) Pohjois-Irlannin kunnallisasioiden virastosta. Se hylkäsi hänen hakemuksensa sosiaaliturvasta vuonna 2019 annetulla asetuksella lisätyn, yleistuesta vuonna 2016 annetun asetuksen 9 §:n 3 momentin d kohdan i alakohdan perusteella 17.6.2020 antamallaan päätöksellä sillä perusteella, että tämän muutoksen seurauksena unionin kansalaiset, joille on EU-liitteen nojalla myönnetty määräaikainen oleskeluoikeus Yhdistyneessä kuningaskunnassa, eivät täytä kyseisessä pykälässä vahvistettua edellytystä oleskelusta Pohjois-Irlannissa voidakseen saada sosiaaliavustusta. CG:n esittämä vaatimus päätöksen uudelleen tarkastelusta hylättiin 30.6.2020.

32.

Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen käsiteltävänä on kyseistä päätöstä koskeva CG:n valitus. CG riitauttaa yleistuesta vuonna 2016 annetun asetuksen 9 §:n 3 momentin d kohdan i alakohdan laillisuuden. Hän väittää, että kyseinen säännös, jossa hänen käsityksensä mukaan evätään sosiaaliavustuksen saaminen niiltä unionin kansalaisilta, joiden Yhdistynyt kuningaskunta on tunnustanut oleskelevan laillisesti alueellaan, on yhteensopimaton niiden velvoitteiden kanssa, jotka Yhdistyneellä kuningaskunnalla on Euroopan yhteisöistä vuonna 1972 annetun lain (European Communities Act 1972) ( 24 ) nojalla, ja SEUT 18 artiklan vastainen.

33.

CG väittää tämän osalta, että sosiaaliavustuksen epääminen häneltä siitä huolimatta, että hänelle oli kansallisen lainsäädännön nojalla myönnetty määräaikainen oleskeluoikeus, vaikka hänellä ei olisi oleskeluoikeutta unionin oikeuden perusteella, merkitsee Ison-Britannian kansalaisiin nähden erilaista kohtelua ja on siten kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.

34.

Pohjois-Irlannin kunnallisasioiden virasto sitä vastoin huomauttaa, että Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännön mukaan väliaikainen oleskelustatus ei sellaisenaan merkitse oikeutta saada sosiaaliavustuksia, sillä niihin sovelletaan erillisiä myöntämisedellytyksiä.

35.

Virasto huomauttaa, että nyt käsiteltävän asian olosuhteet ovat erilaiset kuin 7.9.2004 annettuun tuomioon Trojani ( 25 ) johtaneessa asiassa ja että maan tuomioistuimet ovat jatkuvasti noudattaneet United Kingdom Supreme Courtin (Yhdistyneen kuningaskunnan ylin tuomioistuin) 16.3.2011 antamaa tuomiota Patmalniece, jossa katsottiin, että vaikka kotipaikkaa koskevan edellytyksen soveltaminen olikin välillisesti syrjivää, syrjintä oli oikeutettua.

36.

Appeal Tribunal for Northern Ireland (Pohjois-Irlannin hallintotuomioistuin, Yhdistynyt kuningaskunta) päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

37.

Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi 11.2.2021 pyynnön, joka koski unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan mukaista nopeutettua menettelyä.

38.

CG, ( 26 ) Pohjois-Irlannin kunnallisasioiden virasto, Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ja Euroopan komissio ovat jättäneet kirjallisia huomautuksia ja esittäneet suulliset huomautuksensa 4.5.2021 pidetyssä istunnossa.

IV 

Asian tarkastelu

39.

Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee, onko sellaista SEUT 18 artiklassa tarkoitettua välitöntä tai välillistä syrjintää, joka johtuisi siitä, että tietyiltä Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvilta unionin kansalaisilta evätään sosiaalietuudet heille kansallisen lainsäädännön perusteella myönnetyn oleskeluoikeuden luonteen vuoksi.

40.

Pääasian tosiseikkojen sekä unionin tuomioistuimen runsaan oikeuskäytännön perusteella, joka koskee yhdenvertaista kohtelua niiden sosiaalietuuksien alalla, joihin liikkumisvapauttaan käyttäneillä unionin kansalaisilla on oikeus, pidän tarpeellisena tämän ennakkoratkaisupyynnön asiayhteyden tarkentamista.

A 

Ennakkoratkaisupyynnön asiayhteys ja uudelleenmuotoilu

41.

Ensinnäkin on tarkennettava unionin tuomioistuimen toimivallan perustaa, sillä tämän oikeusriidan kohteena on Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvan unionin kansalaisen 8.6.2020 jättämä, sosiaalietuutta koskeva hakemus, joka hylättiin 30.6.2020 eli Yhdistyneen kuningaskunnan erosopimuksessa vahvistetun siirtymäkauden aikana. ( 27 ) Korostankin sitä, ettei tässä oikeusriidassa ole kyse väliaikaisena oleskelustatuksena tunnetusta oleskeluoikeudesta, jollainen CG:lle myönnettiin 4.6.2020 EU-liitteen mukaisesti, ( 28 ) vaan siitä, ettei hänelle myönnetty yleistukea, joka evättiin hänen oleskeluoikeutensa luonteen vuoksi. Koska kaikki tosiseikat ja sovellettavat kansalliset säännökset ajoittuvat joko siirtymäkautta edeltävään aikaan tai itse siirtymäkaudelle ja koska kansalliselta tuomioistuimelta saatu ennakkoratkaisupyyntö rekisteröitiin unionin tuomioistuimen kirjaamossa 30.12.2020, unionin tuomioistuin on Yhdistyneen kuningaskunnan erosopimuksen 86 artiklan 2 ja 3 kohdan perusteella toimivaltainen antamaan ratkaisun ennakkoratkaisupyynnöstä. ( 29 )

42.

Toiseksi totean CG:n SEUT 18 artiklan perusteella hakemien avustusten luokittelusta, jonka mukaisesti valitaan se unionin oikeussääntö, jonka nojalla tarkastellaan kansallisten säännösten yhteensopivuutta yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattamisen suhteen, ( 30 ) olevan kiistatonta, että CG hakee yleistukea itselleen ja lapsilleen juuri varattomuuden vuoksi ( 31 ) ja että kyseisen avustuksen katsotaan kuuluvan direktiivissä 2004/38 tarkoitettuihin sosiaaliavustuksiin. Tätä luokittelua ei muuttane se istunnossa esitetty tarkennus, jonka mukaan CG:n hakeman avustuksen oli määrä kattaa hänen terveydenhoitomenonsa.

43.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikki maksuihin perustumattomat rahaetuudet kuuluvat sosiaaliavustusten käsitteen piiriin, ja ne ilmentävät kansallista yhteisvastuullisuutta ja rahoitetaan sellaisina. ( 32 ) Sosiaaliavustus on ehdoton, sillä sen tarkoituksena on turvata sitä saavan henkilön toimeentulo. Tämän suhteen unionin tuomioistuin on muistuttanut, että toimeentuloetuuksia, jotka on tarkoitettu antamaan niiden saajille ihmisarvoisen elämän mahdollistava vähimmäistoimeentulo, on pidettävä direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuina sosiaaliavustuksina. ( 33 )

44.

Kolmanneksi on todettava, että CG:n oleskelua koskevat edellytykset eroavat niistä, joista on säädetty direktiivissä 2004/38. On nimittäin selvää, että CG sai 4.6.2020 EU-liitteen mukaisen, väliaikaisena oleskelustatuksena tunnetun oleskeluoikeuden, jonka myöntämiseen ei liity minkäänlaista vaatimusta, joka koskisi asianomaisen henkilön varoja tai sosiaalivakuutuksen ottamista, ja joka myönnetään, vaikka kyseinen henkilö ei tee työtä. Henkilö voi tämän statuksen nojalla oleskella Yhdistyneessä kuningaskunnassa laillisesti viiden vuoden ajanjakson, jonka päätyttyä hän voi hakea pysyvää oleskelustatusta, joka mahdollistaa hänelle sosiaalietuuksien saamisen.

45.

Koska CG, joka on unionin kansalainen, on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskelee tässä ominaisuudessaan toisen jäsenvaltion alueella, hänen tilanteensa kuuluu unionin oikeuden piiriin, ( 34 ) vaikka hänelle on kansallisen lainsäädännön nojalla myönnetty oleskeluoikeus direktiivissä 2004/38 säädettyjä sääntöjä lievemmin edellytyksin. Tässä kohdin on täsmennettävä, että koska hän on saanut oleskeluoikeuden ja hakenut sosiaaliavustuksia siirtymäkauden aikana, unionin oikeuden soveltaminen taataan Yhdistyneen kuningaskunnan erosopimuksen 127 artiklassa.

46.

Näin ollen on neljänneksi todettava, että SEUT 18 artiklan ensimmäisen kohdan sovellettavuuden osalta täytyy muistaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseistä määräystä voidaan soveltaa itsenäisesti ainoastaan sellaisiin unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluviin tilanteisiin, joita varten EUT-sopimuksessa ei ole syrjinnän kieltäviä erityissääntöjä. ( 35 ) Kun kyse on unionin kansalaisten oleskeluoikeudesta toisen jäsenvaltion alueella, syrjintäkiellon periaatetta on täsmennetty direktiivin 2004/38 24 artiklassa. ( 36 )

47.

Näin ollen tilannetta ei mielestäni ole syytä arvioida SEUT 18 artiklaan nähden ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tiedustelemalla tavoin, mikä johtuu jo siitä, että pääasiassa kyseessä oleva tilanne kuuluu direktiivin 2004/38 soveltamisalaan.

48.

Siksi ei voida vedota pääasian tosiseikkojen vastaavuuteen niiden tosiseikkojen kanssa, jotka johtivat unionin tuomioistuimen sellaisiin tuomioihin, joissa SEUT 18 artiklaa vastaavia EY-sopimuksen määräyksiä tulkitaan kansallisen lainsäädännön perusteella myönnettyä oleskeluoikeutta koskevissa tapauksissa ennen direktiivin 2004/38 voimaantuloa, ( 37 ) vaikka kyseisellä oikeuskäytännöllä onkin tietyiltä osin edelleen merkitystä, sillä unionin tuomioistuin on siinä soveltanut syrjintäkiellon periaatetta, jota on sittemmin täsmennetty kyseisen direktiivin 24 artiklassa. ( 38 )

49.

Toisin sanoen silloin, kun vahvistetaan periaate direktiivin 2004/38 ja erityisesti sen 24 artiklan soveltamisesta ja kun kyseessä oleva tilanne kuuluu kyseisen direktiivin soveltamisalaan, kysymystä oikeudesta sosiaaliavustuksiin ei enää pidä tarkastella SEUT 18 artiklaan nähden, tai muutoin päättely on ristiriitaista. ( 39 )

50.

On muistutettava, että kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä jälkimmäisen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella se voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen. ( 40 )

51.

Ehdotankin, että unionin tuomioistuin muotoilisi uudelleen ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kaksi kysymystä, joita on mielestäni tarkasteltava yhdessä, ja katsoisi, että tämä tiedustelee lähinnä sitä, voidaanko direktiivin 2004/38 24 artiklan tulkita tarkoittavan, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa evätään sosiaaliavustusten myöntäminen unionin kansalaisille, joille jäsenvaltio on myöntänyt laillista oleskelua koskevan oikeuden ilman varoihin liittyviä vaatimuksia, vaikka tällaiset avustukset taataan samanlaisessa varattomuustilanteessa oleville asianomaisen jäsenvaltion omille kansalaisille, ja voiko tällainen syrjintä siinä tapauksessa mahdollisesti olla oikeutettua.

52.

Pohdinnan tässä vaiheessa on syytä esittää yleiskatsaus direktiivin 2004/38 24 artiklan sovellettavuutta käsittelevään unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ennen kuin arvioidaan mahdollisuutta sen kehittämiseen silloin, kun on kyse laillista oleskelua koskevan oikeuden myöntämisestä sen johdosta, että kansallinen lainsäädäntö on kyseisessä direktiivissä esitettyjä sääntöjä suotuisampi.

B 

Direktiivin 2004/38 24 artiklan sovellettavuutta koskeva peruste, joka perustuu ”tämän direktiivin nojalla” myönnettyyn oleskeluoikeuteen, kun kyse on oikeudesta sosiaaliavustuksiin

53.

Totean, ettei unionin tuomioistuin ole direktiivin 2004/38 voimaantulon jälkeen ottanut sosiaaliavustusten alalla kantaa siihen, mitä vaikutuksia on laillista oleskelua koskevalla oikeudella, joka on myönnetty muilla edellytyksillä kuin ne, joista on säädetty unionin oikeudessa, joka koskee oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneiden jäsenvaltioiden kansalaisten maahantuloa ja oleskelua.

54.

Ennen direktiivin 2004/38 voimaantuloa unionin tuomioistuin sitä vastoin katsoi, että vastaanottavan jäsenvaltion alueella laillisesti oleskelevat unionin kansalaiset voivat vedota syrjintäkiellon periaatteeseen, josta sittemmin määrätään SEUT 18 artiklassa, saadakseen oikeuden sosiaaliavustukseen. ( 41 )

55.

Direktiivin 2004/38 voimaantulon jälkeen unionin tuomioistuin on tulkinnut sen 24 artiklaa sellaisten tilanteiden perusteella, joissa asianomaiset henkilöt eivät täyttäneet kyseisen direktiivin mukaisia vaatimuksia oleskeluoikeuden saamiseksi, vaan heillä oli vain kestoltaan rajoittamattomia oleskelulupia, joilla on pelkästään toteava vaikutus. ( 42 ) Muistutan tämän osalta, että direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään, että unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan, jos heillä on riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, sekä sairausvakuutusturva. Jos he täyttävät nämä edellytykset, heiltä ei voi evätä oleskelua. Tämä tarkoittaa käänteisesti, että jäsenvaltioiden ei tarvitse sallia muiden jäsenvaltioiden kansalaisten oleskelua, jos näillä ei ole riittäviä varoja.

56.

Unionin tuomioistuin on katsonut, ettei direktiivin 2004/38 24 artikla ole esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jolla suljetaan kyseisen artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen sosiaalietuuksien piiriin kuuluvien erityisten maksuihin perustumattomien rahaetuuksien ulkopuolelle ne jäsenvaltioiden kansalaiset, jotka eivät täytä kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja edellytyksiä eivätkä siksi voi vedota oleskeluoikeuteen kyseisen säännöksen mukaisesti. ( 43 ) Tuomiossa Brey unionin tuomioistuin asetti yhden edellytyksen: tällainen epääminen ei saa tapahtua automaattisesti kaikissa olosuhteissa. ( 44 )

57.

On korostettava erästä tärkeätä seurausta, joka on tällä unionin tuomioistuimen direktiivin 2004/38 24 artiklassa vahvistetusta yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta esittämällä tulkinnalla.

58.

Katsottuaan tuomiossa Dano ensin, että kyseessä ollut tilanne ei kuulunut direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan ( 45 ) ja että kyseinen säännös merkitsee poikkeusta SEUT 18 artiklassa vahvistettuun syrjintäkiellon periaatteeseen, ( 46 ) unionin tuomioistuin kuitenkin tutki kyseisen direktiivin 24 artiklan 1 kohdan perusteella, millä edellytyksillä kansalaiselta, jolla on oleskelulupa, voidaan evätä sosiaalietuudet, vaikka ainoat poikkeukset yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen on esitetty kyseisen artiklan 2 kohdassa.

59.

Unionin tuomioistuin päätteli tästä direktiivin 2004/38 24 artiklan soveltamisen edellytyksiä koskevasta perustelusta, ( 47 ) että kansallinen lainsäädäntö, jolla sosiaalietuuksien saaminen rajataan vain niihin unionin kansalaisiin, joiden oleskelu vastaanottavan jäsenvaltion alueella noudattaa direktiivin 2004/38 7 artiklassa säädettyjä edellytyksiä, ei merkitse erilaista kohtelua. ( 48 )

60.

Unionin tuomioistuin nojautui ratkaisussaan direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa esiintyvään ilmaisuun ”tämän direktiivin nojalla asuvia”. Se päätteli tämän sanamuodon perusteella, että yhdenvertaisen kohtelun periaate saattoi koskea vain unionin kansalaisia, jotka oleskelivat toisen jäsenvaltion alueella laillisesti siksi, että he täyttävät kyseisen direktiivin 7 artiklan mukaiset edellytykset. Näin ollen se jätti huomiotta suojan, joka kyseisen direktiivin 24 artiklan 1 kohdassa myönnetään unionin kansalaisille, joille on CG:n tavoin myönnetty viiden vuoden oleskeluoikeus jossain jäsenvaltiossa ilman varoja koskevia vaatimuksia ja jotka eivät osoita, että heillä on varoja saman direktiivin 7 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Tämän ratkaisuehdotuksen 47 kohdassa esitetyistä syistä tällaiset henkilöt eivät myöskään voi vedota SEUT 18 artiklan mukaiseen suojaan.

61.

Tästä seuraa, että jäsenvaltion alueella sääntöjen mukaisesti ja laillisesti mutta ilman toimeentulon turvaavia varoja oleskeleva unionin kansalainen voi joutua kohdelluksi eri tavoin kuin asianomaisen valtion kansalaiset vain siitä syystä, että vastaanottava jäsenvaltio on myöntänyt hänelle oleskeluoikeuden ilman varoja koskevia edellytyksiä.

62.

Nähdäkseni tämä kriteeri, joka perustuu oleskeluoikeuden saamiseen direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa käytetyn ilmaisun mukaan ”tämän direktiivin nojalla”, muodostaa siis unionin tuomioistuimen käsiteltävänä nyt olevan uudenlaisen kysymyksen perustan, sillä se ei koske mitään muuta unionin oikeuden säännöstä tai määräystä, johon oleskeluoikeus voisi perustua. ( 49 )

63.

Perustelut tälle kriteerille, jonka tarkoituksena on rajoittaa avustusten myöntämistä jäsenvaltioiden sosiaalihuoltojärjestelmän rahoituksen tasapainon säilyttämiseksi estämällä kohtuuton rasitus, ( 50 ) liittyy direktiivin 2004/38 lainsäädäntähistoriaan, joka palautetaan mieleen tuomiossa Ziolkowski ja Szeja, ( 51 ) johon unionin tuomioistuin viittaa tuomion Dano 70–72 kohdassa sekä 6.10.2020 annetun tuomion Jobcenter Krefeld 63 kohdassa.

64.

Lisäksi unionin tuomioistuin katsoi viimeiseksi mainitussa tuomiossa, että kyseistä poikkeusta ei voida soveltaa henkilöihin, jotka kuuluvat direktiivin 2004/38 24 artiklan, mukaan lukien sen 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen, soveltamisalaan sillä perusteella, että heillä on tämän direktiivin 14 artiklan 4 kohdan b alakohtaan perustuva oleskeluoikeus, mutta jotka voivat vedota myös asetuksen (EU) N:o 492/2011 ( 52 ) 10 artiklaan perustuvaan itsenäiseen oleskeluoikeuteen. ( 53 )

65.

Näin ollen oikeus yhdenvertaiseen kohteluun direktiivin 2004/38 puitteissa ei tuomioon Jobcenter Krefeld perustuvan unionin tuomioistuimen nykyisen oikeuskäytännön mukaan enää rajoitu kyseisessä direktiivissä tarkoitettuihin tilanteisiin vaan koskee myös tilanteita, joissa oleskeluoikeus perustuu johonkin toiseen johdetun oikeuden säännökseen. ( 54 )

66.

Samoin kuin tuomioon Jobcenter Krefeld johtaneessa asiassa, nytkin on ratkaistava, mitkä päätelmät on tehtävä direktiivin 2004/38 24 artiklan tulkitsemisen kannalta siitä, että jäsenvaltio myöntää unionin kansalaisille laillista oleskelua koskevan oikeuden kyseisessä direktiivissä säädettyjä suotuisammin edellytyksin, kun kyse on päätöksestä evätä tällaisilta kansalaisilta sosiaaliavustukset pelkästään heidän väliaikaisen oleskelustatuksensa perusteella. ( 55 )

C 

Direktiivin 2004/38 24 artiklan sovellettavuus laillisen oleskeluoikeuden myöntämiseen kansallisen oikeuden nojalla

67.

Asianosaisten ja muiden osapuolten istunnossa antamien vastausten perusteella näyttää siltä, että ottamalla EU-liitteellä käyttöön oleskeluoikeuden, johon ei liity erityisiä, varsinkaan unionin kansalaisten varoihin liittyviä vaatimuksia, Yhdistynyt kuningaskunta on toteuttanut direktiivin 2004/38 37 artiklassa tarkoitetun suotuisamman toimenpiteen. ( 56 )

68.

Tämä ei ole ensimmäinen kerta, kun unionin tuomioistuin ottaa kantaa tämän, direktiivillä 2004/38 käyttöön otetun säännöksen vaikutuksiin.

69.

Unionin tuomioistuin katsoi tuomiossa Ziolkowski ja Szeja, että se, ettei direktiivin 2004/38 säännöksiä edullisempiin kansallisiin säännöksiin vaikuteta, ei millään tavoin merkitse, että nämä säännökset olisi sisällytettävä kyseisellä direktiivillä käyttöön otettuun järjestelmään. ( 57 ) Unionin tuomioistuin katsoi myös, että kunkin jäsenvaltion on päätettävä paitsi siitä, perustaako se tällaisen järjestelmän, myös siitä, mitkä ovat järjestelmän edellytykset ja vaikutukset muun muassa yksinomaan kansallisen oikeuden perusteella myönnetyn oleskeluoikeuden oikeudellisten seurausten osalta. ( 58 ) Entä mikä on näin ollen tilanne sosiaaliavustusten suhteen?

1. 

Tuomion Ziolkowski ja Szeja ulottuvuus

70.

Totean yhtäältä, että tuomiossa Ziolkowski ja Szeja unionin tuomioistuin otti kantaa kysymykseen pysyvän oleskeluluvan saamiseen direktiivin 2004/38 16 artiklaan lisätyn uuden säännöksen johdosta. ( 59 ) Kyseisessä ratkaisussa ei siis ollut kyse sosiaaliavustusten myöntämisestä jäsenvaltiossa oleskelevalle unionin kansalaiselle, eikä siinä täytynyt ottaa huomioon asianomaisten henkilöiden suojelemisen tarvetta tai haasteita, jotka liittyvät kohtuuttomaan rasitteeseen, joka asianomaisen valtion julkiselle taloudelle voi aiheutua tällaisten avustusten myöntämisestä henkilöille, joilla on humanitaarisista syistä myönnetty oleskelulupa, kuten nyt käsiteltävässä asiassa. ( 60 ) Toisaalta on huomattava, että unionin tuomioistuimen ei tarvinnut tulkita direktiivin 2004/38 24 artiklaa eikä arvioida jäsenvaltion alueella oleskelevan unionin kansalaisen ja saman jäsenvaltion omien kansalaisten mahdollisesti erilaista kohtelua.

71.

Näyttäisikin siltä, että päätelmiä, joihin unionin tuomioistuin päätyi tuomiossa Ziolkowski ja Szeja tulkitessaan direktiivin 2004/38 37 artiklaa saman direktiivin 16 artiklassa säädetyn, pysyvää oleskelua koskevan oikeuden kannalta, ei voida soveltaa tarkoituksenmukaisesti unionin kansalaisten yhdenvertaiseen kohteluun sosiaaliavustusten myöntämisedellytysten osalta.

72.

Mielestäni tämän suhteen on korostettava ensinnäkin sitä, että toisin kuin direktiivin 2004/38 16 artikla, jolla otettiin käyttöön oikeus pysyvään oleskeluun, saman direktiivin 24 artiklassa vain konkretisoidaan unionin kansalaisten oleskeluoikeuden alalla SEUT 18 artiklassa vahvistettu periaate unionin kansalaisten välisestä syrjimättömyydestä. Näin ollen ei voi esiintyä tilanteita, joissa unionin kansalainen voisi oleskella laillisesti ja sääntöjen mukaisesti toisen jäsenvaltion alueella saamatta asemaansa liittyvää, syrjimättömyyttä koskevaa oikeutta kyseisessä 24 artiklassa säädetyin edellytyksin.

73.

Toiseksi totean, että tällainen ratkaisu näyttäisi olevan direktiivin 2004/38 37 artiklan tavoitteen mukainen. Jäsenvaltioiden mahdollisuudella antaa kyseisessä direktiivissä säädettyjä säännöksiä suotuisampia säännöksiä oleskeluoikeuden alalla on merkitystä vain, jos se pannaan täytäntöön erityisiin olosuhteisiin mukautumiseksi.

74.

Katson siis, että unionin tuomioistuimen tulkintaa laillisen oleskelun käsitteestä olisi mukautettava silloin, kun kyse on yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattamisen takaamisesta unionin kansalaisten kesken sosiaalietuuksien alalla direktiivin 2004/38 24 artiklassa suppeasti vahvistetuissa puitteissa.

2. 

Laillisen oleskelun käsitteen tulkinta

75.

Ensinnäkin katson, että jo sen perusteella, että toisessa jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevalla henkilöllä todetaan olevan unionin kansalaisen asema, ( 61 ) olisi katsottava, että laillisen oleskelun käsite kattaa laillista oleskelua koskevan oikeuden käsitteen ( 62 ) varsinkin silloin, kun juuri unionin kansalaisen aseman vuoksi asianomaisen jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä suositaan työvoiman ulkopuolella olevien kansalaisten jäämistä sen alueelle asettamatta heille varoja tai sosiaalivakuutusta koskevia edellytyksiä.

76.

Toiseksi on todettava, että tällainen tulkinta, joka ei johda direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalan laajentamiseen, täyttää vaatimuksen sen suppeasta tulkitsemisesta EUT-sopimuksen määräysten, myös unionin kansalaisuutta ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten mukaisesti, kuten tuomiossa Jobcenter Krefeld muistutetaan. ( 63 )

77.

Tältä osin tulkinta perustuu tuomiossa Jobcenter Krefeld ( 64 ) todettuun välttämättömyyteen erottaa tietyt tilanteet aiemmista asioista, jotka johtivat kyseisen 24 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti säädettyjä poissulkemisia koskeviin tuomioon Alimanovic ja tuomioon García-Nieto ym. ( 65 ) sekä tuomioon Dano. ( 66 )

78.

Kolmanneksi on huomattava, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdan tällainen tulkinta, joka takaa, että ”kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia” on kohdeltava yhdenvertaisesti, on myös tämän direktiivin tavoitteen mukainen. Vaikka ilman muuta onkin kiinnitettävä aivan erityistä huomiota jäsenvaltioiden vapauteen soveltaa suotuisampia säännöksiä niiden unionin kansalaisten hyväksi, jotka ovat käyttäneet vapauttaan liikkua ja oleskella yli kolmen kuukauden ajan jossain jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole, tällaisista säännöksistä ei kuitenkaan saa olla seurauksena se, että rajoitetaan SEUT 18 artiklassa taattua suojaa, josta direktiivin 24 artiklan 1 kohta on vain erityinen ilmaus.

79.

Unionin tuomioistuin on todennut tältä osin toistuvasti, että jäsenvaltiot eivät myöskään saa käyttää niille annettua harkintavaltaa tavalla, joka olisi vastoin direktiivin 2004/38 tavoitetta, joka on muun muassa helpottaa ja tehostaa unionin kansalaisilla olevan vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan perusoikeuden käyttämistä, ja vastoin direktiivin tehokasta vaikutusta. ( 67 )

80.

Neljänneksi tällainen tulkinta ei ole ristiriidassa sen tavoitteen kanssa, johon unionin lainsäätäjä on pyrkinyt direktiivin 2004/38 24 artiklassa ja joka ilmenee saman direktiivin johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta. Tässä tapauksessa voidaan perustellusti ajatella, että Yhdistynyt kuningaskunta on arvioinut sosiaalihuoltojärjestelmänsä rahoituksen tasapainoon kohdistuvan riskin, joka aiheutuisi työelämän ulkopuolella olevista henkilöistä, joiden toimeentulo olisi turvattava, ennen kuin kyseinen jäsenvaltio sääti viiden vuoden oleskeluoikeudesta, joka on mahdollista saada ilman varoja koskevia edellytyksiä, ja että tällaisen oleskeluoikeuden väliaikaisuus on väistämättä otettu huomioon.

81.

Viidenneksi on todettava, että tällaista tulkintaa vahvistaa toteamus siitä, että myöntäessään unionin kansalaiselle oleskeluoikeuden direktiivissä 2004/38 säädettyjä edellytyksiä suotuisammin edellytyksin jäsenvaltio soveltaa unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavoin. Katson tältä osin, että sen ratkaisun ulottuvuus, jonka unionin tuomioistuin antoi perusoikeuskirjan 1 ja 20 artiklaan vetoamista koskevassa tuomiossa Dano, on rajallinen, sillä se koskee maksuihin perustumattomien erityisten rahaetuuksien myöntämistä sellaisten tilanteiden yhteydessä, joissa henkilöillä ei ole laillista oleskelua koskevaa oikeutta. ( 68 )

82.

Esitän kaikkien näiden argumenttien perusteella, että unionin kansalaiseen on tarkoitus sosiaaliavustusten saamisen osalta soveltaa direktiivin 2004/38 24 artiklassa täsmennettyä, vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisiin nähden yhdenvertaista kohtelua silloin, kun hänen oleskelunsa asianomaisen jäsenvaltion alueella on seurausta tämän jäsenvaltion kyseisen direktiivin 37 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti toteuttamasta toimenpiteestä.

83.

Seuraavaksi on tarkasteltava edellytyksiä, joilla yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen voidaan taata.

3. 

Direktiivin 2004/38 24 artiklassa täsmennetyn yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpano

84.

Katson, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa saman artiklan 2 kohdassa esitettyine poikkeuksineen täsmennetty yhdenvertaisen kohtelun periaate voisi sen perusteella, mitä unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Jobcenter Krefeld, ( 69 ) johtaa kyseisen 24 artiklan tulkitsemiseen siten, että se on lähtökohtaisesti esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka nojalla muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta, jotka asuvat sen alueella, evätään oikeus sosiaaliavustuksiin, jollaisia vastaanottavan jäsenvaltion kansalaiset saavat, sikäli kuin heillä on asianomaisen jäsenvaltion kyseisen direktiivin 37 artiklan tarjoaman mahdollisuuden puitteissa myöntämä oleskeluoikeus.

85.

Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu, käytännössä tällaisen oikeuden saamisesta seuraisi, että myönnettäisiin rajoituksetta niitä sosiaaliavustuksia, joihin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisilla on oikeus, kuten on unionin niiden kansalaisten osalta, joiden oleskeluoikeus perustuu erityisesti direktiivin 2004/38 7 artiklaan. ( 70 )

86.

Tällaisen automaattisuuden hyväksyminen näyttäisi kuitenkin menevän pidemmälle kuin unionin lainsäätäjän direktiivissä 2004/38 tavoittelema tasapaino, joka on ilmaistu selvästi sen 24 artiklan 2 kohdassa, varsinkin koska, kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa, oleskeluoikeus on myönnetty unionin kansalaiselle ilman varoihin tai sosiaalivakuutukseen liittyvää edellytystä. Toisin sanoen – kuten komissio korosti suullisissa huomautuksissaan – sen, ettei oleskeluoikeuden myöntämiselle ole asetettu ehtoja, ei pidä johtaa siihen, että jäsenvaltiot velvoitetaan olemaan tekemättä lainkaan tarkastuksia sosiaalietuuksiin olevan oikeuden osalta.

87.

Totean myös, että unionin tuomioistuimen ottaessa kantaa siihen, onko sellainen kansallisen lainsäädäntö, jossa työvoiman ulkopuolella olevilta kansalaisilta evätään sosiaaliavustukset, unionin oikeuden mukainen, se on tulkinnut direktiivin 2004/38 24 artiklaa siten, että se on esteenä heidän sulkemiselleen pois kaikissa olosuhteissa ja automaattisesti. ( 71 )

88.

Näyttäisikin siltä, että oleskeluoikeuden ilman varoja koskevia edellytyksiä saaneiden unionin kansalaisten keskuudessa voidaan erotella toisistaan työvoiman ulkopuolella olevat ja muut. Lisäksi unionin tuomioistuimelle tässä tapauksessa toimitetut tiedot niiden yksilöllisten tilanteiden moninaisuudesta, joissa yleistukea voidaan hakea, vahvistavat sitä, että on tarpeen välttää sellaisia järjestelmiä, jossa sosiaaliavustukset evätään systemaattisesti. ( 72 )

89.

Siksi katson, että kyseen ollessa direktiivissä 2004/38 säädettyjä edellytyksiä suotuisammin edellytyksin myönnetystä oleskeluoikeudesta kyseisen direktiivin on tulkittava tarkoittavan, että siinä sallitaan vastaanottavan jäsenvaltion asettaa sosiaalietuuksien myöntämiselle laillisia rajoituksia, ( 73 ) sillä ”henkilöistä, jotka käyttävät oleskeluoikeuttaan, ei – – saisi aiheutua kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle”, kuten saman direktiivin johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa esitetään.

90.

On siis todettava, ettei olisi vastoin direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa vahvistettua yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, että kansalliseen oikeuteen perustuvan oleskeluoikeuden nojalla oleskelevien unionin kansalaisten osalta voitaisiin soveltaa erilaista kohtelua työvoiman ulkopuolella olevien ja muiden välillä, sillä tällainen erilainen kohtelu ei perustu kansalaisuuteen. Itse asiassa SEUT 18 artiklassa esitetty yhdenarvoisen kohtelun periaate, joka palautetaan mieleen direktiivin 2004/38 24 artiklassa, tarkoittaa sitä, ettei erilainen kohtelu saa perustua yksinomaan kansalaisuuteen, mutta periaatteen tarkoituksena ei ole kieltää sitä, että erilainen kohtelu voisi perustua objektiivisiin perusteisiin, kuten tässä tapauksessa siihen, että unionin kansalainen harjoittaa taloudellista toimintaa.

91.

On kuitenkin tutkittava, saattaisiko tällainen erilainen kohtelu, joka perustuu yksinomaan siihen, että kansalainen harjoittaa taloudellista toimintaa, viime kädessä vaikuttaa – vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisiin verrattuna – yksinomaan tai valtaosin niihin unionin kansalaisiin, jotka oleskelevat sen alueella laillisesti ilman, että oleskelulle olisi asetettu varoihin liittyviä edellytyksiä. Tällaisessa tilanteessa erilainen kohtelu olisi kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää. ( 74 )

92.

Nyt käsiteltävässä tapauksessa totean sosiaaliturvasta vuonna 2019 annetun asetuksen 9 §:ssä yleistuen saamiselle vahvistettujen edellytysten osalta, ( 75 ) että tiettyjen edellytysten täyttyessä ei työelämään osallistuvien unionin kansalaisten väliaikaista oleskelustatusta voida katsoa heidän kannaltaan epäedulliseksi yleistuen saamista varten ja että tiettyjen Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten on tällaisen etuuden saamiseksi todistettava kyseisessä 9 §:ssä tarkoitettu oleskelunsa. ( 76 ) Näyttäisikin siltä, että suoraan kansalaisuuteen perustuva erilainen kohtelu voitaisiin sulkea pois. Käytetyn kriteerin luonteen vuoksi näyttäisi kuitenkin siltä, että kyseisen lainsäädännön vaikutukset kohdistuvat muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin enemmän kuin omiin kansalaisiin, joten sillä saatettaisiin kohdella huonommin erityisesti ensin mainittuja. Nähdäkseni kyseisellä lainsäädännöllä otetaan näin käyttöön kansalaisuuteen perustuva välillinen syrjintä. ( 77 ) Tällainen päätelmä voidaan kuitenkin vahvistaa vasta kyseisen kansallisen lainsäädännön perinpohjaisen tarkastelun jälkeen, ja vain ennakkoratkaisupyynnön esittäneellä tuomioistuimella on edellytykset sen tekemiseen.

93.

Sikäli kuin päädytään toteamaan välillisen syrjinnän esiintyminen, muistutan, että unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että ollakseen oikeutettu tällaisella syrjinnällä on voitava taata hyväksyttävän päämäärän toteuttaminen, eikä sillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. ( 78 )

94.

Jäsenvaltioiden esitettäväksi kuuluvien perusteluiden osalta, jotka perustuvat tavoitteeseen suojautua julkiselle taloudelle aiheutuvan kohtuuttoman rasitteen vaaralta, korostan vain sitä, että nykyisen oikeuskäytännön mukaan katsotaan, että vaikka tällaiset perustelut hyväksytään periaatteiltaan, ( 79 ) jäsenvaltioita ei ole vapautettu velvollisuudesta perustella väitteensä. ( 80 )

95.

Nyt käsiteltävässä tapauksessa Yhdistynyt kuningaskunta päätti rajata tietyt unionin kansalaiset sosiaalietuuksien ulkopuolelle yksinomaan heille myöntämänsä oleskeluoikeuden – eli tilapäisen oleskelustatuksen – luonteen perusteella.

96.

On toki mahdollista vedota maksuihin perustuvien sosiaalietuuksien alalla vahvistettuun jäsenvaltioiden vapauteen määrittää sosiaaliavustusten myöntämisen edellytykset ja menettelyt, sillä tätä alaa ei ole yhdenmukaistettu. ( 81 )

97.

Kuitenkaan se, että mahdollisuus sosiaaliavustuksiin evätään järjestelmällisesti ottamatta huomioon hakijoiden yksilöllisiä tilanteita, ( 82 ) joita ei myöskään ole tutkittu tällaista väliaikaista oleskelustatusta myönnettäessä, sillä hakijoilta ei vaadita taloudellista riippumattomuutta, ei nähdäkseni ole oikeassa suhteessa tavoiteltuun tavoitteeseen.

98.

Näin ollen katson, että unionin tuomioistuimen vastaukseen, joka koskee oleskelun laillisuuden seurausten tutkimista direktiivin 2004/38 24 artiklaan nähden, pitäisi sisältyä tietoja niistä eri seikoista, jotka olisivat hyväksyttävissä oikeasuhteisuusvaatimuksen täyttämiseksi, samaan tapaan kuin unionin tuomioistuin katsoi tuomiossa Brey. ( 83 )

4. 

Sosiaalietuuksia koskevien päätösten tekeminen tapauskohtaisesti

99.

CG:n tavoin katson hänen tilanteensa osoittavan, miten rajoittavaa on se, ettei päätöstä sosiaaliavustusten mahdollisesta epäämisestä unionin kansalaiselta edellä hakemuksen yksilöllinen tarkastelu. Vaikka voidaankin todeta useita yhteneviä tekijöitä tuomiossa Dano mainittujen tosiseikkojen kanssa, pääasian tosiseikoilla on tiettyjä, varsinkin istunnossa korostettuja piirteitä, joiden vuoksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kehittäminen on perusteltua, päädyttiinpä laillisen oleskelun käsitteen suhteen millaiseen ratkaisuun hyvänsä. ( 84 ) Nämä tosiseikat edellyttävätkin turvautumista muihin perusoikeuksiin, joiden osalta täsmennän kantani jäljempänä.

100.

Pidän tärkeänä, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset voisivat työvoiman ulkopuolella olevan unionin kansalaisen hakemusta tutkiessaan ottaa huomioon paitsi sen, että kyseiset viranomaiset ovat myöntäneet hänelle oleskeluoikeuden tarkistamatta hänen taloudellista riippumattomuuttaan, myös hänen perhetilanteensa liittyen hänen liikkumisensa edellytyksiin ja hänen oleskelunsa kestoon asianomaisen jäsenvaltion alueella siltä osin kuin se kertoo jonkinasteisesta kotoutumisesta, ( 85 ) sekä ajanjakson, jona hänelle todennäköisesti maksettaisiin haettua tukea, erityisesti, jos oleskeluoikeuden saajan kohtaamien vaikeuksien on tarkoitus jäädä väliaikaisiksi. ( 86 )

101.

Tässä tapauksessa sen ratkaiseminen, saattaisiko toimeentuloetuuden myöntäminen henkilölle, joka on CG:n tilanteessa, edustaa kohtuutonta taakkaa kansalliselle sosiaalihuoltojärjestelmälle, kuuluu ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, joka yksin on toimivaltainen arvioimaan tosiseikkoja. Tämän osalta täsmennän, että CG:n mukaan yksilöllisiä tilanteita on tutkittu kanteissa, joita kolmansien maiden kansalaiset ovat nostaneet saadakseen tietyissä olosuhteissa tukea julkisista varoista. ( 87 )

102.

Tällainen tosiseikkojen tutkiminen on välttämättä tehtävä kyseessä olevaan yksilölliseen tilanteeseen sovellettaviin muihin perusoikeuksiin nähden, koska tilanne kuuluu direktiivin 2004/38 soveltamisalaan. ( 88 )

5. 

Yksilöllisten tilanteiden tutkimisesta säätämistä koskevan velvoitteen perusteleminen perusoikeuksiin nähden

103.

Nähdäkseni CG:n tilanne edellyttää, että kysymystä sosiaaliavustusten saamisen rajoittamisesta tarkastellaan niiden unionin tuomioistuimen ratkaisujen perusteella, jotka koskevat muita perusoikeuksia kuin yhdenvertaista kohtelua, ja tarkastelun on oltava laajempaa kuin pelkkä yleisluontoinen muistutus siitä, että toimeentuloetuuksien tarkoituksena on antaa niiden saajille ihmisarvoisen elämän mahdollistava vähimmäistoimeentulo. ( 89 )

104.

Tämän osalta totean, että CG saapui Yhdistyneeseen kuningaskuntaan kumppaninsa, Alankomaiden kansalaisen, luokse odottaessaan heidän ensimmäistä lastaan ja että hän oli taloudellisesti riippuvainen kumppanistaan. Hän synnytti Yhdistyneessä kuningaskunnassa toisen lapsen, jonka huoltaja hän nykyään on. ( 90 ) CG:n tilanteesta voidaan päätellä, että isä ei osallistu lasten elatukseen.

105.

Katson voivani näiden toteamusten perusteella osoittaa yhtymäkohtia unionin tuomioistuimen tuomiossa Chavez-Vilchez ym. tekemään ratkaisuun, vaikka sen kohteena olikin kolmansien maiden kansalaisten oleskeluoikeus jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia heidän lapsensa olivat, ja esitän tähän seuraavat kolme perustetta.

106.

Ensinnäkin näitä tilanteita säännellään säännöstöillä, jotka lähtökohtaisesti kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan. Toiseksi näillä tilanteilla on kuitenkin erottamaton yhteys unionin kansalaisen liikkumis- ja oleskeluvapauteen. ( 91 )

107.

Kolmanneksi on huomattava, että unionin tuomioistuimen käsiteltävänä ollut pyyntö SEUT 20 artiklan tulkitsemisesta oli perusteltavissa sillä, että oli mahdollista, että lapsen vanhempi, joka oli saman vastaanottavan jäsenvaltion kansalainen, pystyisi huolehtimaan lapsestaan päivittäin ja tosiasiallisesti. ( 92 )

108.

Unionin tuomioistuin on muistuttanut tässä yhteydessä, että unionin kansalaisen, joka on pieni lapsi, ja sen kolmannen maan kansalaisen, jonka oleskeluoikeus on evätty, välinen riippuvuussuhde on syy sille, että unionin kansalaisuuden tehokas vaikutus kyseenalaistetaan silloin, kun kyseinen riippuvuus johtaisi siihen, että unionin kansalainen on tällaisen epäävän päätöksen seurauksena tosiasiassa velvollinen lähtemään paitsi sen jäsenvaltion alueelta, jonka kansalainen hän on, myös koko unionin alueelta. ( 93 ) Unionin tuomioistuin täsmensi, että sen vaaran arvioimiseksi, että asianomainen lapsi, joka on unionin kansalainen, ei voi tosiasiassa käyttää pääosaa oikeuksista, jotka hänellä on SEUT 20 artiklan perusteella, jos hänen vanhemmalleen, joka on kolmannen maan kansalainen, ei myönnetä oikeutta oleskella asianomaisen jäsenvaltion alueella, vaikka tämä vastaa lapsen tosiasiallisesta huollosta, toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon perhe-elämän kunnioittamista koskeva oikeus, sellaisena kuin se on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklassa, jota on tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohdassa tunnustetun, lapsen edun huomioon ottamista koskevan velvollisuuden kanssa. ( 94 ) Unionin tuomioistuin katsoi, että vanhemman, joka on kolmannen maan kansalainen, ja lapsen välisen riippuvuussuhteen arvioinnin on perustuttava asianomaisen lapsen edun mukaisesti kaikkien sellaisten käsiteltävään asiaan liittyvien seikkojen huomioon ottamiseen, joita ovat muun muassa lapsen ikä, hänen fyysinen ja tunnetason kehityksensä, hänen tunnesiteensä lujuus sekä siihen vanhempaan, joka on unionin kansalainen, että siihen vanhempaan, joka on kolmannen maan kansalainen, ja vaara, jonka lapsen erottaminen viimeksi mainitusta aiheuttaisi kyseisen lapsen tasapainolle. ( 95 )

109.

Näin ollen minusta näyttäisi, että näitä periaatteita voitaisiin sitä suuremmalla syyllä soveltaa sosiaaliavustusten alalla erityisesti silloin, kun niiden tarkoituksena on varmistaa normaali perhe-elämä unionin kansalaisille. Tämä tarkoittaa sen mahdollistamista, että varaton yksinhuoltaja pystyy täyttämään velvoitteensa pieniä lapsiaan kohtaan niin heidän terveytensä ja turvallisuutensa osalta kuin mitä tulee heidän suhteeseensa toiseen vanhempaansa, joka on unionin kansalainen. Nämä periaatteet ovat nähdäkseni riittävä peruste vastaanottavan jäsenvaltion alueella laillisesti oleskelevan, sosiaaliavustuksia hakevan unionin kansalaisen tilanteen yksilölliselle tarkastelulle.

110.

Katson kaikista näistä syistä, että sellaisella kansallisella lainsäädännöllä, jossa ei säädetä toimivaltaisten viranomaisten velvollisuudesta arvioida kaikkia asianomaisen henkilön varattomuuteen liittyviä yksilöllisiä olosuhteita ja hänen hakemuksensa epäämisen seurauksia ottamalla hänen tilanteensa mukaan huomioon perhe-elämän kunnioittamista koskeva oikeus ja lapsen etu, ylitetään se, mikä olisi tarpeen vastaanottavan jäsenvaltion kansallisen sosiaalihuoltojärjestelmän tasapainon säilyttämiseksi.

V 

Ratkaisuehdotus

111.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Appeal Tribunal for Northern Irelandin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: