I.

Въведение

1.

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 18 ДФЕС.

2.

Запитването е отправено в рамките на спор между CG, нидерландска и хърватска гражданка, пребиваваща в Северна Ирландия (Обединено кралство) от 2018 г., и Department for Communities in Northern Ireland (Министерство на общините на Северна Ирландия, Обединено кралство) относно отказа на последното да ѝ предостави помощ за гарантиране на жизнения минимум, наречена „Universal Credit“ (универсален кредит).

3.

Въпросът, с който е сезиран Съдът, се отнася по същество до защитата, дължима на гражданин на Европейския съюз в областта на достъпа до социално подпомагане по силата на принципа на равно третиране, когато приемащата държава членка му е предоставила право на пребиваване, основано на националното право, при по-благоприятни условия от предвидените в Директива 2004/38/ЕО ( 2 ).

4.

Така настоящото дело е повод Съдът да уточни съотношението между член 18 ДФЕС и член 24 от тази директива и условията, при които трябва да се прилага принципът на равно третиране, когато националната правна уредба изключва от достъп до социални помощи, които имат за цел да осигурят минималните средства за издръжка на получаващите ги лица, някои граждани на Съюза поради естеството на правото им на пребиваване, при положение че тези помощи са гарантирани на гражданите на съответната държава членка, които се намират в същото положение на нищета.

5.

В настоящото заключение ще предложа на Съда да приеме, че отказът на държава членка да предостави социално подпомагане на икономически неактивен гражданин на друга държава членка единствено поради естеството на правото му на пребиваване, предоставено без условия за наличие на средства на основание на национална разпоредба, може да представлява непряка дискриминация, основана на гражданство — обстоятелство, което запитващата юрисдикция следва да провери — и че в подобен случай тази правна уредба надхвърля необходимото за запазване на равновесието на националната система за социално подпомагане на приемащата държава членка.

II.

Правна уредба

А.

Правото на Съюза

1.

Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство

6.

Шеста и осма алинея от преамбюла на Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия ( 3 ), одобрено с Решение (ЕС) 2020/135 ( 4 ), гласят:

7.

Член 2, букви а) и в) от Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство гласи:

8.

Втората част на Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство е озаглавена „Права на гражданите“ ( 5 ) и съдържа членове 9—39.

9.

В член 13, параграф 1 от това споразумение се уточнява:

10.

Член 86, параграфи 2 и 3 от посоченото споразумение гласи:

11.

Член 89, параграф 1 от същото споразумение предвижда:

12.

Член 126 от Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство е озаглавен „Преходен период“ и гласи:

13.

Член 127, параграфи 1 и 3 от това споразумение гласи:

14.

Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство влезе в сила на 31 януари 2020 г. в полунощ ( 6 ).

2.

Директива 2004/38

15.

Съображения 10, 20 и 21 от Директива 2004/38 гласят:

16.

Съгласно член 1 от тази директива:

17.

Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2004/38:

18.

Член 7 от Директива 2004/38 е озаглавен „Право на пребиваване за повече от три месеца“ и предвижда в параграф 1, букви б) и г):

19.

Съгласно член 24 от тази директива, озаглавен „Еднакво третиране“:

20.

Член 37 от посочената директива гласи:

Б.

Правото на Обединеното кралство

1.

EU Settlement Scheme — Immigration Rules Appendix EU

21.

Съгласно разясненията на правителството на Обединеното кралство EU Settlement Scheme — Immigration Rules Appendix EU (Схема за уседналост за ЕС — Имиграционен правилник, Приложение ЕС (наричан по-нататък „Приложение ЕС“) ( 7 ) създава нова система, която е замислена във връзка с подготвянето и вследствие на оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза. Тази система позволява на всички граждани от Съюза, от Европейското икономическо пространство (ЕИП) и от Швейцария, пребиваващи в Обединеното кралство преди 31 декември 2020 г., и на членовете на техните семейства, да поискат разрешение да останат в Обединеното кралство. Приложение ЕС влиза в сила на 30 март 2019 г. То предвижда, че заявленията за предоставяне на право на пребиваване трябва да се подават не по-късно от 30 юни 2021 г. ( 8 ).

22.

Приложение ЕС предвижда предоставянето на:

–

статут на уседналост, който дава право на заявителите, които са живели без прекъсване в Обединеното кралство в продължение на пет години, да останат безсрочно в Обединеното кралство на основание членове 2, 2A и 11—13, и

–

временен статут на уседналост, който дава право на заявителите да останат в Обединеното кралство в продължение на пет години и по този начин в крайна сметка да натрупат изискваната продължителност на пребиваване, за да могат да поискат статут на уседналост на основание членове 3, 3A и 14.

23.

Според правителството на Обединеното кралство, за разлика от член 7 от Директива 2004/38 ( 9 ), Приложение ЕС позволява на икономически неактивните граждани, които понастоящем нямат право на пребиваване съгласно правото на Съюза, да продължават да пребивават на територията до оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза. Тези лица могат също да получат статут на уседналост след като бъде изпълнено условието за пребиваване от пет години. След получаване на този статут те имат безусловен достъп до системата за социално осигуряване на Обединеното кралство.

2.

Правилникът за универсалния кредит от 2016 г.

24.

Universal Credit Regulations (Northern Ireland) 2016 (Правилникът за универсалния кредит (Северна Ирландия) от 2016 г.), изменен със Social Security (Income-related Benefits) (Updating and Amendment) (EU Exit) Regulations (Northern Ireland) 2019 (Правилника за социалното осигуряване (Свързани с дохода обезщетения) (Осъвременяване и изменение) (Напускане на ЕС) (Северна Ирландия) от 2019 г. ( 10 )) ( 11 ), съдържа разпоредби, чиято цел е да се определят лицата, които имат право на универсален кредит, и начина на изчисляването му.

25.

Универсалният кредит е схема за социална закрила, която се финансира от данъците и е подчинена на изисквания за доходи, чиято цел е да замени редица други социални помощи, които са премахнати (или все още са в сила), като обезщетението за търсещи работа лица и помощта за заетост и подкрепа, които се основават на доходите, подпомагането на доходите, данъчния кредит за работещи лица, данъчния кредит за отглеждането на дете и жилищната помощ ( 12 ).

26.

Съгласно член 9, параграф 1, буква c) от Welfare Reform (Northern Ireland) Order 2015 (Наредба за реформата на социалното подпомагане (Северна Ирландия) от 2015 г.) условие за възникването на правото на универсален кредит е заявителят да се намира в Северна Ирландия ( 13 ).

27.

Член 9 от Правилника за универсалния кредит от 2016 г. предвижда:

III.

Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси

28.

Жалбоподателката в главното производство, CG, е нидерландска и хърватска гражданка, неомъжен родител на две малки деца ( 19 ), която заявява, че е пристигнала в Северна Ирландия през 2018 г. ( 20 ) Тя никога не е извършвала икономическа дейност в Обединеното кралство и е живяла с партньора си, гражданин на Съюза с нидерландска националност, който е баща на децата ѝ, докато не се е преместила в приемен център за малтретирани жени вследствие на твърдения за домашно насилие ( 21 ). CG не получава доходи и няма достъп до социални помощи, за да се издържа и да посреща нуждите на децата си.

29.

На 4 юни 2020 г. CG получава временен статут на уседналост в Обединеното кралство на основание на Приложение ЕС. Home Office (Министерство на вътрешните работи, Обединеното кралство) предоставя този статут на гражданите на Съюза, които са пребивавали в Обединеното кралство в продължение на по-малко от пет години, без да е обвързан с условие за наличие на достатъчно средства. Този статут предоставя възможност за оставане в Обединеното кралство за определен срок от пет години след края на преходния период ( 22 ), предвиден в Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство.

30.

Що се отнася до правото на пребиваване на CG ( 23 ), запитващата юрисдикция констатира, че:

–

CG не може да се позове на качеството „член на семейството“, тъй като не е доказала, че е омъжена за или все още поддържа трайна връзка с гражданин на Съюза, и

–

CG е получила временно разрешение за пребиваване (временен статут на уседналост), което трябва да се разграничава от „residence permit“ (разрешение за пребиваване).

31.

На 8 юни 2020 г. CG подава заявление за социално подпомагане (универсален кредит) до Министерството на общините на Северна Ирландия. С решение от 17 юни 2020 г. Министерството на общините отхвърля заявлението ѝ на основание член 9, параграф 3, буква d), подточка i) от Правилника за универсалния кредит от 2016 г., добавен с Правилника за социалното осигуряване от 2019 г., с мотива че в резултат на това изменение гражданите на Съюза, на които е предоставено право на пребиваване в Обединеното кралство за определен срок на основание на Приложение ЕС, не отговарят на установеното с този член условие за пребиваване в Северна Ирландия за получаване на социално подпомагане. Жалбата, подадена по административен ред от CG, е отхвърлена на 30 юни 2020 г.

32.

Запитващата юрисдикция е сезирана с жалбата на CG срещу това решение. CG оспорва законосъобразността на член 9, параграф 3, буква d), подточка i) от Правилника за универсалния кредит от 2016 г. Тя твърди, че тази разпоредба, която изключва гражданите на Съюза, чието пребиваване Обединеното кралство е признало за законно на своята територия, от кръга на лицата с право на социално подпомагане, е несъвместима със задълженията на Обединеното кралство съгласно European Communities Act 1972 (Закона за Европейските общности от 1972 г.) ( 24 ) и нарушава член 18 ДФЕС.

33.

В това отношение CG изтъква, че отказът да ѝ се отпусне социално подпомагане, при положение че ѝ е предоставено право на пребиваване за определен срок на основание на националното право, макар да не е имала право на пребиваване от гледна точка на правото на Съюза, съставлявал различно третиране в сравнение с британските граждани и следователно дискриминация, основана на гражданство.

34.

Обратно, Министерството на общините на Северна Ирландия поддържа, че съгласно правото на Обединеното кралство сам по себе си временният статут на уседналост не предоставя право на социално подпомагане, по отношение на което продължават да се прилагат отделни условия за придобиване на това право.

35.

Министерството на общините посочва, че обстоятелствата в конкретния случай са различни от тези по делото, по което е постановено решение от 7 септември 2004 г., Trojani ( 25 ), и че националните съдилища постоянно следват решение Patmalniece на Supreme Court (Върховен съд, Обединено кралство) от 16 март 2011 г., който констатира, че макар прилагането на критерия за обичайното пребиваване да е непряко дискриминационно, то е обосновано.

36.

При тези обстоятелства Appeal Tribunal for Northern Ireland (Апелативен съд на Северна Ирландия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

37.

На 11 февруари 2021 г. председателят на Съда уважава искането за разглеждане по реда на бързото производство съгласно член 105 от Процедурния правилник.

38.

Писмени становища, както и устни становища в съдебното заседание от 4 май 2021 г. представят CG ( 26 ), Министерството на общините на Северна Ирландия, правителството на Обединеното кралство и Комисията.

IV.

Анализ

39.

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали е налице пряка или непряка дискриминация по смисъла на член 18 ДФЕС, произтичаща от изключването на някои граждани на Съюза, пребиваващи в Обединеното кралство, от кръга на лицата с право на социално подпомагане поради естеството на правото на пребиваване, което им е предоставено на основание на националното право.

40.

Фактическите обстоятелства по делото в главното производство, както и богатата практика на Съда в областта на равното третиране във връзка с правото на социално подпомагане, което гражданите на Съюза, упражнили свободата си на движение, могат да заявят, ме карат да считам, че е необходимо да се уточни контекстът, в който се вписва преюдициалното запитване.

А.

По контекста на преюдициалното запитване и преформулирането му

41.

На първо място, според мен следва да се уточнят основанията за компетентност на Съда, тъй като спорът има за предмет заявление за отпускане на социална помощ, подадено на 8 юни 2020 г. от гражданин на Съюза, пребиваващ в Обединеното кралство, което е отхвърлено на 30 юни 2020 г., тоест през преходния период, предвиден в Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство ( 27 ). В това отношение следва да се подчертае, че спорът не се отнася до правото на пребиваване, наричано „временен статут на уседналост“, предоставено на CG на 4 юни 2020 г. съгласно Приложение ЕС ( 28 ), а до отказа да ѝ се предостави универсален кредит поради естеството на правото ѝ на пребиваване. Тъй като всички факти и приложими национални разпоредби предхождат или са настъпили или приети през преходния период, а въпросите на запитващата юрисдикция са заведени в секретариата на 30 декември 2020 г., Съдът е компетентен да се произнесе по преюдициалното запитване на основание член 86, параграфи 2 и 3 от Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство ( 29 ).

42.

На второ място, що се отнася до квалификацията на помощите, поискани от CG на основание член 18 ДФЕС, от която зависи установяването на правната норма на Съюза, съгласно която трябва да се провери съответствието на националните разпоредби от гледна точка на принципа на равно третиране ( 30 ), посочвам, че е безспорно, че искането на CG за универсален кредит за нея и за децата ѝ ( 31 ) се основава именно на липсата на средства, и че тази помощ се квалифицира като „социално подпомагане“ по смисъла на Директива 2004/38. Уточнението в съдебното заседание, че поисканата от CG помощ трябва да покрива разходите ѝ за здравеопазване, не може да промени тази квалификация.

43.

Съгласно постоянната практика на Съда понятието „социално подпомагане“ обхваща паричните обезщетения, независещи от вноски, израз на националната солидарност и финансирани като такива ( 32 ). След като са предназначени да гарантират жизнения минимум на лицето, което ги получава, те са безусловни. В това отношение Съдът е припомнил, че помощите за покриване на разходите за издръжка, които имат за цел да осигурят минимално необходимите за водене на достоен живот средства за издръжка на получаващите ги лица, трябва да се считат за „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 ( 33 ).

44.

На трето място, условията за пребиваване на CG са различни от предвидените в Директива 2004/38. Всъщност е безспорно, че на 4 юни 2002 г. съгласно Приложение ЕС CG придобива право на пребиваване, наречено „временен статут на уседналост“, което се предоставя без каквито и да било условия за наличие на средства или за включване към схема за социално осигуряване, дори ако лицето не работи. Този статут ѝ позволява да пребивава законно в Обединеното кралство в продължение на пет години и след изтичането на този срок да подаде молба за статут на уседналост, което ще ѝ даде възможност да получава социални помощи.

45.

Тъй като CG, която е гражданка на Съюза, е упражнила свободата си на движение и в това си качество пребивава на територията на друга държава членка, положението ѝ се урежда от правото на Съюза ( 34 ), въпреки че съгласно националното право ѝ е предоставено право на пребиваване при по-гъвкави условия от изискванията, предвидени в Директива 2004/38. В това отношение следва да се уточни, че след като е придобила право на пребиваване и е поискала социално подпомагане през преходния период, прилагането на правото на Съюза е гарантирано с член 127 от Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство.

46.

Следователно, на четвърто място, що се отнася до приложимостта на член 18, първа алинея ДФЕС, трябва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика тази разпоредба е предназначена да се прилага самостоятелно само в случаите, уредени от правото на Съюза, за които Договорът за функционирането на ЕС не предвижда специални правила за недопускане на дискриминация ( 35 ). В областта на правото на пребиваване на гражданите на Съюза на територията на друга държава членка принципът на недопускане на дискриминация обаче е конкретизиран с член 24 от Директива 2004/38 ( 36 ).

47.

Така поради самия факт, че разглежданото в главното производство положение попада в приложното поле на Директива 2004/38, според мен то не следва да се преценява с оглед на член 18 ДФЕС, както иска запитващата юрисдикция.

48.

Ето защо не може да се извеждат доводи от аналогията на фактическите обстоятелства в главното производство с делата, по които са постановени решенията на Съда, в които се тълкуват разпоредбите на Договора за ЕО, еквивалентни на тези на член 18 ДФЕС, в случаи на предоставяне на право на пребиваване, основаващо се на националното право, преди влизането в сила на Директива 2004/38 ( 37 ), въпреки че в някои аспекти тази съдебна практика запазва своята релевантност, доколкото Съдът е приложил принципа на недопускане на дискриминация, впоследствие конкретизиран с член 24 от тази директива ( 38 ).

49.

С други думи, след като е прогласен принципът за приложимостта на Директива 2004/38, и по-конкретно на член 24 от нея, и след като разглежданото положение попада в приложното поле на тази директива, въпросът за правото на социално подпомагане не трябва да се проверява от гледна точка на член 18 ДФЕС, освен ако се приемат противоречиви мотиви ( 39 ).

50.

Следва да се припомни, че в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда, той трябва да бъде полезен с отговора си на националния съд, за да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това при необходимост Съдът трябва да преформулира въпросите, които са му зададени ( 40 ).

51.

Ето защо предлагам на Съда да преформулира поставените от запитващата юрисдикция два въпроса, които според мен следва да се разгледат заедно, и да приеме, че тя иска по същество да се установи дали член 24 от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, която изключва от кръга на лицата с право на социално подпомагане гражданите на Съюза, на които е предоставила право на законно пребиваване без условия за наличие на средства, въпреки че това подпомагане е гарантирано на намиращите се в същото положение на нищета граждани на съответната държава членка, и дали евентуално такава дискриминация може да бъде обоснована.

52.

На този етап от анализа следва да се направи преглед на настоящата практика на Съда относно приложимостта на член 24 от Директива 2004/38, преди да се прецени възможността за развитието ѝ в случай на предоставяне на право на законно пребиваване съгласно национално законодателство, което е по-благоприятно от предвиденото в тази директива.

Б.

По критерия за приложимостта на член 24 от Директива 2004/38, изведен от правото на пребиваване „по силата на директивата“ в областта на правото на социално подпомагане

53.

Отбелязвам, че след влизането в сила на Директива 2004/38 Съдът не се е произнасял по правните последици в областта на социалното подпомагане на право на законно пребиваване, предоставено при условия, различни от предвидените в правото на Съюза, уреждащи влизането и пребиваването на гражданите на държавите членки, които са упражнили свободата си на движение.

54.

Обратно, преди влизането в сила на Директива 2004/38 Съдът е постановявал, че гражданите на Съюза, които пребивават законно на територията на приемащата държава членка, могат да се позовават на принципа на недопускане на дискриминация, понастоящем закрепен в член 18 ДФЕС, за да имат право на социално подпомагане ( 41 ).

55.

След влизането в сила на Директива 2004/38 Съдът e тълкувал член 24 от директивата въз основа на положения, при които съответните лица не отговарят на условията за получаване на право на пребиваване, предвидени в посочената директива, а притежават само безсрочно удостоверение за пребиваване, което има единствено декларативна стойност ( 42 ). В това отношение следва да се припомни, че член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 предвижда, че всички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако притежават достатъчно средства, за да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка и притежават здравно застрахователно покритие. Ако отговарят на тези условия, правото на пребиваване не може да им бъде отказано. A contrario това означава, че държавите членки не са длъжни да разрешат пребиваването на гражданите на другите държави членки, които не разполагат с достатъчно средства.

56.

Съдът е приел, че член 24 от Директива 2004/38 допуска правна уредба на държава членка, която изключва достъпа до определени „социални обезщетения в брой, независещи от вноски“, които същевременно представляват „социално подпомагане“ по смисъла на параграф 2 от този член, на гражданите на други държави членки, които не отговарят на условията по член 7, параграф 1, буква б) от тази директива и следователно не могат да се позовават на право на пребиваване съгласно тази разпоредба ( 43 ). В решение Brey Съдът е установил условие, а именно това изключване да не бъде автоматично във всички случаи ( 44 ).

57.

Струва ми се, че трябва да се подчертае една важна последица от това тълкуване от Съда на принципа на равно третиране в член 24 от Директива 2004/38.

58.

В решение Dano, след като установява, че разглежданият случай е извън приложното поле на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 ( 45 ) и че тази разпоредба представлява изключение от принципа на недопускане на дискриминация, прогласен в член 18 ДФЕС ( 46 ), Съдът все пак изследва на основание член 24, параграф 1 от тази директива при какви условия гражданин на Съюза, който разполага с удостоверение за пребиваване, може да получи отказ за предоставяне на социални помощи, въпреки че единствените изключения от принципа на равно третиране са изброени в параграф 2 от този член.

59.

Въз основа на тези мотиви относно условията за прилагане на член 24 от Директива 2004/38 ( 47 ) Съдът стига до извода, че правна уредба, която ограничава достъпа до социални помощи само за гражданите на Съюза, чието пребиваване на територията на приемащата държава членка е в съответствие с условията по член 7 от Директива 2004/38, не представлява неравно третиране ( 48 ).

60.

За да се произнесе по този начин, Съдът се основава на израза „които пребивават въз основа на […] директива[та]“, съдържащ се в член 24, параграф 1 от Директива 2004/38. От този текст Съдът стига до извода, че от принципа на равно третиране може да се ползват само гражданите на Съюза, които пребивават по право на територията на друга държава членка, тъй като отговарят на условията по член 7 от тази директива. По този начин Съдът изключва от закрилата, предоставяна с член 24, параграф 1 от посочената директива, гражданите на Съюза, на които, както на CG, е предоставено право на пребиваване за срок от пет години в държава членка без никакво условие за наличие на средства и които не доказват, че притежават такива по смисъла на член 7, параграф 1, буква б) от същата директива. Тези лица не могат да се позовават и на закрилата по член 18 ДФЕС поради съображенията, изложени в точка 47 от настоящото заключение.

61.

Последицата от това е, че гражданин на Съюза, който пребивава редовно и законно на територията на държава членка, макар и без средства за издръжка, може да бъде третиран различно от гражданите на тази държава единствено поради това че приемащата държава му е предоставила право на пребиваване без условие за наличие на средства.

62.

Следователно според мен този критерий, изведен от правото на пребиваване „въз основа на […] директива[та]“, съгласно използвания в член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 израз, съставлява основата на новия въпрос, с който е сезиран Съдът, доколкото не се отнася до друга разпоредба на правото на Съюза, от която произтича правото на пребиваване ( 49 ).

63.

Обосновката на този критерий, който цели да ограничи предоставянето на помощи с цел да не се допуска неприемлива тежест за финансовото равновесие на системите за социално осигуряване на държавите членки ( 50 ), е свързана със законодателната история на Директива 2004/38, припомнена в решение Ziolkowski и Szeja ( 51 ), на което Съдът се позовава в точки 70—72 от решение Dano, и в точка 63 от решение Jobcenter Krefeld, постановено на 6 октомври 2020 г.

64.

В последното решение обаче Съдът е приел, че лицата, които попадат в приложното поле на член 24 от Директива 2004/38, а следователно и в приложното поле на предвидената в параграф 2 от този член дерогация, тъй като са придобили право на пребиваване на основание член 14, параграф 4, буква б) от тази директива, тази дерогация не може да бъде приложена по отношение на тях ( 52 ), но те могат да се позоват и на самостоятелното си право на пребиваване, което са придобили на основание член 10 от Регламент (ЕС) № 492/2011 ( 53 ).

65.

Следователно при настоящото положение в практиката на Съда, произтичаща от решение Jobcenter Krefeld, ползването на равното третиране в контекста на Директива 2004/38 вече не е ограничено до хипотезите, уредени в тази директива, а се прилага и в хипотези, при които правото на пребиваване се основава на друга разпоредба на вторичното право ( 54 ).

66.

В този смисъл, подобно на делото, по което е постановено решение Jobcenter Krefeld, следва да се определят последиците, които трябва да се изведат за тълкуването на член 24 от Директива 2004/38 от предоставянето на право на законно пребиваване на граждани на Съюза от държава членка при по-благоприятни условия от предвидените в тази директива, що се отнася до решението тези граждани да бъдат изключени от социално подпомагане само поради временния им статут на уседналост ( 55 ).

В.

По приложимостта на член 24 от Директива 2004/38 в случай на предоставяне на право на „законно пребиваване на националната територия“

67.

Видно от отговорите на страните в съдебното заседание, Обединеното кралство е приело по-благоприятна мярка по смисъла на член 37 от Директива 2004/38 ( 56 ), като е установило с Приложение ЕС право на пребиваване без особени изисквания, по-специално по отношение на средствата на гражданина на Съюза.

68.

Не за първи път Съдът ще се произнесе по последиците от тази разпоредба, въведена в Директива 2004/38.

69.

В решение Ziolkowski и Szeja Съдът постановява, че обстоятелството, че не се засягат националните разпоредби, които са по-благоприятни от тези на Директива 2004/38, по никакъв начин не означава, че тези разпоредби трябва да бъдат включени във въведената с тази директива система ( 57 ). Съдът е постановил също, че всяка държава членка следва да реши не само дали да въведе такъв режим, но и какви ще бъдат условията и последиците от него, по-специално що се отнася до правните последици на правото на пребиваване, предоставено единствено на основание на националното право ( 58 ). Как тогава стои въпросът със социалното подпомагане?

1.

Обхватът на решение Ziolkowski и Szeja

70.

Отбелязвам, от една страна, че в решение Ziolkowski и Szeja Съдът се е произнесъл по въпрос, свързан с придобиването на разрешение за постоянно пребиваване, произтичащо от нова разпоредба, включена в член 16 от Директива 2004/38 ( 59 ). Следователно това решение не се отнася до предоставянето на социално подпомагане на гражданин на Съюза, който пребивава в държава членка, и не е трябвало да отчита нуждата да се защитят заинтересованите лица или въпросите във връзка с неприемливата тежест за финансите на тази държава, до която може да доведе предоставянето на такива помощи на лица, които разполагат с разрешение за пребиваване по хуманитарни причини като предоставените по това дело ( 60 ). От друга страна, Съдът не е трябвало да тълкува член 24 от Директива 2004/38, нито да преценява евентуална разлика в третирането между гражданин на Съюза, който пребивава на територията на държава членка, и гражданите на тази държава.

71.

Ето защо според мен изводите, до които Съдът е достигнал в решение Ziolkowski и Szeja при тълкуването на член 37 от Директива 2004/38 с оглед на правото на постоянно пребиваване по член 16 от тази директива, не могат надлежно да се приложат в областта на равното третиране между граждани на Съюза по отношение на условията за предоставяне на социално подпомагане.

72.

В това отношение според мен следва да се подчертае, на първо място, че за разлика от член 16 от Директива 2004/38, който създава право на постоянно пребиваване, член 24 от същата директива само конкретизира в областта на правото на пребиваване на гражданите на Съюза прогласения в член 18 ДФЕС принцип на недопускане на дискриминация между граждани на Съюза. Поради това не са възможни положения, при които гражданин на Съюза може да пребивава законно и редовно на територията на друга държава членка, без да се ползва от свързаното със статута му право на недопускане на дискриминация при условията, предвидени в посочения член 24.

73.

На второ място, подобно разрешение според мен е в съответствие с целта на член 37 от Директива 2004/38. Възможността държавите членки да приемат по-благоприятни разпоредби от предвидените в тази директива в областта на правото на пребиваване, има смисъл само ако тази възможност се прилага, за да се приспособи към особени обстоятелства.

74.

Ето защо считам, че тълкуването на Съда на понятието „законно пребиваване“ трябва да бъде приспособено, когато става въпрос за гарантиране зачитането на принципа на равно третиране между граждани на Съюза в областта на социалните помощи в строго определените рамки по член 24 от Директива 2004/38.

2.

Тълкуването на понятието „законно пребиваване“

75.

Първо, считам, че само констатацията на качеството на гражданин на Съюза на лицето, което пребивава законно в друга държава членка ( 61 ), трябва да бъде причина да се смята, че понятието „законно пребиваване“ включва понятието „право на редовно пребиваване“ ( 62 ), още повече когато поради това качество на гражданин на Съюза националното право на тази държава членка насърчава оставането на нейната територия на икономически неактивни граждани, без условия за наличие на средства или за социални осигуровки.

76.

Второ, такова тълкуване, което не води до разширяване на приложното поле на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, отговаря на изискването за ограничително тълкуване на този член и в съответствие с разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, включително тези, които се отнасят до гражданството на Съюза и свободното движение на работници, припомнено в решение Jobcenter Krefeld ( 63 ).

77.

В това отношение тълкуването се основава на нуждата, констатирана в решение Jobcenter Krefeld ( 64 ), да се разграничат някои хипотези по предходни дела, довели до постановяването на решения Alimanovic и García-Nieto и др., които се отнасят до изрично предвидените в този член 24, параграф 2 изключения ( 65 ), както и до постановяването на решение Dano ( 66 ).

78.

Трето, това тълкуване на член 24, параграф 1 от Директива 2004/38, който гарантира, че „всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на [директивата] на територията на приемащата държава членка“, се ползват с еднакво третиране, е в съответствие и с преследваната с посочената директива цел. Макар очевидно да трябва да се обърне особено внимание на свободата на държавите членки да прилагат по-благоприятни разпоредби в полза на гражданите на Съюза, които са упражнили свободата си на движение и пребиваване за повече от три месеца в държава членка, на която не са граждани, все пак тези разпоредби не трябва да водят до ограничаване на гарантираната в член 18 ДФЕС закрила, на който този член 24, параграф 1 е само конкретен израз.

79.

В това отношение Съдът многократно е постановявал, че държавите членки не трябва да упражняват признатото им право на преценка така, че да накърняват полезното действие на Директива 2004/38, както и целта ѝ, която се изразява по-специално в улесняване на упражняването на основното право на гражданите на Съюза да се движат и пребивават свободно на територията на държавите членки и в укрепване на това право ( 67 ).

80.

Четвърто, такова тълкуване не е в противоречие с целта, преследвана от законодателя на Съюза в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 и която произтича от съображение 10 от тази директива. В случая с основание може да се приеме, че рискът от нарушаване на финансовото равновесие на системата за социално подпомагане на Обединеното кралство, който може да възникне заради икономически неактивните лица, чиито потребности за покриване на жизнения минимум трябва да бъдат осигурени, е оценен от тази държава членка, преди да създаде право на пребиваване до пет години, упражняемо без условия за наличие на средства, и че временният характер на това право на пребиваване задължително трябва да се взема предвид.

81.

Пето, това тълкуване се потвърждава от констатацията, че като предоставя право на пребиваване на гражданин на Съюза при по-благоприятни условия от предвидените в Директива 2004/38, държавата членка прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. В това отношение считам, че обхватът на решението на Съда по дело Dano относно възможността за позоваване на членове 1 и 20 от Хартата е ограничен, тъй като се отнася до условията за предоставяне на специални парични обезщетения, независещи от вноски, в контекста на случаите на лица, които не са придобили право на законно пребиваване ( 68 ).

82.

Всички тези доводи ме карат да поддържам, че що се отнася до достъпа до социално подпомагане гражданин на Съюза може да се ползва от равно третиране с гражданите на приемащата държава членка, посочено в член 24 от Директива 2004/38, когато правото му на пребиваване на територията на тази държава произтича от приета от нея мярка при условията, предвидени в член 37 от тази директива.

83.

По-нататък следва да разгледа при какви условия може да се гарантира спазването на принципа на равно третиране.

3.

Прилагането на принципа на равно третиране, посочен в член 24 от Директива 2004/38

84.

Според мен, в продължение на приетото от Съда в решение Jobcenter Krefeld ( 69 ), посоченият в член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 принцип на равно третиране и изключенията от него, посочени в параграф 2, може да доведе до тълкуване на член 24 в смисъл, че по принцип не допуска правна уредба на държава членка, съгласно която гражданите на други държави членки, които пребивават на нейна територия, са изключени от кръга на лицата, които имат право на социално подпомагане, от което се ползват гражданите на приемащата държава, тъй като са придобили право на пребиваване, предоставено им от тази държава в рамките на възможността, предвидена в член 37 от директивата.

85.

По-конкретно, както се потвърждава от практиката на Съда, ползването на такова право би довело до предоставяне на неограничен достъп до социалното подпомагане, от което се ползват гражданите на приемащата държава, което важи за всеки гражданин на Съюза, който черпи правото си на пребиваване по-специално от член 7 от Директива 2004/38 ( 70 ).

86.

Все пак, да се приеме такова автоматично прилагане, изглежда, надхвърля търсеното от законодателя на Съюза равновесие в Директива 2004/38, ясно изразено в член 24, параграф 2 от нея, по-специално когато, както в настоящия случай, правото на пребиваване е предоставено на гражданина на Съюза без условие за наличие на доходи или за социални осигуровки. С други думи, както Комисията подчертава в устното си становище, липсата на условия за предоставяне на право на пребиваване не трябва да води до налагане на държавите членки да не извършват никаква проверка във връзка с правото на социални помощи.

87.

Освен това отбелязвам, че когато Съдът се е произнесъл по съвместимостта с правото на Съюза на национални правни уредби, с които се отказва предоставянето на социално подпомагане на икономически неактивни граждани, той тълкува член 24 от Директива 2004/38 в смисъл, че не допуска изключването на тези лица във всички случаи и автоматично ( 71 ).

88.

При това положение ми се струва, че може да се направи разграничение между гражданите на Съюза, които са придобили право на пребиваване, предоставено без условие за наличие на средства, в зависимост от това дали са икономически неактивни, и останалите граждани. Освен това в конкретния случай предоставената на Съда информация относно многообразието на различните хипотези, при които могат да се подават искания за универсален кредит, потвърждава необходимостта от изключване на всякакъв механизъм за системен отказ от предоставяне на социално подпомагане ( 72 ).

89.

Поради това считам, че в случай на право на пребиваване, предоставено при по-благоприятни условия от предвидените в Директива 2004/38, тя трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на приемащата държава членка да налага законосъобразни ограничения за предоставяне на социални помощи ( 73 ), за да се избегне възможността „лица, които упражняват правото си на пребиваване, […] да се превръщат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка“ по смисъла на съображение 10 от тази директива.

90.

Ето защо следва да се приеме, че евентуалната разлика в третирането по отношение на гражданите на Съюза, които пребивават на основание на право на пребиваване на националната територия, между тези, които са икономически неактивни, и другите граждани, не противоречи на принципа на равно третиране, предвиден в член 24, параграф 1 от Директива 2004/38, тъй като тази разлика не се основава на гражданство. Всъщност посоченият в член 18 ДФЕС принцип на равно третиране, припомнен в член 24 от Директива 2004/38, означава, че различното третиране не трябва да се основава само на гражданството, но целта му не е да се забрани то да се основава на обективни критерии, като например в случая икономическата дейност на гражданина на Съюза.

91.

Трябва обаче да се провери дали това различно третиране, доколкото е основано само на икономическата дейност на гражданина, в крайна сметка не засяга единствено или предимно гражданите на Съюза, които пребивават законно без условия за наличие на средства, в сравнение с гражданите на приемащата държава членка. В тази хипотеза разликата в третирането се приема за непряка дискриминация, основана на гражданство ( 74 ).

92.

В случая, що се отнася до условията по член 9 от Правилника за социалното осигуряване от 2019 г. за получаване на универсален кредит ( 75 ), следва да се отбележи, че при определени условия на икономически активните граждани на Съюза не може да им бъде отказано получаването на универсален кредит поради временния им статут на уседналост и че някои граждани на Обединеното кралство трябва да доказват пребиваването си по смисъла на този член 9, за да получат тази помощ ( 76 ). Поради това според мен разлика в третирането, основана пряко на гражданството, трябва да бъде изключена. Струва ми се обаче, че поради самото естество на възприетия критерий правната уредба засяга в по-голяма степен гражданите на други държави членки, отколкото гражданите на съответната държава, и следователно поставя по-специално първата категория в по-неблагоприятно положение. Така тази правна уредба според мен създава непряка дискриминация, основана на гражданство ( 77 ). Този извод обаче може да бъде възприет само след задълбочена проверка на националната правна уредба, която може да извърши единствено запитващата юрисдикция.

93.

Ако трябва да се направи извод за наличие на непряка дискриминация, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда, за да бъде обоснована, такава дискриминация трябва да може да гарантира осъществяването на законосъобразна цел и не може да надхвърля необходимото за постигането на тази цел ( 78 ).

94.

Що се отнася до обосновките, изведени от целта за предпазване от риска от неприемлива тежест за публичните финанси, които държавите членки следва да предоставят, ще подчертая само, че при настоящото положение в съдебната практика, макар принципно да се допускат такива обосновки ( 79 ), държавите членки не са освободени от изискването да обосноват твърденията си ( 80 ).

95.

В случая Обединеното кралство е избрало да изключи от достъпа до социалните помощи някои граждани на Съюза само поради естеството на правото на пребиваване, предоставено им от тази държава, а именно временният статут на уседналост.

96.

Несъмнено при липса на хармонизация може да се направи позоваване на свободата на държавите членки да определят условията за предоставяне на социално подпомагане и конкретните условия за отпускането му в контекста на социалните помощи, независещи от вноски ( 81 ).

97.

При все това систематичният характер на отказа на достъп до социално подпомагане без оглед на индивидуалните положения на заявителите ( 82 ), които впрочем не са били разгледани при предоставянето на временния статут на уседналост поради липсата на изискване за финансовата им самостоятелност, не ми изглежда пропорционален на преследваната цел.

98.

При тези условия считам, че отговорът на Съда във връзка с преценката относно последиците от законността на пребиваването от гледна точка на член 24 от Директива 2004/38 трябва да съдържа насоки относно различните фактори, които могат да се вземат под внимание, за да бъде изпълнено изискването за пропорционалност, както е постановил в решение Brey ( 83 ).

4.

Индивидуализиране на решенията в областта на социалните помощи

99.

Подобно на CG, считам, че положението ѝ доказва пределите на липсата на индивидуална преценка, предхождаща решението дали гражданин на Съюза да бъде изключен от кръга на лицата с право на социално подпомагане. Макар да е възможно да се отчетат много сходства с фактическите обстоятелства, припомнени в решение Dano, обстоятелствата в главното производство имат характеристики, изтъкнати по-специално в съдебното заседание, които обосновават необходимостта от развитие на практиката на Съда, впрочем независимо от възприетото разрешение относно понятието „законно пребиваване“ ( 84 ). Всъщност тези характеристики включват други основни права, във връзка с които по-нататък ще изложа подробно позицията си.

100.

Според мен е важно, когато разглеждат заявлението на икономически неактивен гражданин на Съюза, компетентните органи на приемащата държава членка да могат да вземат предвид освен факта, че са му предоставили право на пребиваване без проверка на финансовата му самостоятелност, семейното му положение, свързано с условията за неговото преместване и продължителността на пребиваването му на територията на тази държава членка, доколкото то разкрива определена степен на интеграция в обществото ( 85 ), както и периода, през който евентуално ще му бъде изплащана заявената помощ, по-специално ако затрудненията на титуляря на правото на пребиваване са временни ( 86 ).

101.

В случая запитващата юрисдикция, която е единствено компетентна да прецени фактите, следва да определи, по-специално с оглед на тези обстоятелства, дали предоставянето на помощ за гарантиране на жизнения минимум на лице в положението на CG може да представлява неприемлива тежест за националната система за социално подпомагане. В това отношение уточнявам, че според CG в рамките на жалби, подадени от граждани на трети държави, за да получат при определени обстоятелства публични средства, се пристъпвало към проверки на индивидуалните случаи ( 87 ).

102.

Тази фактическа проверка трябва задължително да се извършва с оглед на други основни права, приложими към разглежданото индивидуално положение, тъй като попада в приложното поле на Директива 2004/38 ( 88 ).

5.

Обосноваването с оглед на основните права на задължението за предвиждане на проверка на индивидуалните положения

103.

Според мен положението на CG предполага анализ на въпроса за ограничаването на достъпа до социално подпомагане с оглед на решенията на Съда относно основни права, различни от правото на равно третиране, което надхвърля рамките на припомнянето, в по-общ план, че помощите за гарантиране на жизнения минимум имат за цел да осигурят минимално необходимите за водене на достоен живот средства за издръжка на получаващите ги лица ( 89 ).

104.

В това отношение отбелязвам, че CG се е преместила в Обединеното кралство, за да последва партньора си, нидерландски гражданин, докато е била бременна с първото им дете и е зависила финансово от него. Тя ражда второ дете в Обединеното кралство, което понастоящем издържа ( 90 ). От положението на CG може да се направи извод, че бащата не допринася за издръжката на децата.

105.

Намирам, че тези констатации позволяват сближаване с решението на Съда по дело Chavez-Vilchez и др., макар това дело да има за предмет правото на пребиваване на гражданки на трети държави в държавата членка, на която са граждани техните деца, и то по три причини.

106.

Най-напред, тези случаи се уреждат от нормативни актове, чието приемане по принцип е от компетентността на държавите членки. На следващо място, те все пак са неразривно свързани със свободата на движение и пребиваване на гражданин на Съюза ( 91 ).

107.

Накрая, искането за тълкуване на член 20 ДФЕС, с което е сезиран Съдът, е обосновано от обстоятелството, че не е изключено родителят, който също е гражданин на същата приемаща държава членка, да може ежедневно и действително да се грижи за детето си ( 92 ).

108.

По този повод Съдът припомня, че именно отношението на зависимост между малолетния гражданин на Съюза и гражданина на трета страна, на когото е отказано право на пребиваване, може да постави под въпрос полезното действие на гражданството на Съюза, след като точно тази зависимост би довела до това гражданинът на Съюза да е фактически принуден да напусне територията не само на държавата членка, на която е гражданин, но и на Съюза като цяло в резултат на подобно решение за отказ ( 93 ). Съдът уточнява, че за да се прецени опасността съответното дете, гражданин на Съюза, да бъде лишено от ефективното упражняване на най-съществената част от правата, предоставени му от член 20 ДФЕС, ако на неговия родител, гражданин на трета държава, не бъде предоставено право на пребиваване във въпросната държава членка, когато действително се грижи за детето, компетентните органи трябва да вземат предвид правото на зачитане на семейния живот, установено в член 7 от Хартата, като посоченият член трябва да се разглежда във връзка със задължението да се вземе предвид висшият интерес на детето, признат в член 24, параграф 2 от посочената Харта ( 94 ). Съдът е приел, че съществуващото отношение на зависимост между родителя, гражданин на трета държава, и детето трябва да се прецени, като с оглед на висшия интерес на заинтересованото дете се вземат предвид всички обстоятелства в конкретния случай, по-специално неговата възраст, физическото и емоционалното му развитие, степента на емоционална обвързаност както с родителя, гражданин на Съюза, така и с родителя, гражданин на трета държава, а също и опасността, която раздялата с последния би породила за душевното равновесие на детето ( 95 ).

109.

Ето защо според мен тези принципи могат да се приложат a fortiori в контекста на социалното подпомагане, по-специално когато служи за осигуряване на нормален семеен живот на граждани на Съюза. В такъв случай това означава да се позволи на самотния и беден родител да изпълни задълженията си спрямо малките деца както по отношение на тяхното здраве и безопасност, така и по отношение на връзката им с другия родител, гражданин на Съюза. Според мен тези принципи обосновават напълно извършването на индивидуална преценка на положението на гражданина на Съюза, заявител на социално подпомагане, който пребивава законно в приемащата държава членка.

110.

Поради всички тези съображения считам, че като не предвижда, че компетентните органи трябва да преценяват всички индивидуални обстоятелства, които характеризират положението на нищета на заинтересованото лице, и последиците от отхвърлянето на съответното му заявление в зависимост от неговото положение, от правото на зачитане на семейния живот и от висшия интерес на детето, националната правна уредба надхвърля необходимото за запазването на равновесието на системата за социално подпомагане на приемащата държава членка.

V.

Заключение

111.

Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на отправените от Appeal Tribunal for Northern Ireland (Апелативен съд на Северна Ирландия, Обединено кралство) преюдициални въпроси по следния начин: