1.

Direktiva 2009/12/ES ( 2 ) določa, da upravni organi letališč „uporabnikom“ (za katere štejejo tisti, ki so odgovorni za prevoz potnikov, pošte in/ali tovora po zraku) obračunajo pristojbine za uporabo objektov, naprav in sredstev ter storitev, ki jih ti organi zagotavljajo. ( 3 )

2.

Vprašanja predložitvenega sodišča se skratka nanašajo na odobritev letaliških pristojbin bodisi od neodvisnega nadzornega organa (v nadaljevanju: nadzorni organ) bodisi od vsakega upravnega organa letališča. Poleg tega želi izvedeti, kako in pred katerim organom jih uporabnik lahko izpodbija.

I.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije Direktiva 2009/12

3.

Člen 2, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:

4.

Člen 3, naslovljen „Nediskriminacija“, določa:

5.

Člen 5, naslovljen „Skupni sistemi obračunavanja pristojbin“, določa:

6.

Člen 6, naslovljen „Posvetovanje in pravna sredstva“, določa:

7.

Člen 7, naslovljen „Preglednost“, določa:

8.

Člen 11, naslovljen „Neodvisni nadzorni organ“, določa:

B.

Nemško pravo

1.

Verwaltungsgerichtsordnung (zakon o upravnem sporu, v nadaljevanju: VwGO)

9.

Člen 42(2) določa, da če zakon ne določa drugače, je tožba dopustna, le če tožeča stranka zatrjuje, da so z upravnim aktom ali zavrnitvijo ali zaradi molka organa kršene njene pravice.

2.

Luftverkehrsgesetz (zakon o zračnem prometu)

10.

Člen 19b(1) ureja sistem letaliških pristojbin. Upravni organ letališča ga predloži v odobritev organu, pristojnem za izdajo dovoljenj, ki ga potrdi, če so izpolnjeni določeni pogoji. ( 4 )

11.

Člen 19b(3) ureja postopek odobritve sistema pristojbin, ki ima te faze:

3.

Bürgerliches Gesetzbuch (civilni zakonik, v nadaljevanju: BGB)

12.

Člen 315 civilnega zakonika v zvezi s pogodbami določa:

–

Če mora dajatev določiti ena od pogodbenih strank, velja v dvomu domneva, da jo določi po pravičnem preudarku.

–

Določi se z izjavo, dano drugi pogodbeni stranki.

–

Če se določi po pravičnem preudarku, je za drugo stranko zavezujoča, le če je pravična. Če ni pravična, se določi s sodbo.

II.

Postopek pred Sodiščem

13.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je na Sodišče prispel 8. junija 2018.

14.

Družbi Deutsche Lufthansa in Berliner Flughafen Gesellschaft ter Land Berlin (zvezna dežela Berlin), nemška in poljska vlada ter Komisija so predložile pisna stališča. Vse razen poljske vlade so se udeležile obravnave 11. aprila 2019.

III.

Dejansko stanje spora in vprašanji za predhodno odločanje

A.

Ozadje

15.

Družba, ki upravlja letališče Berlin‑Tegel (Berliner Flughafen Gesellschaft mbH), je 25. junija 2014 Land Berlin, pod katero spada nadzorni organ, predložila predlog letaliških pristojbin v odobritev.

16.

Nadzorni organ je 13. oktobra 2014 podelil dovoljenje, za katero je bilo zaprošeno, v skladu s členom 19b Ley de navegación aérea (zakon o letalstvu).

17.

Družba Deutsche Lufthansa je pri Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (višje upravno sodišče dežele Berlin‑Brandenburg, Nemčija) vložila tožbo, s katero je predlagala razveljavitev dovoljenja.

18.

Navedeno sodišče je tožbo s sodbo z dne 22. junija 2016 zavrglo kot nedopustno, ker je menilo, da družba Deutsche Lufthansa nima procesnega upravičenja (v skladu s členom 42(2) VwGO), saj naj dovoljenje ne bi moglo kršiti njenih pravic.

19.

Družba Deutsche Lufthansa je vložila revizijo pri Bundesverwaltungsgericht (vrhovno upravno sodišče, Nemčija), ki Sodišču postavlja ti vprašanji za predhodno odločanje.

20.

Predložitveno sodišče potrjuje, da v skladu z njegovo sodno prakso dovoljenje ni pravno zavezujoče za določitev pristojbin. ( 5 ) Člen 19b LuftVG naj bi ustvaril javnopravno razmerje samo med nadzornim organom in upravnim organom letališča kot naslovnikom dovoljenja. Ker je razmerje med upravnim organom in uporabniki letališča zasebnopravno, bi plačilo, dogovorjeno med strankama, učinkovalo, tudi če ne bi bilo dovoljenja.

21.

Trdi, da so v skladu s civilno sodno prakso za nadzor nad zneskom pristojbin pristojna civilna sodišča, ki nadzirajo pravičnost v skladu s členom 315 BGB.

22.

Vendar bi bilo mogoče uveljavljati pristojnost upravnega sodišča (in torej procesno upravičenje tožeče stranke), da obravnava direktno tožbo zoper dovoljenje, v naslednjih primerih:

23.

Predložitveno sodišče dodaja, da bi se bilo treba glede na sodbo CTL Logistics ( 6 ) vprašati, ali se lahko s členom 315 BGB izpolnijo zahteve Direktive. Če se izključi civilnopravna pot za varstvo pravic uporabnikov letališč, ti nimajo druge možnosti za varstvo svojih interesov, kar bi bilo v nasprotju z načelom učinkovitega pravnega varstva, določenega z nemškim temeljnim zakonom.

24.

Kot rešitev predlaga razlago člena 19b LuftGV v skladu s temeljnim zakonom, ki bi pripeljala do priznanja procesnega upravičenja uporabnikov na podlagi člena 42(2) VwGO.

B.

Uvodna pojasnila

25.

Iz informacij v spisu izhaja, da je v Nemčiji nadzorni organ tisti, ki odobri letališke pristojbine. Uporabnik lahko izpodbija to dovoljenje samo posredno prek civilnopravne tožbe, tako da morebitna ugoditev tej tožbi koristi samo njemu. Upravni organ letališča pa ga lahko izpodbija neposredno v upravnem postopku.

26.

V tem okviru se dvomi predložitvenega sodišča nanašajo na možnosti, da bi bilo upravno sodišče pristojno za odločanje o tožbi, ki jo vloži uporabnik (letalski prevoznik) neposredno zoper sistem pristojbin, ki ga je odobril nadzorni organ. To bi se zgodilo, če se stranki ne bi smeli dogovoriti o cenah, ki bi se razlikovale od tistih, ki jih določi navedeni organ, in če bi se sodno varstvo pravic uporabnikov, ki je zaupano civilnim sodiščem, štelo za nezdružljivo z Direktivo.

27.

Sodišče ne more razlagati nacionalnih določb niti odločati, katera nacionalna sodišča imajo take ali drugačne pristojnosti ali kako je urejeno procesno upravičenje tožečih strank v zadevnih postopkih, civilnih ali upravnih. Lahko pa ponudi smernice za razlago prava Unije, ki predložitvenemu sodišču omogočajo, da iz njih izpelje potrebne posledice.

28.

Preden se lotim analize obeh vprašanj za predhodno odločanje, se mi zdi primerno preučiti, ali imajo uporabniki letališč na podlagi Direktive pravni interes za izpodbijanje določitve pristojbin.

C.

Pravni interes uporabnikov za izpodbijanje letaliških pristojbin

29.

Ko se je pripravljala Direktiva o letaliških pristojbinah, je Komisija svoj predlog umestila v „pobud[o], ki se osredotoča na letališča in si prizadeva za spodbujanje učinkovitega obratovanja letališč in optimalno uporabo omejenih zmogljivosti“. ( 7 ) Natančneje, poudarila je pomen pristojbin za učinkovitost dejavnosti letalskih prevoznikov. ( 8 )

30.

Konkurenčnost letalskih prevoznikov Unije ima torej osrednje mesto v zasnovi sistema letaliških pristojbin. ( 9 )

31.

Komisija je imela, med drugim, te možnosti:

32.

Prevladala je tretja možnost, omenjena v drugi uvodni izjavi Direktive. ( 11 ) Zato je treba pri razmerju med upravnimi organi letališč in uporabniki v zvezi s pristojbinami upoštevati določena temeljna načela, opredeljena v besedilu te direktive.

33.

In sicer so ta načela načela nediskriminacije, preglednosti in sodelovanja zainteresiranih v postopku.

34.

V zvezi z načelom nediskriminacije člen 3 Direktive določa, da lahko pristojbine povzročijo „razlikovanja med uporabniki letališča“. Gre za pravilo, katerega namen je zagotoviti pravične konkurenčne pogoje med letalskimi prevozniki, ki uporabljajo letališče, in preprečiti, da bi nekateri imeli prednost pred drugimi in bi lahko prehiteli svoje tekmece, tako da bi na trgu ponudili privlačnejše storitve. ( 12 )

35.

V zvezi s sodelovanjem uporabnikov v postopku za določitev pristojbin člen 6 Direktive določa obveznost, da se izvedejo redna posvetovanja med uporabniki in upravnimi organi – vsaj enkrat na leto – (odstavek 1) ter pred vsakršno spremembo sistema letaliških pristojbin ali njihove višine (odstavek 2). ( 13 )

36.

Končna odločitev, ki se sprejme, ima lahko dve obliki, določeni v členu 6 Direktive, odvisno od tega, ali:

37.

Nazadnje Direktiva uvaja preglednost v členu 7. Čeprav se ta določba nanaša samo na posvetovanja iz člena 6(1), načelo preglednosti vpliva tudi na postopek spremembe sistema ali višine pristojbin, določen v odstavku 2. Pri tem se zahteva, da upravni organ letališča uporabnikom predloži predlog za spremembo „skupaj z razlogi za predlagane spremembe“.

38.

Direktiva določa, da za pristojbine veljajo načela, ki sem jih ravnokar naštel, hkrati pa se v svojem členu 6 sklicuje na pravna sredstva, ki jih imajo uporabniki letališča zoper odločbe upravnega organa, ki po njihovem mnenju ne upoštevajo teh načel.

39.

Ta pravna sredstva so povezana s pravicami, ki se priznavajo uporabnikom. Če Direktiva določa, da jim je treba zagotoviti, da dobro obveščeni sodelujejo v postopku odločanja (dokler upravni organ ne izda obrazložene odločitve, če odstopa od njihovih navedb), jim hkrati podeljuje pravico, ki jo je treba upoštevati. Zakonodajalec Unije je želel, da je stališče uporabnikov nujni element pri sprejetju končne odločitve.

40.

Enako se zgodi z načeloma preglednosti in nediskriminacije: uporabniki se lahko sklicujejo na njuno kršitev in po potrebi zahtevajo razveljavitev odločbe, s katero so odobrene pristojbine. Če se s to na primer krši enakost letalskih prevoznikov, ni prav veliko dvomov, da mora imeti žrtev diskriminacije na voljo pravno sredstvo.

41.

S tem morebitnim pravnim sredstvom se lahko poleg tega izpodbijajo druge sestavine uvedenega sistema pristojbin. Ekonomsko razmerje med upravnim organom letališča in uporabniki mora temeljiti na uravnoteženosti pristojbin in stroškov, za katerih financiranje se pobirajo. ( 15 ) Uporabnik mora zato imeti na voljo mehanizem izpodbijanja pristojbin, katerih znesek presega to ravnotežje; drugače povedano, spremeni se v očitno nesorazmerno breme glede na stroške storitve ali uporabe objektov, naprav in sredstev.

42.

Člen 6 Direktive določa, da je treba pritožbe zoper odločitve upravnega organa, če je pristojen za odobritev pristojbin, predložiti nadzornemu organu. Vendar tam ni določeno, da je mogoče zoper odločitev navedenega organa, s katero odloči o teh pritožbah, vložiti tožbo pri sodiščih.

43.

Uporabiti je treba člen 11(7), in fine, Direktive, ki se sklicuje na sodni pregled aktov, ki jih izda nadzorni organ. V skladu s to določbo so odločitve tega organa „zavezujoče, brez da bi posegale v parlamentarni ali sodni pregled, v skladu z ustrezno ureditvijo v državah članicah“.

44.

Besedilo zadnjega stavka odstavka 7 člena 11 Direktive kaže na vsaj dve težavi:

45.

Menim, da je ti težavi nazadnje mogoče razrešiti, če se uporabijo določbe primarnega prava Unije. Na splošno člen 19(1), in fine, PEU državam članicam nalaga vzpostavitev „pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije“. Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah določa, da ima „vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, […] pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem“.

46.

S tem, da Direktiva uporabnikom letališč prizna tako pravni interes kot dejanske subjektivne pravice, uporaba teh dveh določil višjega ranga zavezuje države članice, da uvedejo procesnopravna sredstva, ki zagotavljajo učinkovito pravno varstvo navedenih uporabnikov na tem konkretnem področju.

47.

Dvom, ki ga izraža predložitveno sodišče, je ravno ta, ali mehanizem, določen z nemškim pravom, zadostuje za uresničitev učinkovitega pravnega varstva pravic in interesov, ki jih Direktiva priznava uporabnikom letališča.

D.

Možnost, da se upravni organ in uporabniki dogovorijo o pristojbinah, ki se razlikujejo od pristojbin, ki jih je odobril nadzorni organ (prvo vprašanje za predhodno odločanje)

48.

Kot je že pojasnjeno zgoraj, upravni organ letališča v skladu z nemškim sistemom poda predlog za letališke pristojbine, nadzorni organ pa jih odobri.

49.

Nemški zakonodajalec se je zato odločil za možnost, ki jo ponuja člen 6(5)(a) Direktive. V skladu s to možnostjo je treba odločitvam nadzornega organa priznati zavezujoče učinke, saj se organizacijska zasnova Direktive s tem utemelji in postane koristna.

50.

Ne bi bilo prav smiselno, da Direktiva v členu 5 določi „skupen in pregleden sistem pristojbin“ za letališča „istega mesta ali somestja“, če bi bili dovoljeni posebni dogovori, s katerimi bi se lahko izognilo njeni uporabi v zvezi z enim ali več uporabniki.

51.

Ti posebni dogovori bi po eni strani prizadeli skupni sistem pristojbin, po drugi pa bi z vidika preglednosti uvedli nekatere nepremostljive dejavnike izkrivljanja.

52.

Uporabniki morajo biti namreč obveščeni o „vseh elementih, na podlagi katerih se določata sistem ali višina vseh pristojbin, ki jih upravni organ letališča zaračunava na vsakem letališču“ (člen 7(1)). ( 18 ) Med temi elementi so na primer tisti v zvezi s stroški/pristojbinami. Ne bi na primer imelo nobenega pomena obveščati o prihodkih iz različnih pristojbin in stroških storitev, ki se pokrivajo z njimi (člen 7(1)(d)), če bi se lahko ta parameter po odobritvi sistema pristojbin izločil.

53.

Tudi v primerih „razločevanja storitev“, obravnavanih v členu 10 Direktive, ta uporabi splošne kategorije, ne da bi dopustila posebnosti v zvezi z določenimi uporabniki. V skladu s to določbo lahko upravni organ ponudi individualizirane storitve, takse pa se lahko v tem primeru razlikujejo „glede na kakovost in obseg takih storitev, stroške storitev oziroma kakršno koli drugo objektivno in pregledno utemeljitev“. Vendar so „različne letališke pristojbine“ del splošnega sistema, ki ga je (v Nemčiji) odobril nadzorni organ, ki vnaprej določa njihovo vsebino, ne da bi se bilo o njihovih elementih mogoče posebej pogajati.

54.

Na obravnavi je bilo govora o možnosti, da se upravni organ letališča in uporabniki dogovorijo o pristojbinah, če nadzorni organ odobri njihovo najvišjo raven (člen 6(5)(a), in fine, Direktive). Vprašanje bi bilo, ali bi bilo v takem primeru potrebno posamezno pogajanje ali skupno pogajanje z vsemi uporabniki letališča. ( 19 )

55.

Zgoraj navedeni argumenti so v prid pritrdilnemu odgovoru, ker: (i) se upošteva določena najvišja raven, (ii) morajo pogajanja biti vsekakor kolektivna, (iii) je lahko kateri koli letalski prevoznik upravičen do iste pristojbine, kot je priznana drugemu ali drugim letalskim prevoznikom, pod odobreno najvišjo ravnijo; in (iv) so dogovori med upravnim organom letališča in uporabniki predmet naknadnega nadzora nadzornega organa. Samo tako se varujejo osnovna načela direktive, zlasti načelo nediskriminacije. ( 20 )

E.

Nemški sistem sodnega varstva in njegova združljivost z Direktivo (drugo vprašanje za predhodno odločanje)

56.

Bistvene značilnosti nemškega sistema, kot izhajajo iz predložitvene odločbe, je mogoče povzeti tako: ( 21 )

57.

Ker nacionalni mehanizmi za varstvo pravic uporabnikov letališč niso usklajeni, je vsaka država članica pristojna, da jih določi v skladu z načelom procesne avtonomije, ki je omiljeno z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti.

58.

Zato bi se lahko sistem sodnega varstva, ki ga je zasnoval nemški zakonodajalec, na prvi pogled štel za legitimnega, če bi člen 315 BGB zagotovil ustrezen postopkovni okvir za varstvo pravic uporabnika tako glede postopkovnih vidikov (obveščanje, posvetovanje in sodelovanje) kot glede materialnih vidikov (nediskriminacija in usklajenost med pristojbinami in stroški).

59.

Vendar menim, da ni tako.

60.

Iz zgornjega opisa sledi, da je sistem, uveden z nemško zakonodajo za izpodbijanje letaliških pristojbin, enak tistemu, ki se je preučeval v sodbi CTL Logistics, v kateri so bile izpostavljene podobne težave, ki pa so se v navedenem primeru nanašale na nemške železniške uporabnine. Iz primerjav med obema je mogoče ugotoviti, da ta primer lahko šteje za referenco glede na to, da se je v navedeni zadevi za razrešitev zadevnih sporov obravnavala tudi uporaba člena 315 BGB.

61.

Kot ugovor proti prenosu sodne prakse iz sodbe CTL Logistics na ta spor se je navedlo, da ureditev uporabe železniške infrastrukture in struktura uporabnin nista primerljivi z letališkima.

62.

Res je, da obstajajo regulativne razlike med železniškim in letališkim sektorjem. Medtem ko v železniškem sektorju Direktiva 2012/34/EU ( 23 ) zajema tako dodeljevanje železniških infrastrukturnih zmogljivosti (in objektov za izvajanje železniških storitev) prevoznikom v železniškem prometu kot tudi določanje uporabnin, je v letališkem sektorju ureditev bolj razpršena. Če pa se upošteva podlaga obeh ureditev v zvezi z uporabninami ali pristojbinami, podobnosti prevladajo nad razlikami.

63.

V obeh primerih imajo objekti (železniški ali letališki) omejene zmogljivosti, ki jih je treba uporabnikom ponuditi nediskriminatorno. V obeh sektorjih se razlikuje med, na eni strani, infrastrukturo in storitvami, ki jih upravljavec (upravljavec železniške infrastrukture ali upravni organ letališča) mora dati na voljo uporabniku (prevozniku v železniškem prometu ali letalskemu prevozniku), in, na drugi strani, storitvami, ki jih lahko opravlja tretja oseba (upravljavec objektov za izvajanje železniških storitev ali izvajalec storitev zemeljske oskrbe).

64.

Vzporednic v sistemu železniških uporabnin ali letaliških pristojbin ni mogoče zanikati, kar zadeva načelo nediskriminacije. ( 24 ) Zaradi obvezne enakosti podjetij, ki so uporabniki, morajo odločitve o uporabninah ali pristojbinah enako vplivati na vse zainteresirane. Zagotavljanje enakosti meril pri določanju uporabnin in pristojbin nalaga, da mora imeti nadzorni organ zadnjo besedo.

65.

Enako primerjavo je mogoče narediti za naloge tega nadzornega organa. V železniškem sektorju so njegove pristojnosti podobne tistim, ki so bile že opisane v zvezi z letališkimi pristojbinami. In sicer členi od 55 do 58 Direktive 2012/34 obravnavajo regulatorni organ, pred katerim lahko podjetja, ki opravljajo storitve, izpodbijajo (člen 56) ureditev zaračunavanja uporabnin ali njihovo višino ali strukturo.

66.

Zato menim, da primerjava pravne ureditve železniškega področja v zvezi z uporabninami in letališkega področja v zvezi s pristojbinami izkazuje tako povezavo, ki omogoča, da se zanje uporabi sodba CTL Logistics.

67.

Na podlagi te premise bom izpostavil, kako je mogoče odgovor Sodišča v sodbi CTL Logistics prenesti na to zadevo. Obrazložitev v tej sodbi je razdeljena na sedem zaporednih argumentov (točke od 69 do 102), pri čemer se bom še posebej zadržal pri četrtem.

68.

Prvič, Sodišče je odločilo, da je „pravična presoja v vsakem posamičnem primeru nasprotuje načelu prepovedi diskriminacije iz člena 4(5) in uvodne izjave 11 Direktive 2001/14“. Da bi obrazložilo to trditev, je dodalo, da „[u]poraba člena 315 BGB s tem, da vztraja pri izključno gospodarski realnosti posamične pogodbe, ne upošteva dejstva, da lahko le določitev uporabnin na podlagi enotnih meril zagotavlja, da se politika uporabnin uporablja enako za vse prevoznike v železniškem prometu“. ( 25 )

69.

Ista logika torej pripelje do tega, da v zvezi z letališkimi pristojbinami mehanizem odločanja civilnega sodišča po merilih pravičnosti in z učinki inter partes ne upošteva skupnega sistema in načela nediskriminacije iz člena 3 Direktive.

70.

Drugič, „[p]osledično bi različne odločitve neodvisnih civilnih sodišč, v skrajnem primeru takih, ki ne bi bile usklajene s sodno prakso višjih sodišč, nadomestile enotni nadzor, ki ga izvede pristojni organ, ob upoštevanju morebitnega kasnejšega nadzora, ki ga opravijo sodišča, pri katerih so vložene tožbe zoper odločitve tega organa, v tem primeru so to upravna sodišča […] Iz tega izhaja obstoj dveh neskladnih smeri odločanja, kar je v očitnem protislovju s ciljem iz člena 30 Direktive 2001/14“. ( 26 )

71.

V letališkem sektorju je podobno. Enotnost presoje nadzornega organa, ki bodisi sam neposredno odobri sistem pristojbin bodisi na podlagi pritožbe nadzira tistega, ki ga je odobril upravni organ letališča, je ogrožena zaradi sistema, ki uporabnikom ne omogoča neposrednega izpodbijanja njegovih aktov in ki ga nadomeščajo posamezne civilne tožbe z učinki inter partes. ( 27 )

72.

Tretjič, nadzornemu organu v dvojnem sistemu za izpodbijanje železniških uporabnin ni bilo treba prilagoditi sistema zaračunavanja uporabnin odločitvi civilnega sodišča v skladu s členom 315 BGB, saj ni „nobene take obveznosti […] v določbah iz Direktive 2001/14 v zvezi z regulatornim organom“. ( 28 )

73.

To velja tudi za letališke pristojbine. Predpostavka, da bi moral nadzorni organ „le posredovati pri posamičnih odločitvah, ki so jih že izdala civilna sodišča na podlagi člena 315 BGB“, ( 29 ) je prav tako v tem sektorju v nasprotju z nalogo nadzornega organa.

74.

Četrtič, Sodišče je poudarilo, da naj v železniškem sektorju uporaba mehanizma dvojne sodne pristojnosti ne bi upoštevala „za vse zadevne stranke zavezujoč[o] narav[o] odločitev, ki jih je sprejel regulatorni organ, kot izhaja iz člena 30(5), drugi pododstavek, Direktive 2001/14 […] V nasprotju s tem načelom bi bilo to, da bi imele sodbe, ki so jih izdala civilna sodišča, če je to potrebno na podlagi meril, ki jih določa ureditev v zvezi z izračunom [pristojbin], posledice le za stranke, ki so udeležene v sporu pred temi sodišči“. ( 30 )

75.

Ta argument je ponovno mogoče uporabiti za spore, ki jih lahko uporabniki začnejo v zvezi z letališkimi pristojbinami, ker civilne sodbe, s katerimi se razrešijo, nimajo učinka erga omnes.

76.

V skladu s členom 315 BGB mora civilno sodišče v sinalagmatične vidike pogodbenega razmerja uvesti prilagoditev ex aequo. V tem smislu bi lahko presojalo tudi sorazmernost med stroški opravljene storitve in ceno (pristojbino).

77.

Vendar je logično, da na področje postopka pred civilnim sodiščem ne spadajo drugi ključni vidiki postopka, ki je pripeljal do odobritve pristojbine, kot so vprašanja v zvezi z oblikovanjem volje organa, ki odloča, ali v zvezi z morebitnimi kršitvami postopka, ki bi lahko bile pomembne za oblikovanje vsebine upravne odločbe. ( 31 )

78.

V teh okoliščinah se uporabniki – ki jim nemška upravna sodišča ne priznavajo procesnega upravičenja, da bi pred njimi izpodbijali odločbe nadzornega organa – ne bi mogli zateči k nobenemu sodišču, da bi preverilo te elemente, ki so očitno upravni in odločilni za odobritev pristojbin.

79.

Niti ni videti, da bi se lahko učinki civilne sodbe, izdane v posameznem sporu, razširili na druge uporabnike. Daje vtis, da jim je na voljo edinole predložitev novih civilnopravnih tožb. Učinkovitost Direktive bi bila tako odvisna od posamezne odločitve, da se vložijo zaporedne tožbe, ki so odvisne od neobvladljivih naključij, kar ne zagotavlja ohranjanje skupnega sistema pristojbin, ki bi temeljil na nediskriminaciji, preglednosti in sodelovanju uporabnikov.

80.

Iz zgoraj navedenega sledi, da morajo imeti uporabniki možnost sodnega pravnega sredstva, ki jim omogoča, da brez omejitev izpodbijajo odločitev nadzornega organa.

81.

Na obravnavi so nekatere stranke ugovarjale, da bi se, če bi se uporabnikom dopustila možnost, da pred upravnim sodiščem izpodbijajo odločitve nadzornega organa, pobiranje letaliških pristojbin lahko ohromilo glede na postopkovna pravila o odložitvi učinka izpodbijanih aktov.

82.

S tem ugovorom ni mogoče uspeti. Po eni strani bi moral nacionalni zakonodajalec v tem in v drugih sektorjih uvesti postopkovna pravila, s katerimi bi preprečil splošno ohromitev pobiranja pristojbin. Po drugi strani pa lahko nadzorni organ, kot je ena od strank priznala na obravnavi, v skladu z veljavnimi nacionalnimi določbami vsekakor zaračuna navedene pristojbine kljub izpodbijanju njegovih odločitev pred sodiščem, če obstajajo razlogi javnega interesa, ki to zahtevajo.

IV.

Predlog

83.

Glede na zgornje obrazložitve Sodišču predlagam, naj Bundesverwaltungsgericht (vrhovno upravno sodišče, Nemčija) odgovori tako: