1.

Smernica 2009/12/ES ( 2 ) stanovuje, že riadiace orgány letísk vyberajú od „užívateľov“ (pod ktorými sa rozumejú subjekty zodpovedné za prepravu cestujúcich, poštových zásielok a/alebo nákladu leteckou dopravou) ( 3 ) určité poplatky za využívanie zariadení a za služby, ktoré im uvedené orgány poskytujú.

2.

Otázky vnútroštátneho súdu sa v podstate týkajú schvaľovania týchto letiskových poplatkov, a to buď nezávislým dozorným orgánom (ďalej len „dozorný orgán“), alebo riadiacim orgánom každého letiska. Okrem toho sa vnútroštátny súd pýta, akým spôsobom a na akom orgáne ich môže užívateľ napadnúť.

I.

Právny rámec

A.

Právo Únie. Smernica 2009/12

3.

Článok 2 „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:

4.

V článku 3 „[Zákaz] diskriminácie“ sa uvádza:

5.

Článok 5 „Spoločný systém spoplatňovania“ znie:

6.

Článok 6 „Konzultácie a náprava“ stanovuje:

7.

V súlade s článkom 7 „Transparentnosť“:

8.

Článok 11 „Nezávislý dozorný orgán“ stanovuje:

B.

Nemecké právo

1.

Verwaltungsgerichtsordnung (Správny súdny poriadok, ďalej len „VwGO“)

9.

V § 42 ods. 2 sa uvádza, že pokiaľ zákon nestanovuje niečo iné, žaloba vo veci správneho súdnictva je prípustná len za predpokladu, že žalobca tvrdí, že správnym aktom, odmietnutím vydať ho alebo jeho nevydaním boli porušené jeho práva.

2.

Luftverkehrsgesetz (zákon o leteckej doprave)

10.

§ 19b ods. 1 upravuje systém letiskových poplatkov. Riadiaci orgán letiska ho predkladá na schválenie orgánu príslušnému pre vydávanie licencií, ktorý ho schváli, ak sú splnené určité podmienky. ( 4 )

11.

§ 19b ods. 3 upravuje postup schvaľovania systému poplatkov takto:

3.

Bürgerliches Gesetzbuch (Občiansky zákonník, ďalej len „BGB“)

12.

V zmysle § 315 BGB, ktorý sa týka zmlúv:

–

ak má výšku plnenia určiť jedna zo zmluvných strán, v prípadne pochybnosti ju treba určiť spravodlivo,

–

výška plnenia sa považuje za určenú vyhlásením zaslaným druhej zmluvnej strane,

–

ak sa výška plnenia určí takto, druhá zmluvná strana je týmto určením viazaná len vtedy, ak je spravodlivé. V opačnom prípade ho určí súd.

II.

Konanie na Súdnom dvore

13.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 8. júna 2018.

14.

Písomné pripomienky predložili Deutsche Lufthansa, Berliner Flughafen Gesellschaft, spolková krajina Berlín, nemecká a poľská vláda, ako aj Komisia. Všetci uvedení účastníci konania s výnimkou poľskej vlády sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa konalo 11. apríla 2019.

III.

Skutkové okolnosti sporu a prejudiciálne otázky

A.

Okolnosti predchádzajúce sporu

15.

Dňa 25. júna 2014 predložila spoločnosť, ktorá prevádzkuje letisko Berlin‑Tegel (Berliner Flughafen Gesellschaft mbH), spolkovej krajine Berlín, pod ktorú spadá dozorný orgán, na schválenie návrh letiskových poplatkov.

16.

Dňa 13. októbra 2014 dozorný orgán v súlade s § 19b zákona o leteckej doprave udelil požadovaný súhlas.

17.

Deutsche Lufthansa sa žalobou podanou na Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Vyšší správny súd Berlín‑Brandenbursko, Nemecko) domáhala zrušenia tohto schválenia.

18.

Uvedený súd rozsudkom z 22. júna 2016 odmietol túto žalobu ako neprípustnú, lebo sa domnieval, že Deutsche Lufthansa nemá aktívnu legitimáciu (podľa § 42 ods. 2 VwGO), keďže uvedené schválenie nemohlo porušovať jej práva.

19.

Deutsche Lufthansa podala opravný prostriedok „Revision“ na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko), ktorý položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

20.

Vnútroštátny súd uvádza, že podľa jeho vlastnej judikatúry ( 5 ) schválenie nie je právne záväzné pre stanovenie výšky poplatkov. § 19b zákona o leteckej doprave vytvára verejnoprávny vzťah len medzi dozorným orgánom a riadiacim orgánom letiska ako adresátom rozhodnutia o schválení. Keďže medzi riadiacim orgánom a užívateľmi letiska je súkromnoprávny vzťah, odmena dohodnutá medzi zmluvnými stranami by bola účinná aj bez schválenia.

21.

Tvrdí, že podľa judikatúry občianskoprávnych súdov preskúmanie výšky poplatkov patrí do pôsobnosti týchto súdov, ktoré vykonávajú preskúmanie spravodlivosti podľa § 315 BGB.

22.

Správne súdy by napriek tomu mohli mať právomoc prejednať priamu žalobu proti rozhodnutiu o schválení (a teda žalobkyňa by mohla byť aktívne legitimovaná v konaní o takej žalobe) v nasledujúcich prípadoch:

23.

Vnútroštátny súd dodáva, že vzhľadom na rozsudok CTL Logistics ( 6 ) možno pochybovať o tom, či mechanizmus upravený v § 315 BGB môže spĺňať požiadavky smernice. Ak by občianskoprávne konanie nemohlo slúžiť na ochranu práv užívateľov letísk, títo užívatelia by nemohli hájiť svoje záujmy iným spôsobom, čo by odporovalo zásade účinnej súdnej ochrany zakotvenej v nemeckom základnom zákone.

24.

Riešenie, ktoré navrhuje, spočíva vo výklade § 19b zákona o leteckej doprave v súlade s ústavou, ktorý by viedol k uznaniu aktívnej legitimácie užívateľov na základe § 42 ods. 2 VwGO.

B.

Úvodné poznámky

25.

Z informácií, ktoré sa nachádzajú v spise, vyplýva, že v Nemecku schvaľuje letiskové poplatky dozorný orgán. Užívateľ môže napadnúť toto rozhodnutie o schválení len nepriamo občianskoprávnou žalobou, takže ak súd prípadne vyhovie tejto žalobe, má z toho prospech len uvedený užívateľ. Naopak, riadiaci orgán letiska môže napadnúť rozhodnutie o schválení priamo žalobou vo veci správneho súdnictva.

26.

Za týchto okolností sa pochybnosti vnútroštátneho súdu sústreďujú na otázku, či správny súd môže mať právomoc rozhodnúť o žalobe podanej užívateľom (leteckým dopravcom) priamo proti systému poplatkov, ktorý schválil dozorný orgán. O taký prípad by išlo, ak by sa zmluvné strany nemohli dohodnúť na iných cenách, než aké stanoví uvedený orgán, a ak by sa súdna ochrana práv užívateľov zverená občianskoprávnym súdom považovala za nezlučiteľnú so smernicou.

27.

Súdny dvor nemôže vykladať vnútroštátne predpisy ani rozhodnúť, aké právomoci patria ktorým vnútroštátnym súdom alebo ako je upravená aktívna legitimácia žalobcov v občianskom súdnom konaní či v konaní vo veci správneho súdnictva. Naopak, môže poskytnúť výkladové usmernenia týkajúce sa práva Únie, ktoré umožnia vnútroštátnemu súdu vyvodiť potrebné závery.

28.

Domnievam sa, že skôr, než sa budem zaoberať rozborom oboch prejudiciálnych otázok, je vhodné preskúmať, či smernica priznáva užívateľom letísk oprávnený záujem na napadnutí stanovenia poplatkov.

C.

Oprávnený záujem užívateľov na napadnutí letiskových poplatkov

29.

Komisia počas prípravy smernice o letiskových poplatkoch označila svoj návrh za súčasť „širšej iniciatívy, ktorá kladie dôraz na letiská a snaží sa podporovať účinnú prevádzku letísk a optimálne využitie ich obmedzenej kapacity“ ( 7 ). Konkrétne poukázala na význam poplatkov pre efektivitu činnosti leteckých dopravcov. ( 8 )

30.

Vzájomná konkurencieschopnosť leteckých dopravcov Únie má teda kľúčový význam pri tvorbe systému letiskových poplatkov. ( 9 )

31.

Komisia zvažovala okrem iného tieto možnosti:

32.

Presadila sa tretia možnosť, ktorá je vyjadrená v odôvodnení 2 smernice. ( 11 ) Vzťah medzi riadiacimi orgánmi letísk a užívateľmi, pokiaľ ide o poplatky, sa preto musí riadiť určitými základnými zásadami, ktoré sú vymedzené v ustanoveniach tejto smernice.

33.

Sú to konkrétne zásady zákazu diskriminácie, transparentnosti a účasti dotknutých subjektov na postupe.

34.

Čo sa týka zákazu diskriminácie, článok 3 smernice vyžaduje, aby poplatky „nediskriminovali užívateľov letiska“. Účelom tohto pravidla je zaručiť spravodlivé podmienky hospodárskej súťaže medzi leteckými dopravcami, ktorí využívajú letisko, pričom má zabrániť tomu, aby niektorí leteckí dopravcovia boli zvýhodnení na úkor iných, a teda mohli prekonať svojich konkurentov tým, že budú ponúkať na trhu atraktívnejšie služby. ( 12 )

35.

Pokiaľ ide o účasť užívateľov na postupe určovania poplatkov, článok 6 smernice vyžaduje, aby sa medzi užívateľmi a riadiacimi orgánmi konali pravidelné konzultácie – najmenej raz za rok – (odsek 1), ako aj pred každou zmenou v systéme alebo výške letiskových poplatkov (odsek 2). ( 13 )

36.

Konečné rozhodnutie, ktoré sa prijme, môže mať dve formy stanovené v článku 6 smernice podľa toho, či

37.

Smernica napokon v článku 7 zakotvuje transparentnosť. Hoci v tomto ustanovení sú spomenuté len konzultácie podľa článku 6 ods. 1, zásada transparentnosti sa dotýka aj postupu zmeny systému alebo výšky poplatkov špecifikovaného v odseku 2. Preto sa vyžaduje, aby riadiaci orgán letiska predložil užívateľom návrh zmeny „spolu s odôvodnením navrhovaných zmien“.

38.

Smernica v článku 6 nielen stanovuje, že na poplatky sa vzťahujú zásady, ktoré som vymenoval vyššie, ale tiež upravuje prostriedky nápravy užívateľov letísk proti rozhodnutiam riadiaceho orgánu, ktoré podľa ich názoru nezodpovedajú uvedeným zásadám.

39.

Tieto prostriedky nápravy korešpondujú s právami priznanými užívateľom. Ak smernica stanovuje, že im treba zabezpečiť informovanú účasť na rozhodovacom procese (do takej miery, že ak sa riadiaci orgán nestotožní s ich tvrdeniami, musí vydať odôvodnené rozhodnutie), zároveň im priznáva právo, ktoré treba rešpektovať. Normotvorca Únie chcel, aby stanovisko užívateľov bolo nevyhnutným prvkom pri prijímaní konečného rozhodnutia.

40.

To isté platí pre zásady transparentnosti a zákazu diskriminácie: užívatelia môžu namietať ich porušenie, ktoré prípadne môže viesť k zrušeniu rozhodnutia o schválení poplatkov. Ak toto rozhodnutie odporuje napríklad rovnosti leteckých dopravcov, je takmer nepochybné, že letecký dopravca poškodený touto diskrimináciou musí mať k dispozícii prostriedok nápravy.

41.

Týmto prípadným prostriedkom nápravy možno navyše napadnúť iné prvky zavedeného systému poplatkov. Hospodársky vzťah medzi riadiacim orgánom letiska a užívateľmi musí byť založený na rovnováhe medzi poplatkami a nákladmi, na financovanie ktorých sa poplatky vyberajú. ( 15 ) Užívateľ musí mať preto k dispozícii mechanizmus, ktorým môže napadnúť poplatky, ktorých výška presahuje túto rovnováhu, teda predstavuje výdavok, ktorý je jednoznačne neprimeraný vo vzťahu k nákladom na službu alebo k využívaniu zariadenia.

42.

Článok 6 smernice stanovuje, že opravné prostriedky proti rozhodnutiam riadiaceho orgánu, pokiaľ má tento orgán právomoc schvaľovať poplatky, treba podať na dozornom orgáne. V tomto ustanovení sa však neuvádza, že rozhodnutie uvedeného orgánu, ktorým sa rozhodlo o takom opravnom prostriedku, možno napadnúť žalobou.

43.

Zmienka o súdnom preskúmaní aktov vydaných dozorným orgánom sa nachádza v článku 11 ods. 7 in fine smernice. Podľa citovaného ustanovenia rozhodnutia tohto orgánu „majú záväznú platnosť bez toho, aby bolo dotknuté parlamentné alebo súdne preskúmanie, ktoré sa uplatňuje v členských štátoch“.

44.

Znenie článku 11 ods. 7 posledného pododseku smernice vyvoláva aspoň dva problémy:

45.

Domnievam sa, že tieto dva problémy možno v abstraktnejšej rovine vyriešiť, ak sa uplatnia ustanovenia primárneho práva Únie. Článok 19 ods. 1 in fine ZEÚ všeobecne ukladá členským štátom povinnosť zaviesť „v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany“. V obdobnom zmysle sa v článku 47 Charty základných práv Európskej únie deklaruje, že „každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má… právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom“.

46.

Pokiaľ smernica priznáva užívateľom letísk tak oprávnený záujem, ako aj skutočné subjektívne práva, uplatnenie citovaných dvoch ustanovení vyššej právnej sily vyžaduje, aby členské štáty zaviedli procesné prostriedky, ktoré zaručia účinnú súdnu ochranu uvedených užívateľov v tejto konkrétnej oblasti.

47.

Pochybnosti, ktoré vyjadril vnútroštátny súd, spočívajú práve v tom, či mechanizmus upravený nemeckým právom postačuje na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany práv a záujmov, ktoré smernica priznáva užívateľom letiska.

D.

O možnosti, aby sa riadiaci orgán a užívatelia dohodli na iných poplatkoch, než aké schválil dozorný orgán (prvá prejudiciálna otázka)

48.

Ako už bolo uvedené, podľa nemeckého systému riadiaci orgán letiska predkladá návrh a dozorný orgán schvaľuje letiskové poplatky.

49.

Nemecký zákonodarca si teda vybral možnosť, ktorú poskytuje článok 6 ods. 5 písm. a) smernice. V súlade s touto možnosťou musí priznať rozhodnutiam dozorného orgánu záväzné účinky, lebo práve tento dôsledok odôvodňuje organizačnú štruktúru smernice a zabezpečuje jej účelnosť.

50.

Sotva by malo zmysel, ak by sa v článku 5 smernice hovorilo o „spoločn[om] a transparentn[om] systém[e]“ pre letiská, „ktorých služby využíva to isté mesto alebo aglomerácia“, ak by boli dovolené osobitné dohody, ktorými by sa obchádzalo jeho uplatňovanie vo vzťahu k jednému alebo viacerým užívateľom.

51.

Uvedené osobitné dohody by mali vplyv jednak na spoločný charakter systému poplatkov a jednak – z hľadiska transparentnosti – by nenapraviteľne narúšali trh.

52.

Užívatelia totiž musia mať k dispozícii informácie o „zložkách, ktoré slúžia ako základ na určovanie systému alebo výšky všetkých poplatkov, ktoré na letisku vyberá riadiaci orgán letiska“ (článok 7 ods. 1). ( 18 ) Medzi týmito prvkami sa nachádzajú napríklad prvky týkajúce sa pomeru nákladov a poplatkov. Bolo by napríklad zbytočné poskytnúť informácie o výnosoch z jednotlivých poplatkov a nákladoch na služby, na ktoré sa vzťahujú [článok 7 ods. 1 písm. d)], ak by sa tento údaj po schválení systému poplatkov nemusel zohľadniť.

53.

Smernica dokonca aj v prípadoch „diferenciácie služieb“ uvedených v jej článku 10 používa všeobecné kategórie a neumožňuje rozlišovanie vo vzťahu k určitým užívateľom. Podľa tohto ustanovenia riadiaci orgán môže poskytovať služby na mieru, pričom v takom prípade sa výška poplatkov môže odlišovať „na základe kvality a rozsahu… služieb a nákladov na ne alebo na akomkoľvek inom objektívnom a transparentnom základe“. Tieto „diferencované letiskové poplatky“ sú však súčasťou samotného všeobecného systému, ktorý (v Nemecku) schvaľuje dozorný orgán, ktorý určuje jeho obsah, pričom o jeho prvkoch sa individuálne nerokuje.

54.

Na pojednávaní sa hovorilo o možnosti, aby sa riadiaci orgán letiska a užívatelia dohodli na poplatkoch, ak dozorný orgán schvaľuje ich maximálnu výšku [článok 6 ods. 5 písm. a) in fine smernice]. Bolo by potrebné objasniť, či by v takom prípade prichádzalo do úvahy individuálne rokovanie, alebo či by sa muselo rokovať spoločne so všetkými užívateľmi letiska. ( 19 )

55.

Vyššie uvedené argumenty svedčia v prospech kladnej odpovede, pokiaľ: (i) sa dodrží stanovená maximálna výška; (ii) rokovanie musí byť v každom prípade kolektívne; (iii) ktorýkoľvek z leteckých dopravcov môže využiť rovnaký poplatok, aký bol priznaný jednému alebo viacerým iným leteckým dopravcom, ktorý nepresahuje schválenú maximálnu výšku, a (iv) dohody riadiaceho orgánu letiska s užívateľmi môže následne preskúmať dozorný orgán. Len tak budú dodržané zásady, z ktorých vychádza smernica, najmä zásada zákazu diskriminácie. ( 20 )

E.

O nemeckom systéme súdnej ochrany a jeho zlučiteľnosti so smernicou (druhá prejudiciálna otázka)

56.

Základné črty nemeckého systému, ktoré sú opísané v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, možno zhrnúť takto: ( 21 )

57.

Keďže vnútroštátne mechanizmy na ochranu práv užívateľov letísk nie sú harmonizované, každý členský štát má právomoc stanoviť ich v súlade so zásadou procesnej autonómie, a so zreteľom na zásady ekvivalencie a efektivity.

58.

Na prvý pohľad by sa teda systém súdnej ochrany vytvorený nemeckým zákonodarcom mohol považovať za legitímny, ak by § 315 BGB poskytoval vhodný procesný rámec na ochranu práv užívateľov, a to pokiaľ ide tak o jeho procesné aspekty (informácie, konzultácie a účasť), ako aj hmotnoprávne aspekty (zákaz diskriminácie a súlad medzi poplatkami a nákladmi).

59.

Domnievam sa však, že uvedený systém nie je legitímny.

60.

Z vyššie zhrnutého opisu vyplýva, že systém vytvorený nemeckým právom pre napadnutie letiskových poplatkov sa zhoduje so systémom, ktorý bol preskúmaný v rozsudku CTL Logistics, ktorý vyvolával obdobné problémy, ktoré sa v predmetnej veci týkali nemeckých železničných poplatkov. Vzhľadom na podobnosť týchto vecí je potrebné vychádzať z citovaného rozsudku, keďže v uvedenej veci sa diskutovalo aj o uplatnení § 315 BGB pri rozhodovaní o príslušných sporoch.

61.

Ako námietka voči uplatneniu rozsudku CTL Logistics na prejednávaný spor bolo uvedené, že právna úprava využívania železničnej infraštruktúry a štruktúra železničných poplatkov nie sú porovnateľné s právnou úpravou využívania infraštruktúry letísk a so štruktúrou letiskových poplatkov.

62.

Je pravda, že medzi odvetvím železničnej dopravy a odvetvím leteckej dopravy existujú rozdiely v právnej úprave. Zatiaľ čo v prvom uvedenom odvetví smernica 2012/34/EÚ ( 23 ) upravuje tak prideľovanie kapacity železničnej infraštruktúry (a servisných zariadení) železničným podnikom, ako aj stanovovanie železničných poplatkov, v odvetví leteckej dopravy je právna úprava rozptýlenejšia. Ak sa však pozrieme na podstatu oboch právnych úprav, pokiaľ ide o železničné alebo letiskové poplatky, podobnosti prevažujú nad odlišnosťami.

63.

V oboch prípadoch majú (železničné alebo letiskové) zariadenia obmedzené kapacity, ktoré sa musia poskytovať užívateľom bez diskriminácie. V oboch odvetviach je zachované rozlišovanie medzi infraštruktúrou a službami, ktoré správca (manažér železničnej infraštruktúry alebo riadiaci orgán letiska) musí dať k dispozícii užívateľovi (železničnému podniku alebo leteckému dopravcovi), na jednej strane a na druhej strane službami, ktoré môže poskytovať tretia osoba (prevádzkovateľ železničných servisných zariadení alebo dodávateľ služieb pozemnej obsluhy).

64.

Pokiaľ ide o zásadu zákazu diskriminácie, podobnosť medzi právnou úpravou železničných poplatkov a právnou úpravou letiskových poplatkov je nesporná. ( 24 ) Nevyhnutnej rovnosti medzi podnikmi, ktoré sú užívateľmi, zodpovedá potreba, aby sa rozhodnutia o železničných alebo letiskových poplatkoch rovnako týkali všetkých zúčastnených subjektov. Na zabezpečenie jednotnosti kritérií pri stanovovaní železničných poplatkov a letiskových poplatkov sa vyžaduje, aby existoval jeden dozorný orgán, ktorý má posledné slovo.

65.

Rovnaká podobnosť sa týka funkcií tohto dozorného orgánu. V odvetví železničnej dopravy sú jeho právomoci podobné tým, ktoré boli uvedené v súvislosti s letiskovými poplatkami. Články 55 až 58 smernice 2012/34 konkrétne upravujú regulačný orgán, na ktorom podniky, ktoré poskytujú služby, môžu napadnúť (článok 56) systém železničných poplatkov, ako aj ich úroveň alebo štruktúru.

66.

Preto sa domnievam, že z porovnania právnej úpravy železničného priestoru, pokiaľ ide o železničné poplatky, a právnej úpravy leteckej dopravy, pokiaľ ide o letiskové poplatky, vyplýva taká miera podobnosti, ktorá umožňuje uplatniť rozsudok CTL Logistics na letiskové poplatky.

67.

Na základe tohto predpokladu poukážem na to, že odpoveď, ktorú Súdny dvor poskytol v rozsudku CTL Logistics, možno použiť aj v prejednávanej veci. Úvahy uvedené v tomto rozsudku sú zoradené do siedmich nadväzujúcich argumentov (body 69 až 102), pričom sa budem osobitne zaoberať štyrmi z nich.

68.

V prvom rade Súdny dvor určil, že „posúdenie založené na spravodlivom zaobchádzaní v každom jednotlivom prípade je v rozpore so zásadou zákazu diskriminácie zakotvenou v článku 4 a 5 a v odôvodnení 11 smernice 2001/14“. Na odôvodnenie tohto konštatovania dodal, že „tým, že uplatňovanie § 315 BGB stojí výlučne na ekonomickej racionálnosti individuálnej zmluvy, nerešpektuje skutočnosť, že stanovenie poplatkov len na jednotných kritériách môže zaručiť, že politika v oblasti poplatkov sa bude uplatňovať rovnako na všetky železničné podniky“ ( 25 ).

69.

Z tých istých úvah pritom vyplýva, že – pokiaľ ide o letiskové poplatky – mechanizmus rozhodovania občianskoprávnych súdov podľa kritérií spravodlivosti len s účinkami inter partes nie je v súlade so spoločným systémom a so zásadou zákazu diskriminácie zakotvenou v článku 3 smernice.

70.

V druhom rade „rôzne rozhodnutia vzájomne nezávislých občianskoprávnych súdov, ktoré prípadne nie sú zjednotené judikatúrou odvolacích súdov, by nahradili jednotnosť kontroly vykonávanej príslušným orgánom, ktorá podlieha podmienke, že výkon tejto kontroly môž[u] prípad[n]e ďalej preskúmať súdy, ktoré sú príslušné rozhodovať o žalobách podaných proti rozhodnutiam tohto orgánu, ktorými sú v tomto prípade správne súdy…. Z toho vyplýva, že sa spájajú dve nekoordinované možnosti rozhodovania, a to v zjavnom rozpore s cieľom sledovaným článkom 30 smernice 2001/14“ ( 26 ).

71.

Podobne je to aj v odvetví letísk. Jednotnosť kritérií dozorného orgánu – či už tento orgán sám priamo schvaľuje systém poplatkov, alebo v konaniach o opravných prostriedkoch preskúmava systém poplatkov schválený riadiacim orgánom letiska – je ohrozená systémom, ktorý neumožňuje užívateľom priamo napadnúť akty tohto orgánu a namiesto toho musia podávať individuálne občianskoprávne žaloby s účinkami inter partes. ( 27 )

72.

Po tretie v dvojakom systéme preskúmania železničných poplatkov dozorný orgán nemusel upravovať systém poplatkov podľa rozhodnutí občianskoprávnych súdov v súlade s § 315 BGB, keďže „žiadna taká povinnosť… nevyplýva z ustanovení smernice 2001/14 týkajúcich sa regulačného orgánu“ ( 28 ).

73.

To platí aj pre letiskové poplatky. Predpoklad, že dozorný orgán „sa má obmedzovať na reagovanie na individuálne rozhodnutia, ktoré boli prijaté občianskoprávnymi súdmi na základe § 315 BGB“ ( 29 ), aj v tomto odvetví odporuje úlohe dozorného orgánu.

74.

V štvrtom rade Súdny dvor zdôraznil, že ak by sa v odvetví železničnej dopravy uplatňoval mechanizmus dvojakej súdnej právomoci, „záväzná povaha rozhodnutí prijatých regulačným orgánom pre všetky dotknuté strany, ako vyplýva z článku 30 ods. 5 druhého pododseku smernice 2001/14, by nebola dodržaná. … Bolo by v rozpore s touto zásadou, keby rozsudky vydané občianskoprávnymi súdmi, prípadne na základe kritérií stanovenými právnou úpravou týkajúcou sa výpočtu poplatkov, mali účinok obmedzený len na účastníkov konaní prebiehajúcich pred týmito súdmi“ ( 30 ).

75.

Aj tento argument možno uplatniť na spory týkajúce sa letiskových poplatkov vedené na základe žalôb užívateľov, keďže rozsudky občianskoprávnych súdov, ktorými sa o týchto sporoch rozhodne, nemajú účinky erga omnes.

76.

Právomoc, ktorú má občianskoprávny súd podľa § 315 BGB, spočíva v úprave synalagmatických aspektov zmluvného vzťahu ex aequo. Občianskoprávny súd by mohol v tomto zmysle dokonca posúdiť aj primeranosť nákladov na poskytovanú službu vo vzťahu k cene (poplatku).

77.

Logicky sa však možno domnievať, že občianskoprávny súd by neposudzoval iné kľúčové aspekty procesu, ktorý viedol ku schváleniu poplatku, ako sú otázky týkajúce sa tvorby vôle rozhodujúceho orgánu alebo prípadných formálnych nedostatkov, ktoré mohli byť dôležité pri formovaní obsahu správneho rozhodnutia. ( 31 )

78.

Za týchto okolností by sa užívatelia – ktorí podľa nemeckých správnych súdov nemajú aktívnu legitimáciu na podanie žaloby proti rozhodnutiam dozorného orgánu na týchto súdoch – nemohli obrátiť na nijaký súd, ktorý by preskúmal tieto skutočnosti predovšetkým administratívnej povahy, ktoré sú rozhodujúce pre schválenie poplatkov.

79.

Tiež nie je zrejmé, že účinky rozsudku občianskoprávneho súdu vydaného v danom spore by sa mohli uplatniť aj na iných užívateľov. Zdá sa, že jediným prostriedkom, ktorý by mali títo užívatelia k dispozícii, by bolo podanie ďalších občianskoprávnych žalôb. Účinnosť smernice by teda závisela od neovplyvniteľných okolností a bola by podmienená individuálnym rozhodnutím podať ďalšie žaloby, čo nezaručuje zachovanie spoločného systému poplatkov, založeného na zákaze diskriminácie, transparentnosti a účasti užívateľov.

80.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že užívatelia musia mať k dispozícii prostriedok nápravy pred súdom, ktorý im umožní bez obmedzení napadnúť rozhodnutie prijaté dozorným orgánom.

81.

Niektorí z účastníkov konania na pojednávaní namietali, že ak by sa pripustila možnosť, aby užívatelia napadli rozhodnutia dozorného orgánu na správnom súde, vzhľadom na procesné pravidlá týkajúce sa odkladu účinnosti napadnutých aktov by to mohlo ochromiť výber letiskových poplatkov.

82.

Táto námietka nemôže uspieť. Po prvé je úlohou vnútroštátneho zákonodarcu prijať v tomto, ako aj v iných odvetviach procesné pravidlá, ktoré zabránia celkovému ochromeniu výberu poplatkov. Po druhé, ako niektorí z účastníkov konania uznali na pojednávaní, dozorný orgán je podľa platných vnútroštátnych predpisov oprávnený v každom prípade uložiť povinnosť zaplatiť uvedené poplatky, aj keď boli jeho rozhodnutia napadnuté žalobou, ak si to vyžadujú dôvody verejného záujmu.

IV.

Návrh

83.

Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položil Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko), takto: