1.

Směrnice 2009/12/ES ( 2 ) stanoví, že řídící orgány letišť vybírají od „uživatelů“ (jimiž se rozumí osoby provozující leteckou přepravu cestujících, poštovních zásilek nebo nákladu) ( 3 ) poplatky za používání zařízení a služeb, které jim tyto orgány poskytují.

2.

Otázky předkládajícího soudu se ve shrnutí týkají schvalování těchto letištních poplatků, ať už nezávislým dozorovým orgánem (dále jen „dozorový orgán“), nebo řídícím orgánem každého letiště. Nadto si přeje vědět, jak a před kým je může uživatel napadnout.

I.

Právní rámec

A.

Unijní právo. Směrnice 2009/12

3.

Článek 2 („Definice“) stanoví:

4.

Článek 3 („Zákaz diskriminace“) uvádí:

5.

Článek 5 („Společný systém poplatků“) stanoví:

6.

Článek 6 („Konzultace a náprava“) ukládá:

7.

Podle článku 7 („Transparentnost“):

8.

Článek 11 („Nezávislý dozorový orgán“) stanoví:

B.

Německé právo

1.

Verwaltungsgerichtsordnung (soudní řád správní; dále jen „VwGO“)

9.

Podle § 42 odst. 2 platí, že pokud zákon nestanoví jinak, je správní žaloba přípustná pouze tehdy, může-li žalobce prokázat, že jeho práva byla porušena správním aktem nebo tím, že bylo vydání správního aktu odepřeno nebo správní akt nebyl vydán.

2.

Luftverkehrsgesetz (zákon o leteckém provozu)

10.

Ustanovení § 19b odst. 1 upravuje systém letištních poplatků. Řídící orgán letiště předkládá tento systém ke schválení orgánu příslušnému vydávat povolení, který ho schválí, jsou-li splněny určité podmínky ( 4 ).

11.

Ustanovení § 19b odst. 3 upravuje postup schvalování systému poplatků, jenž má následující fáze:

3.

Bürgerliches Gesetzbuch (občanský zákoník; dále jen „BGB“)

12.

Podle § 315 BGB, jež se týká smluv, platí následující:

–

Pokud by výše plnění měla být určena jednou ze smluvních stran, je v pochybnostech třeba ji určit na základě přiměřenosti.

–

Má se za to, že k určení došlo sdělením druhé smluvní straně.

–

Je-li výše plnění určena tímto způsobem, zavazuje druhou smluvní stranu pouze tehdy, pokud je v souladu se zásadou přiměřenosti. Pokud by tomu tak nebylo, určí ji soud.

II.

Řízení před Soudním dvorem

13.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce došla kanceláři Soudního dvora dne 8. června 2018.

14.

Písemná vyjádření předložily společnosti Deutsche Lufthansa a Berliner Flughafen Gesellschaft, spolková země Berlín, německá a polská vláda, jakož i Komise. S výjimkou polské vlády se všechny zúčastnily jednání konaného dne 11. dubna 2019.

III.

Skutkový stav a předběžná otázka

A.

Skutkové okolnosti a dosavadní průběh řízení

15.

Dne 25. června 2014 předložil řídící orgán letiště Berlín-Tegel (společnost Berliner Flughafen Gesellschaft mbH) spolkové zemi Berlín, jež má pravomoc dozorového orgánu, ke schválení návrh letištních poplatků.

16.

Dozorový orgán dne 13. října 2014 požadovaný souhlas udělil podle § 19b zákona o leteckém provozu.

17.

Společnost Deutsche Lufthansa se v žalobě podané k Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Vrchní správní soud pro Berlín a Braniborsko, Německo) domáhala zrušení souhlasu.

18.

Uvedený soud rozsudkem ze dne 22. června 2016 žalobu odmítl s argumentem, že společnost Deutsche Lufthansa postrádá aktivní legitimaci (podle § 42 odst. 2 VwGO), neboť souhlasem nemohla být porušena její práva.

19.

Společnost Deutsche Lufthansa podala opravný prostředek „Revision“ k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo), který Soudnímu dvoru pokládá tyto dvě předběžné otázky:

20.

Předkládající soud uvádí, že podle jeho judikatury ( 5 ) by schválení nebylo právně závazné pro určení výše poplatků. Ustanovení § 19b zákona o leteckém provozu by vytvořilo veřejnoprávní vztah pouze mezi dozorovým orgánem a řídícím orgánem letiště jako adresátem schválení. Jelikož je vztah mezi řídícím orgánem a uživateli letiště soukromoprávní povahy, byla by odměna sjednaná mezi stranami účinná dokonce i při neexistenci schválení.

21.

Tvrdí, že podle občanskoprávní judikatury přísluší přezkum výše poplatků občanskoprávním soudům, které provádějí přezkum přiměřenosti podle § 315 BGB.

22.

Bylo by však třeba potvrdit pravomoc správních soudů (a v důsledku toho i legitimaci žalobkyně) k přezkumu přímé žaloby proti schválení v těchto případech:

23.

Předkládající soud dodává, že s ohledem na rozsudek CTL Logistics ( 6 ) by bylo třeba přezkoumat postup podle § 315 BGB z hlediska jeho vhodnosti pro naplnění požadavků směrnice. Pokud by byla občanskoprávní cesta k ochraně práv uživatelů letišť vyloučena, postrádali by alternativu na obranu svých zájmů, což by bylo v rozporu se zásadou účinné soudní ochrany zakotvenou v německém Základním zákoně.

24.

Jako řešení uvádí takový výklad § 19b zákona o leteckém provozu v souladu s ústavou, který by vedl k přiznání aktivní legitimace uživatelům ve smyslu § 42 odst. 2 VwGO.

B.

Úvodní poznámky

25.

Z informací uvedených ve spise vyplývá, že v Německu je tím, kdo schvaluje letištní poplatky, dozorový orgán. Uživatel může toto schválení napadnout pouze nepřímo cestou občanskoprávní žaloby, takže jen on sám bude mít z případného vyhovění takové žalobě prospěch. Naopak řídící orgán letiště může schválení napadnout přímo ve správním soudnictví.

26.

V tomto kontextu se pochybnosti předkládajícího soudu týkají možností, že by správní soudy byly příslušné k projednání žaloby podané uživatelem (leteckým dopravcem) přímo proti systému poplatků schválenému dozorovým orgánem. To by nastalo, pokud by strany nemohly vyjednat ceny odlišné od těch, které stanoví uvedený orgán, a pokud by byla soudní ochrana práv uživatelů ze strany občanskoprávních soudů považována za neslučitelnou se směrnicí.

27.

Soudní dvůr nemůže vstupovat do výkladu vnitrostátních pravidel ani rozhodnout, které vnitrostátní soudy mají ty které pravomoci nebo jak je upravena legitimace žalobců v příslušných občanskoprávních nebo správních řízeních soudních. Naproti tomu ale může nabídnout pravidla výkladu unijního práva, která umožní předkládajícímu soudu vyvodit nezbytné důsledky.

28.

Než přikročím k analýze obou předběžných otázek, považuji za vhodné zkoumat, zda směrnice přiznává uživatelům letišť oprávněný zájem vznášet námitky vůči určení poplatků.

C.

Oprávněný zájem uživatelů napadnout letištní poplatky

29.

Když se připravovala směrnice o letištních poplatcích, Komise zahrnula svůj návrh do „širší iniciativy zaměřené na letiště, která usiluje o podporu efektivnějšího provozu letišť a optimálního využití nedostatkové kapacity“ ( 7 ). Konkrétně zdůraznila důležitost poplatků pro efektivnost činnosti leteckých dopravců ( 8 ).

30.

Konkurenceschopnost unijních leteckých dopravců tudíž zaujímá ústřední úlohu v nastavování systému letištních poplatků ( 9 ).

31.

Komise stála mimo jiné před těmito možnostmi:

32.

Převážila třetí možnost, vyjádřená v bodě 2 odůvodnění směrnice ( 11 ). Vztah mezi řídícími orgány letišť a uživateli, pokud jde o poplatky, má tedy splňovat určité základní zásady stanovené v textu této směrnice.

33.

Těmi jsou konkrétně zásada zákazu diskriminace, zásada transparentnosti a zásada zapojení zúčastněných stran do procesu.

34.

Ohledně zásady zákazu diskriminace článek 3 směrnice ukládá, aby poplatky „nediskriminovaly uživatele letiště“. Jedná se o pravidlo, jehož účelem je zajistit spravedlivé podmínky hospodářské soutěže mezi leteckými dopravci, kteří používají letiště, zabráněním tomu, aby někteří dopravci byli zvýhodněni na úkor jiných, a mohli tak předčit své konkurenty nabídkou atraktivnějších služeb na trhu ( 12 ).

35.

Ohledně zapojení uživatelů do procesu určování poplatků článek 6 směrnice ukládá, aby se konaly pravidelné konzultace mezi nimi a řídícími orgány – nejméně jednou za rok – (odstavec 1), jakož i před jakoukoli změnou systému nebo výše letištních poplatků (odstavec 2) ( 13 ).

36.

Konečné rozhodnutí, které je přijímáno, může mít dvě podoby, stanovené v článku 6 směrnice, které závisejí na tom, zda:

37.

Konečně směrnice v článku 7 zakotvuje transparentnost. Ačkoli se toto ustanovení zmiňuje výlučně o konzultacích podle čl. 6 odst. 1, zásada transparentnosti se vztahuje rovněž na postup změny systému nebo výše poplatků upřesněný v odstavci 2. Proto je vyžadováno, aby řídící orgán letiště předložil uživatelům návrh na změnu „společně s odůvodněním navrhovaných změn“.

38.

Směrnice současně s tím, že stanoví, že se poplatky řídí zásadami, které jsem právě vyjmenoval, odkazuje v článku 6 na opravné prostředky uživatelů letišť proti rozhodnutím řídícího orgánu, která podle jejich názoru nejsou s těmito zásadami v souladu.

39.

Tyto opravné prostředky jsou spojeny s právy, která jsou uživatelům přiznávána. Jestliže směrnice stanoví, že je třeba jim zaručit informované zapojení do rozhodovacího procesu (do té míry, že pokud se řídící orgán odchýlí od jejich tvrzení, má vydat odůvodněné rozhodnutí), přiznává jim současně právo, které má být respektováno. Unijní normotvůrce chtěl, aby bylo s postavením uživatelů počítáno jako s nepominutelným faktorem přijímání konečného rozhodnutí.

40.

Totéž nastává u zásad transparentnosti a zákazu diskriminace: uživatelé se mohou dovolávat jejich porušení a případně vyvolat zrušení rozhodnutí, jímž se schvalují poplatky. Pokud je toto rozhodnutí například v rozporu s rovností mezi leteckými dopravci, je téměř nepochybné, že dopravce poškozený touto diskriminací musí mít k dispozici opravný prostředek.

41.

Tímto případným opravným prostředkem lze navíc napadat jiné složky zavedeného systému poplatků. Hospodářský vztah mezi řídícím orgánem letiště a uživateli má být založen na rovnováze mezi poplatky a náklady, na jejichž úhradu jsou vybírány ( 15 ). Uživatel tudíž musí mít k dispozici mechanismus, jímž lze napadnout poplatky, jejichž výše přesahuje tuto rovnováhu, to znamená, že se projevuje jako zjevně nepřiměřená zátěž ve vztahu k nákladům na službu nebo na použití zařízení.

42.

Článek 6 směrnice stanoví, že opravné prostředky proti rozhodnutím řídícího orgánu, pokud je příslušný schvalovat poplatky, mají být podávány k dozorovému orgánu. Ustanovení nicméně nezakotvuje, že proti rozhodnutí uvedeného orgánu o těchto opravných prostředcích je dále možné se obrátit na soud.

43.

Odkaz na soudní přezkum aktů vydávaných dozorovým orgánem je třeba hledat v čl. 11 odst. 7 in fine směrnice. Podle tohoto ustanovení „jsou“ rozhodnutí tohoto orgánu „závazná, aniž je dotčen parlamentní nebo soudní přezkum podle práva členských států“.

44.

Znění posledního pododstavce čl. 11 odst. 7 směrnice vyvolává přinejmenším dva problémy:

45.

Věřím, že tyto dva problémy lze vyřešit za pomoci pravidel vyšší úrovně, pokud se použijí ustanovení primárního unijního práva. Článek 19 odst. 1 in fine SEU členským státům ukládá, aby stanovily „prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie“. V obdobném smyslu článek 47 Listiny základních práv Evropské unie stanoví, že „každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, […] má právo na účinné prostředky nápravy před soudem“.

46.

Od okamžiku, kdy směrnice přiznává uživatelům letišť oprávněný zájem i skutečná subjektivní práva, ukládá použití uvedených dvou ustanovení vyšší právní síly, aby státy zavedly procesní prostředky, které zajistí účinnou soudní ochranu uvedených uživatelů v této specifické oblasti.

47.

Pochybnost, kterou vyvolává předkládající soud, spočívá konkrétně v tom, zda mechanismus stanovený německým právem postačuje k zajištění účinné soudní ochrany práv a zájmů, které směrnice přiznává uživatelům letišť.

D.

K možnosti řídícího orgánu a uživatelů sjednat poplatky odlišné od těch, které schválil dozorový orgán (první předběžná otázka)

48.

Jak již bylo vyloženo, podle německého systému předkládá řídící orgán letiště návrh a dozorový orgán schvaluje letištní poplatky.

49.

Německý zákonodárce tedy zvolil alternativu, kterou nabízí čl. 6 odst. 5 písm. a) směrnice. V souladu s touto variantou musí rozhodnutím dozorového orgánu přiznat závazné účinky, neboť právě tento důsledek odůvodňuje a zajišťuje užitečnost organizační koncepce směrnice.

50.

Nemělo by valný smysl, aby směrnice v článku 5 stanovila „společný a transparentní systém poplatků“ u letišť „ve stejném městě nebo aglomeraci“, pokud by byly umožněny zvláštní dohody, které by obcházely jejich použití vůči jednomu nebo více uživatelům.

51.

Tyto zvláštní dohody by se dotýkaly jednak společné povahy systému poplatků, jednak by z hlediska transparentnosti nenapravitelně narušovaly trh.

52.

Uživatelé totiž mají mít informace o „faktorech tvořících základ pro stanovení systému nebo výše všech poplatků, které na všech letištích daný řídící orgán letiště vybírá“ (čl. 7 odst. 1) ( 18 ). Mezi těmito faktory se nacházejí například ty, které se vztahují k poměru nákladů a poplatků. Bylo by k ničemu informovat například o příjmech z jednotlivých poplatků a celkových nákladech na služby, které jsou těmito poplatky pokryty [čl. 7 odst. 1 písm. d)], pokud by po schválení systému poplatků bylo možné tento parametr pominout.

53.

Dokonce v případech „odstupňování služeb“ zakotvených v článku 10 směrnice se tento předpis uchyluje k obecným kategoriím, aniž připouští individualizaci ve vztahu k určitým uživatelům. Podle tohoto ustanovení může řídící orgán poskytovat přizpůsobené služby, přičemž výše poplatků se může lišit „podle kvality a rozsahu […] služeb, nákladů na ně nebo na základě jiného objektivního a transparentního důvodu“. Tyto „odstupňované letištní poplatky“ jsou však součástí samotného obecného systému schváleného (v Německu) dozorovým orgánem, který předem stanoví jejich obsah, aniž by jeho složky podléhaly individualizovanému sjednávání.

54.

Na jednání byla probírána možnost řídícího orgánu letiště a uživatelů sjednat poplatky, pokud dozorový orgán schválí maximální výši poplatků [čl. 6 odst. 5 písm. a) in fine směrnice]. Šlo by o to objasnit, zda by v takové situaci bylo možné individuální sjednávání, nebo zda by mělo být společné se všemi uživateli letiště ( 19 ).

55.

Výše uvedené argumenty hovoří ve prospěch kladné odpovědi, pokud i) je respektováno určené maximum, ii) by sjednávání mělo být v každém případě kolektivní, iii) se na kteréhokoli z leteckých dopravců může vztahovat týž poplatek přiznaný jinému či jiným dopravcům, jenž je nižší než schválená maximální výše; a iv) dohody řídícího orgánu letiště s uživateli podléhají následnému přezkumu dozorového orgánu. Pouze tímto způsobem jsou chráněny zásady, z nichž vychází směrnice, zejména zásada zákazu diskriminace ( 20 ).

E.

K německému systému soudní ochrany a jeho slučitelnosti se směrnicí (druhá předběžná otázka)

56.

Základní rysy německého systému, jak vyplývají z předkládacího usnesení, lze shrnout následovně ( 21 ):

57.

Vzhledem k tomu, že nejsou vnitrostátní mechanismy ochrany práv uživatelů letišť harmonizovány, má každý členský stát pravomoc stanovit je v souladu se zásadou procesní autonomie a při zohlednění zásad rovnocennosti a efektivity.

58.

Na první pohled by tedy bylo možné systém soudní ochrany stanovený německým zákonodárcem považovat za oprávněný, pokud by § 315 BGB poskytoval odpovídající procesní rámec pro obranu práv uživatelů v procesních (informace, konzultace a zapojení) i věcných aspektech (zákaz diskriminace a soulad mezi poplatky a náklady).

59.

Domnívám se však, že oprávněný není.

60.

Z popisu shrnutého výše vyplývá, že se systém stanovený německým právem pro napadení letištních poplatků shoduje se systémem zkoumaným v rozsudku CTL Logistics, který nastoloval podobné problémy, jež se tehdy týkaly německých železničních poplatků. Podobnost obou vyžaduje, aby byl tento judikát považován za výchozí bod, se zřetelem k tomu, že v oné věci bylo rovněž diskutováno použití § 315 BGB pro rozhodování příslušných sporů.

61.

Jako námitka vůči vztažení právního názoru obsaženého v rozsudku CTL Logistics na projednávanou věc bylo uvedeno, že úprava využívání železniční infrastruktury a struktura zpoplatnění nejsou srovnatelné s jejich obdobami u letišť.

62.

Mezi odvětvími železniční a letecké dopravy zajisté existují rozdíly v právní úpravě. Zatímco v prvním z nich směrnice 2012/34/EU ( 23 ) zahrnuje jak přidělování kapacity železniční infrastruktury (a zařízení služeb) železničním podnikům, tak stanovování výše zpoplatnění, v odvětví letecké dopravy není úprava tolik konsolidovaná. Pokud však vezmeme v úvahu podstatu obou úprav co do zpoplatnění nebo poplatků, podobnosti převažují nad rozdíly.

63.

V obou případech mají (železniční nebo letištní) zařízení omezené kapacity, které je třeba poskytovat uživatelům nediskriminačním způsobem. V obou odvětvích se zachovává odlišení mezi infrastrukturami a službami, které provozovatel (provozovatel železniční infrastruktury nebo řídící orgán letiště) musí zpřístupnit uživateli (železničnímu podniku nebo leteckému dopravci) na straně jedné, a službami, které může poskytovat třetí subjekt (provozovatel zařízení železničních služeb nebo poskytovatel služeb pozemního odbavování) na straně druhé.

64.

Nepopiratelná je obdoba v režimu železničních poplatků nebo letištních poplatků u zásady zákazu diskriminace ( 24 ). Z povinné rovnosti mezi uživatelskými podniky vyplývá nezbytnost, aby rozhodnutí o poplatcích dopadala stejně na všechny zúčastněné strany. Záruka jednotného kritéria při stanovení výše poplatků ukládá, aby existoval dozorový orgán, který má poslední slovo.

65.

Tatáž obdoba se vztahuje na funkce tohoto dozorového orgánu. V odvětví železniční dopravy jsou jeho pravomoci obdobné těm, které byly popsány u letištních poplatků. Konkrétně se články 55 až 58 směrnice 2012/34 zabývají regulačním subjektem, u něhož mohou podniky, které poskytují služby, napadnout (článek 56) systém zpoplatnění nebo výši či strukturu poplatků.

66.

Domnívám se tudíž, že srovnání právního režimu železničního prostoru v souvislosti se zpoplatněním a letištního prostoru v souvislosti s poplatky vykazuje takovou míru shody, že umožňuje rozsudek CTL Logistics použít na letištní poplatky.

67.

Na základě tohoto východiska ukážu, jak lze odpověď Soudního dvora v rozsudku CTL Logistics přenést na projednávanou věc. Odůvodnění tohoto rozsudku se odvíjí od sedmi navazujících argumentů (body 69 až 102), mezi nimiž se zastavím zvláště u čtyř.

68.

Zaprvé Soudní dvůr rozhodl, že „posouzení na základě přiměřenosti v každém jednotlivém případě je v rozporu se zásadou zákazu diskriminace stanovenou v čl. 4 odst. 5 a v bodě 11 odůvodnění směrnice 2001/14“. S cílem toto zjištění odůvodnit dodal, že „použití § 315 BGB s tím, že se zaměřuje výlučně na ekonomickou racionalitu jednotlivých smluv, nezohledňuje skutečnost, že pouze stanovení poplatků založené na jednotných kritériích může zajistit, že se politika v oblasti poplatků bude uplatňovat na všechny železniční podniky stejně“ ( 25 ).

69.

Tatáž logika vede k tomu, že mechanismus rozhodování u letištních poplatků svěřeného občanskoprávnímu soudu podle kritérií přiměřenosti s účinky pouze inter partes nevyhovuje společnému systému a zásadě zákazu diskriminace uvedené v článku 3 směrnice.

70.

Zadruhé „by jednotlivá rozhodnutí nezávislých civilních soudů, případně nesladěná judikaturou vyšších soudů, nahradila jednotnost kontroly prováděné příslušným orgánem, s výhradou případného následného přezkumu ze strany soudů, které by rozhodovaly o žalobách proti rozhodnutím tohoto orgánu, v daném případě správních soudů […] Výsledkem by byla koexistence dvou nekoordinovaných rozhodovacích procesů, a to v jasném rozporu s cílem sledovaným v článku 30 směrnice 2001/14“ ( 26 ).

71.

V odvětví letištních služeb dochází k něčemu podobnému. Jednotnost přístupu dozorového orgánu, ať už sám přímo schvaluje systém poplatků, nebo přezkoumává na základě opravného prostředku systém schválený řídícím orgánem letiště, je narušena systémem, který uživatelům neumožňuje přímé napadení jeho aktů a nahrazuje je jednotlivými občanskoprávními žalobami s účinky inter partes ( 27 ).

72.

Zatřetí v duálním systému přezkumu železničního zpoplatnění neměl dozorový orgán důvod přizpůsobovat systém poplatků rozhodnutím občanskoprávních soudů podle § 315 BGB, neboť „žádná povinnost této povahy […] z ustanovení směrnice 2001/14 týkajících se regulačního subjektu nevyplývá“ ( 28 ).

73.

Totéž nastává u letištních poplatků. Domněnka, že dozorový orgán „by měl […] pouze reagovat na individuální rozhodnutí, která již byla vydána civilními soudy na základě § 315 BGB“ ( 29 ), je také v tomto odvětví v rozporu s úkolem svěřeným dozorovému orgánu.

74.

Začtvrté Soudní dvůr zdůraznil, jak by v odvětví železniční dopravy použití mechanismu dvojí soudní pravomoci „závazná povaha rozhodnutí přijatých regulačním subjektem pro všechny strany, jak je stanoveno v čl. 30 odst. 5 druhém pododstavci směrnice 2001/14, […] nebyla dodržena. […] Bylo by v rozporu s touto zásadou, kdyby se účinek rozsudků vydaných civilními soudy, případně na základě kritérií stanovených pravidly pro výpočet poplatků, omezoval pouze na účastníky sporů předložených těmto soudům“ ( 30 ).

75.

Tento argument je opět použitelný na spory, které uživatelé mohou vyvolat ohledně letištních poplatků, s ohledem na nedostatek účinku erga omnes občanskoprávních rozsudků, které tyto spory řeší.

76.

Občanskoprávnímu soudu podle § 315 BGB přísluší provádět úpravu ex aequo v synalagmatických aspektech smluvního vztahu. V tomto ohledu by mohl dokonce posoudit proporcionalitu mezi náklady na poskytovanou službu a cenou (poplatkem).

77.

Je přitom logické se domnívat, že by se mimo rámec posouzení občanskoprávního soudu ocitly jiné klíčové aspekty procesu, který vyvrcholil schválením poplatku, jako otázky týkající se utváření vůle rozhodovacího orgánu nebo případných formálních vad, které by mohly být podstatné pro utváření obsahu správního rozhodnutí ( 31 ).

78.

Za této situace by se uživatelé – jimž německé správní soudy upírají legitimaci k tomu, aby před nimi napadli rozhodnutí dozorového orgánu – nemohli obrátit k žádnému soudu za účelem přezkumu těchto aspektů, které jsou zřetelně správní povahy a jsou rozhodující pro schválení poplatků.

79.

Rovněž není patrné, že by účinky občanskoprávního rozsudku vydaného v konkrétním sporu bylo možné vztáhnout na další uživatele. Vyvolává to dojem, že jedinou cestou, kterou uživatelé mají, by bylo podávání nových občanskoprávních žalob. Efektivita směrnice by tak závisela na individuálním rozhodnutí podat následné žaloby podléhající nekontrolovatelným náhodám, což nezaručuje zachování společného systému poplatků založeného na zákazu diskriminace, na transparentnosti a na zapojení uživatelů.

80.

Z výše uvedeného vyplývá, že uživatelé musí mít přístup k opravnému prostředku k soudu, který jim umožní bez omezení napadnout rozhodnutí přijaté dozorovým orgánem.

81.

Na jednání někteří účastníci namítali, že pokud by byla připuštěna možnost uživatelů napadnout rozhodnutí dozorového orgánu u správního soudu, mohl by být ochromen výběr letištních poplatků s ohledem na procesní pravidla o odkladu účinnosti napadených aktů.

82.

Tato námitka nemůže obstát. Na straně jedné by vnitrostátnímu zákonodárci příslušelo stanovit, v tomto odvětví stejně jako v odvětvích jiných, procesní pravidla, která vyloučí situaci všeobecného ochromení při výběru poplatků. Na straně druhé, jak jeden z účastníků na jednání uznal, dozorový orgán je podle platných vnitrostátních ustanovení zmocněn uložit v každém případě úhradu uvedených poplatků bez ohledu na napadení jeho rozhodnutí před soudem, pokud existují důvody obecného zájmu, které to vyžadují.

IV.

Závěry

83.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) takto: