<TI><NP><NO.P>B —</NO.P><TXT>Discussão</TXT></NP></TI>10. I.Que nos seja permitido, antes de abordarmos em detalhe o presente litígio, expor rapidamente o que constitui a essência dos dois fundamentos alegados pelo Estado recorrente.11.Com o seu primeiro fundamento, o recorrente alega violação das disposições relativas ao apuramento das contas, a dois níveis, um respeitante à questão de fundo, de direito, e o outro a regras de forma.12. a)Quanto à questão de fundoV., relativamente ao que será dito de seguida, os pontos 17 a 20 da petição.
, o Estado recorrente considera ter cumprido o conjunto das obrigações de que o Regulamento (CEE) n.° 729/70Do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220).
faz depender a concessão de créditos para as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas. Os Estados-membros são, nomeadamente, obrigados a proceder aos pagamentos em conformidade com as regras comunitárias e as legislações nacionais (artigo 4.°, n.° 2, do regulamento acima referido). Devem, além disso, tomar as medidas necessárias para se certificarem da realidade e da regularidade das operações financiadas, para evitarem e sancionarem as irregularidades e para recuperarem as importâncias perdidas em consequência de irregularidades ou negligências (artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70). Por último, essas disposições impõem aos Estados-membros a criação de um sistema administrativo e de controlo que garanta, em termos suficientes, que a taxa de co-responsabilidade devida foi correctamente aplicada, cobrada e paga.13.Os Países Baixos sustentam ainda que instauraram um sistema administrativo e de controlo que satisfaz essas exigências; além disso, em determinados casos individuais zelaram pela cobrança efectiva da taxa. A Comissão nunca provou, aliás, incumprimento de qualquer destas obrigações. Ao invés, segundo o seu relatório de sínteseRelatório de 30 de Janeiro de 1990, documento VI/220/90, bem como a adenda de 31 de Julho de 1990.
, retirou dos dados estatísticos de que se serviu uma presunção de deficiência do método de cobrança da taxa que não é nem fundamentada nem justificada. Só poderia, porém, ter rectificado as contas se tivesse verificado em casos individuais — o que não aconteceu — que a taxa não tinha sido indevidamente paga.14.Na réplica, o recorrente, tal como o Reino Unido, insistiu especialmente no sistema administrativo e de controlo. Na opinião unânime das partes, este sistema tem uma especial importância no quadro da regulação dos mercados por receitas (taxas), uma vez que os livros de contabilidade só permitem apurar as taxas pagas e não as que foram subtraídas em fraude. O recorrente considera, a este respeito, que a Comissão teria podido, se assim o entendesse, verificar se o sistema de controlo existente nos Países Baixos tinha deficiências. Caso contrário, a Comissão não tinha o direito de proceder à rectificação das contas apresentadas, porque isso tem como efeito pôr inteiramente a cargo do Estado-membro, erradamente, o risco de uma eventual evasão fiscal. O recorrente refere-se quanto a este ponto ao artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70.15.O aspecto formal do fundamentoV., a este respeito, os pontos 21 a 33 da petição.
diz respeito aos documentos e verificações em que a Comissão pode, nos termos dos Regulamentos n.os 729/70 e 1723/72Da Comissão, de 26 de Julho de 1972, relativo ao apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia (JO L 186, p. 1; EE F3 06 p. 70).
, basear o apuramento das contas do FEOGA. Segundo o recorrente, para o apuramento das contas, a Comissão só pode basear-se nos documentos previstos nestes regulamentos e nos resultados das verificações efectuadas localmente. Inversamente, as estatísticas não constituem, enquanto tais, uma base válida para esse fim.16.O segundo fundamentoV. os pontos 34 a 42 da petição.
, pelo qual o recorrente alega nomeadamente violação do princípio de diligência, baseia-se na imprecisão dos dados estatísticos. O recorrente apresenta as suas observações sobre determinadas estatísticas a que a Comissão recorreu, concluindo que, pelas incertezas que implica, o método seguido viola o princípio referido ou qualquer outro princípio geral de direito reconhecido pela ordem jurídica comunitária. Esta alegação do recorrente é apoiada nomeadamente pelo Governo francês.17. II.À luz do conjunto desta crítica, podemos constatar de imediato que o primeiro aspecto do primeiro fundamento põe mais nitidamente em causa do que os outros argumentos do recurso os princípios de funcionamento do apuramento de contas do FEOGA. Com efeito, o recorrente alega a este respeito que actuou segundo o direito, e que, consequentemente, a Comissão não podia imputar-lhe a diferença eventualmente constatada. Examinado sob este ângulo, este argumento levanta a questão da repartição dos riscos de uma cobrança incompleta da taxa de co-responsabilidade entre os Estados-membros, por um lado, e o Fundo, por outro. Faremos, em primeiro lugar, algumas observações geraisV. infra, pontos 18 e segs.
relativas a este problema, para as transporV. infra, pontos 49 e segs.
a seguir para o processo que nos ocupa.18. 1. a)Deve começar por lembrar-se que, nos termos do artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2727/75, alterado pelo Regulamento n.° 1579/86, a taxa de co-responsabilidade deve ser considerada como fazendo parte das intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas. Como dispõe o artigo 1.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 729/70, estas intervenções são financiadas pela Secção Garantia do FEOGA. Como é igualmente o caso das outras intervenções deste tipo, a taxa está sujeita — ponto este que, em princípio, não se presta a contestação —, uma vez que não se dispõe em contrário, aos preceitos do referido regulamento. São precisamente estes preceitos que determinam a repartição dos riscos entre o Fundo e o Estado-membro, a partir do momento em que esse constitui o ponto decisivo quando existem dúvidas quanto à regularidade da aplicação do direito relativo à organização dos mercados. Com esta finalidade, o regulamento estabelece regras relativas ao princípio do financiamento (artigos 3.° e 4.°), às obrigações complementares dos Estados-membros (artigo 8.°) e ao controlo exercido pela Comissão (artigo 9.°). Esta não goza de nenhum poder de apreciação que lhe permita derrogar essas regrasAcórdão de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão (15/76 e 16/76, Recueil, p. 321, n.° 28).
.19.No caso ora em apreço, resulta, porém, da letra desses preceitos que estes só dificilmente se aplicariam às intervenções que revestem a forma de taxas cobradas aos operadores. Pelo contrário, foram visivelmente concebidos na óptica de intervenções que dão lugar a pagamentos a esses operadores. Assim, o artigo 1.°, n.° 2, e o artigo 3.°, n.° 1, referem que as intervenções são financiadas pelo Fundo, enquanto o artigo 4.°, n.° 2, trata da colocação à disposição de créditos destinados a permitir que os organismos dos Estados-membros procedam aos pagamentos de acordo com as regras comunitárias. O artigo 8.° refere-se, nomeadamente, à recuperação das importâncias perdidas.20.Essa é a razão por que as disposições aplicáveis no presente contexto devem ser entendidas no sentido de que o eventual financiamento pelo Fundo consiste no facto de este não exigir ao Estado-membro o pagamento de nenhuma outra importância para além da que este cobra e paga a título da taxa. Isto é, aliás, conforme aos objectivos da taxa, que se destina a contribuir não só para o financiamento das despesas no sector dos cereais, mas também a exercer pressão no sentido da moderação da produção.21.Nesta óptica, quando surgem diferendos entre o Fundo e um Estado-membro, deve indagar-se, à luz do disposto no Regulamento n.° 729/70, se existe fundamento suficiente para imputar a esse Estado o pagamento de montantes que ele não recebeu previamente de empresas sujeitas à taxa, por força das disposições aplicáveis, e que eventualmente nunca mais receberá.22.Quanto a este aspecto, resulta em termos gerais do sistema instituído pelo Regulamento n.° 729/70 que o Fundo recusa o financiamento quando o Estado-membro infringiuAcórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão (11/76, Recuei!, p. 245, n.° 8); acórdão de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão (347/85, Colect., p. 1781).
as regras comunitárias aplicáveis, mas só nesse caso. Este princípio é enunciado pela primeira vez no artigo 3.°, n.° 1, segundo o qual são financiadas pelo Fundo as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitáriasSublinhado nosso.
. Neste sentido é igualmente afirmado no artigo 4.°, n.°2:A Comissão põe à disposição dos Estados-membros os créditos necessários para que os serviços e organismos designados procedam, de acordo com as regras comunitáriasSublinhado nosso.
e a legislação nacional, aos pagamentos referidosIsto é, os pagamentos das despesas referidas nos artigos 2° c 3.°.
no n.° 1.
23.O artigo 8.°, n.° 2, aplica este princípio no caso de as importâncias perdidas na sequência de irregularidades ou negligências não serem totalmente recuperadas. Neste caso,as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-membros.
24.O artigo 9.°, que habilita a Comissão a efectuar todos os controlos que julgue útil efectuar, é o corolário destas disposições. Segundo o n.° 2, alínea a), deste artigo, a Comissão verifica designadamente a concordância das práticas administrativas (do Estado-membro em causa) com as regras comunitárias.25.No presente processo, a Comissão sustentou que o artigo 9.°, já referido, não limitava os meios de controlo, de modo que estes podiam igualmente ser efectuados por recurso a dados estatísticosV. o ponto 24 da contestação.
. Nesta fase das nossas reflexões, basta constatar a este respeito que a formulação lata utilizada no artigo 9.°, n.° 1, em relação aos métodos de controlo nada pode alterar ao facto de a imputação das importâncias em falta depender da legalidade dos actos dos Estados-membros e não da dos actos de controlo da Comissão.26. b)Duas obrigações diferentes são importantes para a aplicação do critério assim definido (da legalidade dos actos do Estado-membro em causa).27.O Estado-membro deve respeitar, por um lado, os preceitos formais e substanciais da regulamentação dos mercados, como lhe impõe muito claramente o artigo 3.°, n.° 1, já referido, do Regulamento n.° 729/70.Está, por outro lado, sujeito às obrigações complementares do artigo 8.°, n.° 1. Deve:
- —assegurar(-se) da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;
- —evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;
- —recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
28.O artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2040/86, alterado pelo Regulamento n.° 2572/86, completa esta disposição para efeitos da taxa de co-responsabilidade. Segundo esta disposição:Os Estados-membros adoptam as medidas complementares necessárias para assegurar a cobrança da taxa de co-responsabilidade nos termos do presente regulamento, nomeadamente as medidas de controlo. Para esse efeito, os Estados-membros podem estabelecer uma lista que indique os nomes dos operadores referidos no n.° 1 do artigo 2.°Esta disposição indica que operadores estão sujeitos ao pagamento das taxas e impõe-lhes o envio à autoridade competente de uma declaração escrita, da qual devem constar um certo número de indicações, de cada vez que há um pagamento.
. Os Estados-membros podem igualmente pedir aos operadores que forneçam todas as informações complementares às que constam da declaração referida no n.° 1 do artigo 2.°
29.Para permitir este controlo, os operadores em causa estão obrigados, nos termos do artigo 6.° do Regulamento n.° 2040/86, a ter uma contabilidade relativa a certos dados, contabilidade essa que as autoridades nacionais podem consultar.30. c)Como o direito de organização dos mercados, nomeadamente no domínio dos controlos, nem sempre fixa expressamente e em todos os detalhes concretos as obrigações dos Estados-membros, põe-se a questão de saber de que modo se deve apurar, nesses casos, para efeitos de financiamento, se o Estado-membro respeitou ou não o direito comunitário. Esta questão pode revelar-se importante no caso em apreço, tendo em consideração o disposto no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 e no artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2040/86.31.Neste contexto, são aplicáveis dois princípios, que devem instaurar um equilíbrio razoável entre os interesses dos Estados-membros e os do Fundo.32.Trata-se, por um lado, da obrigação de colaboração leal entre as autoridades comunitárias e as autoridades nacionais, enunciada no artigo 5.° do Tratado. Deste princípio resulta que as autoridades nacionais devem esforçar-se pela obtenção do objectivo fixado pela legislação comunitáriaAcórdão de 14 de Novembro de 1989, Itália /Comissão (14/88, Colect., p. 3677, n.° 20); acórdão de 27 de Março de 1990, Itália/Comissão (C-10/88, Colect., p. I-1229; publicação sumaria; v. o n.° 11 do texto integral).
. Portanto, se um Estado-membro negligenciou a tomada de determinadas medidas de controlo que resultam implicitamente, mas de modo suficientemente claro, dos preceitos aplicáveis e dos seus objectivos, não pode iludir as consequências financeiras da sua atitude invocando a falta de disposições expressasAcórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão (C-8/88, Colect., p. I-2321, n.°20 a 22); acórdão de 19 de Outubro de 1989, Itália/Comissão (258/87, 337/87 c 338/87, Colcct., p.3359, n.°s 15 a 18).
.33.Por outro lado, este princípio é limitado e completado pelo imperativo de certeza e de previsibilidade, que entra em linha de conta nomeadamente quando se trata de aplicar medidas que implicam consequências financeirasAcórdão de 13 de Março de 1990, Comissão/França (C-30/89, Colect., p. I-691, n.° 23).
. Este imperativo reveste particular importância nas relações financeiras entre a Comissão e os Estados-membros no quadro do apuramento de contas do FEOGAAcórdão de 11 de Outubro de 1990, Itália/Comissão (C-34/89, Colect., p. I-3603).
. No processo C-10/88 (prémios pelo nascimento de vitelos)V. nota 27 nipru.
, o Tribunal de Justiça deduziu deste princípio que, ainda que a Comissão possa, na instrução dos pedidos, fixar um prazo preciso que tenha em conta o objectivo da regulamentação e que seja razoável, só pode invocar esse prazo em relação ao Estado-membro em causa para efeitos de apuramento de contas se o informou prévia e atempadamente.34.O mesmo deve passar-se no domínio dos controlos, por exemplo quando a Comissão pretende efectuar controlos no local relativamente a uma determinada percentagem de casos de aplicação de uma regulamentaçãoConclusões do advogado-geral W. Van Gerven de 24 de Janeiro de 1990 no processo Alemanha/Comissão (C-8/88, Colect., p. I-2334, pontos 20 a 22).
.35. d)Resulta, além disso, do imperativo de certeza e previsibilidade que a Comissão tem a obrigação de informar de modo suficientemente claro o Estado-membro sobre a natureza da infracção ao direito de organização dos mercados por ele alegadamente cometida.36.Num caso em que se tratava de uma recuperação de importâncias pagas nos termos do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70Acórdão de 11 de Outubro de 1990, Itália/Comissão (C-34/89, Colect., p. I-3603).
, o Tribunal de Justiça começou por constatar que as autoridades nacionais não actuaram com a diligência necessária, porque esperaram quatro a dez anos para instaurar os processos para repetição do indevidoN.° 13 do acórdão.
.37.O Tribunal explicou, a seguir, referindo-se ao imperativo que acabamos de evocar:Se a Comissão conta atribuir efeitos financeiros à inércia ou à omissão das autoridades nacionais aquando da execução das suas obrigações comunitárias, como as impostas pelo artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, a certeza e a previsibilidade das relações financeiras exigem que a Comissão lhes indique claramente de que as acusa e que apenas retire consequências financeiras do seu incumprimento após um período de tempo razoável.
38.De onde decorre que a Comissão deve também basear a sua decisão numa acusação precisa quando se tratar de exigências em matéria de comportamentos dos Estados-membros resultantes implicitamente — e sem que a Comissão o especifique previamente — da regulamentação. Sobre a questão dos controlos, o Tribunal de Justiça declarou a este propósito queAcórdão de 12 de Junho de 1990, já referido na nota 28, n.° 23.
a Comissão está sempre obrigada a justificar a decisão que declare verificada a falta ou as insuficiências dos controlos instituídos por cada Estado-membro em causa.
39. e)Na aplicação do critério da legalidadeV. supra, pontos 22 e segs.
, a questão da repartição do ónus de prova e de alegação reveste, finalmente, também uma grande importância. Tendo em conta as particularidades da taxa de co-responsabilidade como instrumento de intervenção, os princípios aplicáveis na matéria podem ser resumidos da forma seguinte:40.Relativamente à prova do cumprimento ou do incumprimento do direito comunitário, é inegavelmente à Comissão que cabe o primeiro passo. O que já resulta da citação acima feita, segundo a qual a Comissão, para tomar uma decisão que faça recair sobre o Estadormembro em questão as desvantagens decorrentes de irregularidades, deve indicar-lhe o que lhe censuraV. supra, pontos 35 a 38.
. Seria, porém, contrário ao princípio da colaboração lealV. supra, ponto 32.
e à possibilidade, prevista no artigo 9.° do Regulamento n.° 729/70, de efectuar esses controlos, que a Comissão pudesse recusar o financiamento com base em afirmações que não se baseiam em indícios palpáveis. Esse pôr em causa do Estado-membro deve, ao contrário, basear-se em factos concretos susceptíveis de gerar dúvidas sérias quanto ao respeito do direito comunitárioV. o acórdão proferido no processo C-8/88, já referido na nota 28, n.os 23 e 28. O Tribunal de justiça utilizou igualmente este critério, ou pelo menos as consequências dele decorrentes, no processo C-281/89 (acórdão tic 19 dc Fevereiro de 1991, Itália/Comissão, Colect., p. I-347): v. n.°' 19 e 20 cm ligação com as considerações do advogado-geral J. Mischo (conclusões de 22 de Novembro de 1990, Colect., p. I-354, pontos 18 c 19). Parece-nos excessivo erigir como regra a reflexão — que não é aliás apoiada pela jurisprudência citada como referência —feita no n.° 19 do acórdão, segundo a qual incumbe à Comissão provar a existência de violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas.
por esse Estado.41.Se essas condições estiverem preenchidas, o ónus da prova recai inteiramente sobre o Estado-membro. Nesse casoquando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas, devido ao facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária imputáveis a um Estado-membro, compete a este Estado demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento recusado pela ComissãoAcórdão de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão (347/85, Colect., p. 1749, n.° 14).
.
42.No que se refere ao nexo de causalidade entre a infracção da lei pelo Estado-membro e eventuais desvantagens financeiras em detrimento do Fundo, a questão do ónus da prova e de alegação coloca-se sempre que não se sabe, com certeza, em que medida é que os actos dos Estados-membros incompatíveis com o direito comunitário tiveram incidências negativas na rubrica orçamental em causa do Fundo. Se se demonstrar que o Estado-membro infringiu o direito comunitário e se esta infracção for susceptível de provocar essa desvantagem, incumbe, em princípio, ao Estado-membro resolver essa incerteza: deve, admitindo que tal é possívelV. o acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, já referido na nota 20, a respeito de um caso cm que essa prova não foi possível.
, demonstrar e provar que o seu comportamento não teve consequências negativas, ou que teve consequências menos gravosas, para o Fundo, do que as calculadas pela ComissãoAcórdão C-347/85, já referido na nota 40, n.°s 5 c 16 cm conjugação com os n.os 26, 29, 32 c 333; v. igualmente o acórdão de 10 de Julho de 1990, Grécia/Comissão (C-334/87, Colect., p. I-2875: publicação sumária; v. o n.° 13 do texto integral).
. O Tribunal de Justiça aplicou igualmente este princípio num caso em que a Comissão recusou o financiamento de prémios concedidos em determinadas regiões de um Estado-membro, pelo facto de nestas regiões não existirem mecanismos de controlo suficientesAcórdão 8/88, já referido na nota 28.
.43.O Tribunal de Justiça admitiu assim que a relação entre o Estado-membro e a Comunidade, por um lado, e a existente entre um operador e um Estado-membro, por outro, não estão necessariamente sujeitas às mesmas regras. Mais precisamente, o Tribunal não criticou o facto de serem imputadas ao Estado-membro importâncias fixas, por este, ao violar o direito comunitário, ter criado ou aumentado o risco de o Fundo ser sobrecarregado, sem razão, com montantes não quantificáveis com precisão.44.Todos estes casos têm, no entanto, em comum o facto de existirem indícios verificáveis que permitem estabelecer o nexo de causalidade entre o comportamento do Estado-membro contrário às regras de organização dos mercados e o montante imputado. Com efeito, esta importância correspondia a uma rubrica determinada que podia precisamente sofrer um aumento em função da infracção cometida pelo Estado-membro. Foi esse o caso no acórdão proferido nos processos apensos 15/76 e 16/76: um Estado-membro tinha concedido unilateralmente uma ajuda para a destilação de vinhos, complementar da ajuda comunitária, susceptível de aumentar as quantidades destiladas e, portanto, de aumentar a rubrica correspondente do FEOGAV. nota 20 supra.
. No processo 347/85, as coisas desenvolveram-se de modo muito semelhante com o sistema dos preços duplos praticado em relação a determinados produtos lácteos, o que teve como consequência a recusa de pôr a cargo do FEOGA determinados montantes correspondentes às rubricas afectadas pela aplicação de preços diferenciadosV. nota 40 supra, n.° 4 do acórdão. Neste caso, a Comissão nem sequer reclamou a totalidade das importâncias correspondentes a esta rubrica, tentando chegar a uma repartição equitativa.
. No processo 8/88, os prémios imputados ao Estado-membro, que tinham sido pagos aos produtores de carne de ovino e para manutenção do efectivo de vacas leiteiras, foram aqueles relativamente aos quais, segundo a Comissão, o Estado-membro recorrente não tinha cumprido as suas obrigações de controlo em certas regiões; em consequência, o montante total desses prémios era assim eventualmente mais elevado aí do que seria se tivesse sido instituído um sistema correcto de controlo.45.No que se refere ao ónus da prova e de alegação, o Tribunal de Justiça procede do mesmo modo que procedeu para verificar se o Estado-membro infringiu o direito de organização dos mercados. É à Comissão que incumbe fazer o primeiro passo e apresentar provas objectivas suficientes de que a rubrica de despesas que a Comissão recusou assumir pode ter sido sobrecarregada pelo comportamento do Estado-membro. Só depois disso é que o ónus da prova relativo às consequências financeiras da infracção é transferido para o Estado-membro. Sobre este ponto, o Tribunal de Justiça expôs no processo 347/85:Tendo a Comissão provado desta forma que, ao aplicar as diferenciações de preços em causa, o Reino Unido cometeu violações às regras da organização comum dos mercados agrícolas susceptíveis de afectar certas despesas do FEOGA, convirá em seguida verificar se o Governo britânico, no entanto, demonstrou que as referidas violações provocaram na realidade consequências financeiras diferentes das calculadas pela ComissãoN.° 33 do acórdão; sublinhado nosso.
.
46.No que se refere à taxa de co-responsabilidade, terá que se constatar que não é fácil estabelecer uma relação entre falhas da administração e controlo da taxa por um lado, e os montantes que erradamente não foram cobrados, por outro, a não ser que os operadores em causa sejam conhecidos. É nomeadamente esse o caso quando essa falha reside inteiramente numa errada aplicação das condições de fundo da taxa. Quanto ao resto, nomeadamente em caso de controlo deficiente, não é fácil identificar quantias não cobradas respeitantes a determinadas regiões, determinadas categorias de produtores ou factores objectivos análogos, à luz dos quais a acção do Estado-membro pode ser criticada.47.Na tréplicaPonto 19; e igualmente na audiência: v. p. 24 e segs. da acta da audiência.
, a Comissão respondeu quanto a esta questão que, se procedesse a uma auditoria do sistema nacional de administração e de controlo, não obteria nenhuma informação sobre o detalhe das quantias não cobradas. Não indicou, porém, se existiam outras possibilidades de estabelecer uma correlação entre a verificação de eventuais falhas desse sistema e as quantias que, objectivamente, podem ser relacionadas com essas falhas, ainda que com uma certa margem de erro.48.Em qualquer caso, não se pode prescindir da exigência dessa relação de causalidade, quando não existe uma disposição que permita responsabilizar os Estados-membros, independentemente da legalidade dos seus actos, em caso de perdas de receitas do Fundo no domínio da taxa de co-responsabilidade. Eventuais dificuldades da Comissão quanto a este aspecto poderiam ter levado o legislador comunitário a tomar medidas para que uma parte maior do risco em matéria de taxa de co-responsabilidade fosse transferida para os Estados-membros. Sem essas disposições especiais, e sem prejuízo dos poderes reconhecidos à Comissão pelo artigo 169.° do Tratado CEE, devem aplicar-se, em matéria de apuramento de contas, os princípios que resultam das disposições conjugadas do Regulamento n.° 729/70 e do Regulamento n.° 2040/86.49. 2.Examinemos agora o presente caso à luz destes princípios.50. a)Ao imputar ao Estado-membro recorrente a quantia alegadamente em falta, a Comissão baseou-se exclusivamente, durante o processo de apuramento de contas, no facto de que a diferença entre as quantidades resultantes dos dados, essencialmente estatísticos, que utilizou e as quantidades sujeitas à taxa de co-responsabilidade pelo Estado-membro devia ser imputada a esse Estado-membro. Não foi contestado que a Comissão nunca sujeitou o sistema de administração e de controlo dos Países Baixos a verificação, no quadro dos objectivos da campanha de comercialização em causa no presente processo. Ao contrario, baseou-se nessa diferença para formular uma presunção de deficiência do sistema de cobrança. Se o Estado-membro não faz prova da existência de erros nas estatísticas, a Comissão tira as consequências financeiras da negligência assim comprovadaPonto 4.2.2.2.3. da adenda 1 ao relatório de síntese.
. No que se refere a este ponto, é de observar ainda que a possibilidade que os Países Baixos tinham de fazer correcções se limitava aos dados estatísticos utilizados pela Comissão. Esta rejeitou como irrelevante a argumentação desenvolvida pelo Estado recorrente antes da instauração do processo destinada a demonstrar que o seu sistema de administração e de controlo era correctoV. o anexo 2 da petição c o ponto 23 da réplica.
.51.A argumentação da recorrida só pode ser aceitese os dados utilizados pela Comissão para efectuar a comparação reflectirem fielmente as quantidades que deveriam ter determinado o pagamento da taxa de co-responsabilidade,
e
se esse facto der origem a dúvidas fundadas quanto à regularidade do sistema administrativo e de controlo neerlandês.
52.Se tiver satisfeito essa dupla condição, a Comissão terá igualmente satisfeito o ónus de prova e alegação tanto em relação à violação pelo Estado-membro do direito comunitárioV. supra, pontos 40 e 41.
, corno em relação ao nexo de causalidade existente entre essa violação e a diminuição das receitas do FundoV. supra, pontos 42 a 48.
.53. aa)Logo no que se refere à questão enunciada no primeiro travessão, partilhamos as dúvidas do recorrente. O número relativo ao consumo interno total que constitui o ponto de partida dos cálculos da ComissãoPonto 9 da contestação.
contém, efectivamente, dois elementos essenciais que comprovadamente assentam em estatísticas não elaboradas com base em documentos administrativos e que também não são verificáveis sem utilização de meios desproporcionados. Em consequência, implicam necessariamente uma margem de erro. Trata-se de dados relativos às quantidades de cereais utilizadas na produção de alimentos para animais e para consumo humano. Talvez seja conveniente especificar melhor o primeiro montante, que desempenha um papel importante nas reflexões da Comissão. Segundo as suas próprias indicações, esta rubrica é composta por dois elementos, a sub-rubrica cereais transformados pela indústria de alimentos para gado (que constituem, de longe, a maior parte das quantidades utilizadas na produção de alimentos para animais e que estão sujeitas à taxa de co-responsabilidade) e a sub-rubrica cereais conservados pelo produtor para a alimentação do seu próprio gado (que está isenta da taxa de co-responsabilidade). A Comissão não contestou que o montante relativo à sub-rubrica referida em primeiro lugar se apoia nas indicações da FEFAC, retirados por esta, em parte, dos balanços cerealíferos — que, incontestavelmente, não são fiáveisPonto 6 da tréplica.
— e, noutra parte, de estimativas elaboradas pelas federações nacionais respectivas. Segundo as próprias afirmações da Comissão, a rubrica cereais conservados pelo produtor para a alimentação do seu próprio gado não pode ser determinada com base em estatísticas fidedignas; só pode ser calculada por estimativa grosseira, como o refere, por seu lado, o recorrentePonto 31 da réplica.
. Foi por esta razão que a Comissão a apresentou sob a forma de saldo entre a rubrica global alimentos para animais e a sub-rubrica cereais transformados pela indústria de alimentos para gado. Na audiência, a Comissão explicou a este respeito que o montante global relativo a alimentos para animais provém dos dados que os Países Baixos transmitiram ao Eurostat. Em contrapartida, não ficou claro como é que os Países Baixos puderam determinar, com segurança, o montante relativo à parte cereais conservados pelo produtor para alimentação do seu próprio gado. Não parece assim de modo nenhum excluído — e esta hipótese é tão verosímel como a inversa — que a alimentação do seu gado pelo próprio produtor tenha exigido quantidades mais importantes do que se tinha imaginado, tal como os Países Baixos tinham alegado na fase pré-contenciosa65000 toneladas em vez de 13000 toneladas.
, e isso em detrimento de outras quantidades sujeitas à taxa de co-responsabilidade. Finalmente, verificou-se ao longo do presente processo que as estatísticas do comércio externo dos Países Baixos utilizadas pela Comissão não contêm informação fidedigna sobre a importação ou a exportação: são estatísticas imprecisas quanto aos dados relativos a cada operação, porque acontece serem registadas com atraso pelos serviços neerlandeses. A própria Comissão reconhece que esta circunstância pode explicar no todo ou em parte a quantidade em falta em litígio.54. bb)Ainda que se partisse do princípio de que existem indícios suficientes para se admitir que a taxa de co-responsabilidade não foi erradamente cobrada relativamente a 49000 toneladas de cereais, esse facto não justificaria, ainda assim, dúvidas sérias quanto à regularidade do sistema administrativo e de controlo neerlandês.55.Contrariamente ao que parece pensar a ComissãoV. o ponto 30 da contestação c o ponto 19 da tréplica.
, as obrigações do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 e do artigo 7.°, n.°1, do Regulamento n.° 2040/86 não são obrigações de resultado, mas obrigações de diligência. O Tribunal de Justiça já o decidiu expressamente em relação ao artigo 8.°, n.° 1Acórdão de 11 de Outubro de 1990, Itália/Comissão (C-31/89, Colect., p. I-3603, n.° 12).
. E interpretar diversamente o artigo 7°, n.° 1, do Regulamento n.° 2040/86 equivaleria a esquecer que os direitos, quaisquer que eles sejam, dão origem a fraudes, desde que existem. Concretamente, seria necessário, para excluir qualquer fraude, que houvesse em permanência pessoal de vigilância em todas as empresas que pudessem ter uma actividade significativa relacionada com a cobrança da taxa de co-responsabilidade, o que seria totalmente desproporcionado à luz do fim visado pela taxa. Além disso, quando a Comissão indica que pretende apurar, através do seu método, em que medida é que os montantes devidos a título da taxa de co-responsabilidade não foram pagos por causa de irregularidades, confunde a regularidade do comportamento dos operadores com a regularidade da actuação dos Estados-membros. O advogado-geral Capotorti já sublinhou a importância desta distinção no processo 11/76, a propósito do artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70Conclusões de 5 de Dezembro de 1978, Recueil 1979, pp. 286, 292, coluna da esquerda.
.56.Finalmente, ainda que uma quantidade em falta possa gerar dúvidas quanto à regularidade do sistema, os pontos exactos relativamente aos quais o Estado-membro não teria cumprido as suas obrigações ficariam ainda assim totalmente obscuros. Quanto a este ponto, consideramos que a declaração do Tribunal de Contas aquando da verificação do sistema da taxa de co-responsabilidade — mesmo se essa verificação não foi efectuada em cumprimento das finalidades específicas dos apuramentos de contas — é aplicável no processo que nos ocupa:As operações de liquidação relativas aos exercícios de 1986 e 1987 incluíram uma conciliação das quantidades declaradas para efeitos de taxa com as quantidades sujeitas ao pagamento de taxa, conforme constam das estatísticas oficiais disponíveis. Embora essa conciliação global constitua uma valiosa operação preliminar para detectar áreas problemáticas, não é, por si só, suficiente para revelar as causas subjacentes às diferenças assinaladasRelatório anual relativo ao exercício de 1989, acompanhado das respostas das instituições (JO C 313 dc 12.12.1990); a citação é do ponto 4.3.54. do relatório, p. 86.
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57.A Comissão reconheceu expressamente a exactidão desta constataçãoPonto 20, segundo paragrafo, da contestação.
. A dúvida que esta constatação autoriza é tanto mais justificada no caso vertente quanto a quantidade alegadamente em falta de 49000 toneladas só representa 1% das quantidades totais sujeitas à taxa de co-responsabilidade nos Países Baixos durante a campanha de comercialização em causa (6929000 toneladas), segundo os cálculos da Comissão.58. b)Em consequência, embora os números apresentados pela Comissão não sejam susceptíveis de fazer nascer dúvidas sérias quanto à regularidade dos actos do recorrente, é-nos necessário ainda abordar rapidamente a argumentação da Comissão através da qual esta — pela primeira vez na contestação — critica em aspectos de pormenorPontos 29 e 30 da contestação.
, o sistema administrativo e de controlo em vigor nos Países Baixos.59. aa)Deve começar por se lembrar que esta argumentação, logo por razões de princípio, não pode ser aceite. Como já explicámosV. supra pontos 35 a 38.
, a Comissão, por força dos imperativos de segurança e previsibilidade das relações financeiras que se impõem no processo de apuramento, deve indicar com clareza ao Estado-membro o que lhe censura. Como vimos, as indicações obtidas pelo Estado-membro neste processo não satisfazem as exigências assim definidas. Acresce que não têm qualquer relação com os pontos precisos que a Comissão invocou — tardiamente — no processo no Tribunal de Justiça. Como a decisão impugnada não é sustentada por dúvidas suficientes quanto à legalidade da acção do Estado-membro e como a crítica efectuada no processo perante o Tribunal de Justiça já não pode ser tomada em consideração, como já o dissemos, o recurso merece acolhimento.60. bb)Este resultado em nada seria alterado se, apesar das reservas referidas, examinássemos em detalhe a argumentação da Comissão.61.Essa argumentação apoia-se essencialmente em observações relativas ao sistema administrativo e de controlo dos Países Baixos feitas pelo Tribunal de Contas no referido relatório e que dizem respeito a três aspectos.62.No que se refere aos controlos no local, a Comissão refere a seguinte passagem do relatório do Tribunal de Contas:Nos Países Baixos, o serviço responsável pelos controlos demorou mais de um ano para definir um programa de verificações locais no âmbito do novo regime da taxa de co-responsabilidade...Ponto 4.3.23. do relatório.
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63.Resulta do próprio texto e da declaração que o recorrente fez sem ser contestadoPonto 49 da réplica.
, que esta crítica diz respeito à campanha de comercialização de 1986/1987 e não à campanha de 1987/1988, a que interessa ao caso ora em apreço.64.Por outro lado, a Comissão apresenta as suas observações sobre as informações do recorrente segundo as quais resulta de um relatório do serviço de verificação de contas do Ministério da AgriculturaAnexo 3 à petição.
que o seu sistema administrativo e de controlo responde às exigências. Em 90% das empresas listadas nos termos do disposto no artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2040/86, foram efectuados controlos no localPonto 47 da réplica.
. A Comissão considera que esse relatório se baseia apenas num controlo dos documentos contabilísticos do Hoofproduktschap voor Akkerbouwprodukten, isto é, do organismo competente em matéria de taxa de co-responsabilidade, e que, consequentemente, não faz prova da regularidade do sistema de controlo. Estes documentos não fazem, nomeadamente, qualquer menção de verificações locais.65.Em nossa opinião, a Comissão não satisfez no caso em apreço o ónus da prova e da alegação. Com efeito, não apresentou nenhuma prova susceptível de gerar dúvidas sérias quanto à regularidade da acção da administração neerlandesaV. supra pontos 40 e 41.
.66.A Comissão baseia a sua segunda acusação na seguinte observação do Tribunal de Contas:Em algumas das empresas visitadas responsáveis pela cobrança foi difícil efectuar a conciliação das quantidades declaradas para efeitos de taxa com os registos da empresa...Ponto 4.3.23. (b) do relatório, sublinhado nosso.
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67.Quanto a esta questão, convém começar por referir as razões dessas dificuldades indicadas pelo Tribunal de Contas:são devidas, em parte, à falta de harmonização dos documentos a manter preenchidos, mas igualmente, num caso, ao facto de os documentos comprovativos de base, isto é, os boletins de análise do laboratório, terem sido destruídos antes da visita.
68.Este último facto não pode evidentemente ser imputado ao Estado-membro recorrente. Quanto ao primeiro (falta de harmonização dos documentos), verifica-se que o Tribunal de Contas só fala de dificuldades e não de impossibilidade de estabelecer a conveniente ligação entre os documentos. Se a Comissão tivesse querido impor aos Estados-membros, para efeitos de apuramento de contas, que estes exigissem aos operadores não só o respeito do artigo 6.° do Regulamento n.° 2040/86, mas também a harmonização dos documentos exigidos por esse regulamento, deveria ter precisado previamente essa exigênciaV. supra pontos 35 a 38.
. Quanto a este aspecto, remetemos igualmente para a crítica formulada pelo Tribunal de Contas relativamente à grande falta de precisão das disposições comunitárias relativas à administração e ao controlo da cobrança da taxa de co-responsabilidadePonto 4.3.50. (a) do relatório.
.69.O último aspecto a que a Comissão se refere diz respeito à ligação com outros documentos e peças justificativas das informações úteis para a cobrança da taxa de co-responsabilidade prestadas pelos pequenos produtores que obtiveram, nos termos do artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2727/75, alterado pelo Regulamento n.° 1900/87JO L 182, p. 40.
, ajuda sob a forma de compensação da taxa devida por esses produtores nos Países Baixos durante a campanha de comercialização de 1987/1988Réplica, ponto 49.
.70.O Tribunal de Contas tinha explicado a este respeitoPonto 4.3.14., último período, do relatório.
:Contudo, nos Países Baixos, onde esses controlos poderiam ter sido efectuados relativamente aos pequenos produtores, não o foram.
71.Quanto a este aspecto, basta verificar que a Comissão não contestou o argumento do recorrente segundo o qual este assegurou através de verificações locais uma intensidade de fiscalização equivalente ao controlo efectuado através dos documentos justificativos; por outro lado, a Comissão não alegou qualquer facto susceptível de permitir estabelecer a ligação entre uma eventual falha de controlo no referido aspecto e a quantidade em discussão no presente processoA quantidade que deu direito a restituição aos pequenos produtores é, aliás, segundo as próprias informações da Comissão, significativamente inferior à quantidade em discussão de 49000 toneladas, visto que a primeira é apenas de 13000 toneladas.
.72.Em consequência, a dedução efectuada pela Comissão é ilegal; conclusão que não é afectada pelo argumento invocado pela Comissão, segundo o qual o método utilizado se justifica, numa situação em que não existem meios suficientes para verificação dos sistemas administrativos e de controlo de todos os Estados-membros, pela vontade de respeitar a igualdade de tratamento entre esses Estados. Com efeito, o princípio da igualdade de tratamento não pode ser invocado para justificar uma acção ilícitaAcórdão de 24 de Março de 1993, CIRFS/Comissão (C-313/90, Colect., p. I-1125, n.° 45).
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