<TI><P>Det første spørgsmål</P></TI>19.Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 9 i forordning nr. 3677/86 er gyldig til trods for, at den indfører en yderligere betingelse for at anvende ækvivalensordningen — nemlig at varerne skal henhøre under samme underposition — der ikke fremgår af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1999/85. Tribunal d'instance de Lille finder, at dette kan indebære en tilsidesættelse af princippet om retsakters rangfølge og bevirke, at ovennævnte artikel 9 bliver ugyldig.20.Efter Domstolens faste praksis skal grundforordningerne indeholde alle de væsentligste enkeltheder på de regulerede område, men det kan ikke kræves, at de indeholder alle detaljer, som kan reguleres med vedtagelse af gennemførelsesbestemmelser. Ikke desto mindre skal en gennemførelsesforordning [...] overholde de væsendige dele af det område, som skal reguleres ifølge grundforordningen [...]Dom af 16.6.1987, sag 46/86, Romkes, Sml. s. 2671, præmis 16, af 10.5.1995, sag C-417/93, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1185, præmis 30, og af 13.7.1995, sag C-156/93, Parlamentet mod Kommissionen, Sml. I, s. 2019, præmis 18.
. Yderligere skal [en gennemførelsesforordning ligeledes] så vidt muligt fortolkes i overensstemmelse med grundforordningenDom af 24.6.1993, sag C-90/92, Dr. Tretter, Sml. I, s. 3569, præmis 11, og af 10.9.1996 sag C-61/94, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3989, præmis 52.
.Disse regler betyder ikke, at Fællesskabets institutioner ikke har noget spillerum med hensyn til vedtagelsen af gennemførelsesbestemmelser. Ved sådanne bestemmelser kan der ske konkretisering, afklaring og udvikling af de grundlæggende regler, forudsat at de overholder de væsentlige dele og formål, der er fastsat i disseSe dom af 30.10.1975, sag 23/75, Rey Soda, Sml. s. 1279, præmis 10-14, og af 27.9.1979, sag 230/78, Eridania, Sml. s. 2749, præmis 7 og 8.
.
21.I den foreliggende sag er der ingen tvivl om, at forbindelsen mellem forordning nr. 1999/85 og forordning nr. 3677/86 er den, der findes mellem en grundforordning og en gennemførelsesforordningSe generaladvokat Van Gerven's forslag til afgørelse i sag C-291/91, dom af 11.2.1993, TVU, Sml. I, s. 579, punkt 7.
. Denne slutning følger helt klart af følgende forhold:Retsgrundlaget for forordning nr. 3677/86 er ifølge præamblen forordning nr. 1999/85.
Forordning nr. 3677/86 blev fastsat efter fremgangsmåden i artikel 31 i forordning nr. 1999/85
I artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 3677/86 betegnes forordning nr. 1999/85 udtrykkeligt som grundforordningen, og i selve dens titel siges det, at den indeholder visse gennemførelsesbestemmelser til denne forordning.
22.Som følge heraf skal de væsentligste dele af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1999/85 overholdes i artikel 9 i forordning nr. 3677/86 ved fastsættelsen af betingelserne for at anvende ækvivalensordningen inden for rammerne af proceduren for aktiv forædling i forbindelse med de kriterier, der skal finde anvendelse for bedømmelsen af varernes indbyrdes lighed. For så vidt angår denne forskrift i forordning nr. 1999/85 præciseres to forhold i artikel 9, idet det dels udtrykkeligt nævnes, at der ved kvalitet skal forstås den handelsmæssige kvalitet og ved egenskaber de tekniske egenskaber, og dels, at de skal henhøre under den samme underposition i den fælles toldtarif. Det første forhold, der klargøres, er en fuldstændig medholdelig udvikling af forskriften i forordning nr. 1999/85 og bestrides ikke i denne sag. Men for så vidt angår det andet forhold, som er klargjort ved artikel 9 — at varerne skal henhøre under den samme underposition i toldtariffen — rejses der under denne sag tvivl om, hvorvidt denne klargøring er tilladt ifølge forordning nr. 1999/85, eller om den derimod er et yderligere kriterium, som er fastsat ved denne forskrift med henblik på anvendelse af ækvivalensordningen, eller om den ikke har hjemmel i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1999/85.23.Eridania har i sit skriftlige indlæg fundet, at kravet om, at varerne skal henhøre under samme underposition i toldtariffen, er en ny betingelse, der uden hjemmel er indført ved artikel 9, og som ikke kan anses for en klargøring af de kriterier vedrørende varernes kvalitet og egenskaber, der er fastsat i forordning nr. 1999/85 med henblik på anvendelse af ækvivalensordningen. Yderligere er dette kriterium om toldtarifering efter Eridania's opfattelse mere restriktivt end kriterierne for varernes kvalitet og egenskaber, da toldtariferingen sker med henblik på at gennemføre bestemmelserne om importafgifter af varen og kontrol med varebevægelserne inden for Fællesskabet med statistiske formål. Derimod er kriterierne vedrørende varernes kvalitet og egenskaber af økonomisk karakter og som følge heraf forenelige med proceduren for aktiv forædling.Den franske regering har ligeledes fundet, at artikel 9 i forordning nr. 3677/86 er ugyldig, fordi den indfører det kriterium, at varerne skal henhøre under samme underposition i toldtariffen, som en yderligere betingelse i forhold til dem, der er omhandlet i forordning nr. 1999/85 for anvendelsen af ækvivalensordningen.
24.Efter min opfattelse kan de indsigelser, der er gjort gældende af Eridania og den franske regering mod gyldigheden af artikel 9 i forordning nr. 3677/86 på grund af tilsidesættelse af princippet om retsakters rangfølge, ikke tages til følge. Jeg finder personlig, at der i denne artikel sker en klargøring og omsætning til brug i praksis af de betingelser, som kræves opfyldt ifølge forordning nr. 1999/85 for at anvende ækvivalensordningen, under overholdelse af de væsentligste dele af sidstnævnte, uden at man kommer uden for det spillerum, Fællesskabets institutioner har ved vedtagelsen af gennemførelsesbestemmelser. Efter min opfattelse tillader artikel 9 utvivlsomt denne fortolkning, som bringer den i samklang medFællesskabets retspraksis giver fortrin for fortolkningen af gennemførelsesbestemmelser, der gør dem forenelige med de grundlæggende regler. Jeg henviser her til de domme, jeg har nævnt i fodnote 13.
artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1999/85, af de grunde, jeg skal vende tilbage til efter to indledende bemærkninger.25.Når man skal bedømme spørgsmålet om den mulige ugyldighed af artikel 9 i forordning nr. 3677/86, må man tage i betragtning, at lovligheden af en fællesskabsretsakt ikke kan afhænge af efterfølgende betragtninger vedrørende dens effektivitetSe bl. a. dom af 7.2.1973, sag 40/72, Schroeder, Sml. s. 125, præmis 14, og af 13.6.1972, forenede sager 9/71 og 11/71, Compagnie d'approvisionnement, de transport et de crédit m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 101, org. ref. Rec. s. 39.
. Yderligere skal gyldigheden af en fællesskabsforskrift bedømmes generelt og ikke på grundlag af sine virkninger i en bestemt økonomisk sektor, eller på grundlag af dens følger for en begrænset gruppe erhvervsdrivende.I den foreliggende sag betyder min første bemærkning, at gyldigheden af ovennævnte artikel 9 skal bedømmes efter de forhold, der forelå på tidspunktet for dens vedtagelse, og ikke på grundlag af de følger, som den ændring af toldnomenklaturen, der blev indført ved forordning nr. 2658/87, fik for anvendelsen af denne forskrift vedrørende aktiv forædling i forhold til rørsukker og roesukker. Min anden bemærkning går ud på, at gyldigheden af artikel 9 skal bedømmes på baggrund af alle økonomiske sektorer og ikke blot på grundlag af dens indvirkning på den aktive forædling inden for den særlige sukkersektor.
26.Efter disse to bemærkninger vil jeg koncentrere mig om at redegøre for grundene til, at artikel 9 i forordning nr. 3677/86 må anses for gyldig.27.For det første finder jeg, at kriteriet om varernes henførelse i den samme underposition i toldnomenklaturen klargør og udvikler kriterierne tekniske egenskaber og handelsmæssig kvalitet. Benyttelsen af tariferingen i nomenklaturen giver toldmyndighederne et klart, utvetydigt og let anvendeligt kriterium for at afgøre, om der er ækvivalens mellem indførselsvaren og den fællesskabsvare, som er benyttet til fremstillingen af det forædlingsprodukt, der derefter udføres efter proceduren for aktiv forædling. Det synes logisk, at Fællesskabets lovgiver har lagt dette kriterium til grund, fordi enhver toldnomenklatur indeholder en opregning af varer, som hovedsagelig er udarbejdet på grundlag af varernes egenskaber, deres sammensætning og bestemmelseC-J. Berr og H. Tremeau, a.st., s. 119.
. Yderligere indeholder toldnomenklaturen regler, der har til formål at lette henføringen af varerne til den relevante position eller underposition.Som følge heraf er benyttelsen af toldnomenklaturen en klargøring af kriterierne for varernes egenskaber og kvalitet, der tjener til at lette den praktiske brug af sidstnævnte og i fuld overensstemmelse med formålet med artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1999/85, som er at hindre misbrug af ækvivalensordningen, idet bestemmelsen kræver identitet mellem indførselsvaren og den ækvivalente fællesskabsvare, der udføres som forædlingsprodukt.
28.For det andet er proceduren for aktiv forædling en undtagelse fra den almindelige regel om overgang til fri omsætning og betaling af importafgifterne, som gælder for varer, der indføres fra tredjelande til Fællesskabets toldområde, og ækvivalensordningen er for sit vedkommende en undtagelse fra det almindelige identitetsprincip, der finder anvendelse på den aktive forædling. Dette forhold begrunder utvivlsomt, at brugen af ækvivalensordningen er underkastet kriterier, der skal sikre en streng anvendelse. I den forbindelse finder jeg, at henførelsen i den samme underposition i toldtariffen er den eneste praktiske mulighed for indførelse af et objektivt kriterium, der kan lægges til grund ved bedømmelsen af, om fællesskabsvaren og indførselsvaren har de samme tekniske egenskaber og den samme handelsmæssige kvalitet, dvs. at de ligner hinanden tilstrækkeligt til, at man kan anvende ækvivalensordningen. Dersom man ikke byggede på toldtariferingen, ville toldmyndighederne støde på utallige vanskeligheder med hensyn til bedømmelsen af ækvivalensen mellem indførselsvaren og fællesskabsvaren i hvert enkelt tilfælde.29.For det tredje er det ifølge artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1999/85 tilladt at træffe foranstaltninger for at forbyde eller begrænse anvendelsen af ækvivalensordningen efter den fremgangsmåde, der er omhandlet i artikel 31. På samme måde kan denne begrænsning af ækvivalensordningen følge af en anden fællesskabsbestemmelse. I den foreliggende sag om ækvivalens mellem rørsukker og roesukker blev det som følge af den ændring af toldnomenklaturen, der blev indført ved forordning nr. 2658/87, umuligt at anvende ækvivalenskriteriet på disse varer.Da der ved artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1999/85 gives Fællesskabets institutioner et vidt spillerum for vedtagelse af gennemførelsesbestemmelser med henblik på at forbyde eller begrænse anvendelsen af ækvivalensordningen, må disse myndigheders gennemførelsesbeføjelser desuden så meget mere omfatte muligheden for at specificere de kriterier, der er fastlagt ved forordning nr. 1999/85 med henblik på at fastslå, om der er ækvivalens mellem en indførselsvare og den udførte ækvivalente fællesskabsvare.
30.Endelig muliggør en systematisk, historisk fortolkning den konklusion, at kriteriet om toldtariferingen er blevet og fortsat bliver benyttet generelt inden for Fællesskabets toldbestemmelser med henblik på konstatering af lighed eller ækvivalens mellem varer.31.I forbindelse med anvendelsen af de økonomiske betingelser inden for rammerne af proceduren for aktiv forædling benyttes således i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 3677/86 — for at afgøre, om fællesskabsvarerne kan sammenlignes med indførselsvarerne — de samme kriterier som i artikel 9, nemlig toldtariferingen, den handelsmæssige kvalitet og de tekniske egenskaber. Den samme løsning er gentaget i artikel 552 i forordning nr. 2454/93.32.I øvrigt var det ifølge de regler om aktiv forædling, der gik forud for forordning nr. 1999/85, nemlig artikel 24 i direktiv 69/73/EØFRådets direktiv af 4.3.1969 om harmonisering af lovgivning om aktiv forædling (EFT 1969 I, s. 69).
, muligt at anvende ækvivalensordningen på produkter, der var fremstillet ved forarbejdning af varer af samme beskaffenhed og kvalitet og med de samme tekniske egenskaber. Artikel 2, stk. 2, i direktiv 75/349/EØFKommissionens direktiv af 26.5.1975 om de nærmere regler for ækvivalensordningen og forudgående udførsel inden for rammerne af aktiv forædling (EFT L 156, s. 25).
bestemte, at: Erstatningsvarerne skal henhøre under samme underposition, være af samme handelsmæssige kvalitet og have de samme tekniske egenskaber som indførselsvarerne.Reguleringen af den aktive forædling efter forordning nr. 1999/85 henviser fortsat til kriteriet vedrørende toldtariferingen. Det samme gør artikel 10 i forordning nr. 2228/91 og artikel 569 i forordning nr. 2454/93, der gennemfører artikel 115 i den fælles toldkodeks, hvis indhold falder sammen med artikel 2 i forordning nr. 1999/85.
33.Kriteriet om toldtariferingen er blevet benyttet og benyttes fortsat ligeledes inden for proceduren for passiv forædling, der angår det modsatte af den aktive forædling. Proceduren for passiv forædling gør det muligt midlertidigt at udføre fællesskabsvarer med henblik på forædling og bringe de varer, der frembringes herved, i fri omsætning under hel eller delvis fritagelse for importafgifterSe J.-F. Durand: Régimes douaniers économiques. Régimes de transformation à l'exportation, Juris-classeur Europe, hæfte 543, 1995.
. Inden for den passive forædling er den almindelige regel identitets-princippet, idet man genindfører den fællesskabsvare, der er fremstillet ved den forædling, den har undergået under den midlertidige udførsel fra Fællesskabet. Men fællesskabsreglerne tillader undtagelsesvis anvendelse af ækvivalensordningen inden for rammerne af fremgangsmåden med standardombytning i Fællesskabet. I dette tilfælde erstattes forædlingsproduktet af en vare, der indføres fra et tredjeland, og som benævnes ombytningsvaren. For at denne standardombytning kan ske, hedder det i artikel 19 i forordning (EØF) nr. 2473/86Rådets forordning af 24.7.1986 om proceduren for passiv forædling og om fremgangsmåden med standardombytning (EFT L 212, s. 1).
og senere i EF-toldkodeksens artikel 155, at den midlertidigt udførte vare og ombytningsvaren skal henhøre under samme toldposition, være af samme handelsmæssige kvalitet og have samme tekniske egenskaber.34.Som det vil ses, omtales tariferingskriteriet direkte i de grundregler, der har reguleret systemet for standardombytninger inden for rammerne af den passive forædling. Denne lovgivningsteknik er utvivlsomt bedre egnet end den, som benyttes inden for den aktive forædling, og bevirker, at man undgår spørgsmål som dem, der er stillet af den forelæggende ret i denne sag. Men denne benyttelse af kriteriet om toldtarifering i grundreglerne for den passive forædling bekræfter, at den konkretisering af kriterierne for accept af ækvivalensordningen inden for den aktive forædling, der er sket ved artikel 9 i forordning nr. 3677/86, er forenelig med bestemmelserne i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1999/85, idet ligheden mellem de to økonomiske toldordninger begrunder, at man benytter de samme kriterier for at fastslå, at der er ækvivalens mellem fællesskabsvarer og indførselsvarer. Inden for den aktive forædling har fællesskabslovgiver valgt i grundreglen at optage en kortfattet definition af de kriterier, som er nødvendige for at anvende ækvivalensordningen, ved at konkretisere den og gøre den operativ i artikel 9 i forordning nr. 1999/85, mens disse kriterier inden for den passive forædling er blevet fuldt ud reguleret ved grundreglerne.35.På baggrund af ovenstående betragtninger finder jeg, at artikel 9 i forordning nr. 3677/86 er gyldig og forenelig med artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1999/85, idet benyttelsen af kriteriet om toldtarifering med henblik på anvendelse af ækvivalensordningen inden for den aktive forædling er en klargøring og en operativ udvikling af de i sidstnævnte forskrift fastsatte kriterier.