Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
26 päivänä maaliskuuta 2026 (1)
Asia C‑611/24
MA
vastaan
Upravitelen savet na Balgarska narodna banka
(Ennakkoratkaisupyyntö – Varhoven administrativen sad (ylin hallintotuomioistuin, Bulgaria))
Ennakkoratkaisupyyntö – Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussääntö – Kansallisen keskuspankin varapääjohtajan erottaminen – Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön 14 artiklan 2 kohta – Sovellettavuus – SEUT 130 artikla – Kansallisten keskuspankkien riippumattomuuden periaate
I Johdanto
1. ”Maissa, joissa ei ole liikkeeseen laskevaa keskuspankkia, olisi perustettava sellainen – – Pankkeihin ja erityisesti liikkeeseen laskeviin pankkeihin ei saisi kohdistua poliittista painostusta, ja niitä olisi johdettava yksinomaan varovaisen varainhoidon periaatteiden mukaisesti.”(2)
2. Edellä siteerattu lausuma, joka esitettiin vuoden 1920 kansainvälisessä talouskonferenssissa,(3) on edelleen merkityksellinen sikäli kuin siinä korostetaan keskuspankkitoiminnan kahta keskeistä näkökohtaa.
3. Ensinnäkin se on osoitus siitä, että nykyaikaisissa perustuslaillisissa järjestyksissä keskuspankeilla on vankka asema korkeimpien viranomaisten rakenteessa. Vaikka keskuspankit eivät kuulu klassiseen ”kolminaisuuteen”, joka on ominaista julkisen vallan järjestämiselle nykyaikaisissa demokratioissa (lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomiovalta), niillä on tärkeä asema tässä rakenteessa, mistä osoituksena on erityisesti huomio, jota niiden asemaan kiinnitetään useissa perustuslaillisissa asiakirjoissa, joissa siihen viitataan toisinaan nimenomaisesti riippumattomana.(4)
4. Tämän aseman tärkeys verrattuna muihin valtion vallankäyttäjiin ja keskuspankeille annetun toimivallan laajuus tai legitimiteetti herättävät edelleen keskustelua.(5) Edellä esitetyt näkökohdat viittaavat kuitenkin myös toiseksi sille annettavaan merkitykseen, että keskuspankkien on tarpeen pysyä ulkopuolisen vaikutuksen ulottumattomissa niiden hoitaessa tehtäviään. Vaikka keskuspankkien itsemääräämisoikeuden tarkat rajat saattavat samoin herättää keskustelua, on yleisesti hyväksyttyä, että keskuspankkien on pystyttävä hoitamaan tehtäviään keskeisinä toimijoina ”rahataloudellisissa järjestelmissä”(6) tavalla, joka ei ole riippuvainen lyhyen aikavälin poliittisista sykleistä tai ennakoimattomista tapahtumista, kuten Euroopan keskuspankki (jäljempänä EKP) on lisäksi huomauttanut tässä menettelyssä.(7)
5. Unionin oikeudessa vaatimus siitä, että keskuspankkien on oltava ulkoisen vaikutuksen ulottumattomissa, on kirjattu SEUT 130 artiklaan ja lähes samansisältöiseen Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön (jäljempänä EKPJ:n ja EKP:n perussääntö)(8) 7 artiklaan. Näissä määräyksissä edellytetään lähinnä, että EKP tai kansallinen keskuspankki taikka EKP:n tai kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsen ei pyydä eikä ota ohjeita miltään ulkoiselta taholta. Käänteisesti unionin toimielimet, elimet ja laitokset sekä jäsenvaltioiden hallitukset sitoutuvat kunnioittamaan tätä periaatetta ja pidättymään yrityksistä vaikuttaa EKP:n tai kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäseniin heidän suorittaessaan tehtäviään.
6. Tätä keskuspankkien riippumattomuutta koskevaa yleistä ilmausta täydentää EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artikla, jossa erityisesti rajataan mahdollisuus erottaa kansallisen keskuspankin johtaja tehtävästään ennen hänen toimikautensa päättymistä seuraaviin kahteen tilanteeseen: ensinnäkin, jos ”hän ei enää täytä niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät”, ja toiseksi, jos ”hän on syyllistynyt vakavaan rikkomukseen”.
7. Unionin tuomioistuimella on ollut jo tilaisuus tarkastella jälkimmäistä näistä erottamisperusteista (vakava rikkomus) tuomiossaan Rimšēvičs.(9) Kyseisessä asiassa ei kuitenkaan esitetty todisteita rikkomuksesta sillä seurauksella, että unionin tuomioistuin saattoi tutkia tapausta verrattain abstraktilla tasolla, nimittäin sovellettavien näyttövaatimusten osalta, ja todeta, että pääjohtajalle osoitettu tilapäinen kielto hoitaa tehtäväänsä on oikeutettu vain, jos asiassa on riittäviä viitteitä siitä, että hän on syyllistynyt vakavaan rikkomukseen.(10)
8. Käsiteltävä asia tarjoaa unionin tuomioistuimelle uuden – ja eittämättä paremman – mahdollisuuden tarkastella uudelleen näitä erottamisperusteita ja tutkia rajoja, jotka kyseinen kansallisten keskuspankkien riippumattomuutta koskeva tae yhdessä sen SEUT 130 artiklaan ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artiklaan sisältyvän yleisemmän ilmauksen kanssa asettavat jäsenvaltioille niiden määritellessä edellytyksiä, joilla kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsen voidaan erottaa.
9. Tarve käsitellä tätä kysymystä pohjautuu Bulgarian (jäljempänä BNB) johtokunnan päätökseen, jossa se totesi, että MA:n erottamiseksi BNB:n varapääjohtajan ja Liikkeeseenlasku-osaston johtajan tehtävästä oli olemassa perusteet (jäljempänä BNB:n päätös).
10. Tämän päätöksen jälkeen toinen elin, Bulgarian korruption torjuntakomissio (Komisia za protivodeystvie na koruptsiata, jäljempänä KPK), totesi, että MA:n tehtävä BNB:n varapääjohtajana ei sovi yhteen useiden hänen muiden tehtäviensä kanssa (jäljempänä KPK:n päätös). Nämä huolenaiheet liittyivät ensinnäkin siihen, että MA oli ajankohtana, jona hänet valittiin varapääjohtajaksi, osakeyhtiön osakas, ja toiseksi hänen asemaansa kahden voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön, nimittäin golfklubin ja tutkimuslaitoksen, hallituksen jäsenenä. Vaikuttaa myös siltä, ettei MA eronnut näistä tehtävistä vaaditussa määräajassa.
11. Päätöstään tehdessään BNB:n johtokunta otti huomioon KPK:n päätöksen ja katsoi, ettei MA:n voitu katsoa täyttävän edellytyksiä varapääjohtajan tehtäviensä hoitamiselle ja että hänen oli lisäksi todettu syyllistyneen vakavaan rikkomukseen. Johtokunta toisin sanoen katsoi, että MA:n erottaminen oli oikeutettua molempien EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrättyjen perusteiden nojalla. Vaikka, kuten edellä jo todettiin, kyseinen määräys koskee kansallisten keskuspankkien pääjohtajien tilannetta, Bulgarian lainsäätäjä päätti ulottaa siinä määrättyjen erottamisperusteiden soveltamisen koskemaan muita BNB:n johtokunnan jäseniä.
12. MA riitauttaa BNB:n päätöksen lainmukaisuuden Varhoven administrativen sadissa (ylin hallintotuomioistuin, Bulgaria), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tässä menettelyssä. Hän väittää etenkin, ettei käsiteltävässä asiassa ole näytetty toteen kumpaakaan erottamisperusteista. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt unionin tuomioistuimelle useita ennakkoratkaisukysymyksiä, joissa käsitellään lähinnä seuraavia kysymyksiä.
13. Ensinnäkin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, mahdollistaako kansallisten keskuspankkien riippumattomuuden periaate velvollisuuden – joka kansallisessa lainsäädännössä asetetaan niiden päätöksentekoelinten jäsenille, kuten varapääjohtajalle – ilmoittaa osakkuuksistaan liikeyrityksissä ja jäsenyyksistään voittoa tavoittelemattomissa oikeushenkilöissä (viides kysymys). Toiseksi, koska asia koskee kansallisen keskuspankin varapääjohtajaa eikä pääjohtajaa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrättyjen erottamisperusteiden sovellettavuutta (ensimmäinen ja toinen kysymys). Kolmanneksi se pyytää selventämään useiden sellaisten kansallisen lainsäädännön osatekijöiden yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, joiden perusteella voidaan katsoa, ettei kyseinen henkilö täytä niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät, mikä on toinen kahdesta kyseisessä artiklassa määrätyistä erottamisperusteista (kolmas–seitsemäs kysymys). Neljänneksi se tiedustelee, onko BNB:n toimivalta arvioida vakavan rikkomuksen, joka on toinen näistä erottamisperusteista, olemassaoloa yhteensopiva unionin oikeuden kanssa (kahdeksas kysymys).
14. Nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä nousee näin ollen etualalle kysymys jäsenvaltioiden toimivallasta määrittää edellytykset, joilla kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsen voidaan erottaa. Kysymykset, joihin unionin tuomioistuinta pyydetään vastaamaan, koskevat siten rajoja, joita unionin oikeudessa voidaan asettaa tälle toimivallalle ja joiden tarkoituksena on, kuten jäljempänä selitän, varmistaa kansallisten keskuspankkien pääjohtajien tehtävän vakaus ja siten turvata näiden elinten valmiudet hoitaa tehtäviään ja suojata niitä mielivaltaiselta puuttumiselta toimintaansa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Euroopan unionin oikeus
15. SEUT 130 artiklan mukaan ”käyttäessään sille perussopimuksilla ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännöllä annettuja valtuuksiaan tai suorittaessaan niillä sille annettuja tehtäviään ja velvollisuuksiaan [EKP] tai kansallinen keskuspankki taikka [EKP:n] tai kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsen ei pyydä eikä ota ohjeita unionin toimielimiltä, elimiltä tai laitoksilta, jäsenvaltioiden hallituksilta eikä miltään muultakaan taholta. Unionin toimielimet, elimet ja laitokset sekä jäsenvaltioiden hallitukset sitoutuvat kunnioittamaan tätä periaatetta ja pidättymään yrityksistä vaikuttaa [EKP:n] tai kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäseniin heidän suorittaessaan tehtäviään.”
16. SEUT 131 artiklassa määrätään, että ”jokainen jäsenvaltio huolehtii siitä, että sen kansallinen lainsäädäntö, sen kansallisen keskuspankin perussääntö mukaan luettuna, on sopusoinnussa perussopimusten ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön kanssa”.
17. EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artiklan otsikko on ”Riippumattomuus”, ja siinä määrätään, että ”[SEUT] 130 artiklan mukaisesti EKP tai kansallinen keskuspankki taikka EKP:n tai kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsen ei käyttäessään perussopimuksilla ja tällä perussäännöllä annettuja valtuuksiaan ja suorittaessaan niillä annettuja tehtäviään ja velvollisuuksiaan pyydä eikä ota ohjeita unionin toimielimiltä, elimiltä tai laitoksilta, jäsenvaltioiden hallituksilta eikä miltään muultakaan taholta. Unionin toimielimet, elimet ja laitokset sekä jäsenvaltioiden hallitukset sitoutuvat kunnioittamaan tätä periaatetta ja pidättymään yrityksistä vaikuttaa EKP:n tai kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäseniin heidän suorittaessaan tehtäviään.”
18. EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansalliset keskuspankit”, määrätään seuraavaa:
”– –
14.2 Kansallisten keskuspankkien perussäännöissä on erityisesti määrättävä, että keskuspankin pääjohtajan toimikausi on vähintään viisi vuotta.
Pääjohtaja voidaan erottaa tehtävästään ainoastaan, jos hän ei enää täytä niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät, tai jos hän on syyllistynyt vakavaan rikkomukseen. Pääjohtaja, jota asia koskee, tai EKP:n neuvosto voi saattaa tämän päätöksen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi sillä perusteella, että perussopimuksia tai niiden soveltamista koskevaa oikeussääntöä on rikottu. Tämä kanne on pantava vireille kahden kuukauden kuluessa päätöksen julkaisemisesta tai siitä, kun se on annettu kantajalle tiedoksi, taikka jollei päätöstä ole julkaistu tai annettu tiedoksi, kahden kuukauden kuluessa siitä, kun kantaja on saanut siitä tiedon.”
– –”
B Kansallinen oikeus
1. Bulgarian keskuspankista annettu laki
19. Bulgarian keskuspankista annetun lain (Zakon za Balgarskata narodna banka, jäljempänä BNB:stä annettu laki) 11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1) Johtokunta koostuu seitsemästä jäsenestä, joita ovat pankin pääjohtaja, kolme varapääjohtajaa ja kolme muuta jäsentä.
(2) Johtokunnan jäsenten on oltava Bulgarian kansalaisia.
(3) – – Johtokunnan jäseniksi valitaan ja nimitetään hyvämaineisia henkilöitä, jotka ovat arvostettuja asiantuntijoita talous-, rahoitus- ja pankkialalla.
(4) – – Johtokunnan jäsenenä ei saa olla henkilö, joka
1. on tuomittu tahallisesta rikoksesta vankeusrangaistukseen;
2. on asetettu konkurssiin elinkeinonharjoittajana tai liikeyrityksen vastuunalaisena yhtiömiehenä;
3. on ollut liikeyrityksen tai osuuskunnan hallinto- tai valvontaelimen jäsen sen maksukyvyttömäksi toteamista koskevan päätöksen tekopäivää edeltävien kahden vuoden aikana;
4. – – on elinkeinonharjoittaja, liikeyrityksen vastuunalainen yhtiömies, liikeyrityksen tai osuuskunnan toimitusjohtaja, erityisvaltuutuksen saaja, kauppaedustaja, prokuristi, meklari, selvitysmies tai pesänhoitaja, hallinto- tai valvontaelimen jäsen, lukuun ottamatta yhtiöitä, joissa [BNB:llä] on omistusosuuksia;
5. on toisen [BNB:n] johtokunnan jäsenen avio- tai avopuoliso, sukulainen suorassa polvessa, sivusukulainen neljänteen asteeseen saakka tai avioliiton kautta sukua toiseen asteeseen saakka.”
20. Bulgarian keskuspankista annetun lain 12 §:ssä säädetään seuraavaa:
”– –
(5) – – Pääjohtaja ja varapääjohtajat voivat harjoittaa ainoastaan opetustehtäviä tai olla jäseniä sellaisten yhtiöiden elimissä, joissa [BNB:llä] on omistusosuuksia, tai kansainvälisissä järjestöissä, jotka liittyvät [BNB:n] toimintaan, paitsi jos asianomainen henkilö nimitetään pääministeriksi Bulgarian perustuslain 99 §:n 5 momentin nojalla. He voivat harjoittaa vastikkeetonta toimintaa johtokunnan yksimielisellä päätöksellä, ellei eturistiriitaa ole.
– –
(10) Pääjohtaja, varapääjohtajat ja muut johtokunnan jäsenet toimittavat heidät valinneelle tai nimittäneelle viranomaiselle korruption torjunnasta annetun lain [Zakon za protivodeystvie na koruptsiata, jäljempänä ZPK] 49 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetut selvitykset. – –”
21. Bulgarian keskuspankista annetun lain 14 §:n sanamuoto on seuraava:
”(1) Edellä 12 §:ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen voi erottaa johtokunnan jäsenen ennen hänen toimikautensa päättymistä vain, jos hän ei täytä niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät, tai jos hän on syyllistynyt [EKPJ:n ja EKP:n] perussäännön 14.2 artiklassa tarkoitettuun vakavaan rikkomukseen.
(2) – – Varapääjohtajan tai muun johtokunnan jäsenen, pääjohtajaa lukuun ottamatta, ennenaikaisen erottamisen perusteet todetaan johtokunnan päätöksellä sen vahvistaman menettelyn mukaisesti. Sen johtokunnan jäsenen, jonka erottamista ehdotetaan, valtuuksien käyttö päättyy johtokunnan päätöksen tekopäivästä lähtien. Johtokunnan päätöksestä voidaan valittaa Varhoven administrativen sadiin seitsemän päivän kuluessa. Varhoven administrativen sad antaa lopullisen ratkaisun 14 päivän kuluessa valituksen vastaanottamisesta. Lopullinen ratkaisu toimitetaan viranomaiselle, joka vastaa 12 §:n nojalla ennenaikaisesta erottamisesta.”
2. Korruption torjuntaa koskeva lainsäädäntö
22. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasian oikeudenkäyntiin liittyvien tosiseikkojen kannalta merkityksellisiä olivat, eri ajankohtina, seuraavat kaksi korruption torjuntaa koskevan kansallisen lainsäädännön välinettä: korruption torjunnasta ja lainvastaisesti hankitun omaisuuden menetetyksi tuomitsemisesta annettu laki (Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo, jäljempänä ZPKONPI) ja ZPK.
23. Ensinnäkin ZPKONPI:n 6 §:n 1 momentin 12 kohdan (kumottu 6.10.2023 alkaen) ja ZPK:n 6 §:n 1 momentin 12 kohdan, jonka sanamuoto on samankaltainen, mukaan ”tässä laissa tarkoitettuja [korkeaa(11)] julkista tehtävää hoitavia henkilöitä ovat – – [BNB:n] pääjohtaja, varapääjohtajat, johtokunnan jäsenet ja pääsihteeri”.
24. Toiseksi ZPKONPI:n 35 §:n 1 momentissa ja ZPK:n 49 §:n 1 momentissa, jonka sanamuoto on samankaltainen, säädetään seuraavaa:
”(1) [Korkeaa(12)] julkista tehtävää hoitavien henkilöiden – – on annettava seuraavat selvitykset:
1. yhteensopimattomuuksia koskeva selvitys;
2. selvitys varallisuudesta ja intresseistä;
3. selvitys edellä 1 kohdan mukaisessa selvityksessä mainittujen olosuhteiden muuttumisesta;
4. selvitys edellä 2 kohdan mukaisessa selvityksessä mainittujen olosuhteiden muuttumisesta siinä osassa, joka koskee intressejä ja varojen alkuperää velkojen ja lainojen ennenaikaisen takaisinmaksun yhteydessä.
(2) – – Edellä 1 momentin 1 ja 3 kohdassa tarkoitetut selvitykset on toimitettava valinnasta tai nimityksestä vastaavalle viranomaiselle, – – ja 1 momentin 2 ja 4 kohdassa tarkoitetut selvitykset on toimitettava [korruption torjunnan ja lainvastaisesti hankitun omaisuuden menetetyksi tuomitsemisen] komissiolle [viimeksi mainittu viittaus on korvattu ZPK:n 49 §:n 4 momentissa viittauksella KPK:hon].”
25. ZPKONPI:n 37 §:ssä ja ZPK:n 51 §:ssä, jonka sanamuoto on samankaltainen, säädetään seuraavaa:
”(1) [Korkeaa(13)] julkista tehtävää hoitavien henkilöiden – – on toimitettava komissiolle selvitys koti- ja ulkomailla olevista varoista ja intresseistä, jossa he ilmoittavat seuraavaa:
– –
12. [(14)] osakkuudet liikeyrityksissä ja siviilioikeudellisissa yhtiöissä,(15) jäsenyydet liikeyritysten, voittoa tavoittelemattomien oikeushenkilöiden tai osuuskuntien hallinto- tai valvontaelimissä sekä toiminnan harjoittaminen elinkeinonharjoittajana valinta- tai nimityspäivänä ja valinta- tai nimityspäivää edeltävien 12 kuukauden aikana;
– –”
26. ZPKONPI:n 38 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan selvitys varallisuudesta ja intresseistä oli toimitettava kuukauden kuluessa korkean julkisen tehtävän vastaanottamisesta. Saman pykälän 2 momentissa säädettiin, että ”asianomainen henkilö voi kuukauden kuluessa varallisuutta ja intressejä koskevan selvityksen toimittamisesta muuttaa selvitystään, jos se on tarpeen ilmoitetuissa seikoissa olevien puutteiden tai virheiden korjaamiseksi”.
27. Kyseinen säännös on ilmeisesti korvattu ZPK:n 53 §:llä, jonka mukaan ”julkista tehtävää hoitavien henkilöiden on annettava 49 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut selvitykset yhden kuukauden kuluessa muutoksesta”.
28. ZPK:n 7 §:ssä säädetään lisäksi, että ”tässä laissa tarkoitettu korruption ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä eturistiriitojen toteamisesta vastaava viranomainen on [KPK]”.
29. ZPK:n 13 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan KPK ”tutkii julkista tehtävää hoitavien henkilöiden toimittamat yhteensopimattomuuksia koskevat selvitykset ja, jos yhteensopimattomuus todetaan, saattaa asian valinnasta tai nimityksestä vastaavan viranomaisen käsiteltäväksi, jotta asianmukaisiin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä”.
III Tosiseikat, kansallinen menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
30. MA valittiin 26.7.2023 BNB:n varapääjohtajaksi ja Liikkeeseenlasku-osaston (yksi BNB:n kolmesta pääosastosta) johtajaksi Narodno sabranie na Republika Bulgarian (Bulgarian tasavallan kansalliskokous) päätöksellä.
31. Hän toimitti 27.7.2023 kansalliskokoukselle ZPKONPI:n 35 §:n 1 momentin 1 kohdan, luettuna yhdessä BNB:stä annetun lain 11 §:n 4 momentin 4 kohdan ja 12 §:n 5 momentin kanssa, mukaisen yhteensopimattomuuksia koskevan selvityksen (jäljempänä yhteensopimattomuuksia koskeva selvitys).
32. MA toimitti 11.8.2023 KPK:lle alustavan selvityksen varallisuudesta ja intresseistä ZPKONPI:n 35 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti. Siinä hän ilmoitti omistavansa kahden prosentin osuuden osakeyhtiöstä (Iontech Engineering OOD) ja kyseisen osuuden arvoksi 117 000 Bulgarian levaa (BGN) (n. 58 500 euroa) (jäljempänä varallisuutta ja intressejä koskeva ensimmäinen selvitys).
33. MA myi 8.11.2023 Iontech Engineeringin osakkeensa 100 BGN:llä (n. 50 euroa).
34. MA ilmoitti 13.11.2023 ZPK:n 49 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisesti KPK:lle varallisuutta ja intressejä koskevassa ensimmäisessä selvityksessä mainittujen olosuhteiden muuttumisesta ja arvioi Iontech Engineeringiä koskevan osuutensa arvoksi 100 BGN (n. 50 euroa).(16) Hän ilmoitti myös, että hän oli nimittämisensä ajankohtana ollut hallituksen jäsen kahdessa voittoa tavoittelemattomassa oikeushenkilössä, jotka olivat ”Balkanski-Panitsa institut za nauchni izdirvania” ‑niminen yhdistys (sananmukaisesti: ”Tieteellisen tutkimuksen Balkan-Panitza-instituutti”, jäljempänä tutkimusinstituutti) ja ”Golf klub Blagoevgrad” ‑niminen yhdistys (jäljempänä golfklubi) (jäljempänä varallisuutta ja intressejä koskeva toinen selvitys).
35. Edellä 33 kohdassa tarkoitettu omistusoikeuden siirtyminen merkittiin 23.11.2023 kaupparekisteriin. MA:n merkintä kyseisten kahden voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön hallituksen jäsenenä poistettiin voittoa tavoittelemattomien oikeushenkilöiden rekisteristä 15.12.2023 ja 17.1.2024.
36. MA toimitti 7.2.2024 KPK:lle uuden varallisuutta ja intressejä koskevan selvityksen ZPK:n 49 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisesti (jäljempänä varallisuutta ja intressejä koskeva kolmas selvitys). Kyseisessä selvityksessä hän ilmoitti etenkin, että hän ei valinta- tai nimityspäivänään omistanut osuuksia liikeyrityksessä ja että hän ei ollut voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön tai osuuskunnan hallinto- tai valvontaelimen jäsen. Hän myös ilmoitti, että hän ei ollut omistanut osuuksia liikeyrityksessä valinta- tai nimityspäivää edeltävien kahdentoista kuukauden aikana.
37. KPK totesi 24.6.2024 tekemällään päätöksellä ZPK:n 13 §:n 1 momentin 8 kohdan perusteella, että MA:n asema BNB:n varapääjohtajana ja Liikkeeseenlasku-osaston johtajana oli yhteensopimatonta ensinnäkin sen kanssa, että hän oli osakkaana Iontech Engineeringissä, ja toiseksi sen kanssa, että hän toimi kahden voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön hallituksen jäsenenä ilman BNB:n johtokunnan lupaa.
38. KPK ilmoitti 27.6.2024 kyseisestä päätöksestä BNB:lle ja kansalliskokoukselle. MA:lle myönnettiin hänen pyynnöstään palkatonta lomaa.
39. MA valitti 1.7.2024 KPK:n päätöksestä Administrativen sad Sofia-gradiin (hallintotuomioistuin, Sofia, Bulgaria).(17)
40. MA toimitti 16.7.2024 BNB:n johtokunnalle kirjallisia huomautuksia, joissa hän kiisti muun muassa perusteiden olemassaolon erottamiselleen ja pyysi selvittämistoimia ja sitä, että häntä kuullaan asianajajansa läsnä ollessa.
41. Samana päivänä BNB:n johtokunta teki päätöksensä, jonka mukaan MA:n erottamiselle varapääjohtajan ja Liikkeeseenlasku-osaston johtajan tehtävistä oli perusteet.
42. Ottaen huomioon KPK:n päätöksen BNB:n johtokunta totesi tarkemmin ottaen, ettei MA täyttänyt niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät. Vaikka se totesi, että kyseinen toteamus itsessään muodosti riittävän perusteen erottamiselle, se myös katsoi, että sama menettely merkitsi vakavaa rikkomusta.(18)
43. MA ei toiminut enää BNB:n varapääjohtajana ja johtokunnan jäsenenä BNB:n tekemästä päätöksestä alkaen. Hän riitautti kyseisen päätöksen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, joka hylkäsi hänen pyyntönsä BNB:n päätöksen täytäntöönpanon lykkäämiseksi ja päätti lykätä asian käsittelyä, jotta unionin tuomioistuimelle voidaan esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [EKPJ:n ja EKP:n perussäännön] 14.2 artiklassa vahvistettuja kriteerejä, jotka koskevat pääjohtajan erottamista ja erottamispäätöksen riitauttamismenettelyä, tulkittava siten, että niitä sovelletaan kaikkiin kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten jäseniin?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi: Sallitaanko [EKPJ:n ja EKP:n perussäännön] 14.2 artiklassa kansalliset säännökset, joilla otetaan käyttöön samat kriteerit kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten jäsenten erottamiselle kuin mitä kyseisessä artiklassa määrätään pääjohtajan osalta?
3) Onko [EKPJ:n ja EKP:n perussäännön] 14.2 artiklan mukaan kansallisen keskuspankin pääjohtajan tehtävän hoitaminen yhteensopivaa pääomayhtiön sellaisen osakkuuden kanssa, johon kuuluu oikeus osuuteen yhtiön voitosta omistusosuuden suhteessa?
4) Onko [EKPJ:n ja EKP:n perussäännön] 14.2 artiklan mukaan kansallisen keskuspankin pääjohtajan tehtävän hoitaminen yhteensopivaa sellaisen voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön hallintoelimen jäsenyyden kanssa, joka voi sääntöjensä mukaan harjoittaa taloudellista toimintaa, ilman, että kansallisen keskuspankin hallintoneuvosto on tehnyt yksimielisen päätöksen, jota kansallisen lainsäädännön mukaan edellytetään vastikkeettoman toiminnan harjoittamiseksi?
5) Sallitaanko SEUT 131 artiklassa ja [EKPJ:n ja EKP:n perussäännön] 7 artiklassa kansalliset säännökset, joiden mukaan kansallisen keskuspankin hallintoelinten jäsenten on kansallisessa lainsäädännössä tarkoitettua julkista tehtävää hoitavina henkilöinä ilmoitettava tietyssä määräajassa tehtävän vastaanottamisesta toimivaltaisille valtion viranomaisille osakkuuksistaan pääomayhtiöissä ja jäsenyyksistään voittoa tavoittelemattomien oikeushenkilöiden hallintoelimissä?
6) Sallitaanko SEUT 131 artiklassa ja [EKPJ:n ja EKP:n perussäännön] 14.2 artiklassa kansalliset säännökset, joiden mukaan kansallisen keskuspankin pääjohtajan on kansallisessa lainsäädännössä tarkoitettua julkista tehtävää hoitavana henkilönä ryhdyttävä tietyssä määräajassa tehtävän vastaanottamisesta toimenpiteisiin pääomayhtiön osakkuuden ja voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön hallintoelimen jäsenyyden päättämiseksi?
7) Sallitaanko [EKPJ:n ja EKP:n perussäännön] 14.2 artiklassa tulkinta, jonka mukaan kansallisen keskuspankin pääjohtajaa, joka on lakisääteisen määräajan jälkeen poistanut yhteensopimattomuuden tehtävänsä hoitamisen kanssa, kohdellaan henkilönä, joka ei täytä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät?
8) Sallitaanko SEUT 131 artiklassa ja [EKPJ:n ja EKP:n perussäännön] 7 ja 14.2 artiklassa kansalliset säännökset, joiden mukaan erottamisperusteen toteamisesta vastaava viranomainen voi tätä erityismenettelyä varten ja sen yhteydessä arvioida, onko [EKPJ:n ja EKP:n perussäännön] 14.2 artiklassa tarkoitettu vakava rikkomus tehty?”
44. Kirjallisia huomautuksia esittivät MA, BNB, Espanjan hallitus, EKP ja Euroopan komissio. Nämä muut osapuolet esittivät myös suulliset lausumansa 18.11.2025 pidetyssä istunnossa.
IV Asian tarkastelu
45. Muistutan, että pääasian oikeudenkäynnissä käsiteltävän asian perustana ovat tiedot, jotka MA toimitti useissa selvityksissä sovellettavan lainsäädännön mukaisesti sen jälkeen, kun hänet oli nimitetty BNB:n varapääjohtajaksi, ja jotka koskevat hänen omistusosuuttaan liikeyrityksessä ja tehtäviään voittoa tavoittelemattomissa oikeushenkilöissä. Tätä taustaa vasten aloitan tarkasteluni viidennestä kysymyksestä, jossa unionin tuomioistuinta pyydetään tutkimaan kansallisten keskuspankkien riippumattomuuden periaatteen valossa tällaisen pankin päätöksentekoelimen jäsenelle, kuten varapääjohtajalle, asetetun velvollisuuden, joka koskee edellä kuvatun kaltaisten tilanteiden ilmoittamista, yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa (jäljempänä A jakso). Huomautan seuraavaksi, että päätös, jonka mukaan MA oli erotettava tehtävästään, perustui näkemykseen, jonka mukaan nämä tilanteet kuuluivat EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrättyihin erottamisperusteisiin. Tarkastelenkin tämän jälkeen ensimmäistä ja toista ennakkoratkaisukysymystä, joissa unionin tuomioistuinta pyydetään ratkaisemaan, voidaanko kyseistä määräystä soveltaa käsiteltävän asian olosuhteisiin (jäljempänä B jakso). Seuraavaksi käsittelen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiä epäilyjä siitä, voidaanko sovellettavien unionin oikeussääntöjen perusteella päätellä, että pääasian oikeudenkäynnissä ilmoitettujen kaltaiset intressit voivat oikeuttaa kansallisen keskuspankin (vara)pääjohtajan erottamisen, ja voidaanko tällainen päätelmä tehdä, jos tarvittavia oikeussuojakeinoja ei ole käytetty sovellettavien määräaikojen kuluessa (kolmas, neljäs, kuudes ja seitsemäs kysymys) (jäljempänä C jakso). Lisäksi tarkastelen kahdeksatta kysymystä, jolla unionin tuomioistuinta pyydetään ratkaisemaan, sallitaanko EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa erottamisperusteiden toteamisesta vastaavan kansallisen viranomaisen arvioida, onko ”vakava rikkomus”, joka on toinen kyseisessä määräyksessä määritetyistä kahdesta erottamisperusteesta, osoitettu (jäljempänä D jakso).
A Selvitys osakkuuksista liikeyrityksissä ja jäsenyyksistä voittoa tavoittelemattomien oikeushenkilöiden hallintoelimissä (viides kysymys)
46. Viidennellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, sallitaanko unionin oikeuden määräyksissä, joissa vahvistetaan keskuspankkien riippumattomuuden periaate (SEUT 130 artikla ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artikla) kansalliset säännökset, joiden mukaan kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten jäsenten on ilmoitettava tietyssä määräajassa tehtävän vastaanottamisesta toimivaltaisille viranomaisille osakkuuksistaan liikeyrityksissä ja jäsenyyksistään voittoa tavoittelemattomien oikeushenkilöiden hallintoelimissä. Muistutan tältä osin, että kyseisissä unionin oikeuden määräyksissä ilmaistaan kansallisten keskuspankkien riippumattomuuden periaate, jota sovelletaan kaikkien tällaisten pankkien – riippumatta siitä, kuuluvatko ne euroalueeseen vai eivät – päätöksentekoelinten kaikkiin jäseniin.(19)
47. Aluksi on syytä selventää, että kysymyksen sanamuotoon sisältyvä viittaus ”toimivaltaisiin valtion viranomaisiin” tarkoittaa ymmärtääkseni KPK:ta. Tämä seikka ei ole suinkaan merkityksetön, sillä sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä säädetään kahdentyyppisistä selvityksistä: ”yhteensopimattomuuksia koskevasta selvityksestä”, joka on toimitettava nimityksen tehneelle elimelle eli kansalliskokoukselle, ja ”selvityksestä varallisuudesta ja intresseistä”, joka on toimitettava KPK:lle. Ainoastaan jälkimmäinen on mielestäni merkityksellinen nyt tehtävän tarkastelun kannalta.
48. Tältä osin ZPKONPI:n 37 §:n 1 momentin 12 kohdasta ja ZPK:n 51 §:n 1 momentin 13 kohdasta, jonka sanamuoto on samankaltainen, ilmenee, että julkista tehtävää, etenkin BNB:n varapääjohtajan tehtävää, hoitavan henkilön on ilmoitettava KPK:lle muun muassa osakkuudet liikeyrityksissä ja jäsenyydet voittoa tavoittelemattomien oikeushenkilöiden tai osuuskuntien hallinto- tai valvontaelimissä valinta- tai nimityspäivänä ja sitä edeltävien 12 kuukauden aikana.
49. Lisäksi on todettava, että, kuten asiakirja-aineistosta ilmenee, KPK on riippumaton, erikoistunut ja pysyvä hallintoviranomainen, joka vastaa korruption ehkäisystä ja torjunnasta ja eturistiriitojen toteamisesta.(20) Kuten tilanne on käsiteltävässä asiassa ja kuten tämän ratkaisuehdotuksen D jaksossa yksityiskohtaisemmin selitän, KPK:n päätös voi johtaa BNB:n johtokunnan toimiin sen määrittämiseksi, onko EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa tarkoitettu erottamisperuste todettu.
50. Nämä seikat huomioon ottaen en näe, miten kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsenelle, kuten varapääjohtajalle, asetettu velvollisuus toimittaa KPK:n kaltaiselle elimelle selvityksiä, joista käy ilmi hänen jäsenyytensä voittoa tavoittelevissa ja tavoittelemattomissa yhteisöissä, voisi olla ristiriidassa kansallisten keskuspankkien riippumattomuuden periaatteen kanssa. Kuten BNB, Espanjan hallitus, EKP ja komissio väittivät, tämä velvoite päinvastoin edistää kyseisen riippumattomuuden säilymistä. Juuri tällaisten selvitysten tarkastelun avulla voidaan tunnistaa keskuspankin riippumattomuuteen kohdistuvat mahdolliset uhat ja niitä voidaan tarvittaessa käsitellä.
51. Jos tällaisia selvityksiä koskevaan mekanismiin liittyy kuitenkin myöhempi menettely, jonka tarkoituksena on todeta EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa tarkoitetun erottamisperusteen olemassaolo, on tietysti olennaista, että näitä selvityksiä koskevat edellytykset määritellään selkeästi sekä sen osalta, mitkä tilanteet on ilmoitettava, että sen osalta, mitä määräaikoja ilmoittamiseen sovelletaan.
52. Tältä osin, ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu, sovellettavissa kansallisissa säännöksissä, kuten edellä 48 kohdassa muistutettiin, määritellään nähtävästi riittävän selvästi velvollisuus ilmoittaa osallisuudesta voittoa tavoittelevissa ja tavoittelemattomissa yhteisöissä.
53. Viidennen ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodosta ja ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lisäksi, että määräaika asianomaisen selvityksen toimittamiselle alkaa kulua heti, kun kyseinen henkilö aloittaa tehtävässään, ja on enintään kuukausi.(21) Teoriassa, ja koska tästä ei ole esitetty erityisiä vastaväitteitä, tällaisella ajanjaksolla saatetaan perustellusti tasapainoon tarve varmistaa keskuspankin riippumattomuus – mikä olisi esteenä kohtuuttoman pitkälle määräajalle suhteessa varapääjohtajan toimikauden kestoon – ja tarve antaa kyseiselle henkilölle riittävästi aikaa noudattaa kyseistä velvollisuutta.
54. Katsonkin, että SEUT 130 artikla ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artikla eivät ole esteenä kansallisille säännöksille, joissa edellytetään, että kansallisen keskuspankin varapääjohtaja toimittaa toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle selvityksen, josta selviää hänen osakkuutensa liikeyrityksessä tai hänen jäsenyytensä voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön hallintoelimissä.
55. Tämän päätelmän ansiosta voin siirtyä käsittelemään seuraavaa kysymystä, joka koskee mahdollisuutta erottaa tällainen kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsen, jos toimitetuista tiedoista voidaan päätellä, että toinen EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrätyistä erottamisperusteista täyttyy.
B EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklan sovellettavuus (ensimmäinen ja toinen kysymys)
56. Tässä jaksossa selitän, että kansallisen keskuspankin pääjohtajan erottamista koskevia perusteita, jotka vahvistetaan EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa (jäljempänä erottamisperusteet), sovelletaan unionin oikeuden nojalla ainoastaan kansallisten keskuspankkien pääjohtajiin (jäljempänä 1 alajakso). Sen jälkeen selitän, että jäsenvaltiot voivat ulottaa näiden perusteiden soveltamisen koskemaan kansallisten keskuspankkiensa päätöksentekoelinten muita jäseniä (jäljempänä 2 alajakso).
1. EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklan soveltamisala (ensimmäinen kysymys)
57. On syytä muistuttaa, että EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan ”kansallisten keskuspankkien perussäännöissä on erityisesti määrättävä, että keskuspankin pääjohtajan toimikausi on vähintään viisi vuotta”. Saman artiklan toisessa kohdassa määrätään, että ”pääjohtaja voidaan erottaa tehtävästään ainoastaan, jos hän ei enää täytä niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät, tai jos hän on syyllistynyt vakavaan rikkomukseen”.(22) Kyseisessä artiklassa määrätään myös, että ”pääjohtaja, jota asia koskee, tai EKP:n neuvosto voi saattaa tämän päätöksen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi sillä perusteella, että [EUT-sopimusta] tai [sen] soveltamista koskevaa oikeussääntöä on rikottu”.
58. Tästä seuraa, että EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklaan sisältyy kolme erillistä sääntöä. Ensinnäkin siinä vahvistetaan sääntö, joka koskee kansallisen keskuspankin pääjohtajan toimikauden vähimmäiskestoa; toiseksi siinä täsmennetään tilanteet, joissa tämä toimikausi voidaan päättää ennenaikaisesti (erottamisperusteet), ja kolmanneksi siinä määrätään erityisestä oikeussuojakeinosta antamalla kyseiselle pääjohtajalle ja EKP:n neuvostolle asiavaltuus riitauttaa tällainen päätös unionin tuomioistuimessa.
59. Kyseisen määräyksen selkeä sanamuoto osoittaa, että sitä sovelletaan – kaikkien kolmen näkökohdan osalta – ainoastaan kansallisten keskuspankkien pääjohtajiin eikä niiden päätöksentekoelinten muihin jäseniin.
60. Tämän päätelmän vahvistavat lisäksi kyseisen määräyksen asiayhteys ja tavoitteet, joihin sillä pyritään.
61. Kuten edellä jo todettiin, EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artikla täydentää SEUT 130 artiklaa, joka toistetaan olennaisin osin kyseisen perussäännön 7 artiklassa ja joka, kuten unionin tuomioistuin on muistuttanut, kuvastaa merkitystä, jonka perussopimusten laatijat antoivat sen varmistamiselle, että EKP ja EKPJ voivat hoitaa riippumattomasti niille annettuja tehtäviä.(23)
62. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin korosti tuomiossaan Rimšēvičs, että EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklaan sisältyvien kolmen säännön tarkoituksena on ”kansallisten keskuspankkien”, jotka yhdessä EKP:n kanssa muodostavat EKPJ:n, ”pääjohtajien toiminnallisen riippumattomuuden takaaminen”.(24) Lisäksi kyseisen määräyksen kolmannessa säännössä annetun oikeussuojakeinon – joka on kansallista toimenpidettä vastaan nostettavan kumoamiskanteen erityinen muoto(25) – erityispiirteet saivat unionin tuomioistuimen luonnehtimaan EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklan perustana olevaa logiikkaa siten, että siinä kiteytyy ”erittäin integroitu järjestelmä, jonka perussopimusten laatijat halusivat EKPJ:lle”.(26)
63. Unionin tuomioistuin selitti lisäksi tämän sääntelyn perusteita viittaamalla ”euroalueen pääjohtajien” ja EKP:n väliseen institutionaaliseen yhteyteen, koska kyseiset pääjohtajat ovat de iure EKP:n neuvoston, joka on sekä EKP:n että EKPJ:n tärkein päätöksentekoelin, jäseniä.(27) Täydellisyyden vuoksi lisättäköön, että vaikka tämä näkökohta havainnollistaa erityisen selvästi sääntelyn ”pitkälle yhdennettyä” luonnetta, EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklaa ei sovelleta, toisin kuin tiettyjä muita sen määräyksiä, ainoastaan euroalueen jäsenvaltioihin. SEUT 139 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut jäsenvaltiot, joita koskee poikkeus,(28) osallistuvat EKPJ:hin,(29) mikä selittää, miksi EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrättyjä takeita sovelletaan myös niihin.
64. Toisin kuin MA, BNB, EKP ja Espanjan hallitus väittävät, kyseisellä määräyksellä annetun sääntelyn erityisluonne ja, yleisemmällä tasolla, tarve turvata kansallisten keskuspankkien riippumattomuus EKP:n (ja EKPJ:n) muodostamassa kehyksessä eivät joka tapauksessa tarkoita sitä, että EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrättyjä erottamisperusteita sovelletaan unionin oikeuden nojalla muihin kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäseniin kuin pääjohtajiin.
65. Edellä esitetyn mukaisesti, ja kuten komissio myös väittää, vaikka pääjohtajien – ja erityisesti ”euroalueen pääjohtajien” – erityisasema EKPJ:ssä selittää sen, miksi nyt tarkasteltava määräys on osoitettu erityisesti heille, tavoitteeseen säilyttää kansallisten keskuspankkien riippumattomuus ei voida vedota kyseisen määräyksen henkilöllisen soveltamisalan laajentamiseksi contra legem.
66. Kuten seuraavaksi selitän, EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklan taustalla olevissa perusteissa ei ole kuitenkaan mitään sellaista, joka estää jäsenvaltiota säätämästä kansallisessa lainsäädännössään, että erottamisperusteita sovelletaan myös sen kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen muihin jäseniin, kuten varapääjohtajaan.
2. Erottamisperusteiden laajennettu sovellettavuus (toinen kysymys)
67. Kuten edellä jo mainittiin, Bulgarian lainsäätäjä päätti BNB:stä annetun lain 14 §:n 1 momentissa ulottaa EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrättyjen erottamisperusteiden soveltamisen koskemaan Bulgarian keskuspankin päätöksentekoelinten kaikkia jäseniä.
68. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään, onko tällainen ulottaminen yhteensopiva kyseisen perussäännön määräyksen kanssa.
69. Kuten aiemmin jo totesin, en näe tässä mitään ongelmaa.
70. Ensinnäkään unionin oikeudessa mikään ei estä jäsenvaltioita käyttämästä tiettyä unionin oikeussääntöä innoituksen lähteenä ja ulottamasta sen soveltamisen kansallisessa lainsäädännössä koskemaan tilanteita, joita varten kyseistä oikeussääntöä ei alun perin ollut tarkoitettu.
71. Toiseksi päinvastainen päätelmä olisi aiheellinen vain, jos tällainen unionin oikeussäännön soveltamisalan laajentaminen heikentäisi sen tehokkuutta tai rikkoisi toista unionin oikeusääntöä.
72. Käsiteltävän asian olosuhteissa huomautan, että SEUT 131 artiklan mukaan jäsenvaltioiden lainsäädännön on oltava sopusoinnussa perussopimusten ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön kanssa. Tämä vaatimus viittaa erityisesti SEUT 130 artiklaan ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artiklaan, joissa, kuten edellä jo huomautettiin, vahvistetaan kansallisten keskuspankkien riippumattomuuden periaate, jota sovelletaan niiden päätöksentekoelinten kaikkiin jäseniin. Kyseinen periaate edellyttää, että kansallisia keskuspankkeja suojataan kaikilta poliittisilta paineilta, jotta EKPJ voisi tehokkaasti pyrkiä tehtävilleen – erityisesti hintatason vakauden ylläpitämiselle, kuten SEUT 282 artiklassa määrätään – osoitettuihin tavoitteisiin käyttämällä riippumattomasti sille annettuja toimivaltuuksia.(30)
73. Tämä huomioon ottaen palautan mieleen edellä mainitun unionin tuomioistuimen selityksen, jonka mukaan EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklalla taataan kansallisten keskuspankkien pääjohtajien toiminnallinen riippumattomuus. Tarkemmin ottaen, kun tarkastellaan mainitussa määräyksessä vahvistettuja erottamisperusteita, rajoittamalla mahdollisuus erottaa pääjohtaja ennenaikaisesti kahteen siinä määriteltyyn tilanteeseen perussopimusten laatijat antoivat kansallisille keskuspankeille erityistakeen, jonka tarkoituksena on taata päätöksenteon jatkuvuus ja johdonmukaisuus ja suojata sitä lyhyen aikavälin poliittisilta näkökohdilta. Koska kyseisissä perusteissa suojellaan lähtökohtaisesti pääjohtajan mahdollisuutta toimia tehtävässään koko toimikauden ajan, päätös ulottaa tämä suoja koskemaan kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen kaikkia jäseniä – jotka voivat samoin osallistua EKPJ:hin liittyvien tehtävien hoitamiseen – edistää koko elimen toiminnallista riippumattomuutta varmistamalla, että näillä jäsenillä on sama suoja mielivaltaista erottamista vastaan.
74. Tältä osin on tuskin tarpeen muistuttaa, että unionin oikeudessa EKPJ:n kehyksessä kansallisille keskuspankeille annettuja tehtäviä ei ole välttämättä varattu pelkästään pääjohtajille.(31) Lisäksi, vaikka tietyt tehtävät on varattu heille, EKPJ:n ja EKP:n perussääntöön sisältyy mahdollisuus pääjohtajan korvaamiseen, kuten sen 10.2 artiklassa määrätään.(32)Euroopan rahapoliittinen instituutti, EKP:n edeltäjä, totesi samaan tapaan vuoden 1995 lähentymisraportissaan, että kansallisten keskuspankkien riippumattomuutta ”lisättäisiin entisestään, jos samoja sääntöjä [kuin niitä, jotka sisältyvät erityisesti erottamisperusteisiin] sovellettaisiin myös muihin [kansallisten keskuspankkien] päätöksentekoelinten jäseniin, jotka hoitavat EKPJ:hin liittyviä tehtäviä”.(33)
75. Tästä seuraa, että ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklaa sovelletaan unionin oikeuden nojalla ainoastaan kansallisten keskuspankkien pääjohtajiin. Kyseinen määräys ei kuitenkaan ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa siinä määrättyjä erottamisperusteita sovelletaan myös tällaisen pankin varapääjohtajaan.
76. Tämän päätelmän ansiosta voin siirtyä tarkastelemaan seuraavia kysymyksiä, jotka koskevat sitä, voidaanko kyseisen unionin oikeuden määräyksen perusteella katsoa, että erottamisen perusteiden todetaan täyttyvän käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa.
C Mahdollisuus (tai mahdottomuus) pitää hallussa tiettyä varallisuutta ja harjoittaa tiettyä toimintaa (kolmas, neljäs, kuudes ja seitsemäs kysymys)
77. Kolmannella ja neljännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, mahdollistaako EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artikla tilanteen, jossa kansallisen keskuspankin pääjohtaja ensinnäkin omistaa pääomayhtiöstä osakkuuden, joka oikeuttaa hänet osuuteen kyseisen yhtiön voitoista (kolmas kysymys), ja jossa hän toiseksi toimii voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön, joka voi harjoittaa taloudellista toimintaa, hallintoelimen jäsenenä ilman siihen tarvittavaa lupaa (neljäs kysymys).
78. Kuudennella ja seitsemännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii lisäksi selvittämään ensinnäkin, salliiko erottamisperusteiden ensimmäinen osa (”vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät”) pääjohtajan velvollisuuden ryhtyä tietyssä määräajassa tehtävän vastaanottamisesta toimenpiteisiin tällaisen osakkuuden ja jäsenyyden päättämiseksi (kuudes kysymys), ja toiseksi, jos ne on päätetty vasta määräajan päätyttyä, voidaanko sen perusteella todeta, että erottamisperusteiden ensimmäinen osa täyttyy (seitsemäs kysymys).(34)
79. Vastatakseni näihin kysymyksiin tutkin erottamisperusteiden perustana olevaa logiikkaa (jäljempänä 1 alajakso) ja sen vaikutuksia (jäljempänä 2 alajakso).
1. Erottamisperusteet: yleisiä huomioita
80. Ensinnäkin on muistutettava, että EKPJ:n ja EKP:n perusäännön 14.2 artiklassa rajataan jäsenvaltion mahdollisuus erottaa pääjohtaja tehtävästään ennenaikaisesti seuraaviin kahteen tilanteeseen: jos hän ei enää täytä niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät, tai jos hän on syyllistynyt vakavaan rikkomukseen. Jäsenvaltiot eivät siten saa lisätä mitään luetteloon perusteista, jotka oikeuttavat ennenaikaisen erottamisen. Sitä, voidaanko pääjohtaja erottaa tehtävästään, on arvioitava yksinomaan näiden kahden perusteen perusteella.(35)
81. Kuten edellä jo selitettiin, erottamisperusteet ovat erityinen väline, jonka tarkoituksena on taata kansallisten keskuspankkien toiminnallinen riippumattomuus. Tämän tavoitteen tehokas toteuttaminen edellyttää, että pääjohtajat voivat lähtökohtaisesti toimia tehtävässään koko toimikautensa ajan, ainoastaan näillä kahdella poikkeuksella.
82. Toiseksi verbin ”voida” käyttö kyseisessä määräyksessä osoittaa, että vaikka toisen erottamisperusteista todetaan täyttyvän, pääjohtajaa ei tarvitse välttämättä erottaa. EKPJ:n ja EKP:n perusäännön 14.2 artiklassa annetaan siten jäsenvaltioille tiettyä harkintavaltaa sen suhteen, olisiko pääjohtaja erotettava tietyn tapauksen olosuhteissa edellyttäen kuitenkin, että säilytetään riippumattomuutta koskevan takeen tehokkuus.
83. Tätä taustaa vasten tutkin seuraavaksi näitä kahta erottamisperustetta tarkemmin.
a) Vaatimuksia, joita tehtävä edellyttää, ei enää täytetä
84. Kun tarkastellaan ensimmäistä erottamisperustetta, olen jo todennut, että se on toinen perusteista, jotka koskevat olosuhteita, joissa pääjohtaja voidaan erottaa tehtävästään. Koska kyseisessä määräyksessä ei viitata jäsenvaltioiden lainsäädäntöön, näitä erottamisperusteita on pidettävä unionin oikeuden itsenäisenä käsitteenä.(36) Koska EKPJ:n ja EKP:n perusäännön 14.2 artiklasta ei käy ilmi ”niiden vaatimusten, joita hänen tehtävänsä edellyttävät” luonne, näiden vaatimusten määritteleminen jätetään kuitenkin lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden tehtäväksi(37) tietyin rajoituksin, jotka esitän jäljempänä.
85. Vertaileva tarkastelu osoittaa, että kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä säädetään monenlaisista seikoista, jotka koskevat sekä kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäsenyyden kelpoisuus- ja poissulkemisehtojen yksityiskohtaisuutta että niiden sisältöä. Nämä edellytykset koskevat tyypillisesti yleisiä ominaisuuksia, kuten kunniallisuutta, hyvää mainetta tai tunnustettua asiantuntemusta,(38) tai samankaltaisiin näkökohtiin perustuvia täsmällisempiä vaatimuksia, kuten sitä, ettei asianomaista henkilöä ole tuomittu rikoksesta ja ettei hän ole maksukyvyttömyysmenettelyn kohteena tai että hänellä on korkeakoulututkinto (joko yleisesti tai jollain tietyllä alalla, kuten talouden tai rahoituksen alalla).(39)
86. Samanaikaisesti SEUT 130 artiklassa ja EKPJ:n ja EKP:n perusäännön 7 artiklassa – joita sovelletaan kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten kaikkiin jäseniin – vahvistetaan kansallisten keskuspankkien riippumattomuutta koskeva tavoite. Tämän tavoitteen tehokas toteuttaminen asettaa tiettyjä rajoitteita, joita jäsenvaltioiden on kunnioitettava sekä määritellessään edellytyksiä näiden tehtävien hoitamiselle että arvioidessaan, onko ensimmäinen erottamisperuste täyttynyt.
87. Käsiteltävässä asiassa tämä yleinen rajoitus ilmaistaan kahdessa täsmällisemmässä vaatimuksessa.
88. Ensinnäkin tehtävien hoitamiseen liittyvät edellytykset on muotoiltava riittävän selvästi, jotta vältetään väärinkäytökset tai välineellistäminen; muutoin EKPJ:n ja EKP:n perusäännön 14.2 artiklaan sisältyvään ensimmäiseen erottamisperusteeseen vetoaminen voisi heikentää kyseisen määräyksen tehokasta vaikutusta.(40) Se voisi mahdollistaa juuri näiden riskien toteutumisen sen sijaan, että se toimisi takeena ulkoista painostusta ja mielivaltaista erottamista vastaan. Olosuhteita, joissa kansallisen keskuspankin jäsen voi toimia tehtävässään tai voidaan erottaa, koskevien sääntöjen selkeys on siten erittäin tärkeää vakaan ja puolueettoman institutionaalisen toimintaympäristön olemassaololle.
89. Tämä selkeyden vaatimus ei tietenkään estä edellä mainittujen kaltaisten avointen edellytysten (kunniallisuus, maine jne.) käyttämistä. Tällaisissa tapauksissa sen arvioiminen, täyttyvätkö nämä edellytykset (yhä), edellyttää väistämättä useiden tekijöiden tutkimista (mikä on harvoin tarpeen suppeasti määriteltyjen edellytysten – kuten sen, ettei henkilöä ole tuomittu rikoksesta – tapauksessa). Yleisyyden taso, jolla nämä edellytykset määritellään, on mielestäni tekijä, joka vaikuttaa oikeasuhteisuuden arviointiin sen määrittämiseksi, voidaanko kyseinen henkilö erottaa ja olisiko hänet erotettava tehtävästään EKPJ:n ja EKP:n perusäännön 14.2 artiklassa tarkoitetulla tavalla; tällainen tarkastelu edellyttää, että punnitaan keskenään erityisesti pankin riippumattomuuden takaamista koskevaa etua ja tehtävän pysyvyyttä koskevaa etua.
90. Jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeus antaa niille lisäksi mahdollisuuden asettaa kielteisiä vaatimuksia, joissa yksilöidään tietyt tilanteet yhteensopimattomiksi tehtävän hoitamisen kanssa riippumatta siitä, syntyykö niistä konkreettisia eturistiriitoja. Jäsenvaltiot voivat toisin sanoen nähdäkseni vaatia paitsi sitä, ettei tosiasiallisia tai mahdollisia eturistiriitoja ole, myös sitä, ettei ole tilanteita, jotka voidaan kohtuudella mieltää sellaisiksi. Nämä kiellot voivat ulottua ehdottomista kielloista sääntelyyn, joka mahdollistaa poikkeuksista päättämisen tapauskohtaisesti.(41)
91. Lähestymistavan, jossa tiettyjä tilanteita pidetään yhteensopimattomina tehtävän hoitamisen kanssa tosiasiallisista tai mahdollisista eturistiriidoista riippumatta, oikeuttaa se seikka, että ne voidaan mieltää sellaisiksi, jotka ovat tyypillisesti omiaan herättämään yleisessä mielipiteessä epäilyjä siitä, toimivatko kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäsenet yleisen edun eivätkä omien etujensa mukaisesti.(42) Tällaiset epäilyt uhkaavat heikentää itse toimielimen uskottavuutta,(43) ja jäsenvaltiot voivat näin ollen oikeutetusti pyrkiä varmistamaan, ettei tilanteita, joilla voi olla tällainen vaikutus, yksinkertaisesti synny.(44)
92. Toiseksi riippumatta siitä, valitseeko jäsenvaltio suppeasti määritellyt vai avoimet edellytykset, niistä seuraavan kehyksen on oltava kattava. Jos asetetaan kielteisiä edellytyksiä (yhteensopimattomuuksia), nimenomaisen luettelon olemassaolo ei etenkään voi tehdä mahdottomaksi sellaisessa tilanteessa, joka ei nimenomaisesti kuulu kyseiseen luetteloon, syntyvän eturistiriidan käsittelemistä.
93. Vaikka eturistiriitaa ei sellaisenaan mainitakaan erottamisperusteena EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa, on tuskin tarpeen korostaa, että eturistiriitojen puuttuminen kuuluu erottamattomasti siihen vaatimukseen, että keskuspankeille annettuja tehtäviä hoidetaan riippumattomasti,(45) hyvin samaan tapaan kuin puolueettomuus sisältyy implisiittisesti tuomareiden(46) tai Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenten(47) riippumattomuutta koskevaan vaatimukseen.
94. Jos syntyy eturistiriita, joka ei kuulu mihinkään ennalta määritettyyn, abstraktiin yhteensopimattomuuden ryhmään, tarvitaan mielestäni tapauskohtaista arviointia, jossa sovelletaan suhteellisuusperiaatetta, sen määrittämiseksi, voiko kyseinen eturistiriita oikeuttaa erottamisen, kuten EKP ja Espanjan hallitus lähinnä väittävät käsiteltävässä asiassa. Tämän selvennyksen myötä siirryn nyt käsittelemään EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrättyä toista erottamisperustetta.
b) Vakava rikkomus
95. Huomautan aluksi, että koska EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa ei viitata kansalliseen lainsäädäntöön, vakavan rikkomuksen käsitettä on pidettävä unionin oikeuden itsenäisenä käsitteenä. Koska kyseistä käsitettä ei ole määritelty,(48) sitä on tulkittava sen tavanomaisen yleiskielisen merkityksen mukaisesti ottamalla huomioon sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa kyseinen käsite on, ja asiayhteys, jossa käsitettä käytetään.(49)
96. Tavanomaisen merkityksensä mukaan adjektiivi ”vakava” ilmaisee tietynasteista kohtalokkuutta tai ankaruutta, kun taas sana ”rikkomus” viittaa ”valta-asemassa tai vastuullisessa asemassa olevan henkilön tuomittavaan tai huonoon käytökseen”.(50)
97. Kun tarkastellaan kyseisen käsitteen asiayhteyttä ja tavoitteita, kolme näkökohtaa on mielestäni erityisen tärkeitä.
98. Ensinnäkin vakavan rikkomuksen käsite kuuluu takeisiin, joilla on tarkoitus turvata toimielimen riippumattomuus ulkoista puuttumista vastaan sen hoitaessa tehtäviään. Se liittyy lisäksi niinkin kauaskantoiseen seuraukseen kuin kansallisen keskuspankin pääjohtajan erottamiseen, mikä on toimenpide, joka vaikuttaa väistämättä – joskin ainoastaan väliaikaisesti, kunnes hänelle löydetään korvaaja – EKPJ:n ja EKP:n toimintaan. Toisin sanoen, erityisesti joskaan ei yksinomaisesti, jos kyseessä on euroalueen jäsenvaltion kansallisen keskuspankin pääjohtaja.(51) Tämä näkökohta tarkoittaa, ettei ”vakavan rikkomuksen” rimaa voidaan asettaa liian alas.(52)
99. Toiseksi samalla käsitteellä myös pyritään suojelemaan toimielimen uskottavuutta – ja siten sen kykyä hoitaa tehtäviään – jäsentensä sisäiseltä menettelyltä, joka on omiaan vaarantamaan nämä ominaisuudet. Toimielimen nauttimasta riippumattomuudesta seuraa sen jäsenten vastuuvelvollisuus, jotta varmistetaan, ettei heidän menettelyllään ole heijastusvaikutuksia yleisön luottamukseen toimielintä kohtaan.(53) Tämä näkökohta edellyttää, että arviointiperusteet ovat riittävän joustavia siten, että ne käsittävät minkä tahansa menettelyn, joka vaikuttaa vakavasti joko toimielimen kykyyn hoitaa tehtäviään tai luottamukseen, joka yleisöllä on sen toiminnan riippumattomuuteen.
100. Molempia edellä kuvattuja näkökohtia on juuri niiden luonteen vuoksi arvioitava tapauskohtaisesti ja ottaen huomioon monenlaisia tekijöitä, kuten ne, jotka EKP on yksilöinyt käsiteltävässä asiassa; etenkin rikkomuksen luonne, olosuhteet, joissa se tapahtui, se, johtuiko rikkomus tahallisesta tai törkeän huolimattomasta menettelystä, aiheutetun haitan laajuus ja rikkomuksen konkreettinen vaikutus toimielimen toimintaan tai sen julkiseen kuvaan.
101. Kolmanneksi on lisättävä, että toisin kuin EKP ja komissio väittävät, vakavan rikkomuksen peruste ei mielestäni sulje väistämättä pois sitä koskevaa perustetta, ettei pääjohtaja täytä niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät. On totta, että tiettyjen vaatimusten täyttämättä jättäminen ei useissa tapauksissa todennäköisesti merkitse vakavaa rikkomusta. Näin on mielestäni tyypillisesti tiettyjen yhteensopimattomien toimintojen tapauksessa, jos ne kielletään abstraktisti ja jos erityistä eturistiriitaa ei synny. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että tehtävien hoitamiselle asetetun tietyn erityisen edellytyksen täyttymättä jääminen ei voi koskaan itsessään merkitä myös vakavaa rikkomusta. Samaa esimerkkiä käyttääkseni näin voisi olla silloin, jos kiellettyä toimintaa harjoitetaan tosiasiallisesti ja se johtaa eturistiriitaan, joka vaikuttaa toimielimen riippumattomaan toimintaan tai yleisön luottamukseen sen riippumattomaan toimintaan. Toisena esimerkkinä voidaan mainita sen edellytyksen täyttymättä jääminen, ettei henkilöä ole tuomittu rikoksesta.
102. Näiden yleisten näkökohtien valossa tarkastelen seuraavaksi pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevia tosiseikkoihin perustuvia tilanteita.
2. Kyseessä olevien tosiseikkoja koskevien mahdollisten tilanteiden tarkastelu (kolmas, neljäs, kuudes ja seitsemäs kysymys)
103. Tarkoituksenmukaisin tapa ottaa edellä esitetyt näkökohdat lähtökohdaksi käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin tutkia MA:n osakkuutta liikeyrityksessä (a) ja toiseksi tarkastella hänen osallistumistaan voittoa tavoittelemattomiin oikeushenkilöihin (b).
a) Osakkuus liikeyrityksessä (kolmas, kuudes ja seitsemäs kysymys)
104. Ensimmäinen tosiseikkoja koskeva mahdollinen tilanne, joka sai BNB:n toteamaan, että molemmat EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrätyt erottamisperusteet täyttyvät, koskee MA:n 2 prosentin osakkuutta liikeyrityksessä hänen nimittämisajankohtanaan. Minun on myönnettävä, että minulle ei ole täysin selvää, miten tähän päätelmään päädyttiin, koska kansallisesta oikeuskehyksestä, sellaisena kuin se kuvataan ennakkoratkaisupyynnössä, ei käy ilmi, että tällainen osakkuus muodostaa ”abstraktin” yhteensopimattomuuden tosiasiallisesta eturistiriidasta riippumatta, kuten EKP ja komissio ovat myös huomauttaneet.
105. Selvennykseksi muistutan, että BNB:stä annetun lain 11 §:n 4 momentin 4 kohdassa luokitellaan esimerkiksi varapääjohtajan tehtävän kanssa yhteensopimattomaksi toimiminen muiden muassa ”elinkeinonharjoittajana, liikeyrityksen vastuunalaisena yhtiömiehenä, liikeyrityksen tai osuuskunnan toimitusjohtajana [tai] hallinto- tai valvontaelimen jäsenenä – –”. Muistutan myös, että Iontech Engineering, joka on kyseessä oleva liikeyritys, kuvataan ennakkoratkaisupyynnössä osakeyhtiöksi, jossa MA:lla oli 2 prosentin osakkuus. Tämä viittaisi siihen, ettei MA:n tilanne kuulu kyseisen säännöksen soveltamisalaan, vaikka BNB katsookin ilmeisesti toisin.(54)
106. Vaikka tämän seikan varmistaminen onkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä, huomautan, että kolmas ennakkoratkaisukysymys perustuu siihen olettamaan, että osakkuutta kyseisessä yhtiössä ei sinänsä kielletä sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä. Käytän näin ollen tätä olettamaa pääasiallisena hypoteesina ja käsittelen toista hypoteesia – nimittäin sitä, että tällainen osakkuus on kielletty – ainoastaan toissijaisesti ja täydellisyyden vuoksi.
107. Kun tarkastellaan pääasiallista olettamaa, SEUT 130 artiklassa ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artiklassa vahvistettu riippumattomuuden periaate ei mielestäni ole esteenä kansalliselle säännökselle, jossa ei kielletä kansallisen keskuspankin varapääjohtajaa omistamasta osakkuutta osakeyhtiössä, kuten komissio huomautti.
108. Viittaan tältä osin aiemmin esittämiini huomautuksiin, jotka koskevat jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeutta asettaa sovellettavat edellytykset tehtävien hoitamiselle edellyttäen, että noudatetaan velvollisuutta ottaa käyttöön mekanismeja, joilla eturistiriidat voidaan tunnistaa tapauskohtaisesti.
109. Huomautan analogisesti, että EKP:n pääjohtajan osalta sovellettavissa määräyksissä todetaan, että ”[hänen] henkilökohtaisten varojensa hoito – –, jotka ylittävät tavanomaiseen henkilökohtaiseen ja perheen käyttöön tarvittavat varat, on järjestettävä tavalla, jolla varmistetaan hänen riippumattomuutensa ja eturistiriitojen puuttuminen ja joka estää pääjohtajaa käyttämästä luottamuksellista tietoa”.(55) Tarkempia määräyksiä sisältyy EKP:n menettelytapaohjeisiin ja EKP:n eettisiä sääntöjä koskeviin suuntaviivoihin. Yhdessäkään näistä välineistä ei suljeta absoluuttisesti pois osakkuuksia osakeyhtiöissä; niissä pikemminkin otetaan käyttöön mekanismeja, joiden tarkoituksena on havaita ja estää eturistiriitoja ja markkinoiden kannalta herkän tiedon väärinkäyttö.(56)
110. Kun otetaan tämä huomioon, jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kyseessä oleva osakkuus ei kuulu abstraktin kiellon piiriin, sen olisi näin ollen tutkittava, syntyykö osakkuudesta eturistiriita, ja se voisi päätellä ensimmäisen erottamisperusteen täyttyvän vain, jos tällainen eturistiriita todetaan ja on luonteeltaan sellainen, että se oikeuttaa erottamisen. Tässä arvioinnissa on otettava huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset olosuhteet sen määrittämiseksi, aiheutuuko niistä tosiasiallinen tai mahdollinen riski siitä, että omat intressit voivat vaikuttaa, tai niiden voidaan mieltää vaikuttavan, tehtävien puolueettomaan ja objektiiviseen hoitamiseen. Tällaisia merkityksellisiä tekijöitä voivat olla muun muassa osakkuuden suuruus ja siihen liittyvät oikeudet samoin kuin kyseisen yhtiön rakenne, koko tai sen harjoittama toiminta.(57)
111. Lisäksi vastauksena kuudennen ja seitsemännen kysymyksen asian kannalta merkityksellisiin näkökohtiin totean, että jos eturistiriita havaitaan tapauskohtaisesti, erottamisperusteiden soveltamiseen erottamattomasti kuuluva harkintavalta mahdollistaa mielestäni sen, että kansallisessa lainsäädännössä voidaan säätää mahdollisuudesta eturistiriidan poistamiseen määrätyssä ja asianmukaisessa määräajassa, ja ellei näin tapahdu, voidaan katsoa, ettei kyseinen henkilö täytä enää niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät.(58) Näissä kysymyksissä tarkoitetaan ymmärtääkseni sitä, että kansallinen oikeuskehys mahdollistaa kansallisessa lainsäädännössä tarkoitetun ”yhteensopimattomuuden” poistamisen kuukauden kuluessa ja että tätä mahdollisuutta voitaisiin myös soveltaa, jos eturistiriita havaitaan tapauskohtaisesti. Kuten EKP on väittänyt, se, onko tällainen ajanjakso riittävä, riippuu olosuhteista. Totean tässä yhteydessä, ettei ole täysin selvää, milloin kyseisen määräajan katsottiin alkaneen kulua käsiteltävässä asiassa, kuten EKP on myös huomauttanut.(59) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siten määritettävä nämä seikat.
112. Lisäksi mahdollisuutta poistaa eturistiriita on itsessään arvioitava ottaen huomioon velvollisuus taata kansallisten keskuspankkien riippumattomuus, sellaisena kuin se vahvistetaan etenkin SEUT 130 artiklassa. Suojan, joka tälle riippumattomuudelle on annettava, tehokkuus estää nähdäkseni tällaisen oikeussuojakeinon käyttämisen, jos eturistiriita on luonteeltaan sellainen, että yleisön luottamuksen toimielimen riippumattomuuteen on pääteltävä jo heikentyneen tai sen on katsottava jo vaikuttaneen toimielimen toimintaan tai että se on lisäksi johtanut EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa tarkoitettuun vakavaan rikkomukseen.
113. Kun tarkastellaan seuraavaksi toista (toissijaista) mahdollista tilannetta, jossa varapääjohtajan osakkuus osakeyhtiössä on kielletty (kuten komissio vaikuttaa ymmärtävän kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen), en näe, miten tällainen sääntö voisi olla SEUT 130 artiklan ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artiklan vastainen.
114. Tästä voidaan tietenkin todeta, etteivät kaikki osakkuudet osakeyhtiössä aiheuta henkilökohtaista eturistiriitaa. Tämän perusteella voitaisiin väittää, ettei tällainen osakkuus välttämättä vaaranna kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen riippumattomuutta, kuten Espanjan hallitus on esittänyt, ja että tapauskohtainen arviointi voisi siten olla parempi vaihtoehto.
115. Kuten olen jo selittänyt, jäsenvaltioilla tällä alalla oleva harkintavalta on kuitenkin melko laaja, kun otetaan huomioon etenkin oikeutettu tavoite estää tilanteet, jotka voivat herättää epäilyjä siitä, hoidetaanko kansallisen keskuspankin tehtäviä yksinomaan yleisen edun mukaisesti, kuten komissio on lähinnä väittänyt. Tämän tavoitteen – jolla pyritään paitsi estämään tosiasialliset eturistiriidat myös suojelemaan toimielimen julkista kuvaa – toteuttaminen ei juuri luonteensa vuoksi ole riippuvainen siitä, onko kyseisellä henkilöllä realistinen mahdollisuus käyttää väärin tehtäviensä hoidon yhteydessä saamiaan tietoja.
116. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tulee siihen tulokseen, että kyseessä oleva osakkuus oli kielletty, kehotan sitä tutustumaan aiempiin toteamuksiini, jotka koskevat mahdollisuutta korjata tämä tilanne, siltä osin kuin tällaisesta mahdollisuudesta säädetään ilmeisesti sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä.
b) Luvaton osallistuminen voittoa tavoittelemattomien oikeushenkilöiden toimintaan (neljäs, kuudes ja seitsemäs kysymys)
117. Palautan mieleen, että toinen tilanne, johon MA:ta vastaan vedotaan, on se, että hän oli nimittämisensä ajankohtana kahden voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön, jotka voivat harjoittaa taloudellista toimintaa, nimittäin tutkimusinstituutin ja golfklubin, hallituksen jäsen ja ettei hänellä ollut tähän BNB:stä annetun lain 12 §:n 5 momentissa vaadittavaa etukäteislupaa.(60)
118. Huomautan, että MA väitti istunnossa, että kyseinen säännös on liian laaja, että siinä voitaisiin katsoa asetettavan edellytys hänen tehtäviensä hoitamiselle. Tältä osin kyseisen säännöksen täsmällinen luonnehdinta kansallisen lainsäädännön kaikkien asiaa koskevien seikkojen valossa on tietenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvät tiedot ja kyseisen säännöksen sanamuoto, sellaisena kuin se on esitetty, viittaavat kuitenkin siihen, että siinä todellakin asetetaan kielteinen edellytys tehtävien hoitamiselle.(61) Jos asia on näin, se muodostaisi EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa tarkoitetun vaatimuksen, jota hänen tehtävänsä edellyttävät.
119. Aiempien toteamusteni ja komission esittämän näkemyksen mukaisesti katson, että jäsenvaltiot voivat vapaasti säätää kaikkea samanaikaisesti harjoitettavaa toimintaa, myös palkatonta, koskevasta yleisestä kiellosta ja yhdistää tämän yleisen kiellon mahdollisuuteen antaa lupa tällaiseen toimintaan tapauskohtaisesti, kuten vaikuttaa olevan BNB:N 12 §:n 5 momentin tapauksessa. Katson myös, että jos tällaista kieltoa ei noudateta, päätelmä, jonka mukaan vaatimukset, joita tehtävä edellyttää, eivät täyty, voi olla perusteltu edellyttäen, että luvan pyytämiselle asetetut edellytykset ovat riittävän selkeitä.
120. Tällainen seuraus saattaa vaikuttaa ankaralta, kuten komissio on huomauttanut. Kuten se on myös todennut, kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten jäsenillä, kuten varapääjohtajalla, on kuitenkin erityisen suuri vastuu ja merkittävä vaikutusvalta siihen tapaan, jolla kyseinen pankki hoitaa tehtäviään. Heidän menettelynsä on siten erityisen omiaan vaikuttamaan julkiseen käsitykseen kansallisen keskuspankin toiminnasta. Kuten olen jo selittänyt, tämä oikeuttaa sen, että jäsenvaltio kieltää tietyt tilanteet tai toiminnot, joissa tällaiset jäsenet voisivat muutoin olla tai joita ne voisivat harjoittaa, jotta estetään pankin riippumattoman toiminnan vaarantuminen ja suojellaan yleisön luottamusta siihen, että etteivät sen jäsenten tai kolmansien osapuolten yksityiset edut vaikuta pankin toimintaan.
121. Tämä huomioon ottaen, jos kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, että kansallisen keskuspankin jäsen, kuten sen varapääjohtaja, ei toimi ulkoisessa tehtävässä ilman lupaa ja jos tätä vaatimusta ei noudateta, jäsenvaltioilla on mielestäni oikeus katsoa, että ellei tästä tehdä ensimmäisen erottamattomuusperusteen perusteella asianmukaisia päätelmiä, kyseinen vaatimus menettäisi tehonsa, ja tämä voisi heikentää yleisön luottamusta koko toimielimeen.
122. Kuten olen jo esittänyt, tehtävien hoitamiselle asetettujen (jopa kielteisten) vaatimusten on kuitenkin oltava riittävän selviä. Käsiteltävässä asiassa tämä tarkoittaa etenkin selvyyttä siitä, milloin lupa on saatava, ja siitä, säädetäänkö sovellettavassa lainsäädännössä mahdollisuudesta poistaa mahdollisesti syntyvä yhteensopimattomuus (etenkin, jos kyseinen henkilö ei pyydä lupaa). Kuudennen ja seitsemännen ennakkoratkaisukysymyksen perusteella tällainen mahdollisuus vaikuttaa olevan. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tietysti varmistuttava näistä seikoista ja arvioitava niitä edellisessä alajaksossa esitettyjen yleisten näkökohtien valossa.
123. Edellä esitetyn perusteella katson vastauksena kolmanteen, neljänteen, kuudenteen ja seitsemänteen ennakkoratkaisukysymykseen ensinnäkin, että SEUT 130 artikla ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artikla eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei kielletä kansallisen keskuspankin varapääjohtajaa omistamasta osakkuutta osakeyhtiössä, edellyttäen, että kyseiseen lainsäädäntöön sisältyy mekanismi, joka mahdollistaa sen määrittämisen, aiheutuuko tällaisesta osakkuudesta asianomaisissa olosuhteissa eturistiriita, joka voi vaikuttaa kansallisen keskuspankin riippumattomaan toimintaan tai yleisön luottamukseen tähän riippumattomuuteen. Jos tällainen eturistiriita on tunnistettu ja se on mahdollista poistaa tietyssä määräajassa, EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklaa on tulkittava siten, että jos kyseinen henkilö ei poista tätä eturistiriitaa kyseisessä määräajassa, voidaan katsoa, ettei hän täytä enää niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät, edellyttäen, että asetettu määräaika on riittävä ja sen alkamisajankohta on määritelty selkeästi.
124. Toiseksi SEUT 130 artikla ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artikla eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kielletään varapääjohtajan jäsenyys voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön hallintoelimessä ilman toimivaltaisen elimen antamaa lupaa. Jos kansallisessa lainsäädännössä annetaan mahdollisuus tällaisen yhteensopimattoman toiminnan lopettamiseen tietyssä määräajassa nimittämisen jälkeen, EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklaa on tulkittava siten, että jos kyseinen henkilö ei lopeta asianomaista toimintaa tässä määräajassa, voidaan katsoa, ettei hän täytä enää niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät, edellyttäen, että asetettu määräaika on riittävä ja sen alkamisajankohta on määritelty selkeästi.
D Vakavan rikkomuksen toteamista koskevan BNB:n toimivallan laajuus (kahdeksas kysymys)
125. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kahdeksannella kysymyksellään, sallitaanko SEUT 131 artiklassa ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 ja 14.2 artiklassa kansalliset säännökset, joiden mukaan erottamisperusteen toteamisesta vastaava viranomainen voi tätä tarkoitusta varten arvioida, onko kyseinen henkilö syyllistynyt EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa tarkoitettuun vakavaan rikkomukseen.
126. Tähän kysymykseen voidaan mielestäni vastata hyvin lyhyesti: unionin oikeudessa paitsi annetaan toimivaltaiselle viranomaiselle mahdollisuus tällaiseen arviointiin myös edellytetään sen tekevän näin.
127. Selventääkseni tätä näkemystä tarkastelen ensin asiaa koskevaa kansallista lainsäädäntöä ja asian olosuhteita, jotka vaikuttavat johtaneen kahdeksannen kysymyksen esittämiseen (jäljempänä 1 alajakso). Sen jälkeen esitän niitä koskevan oikeudellisen arviointini (jäljempänä 2 alajakso). Lisäksi, koska useat muut osapuolet ovat korostaneet laillisuusvalvonnan merkitystä käsiteltävän asian yhteydessä, tarkastelen lopuksi myös tätä näkökohtaa (jäljempänä 3 alajakso).
1. Asiaa koskeva kansallinen lainsäädäntö ja asian olosuhteet
128. Palautan mieliin, että sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaan BNB:n johtokunta päättää, täyttyykö yksi perusteista yhden sen jäsenen (muun kuin pääjohtajan) erottamiselle.(62) Muistan myös, että nämä perusteet ovat kaikkien jäsenten osalta ne, jotka mainitaan EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa. Vaikka BNB:n päätöksessä todettiin molempien perusteiden täyttyvän MA:n osalta, kahdeksas kysymys käsittelee ainoastaan vakavaa rikkomusta koskevaa perustetta.
129. BNB:n päätös tehtiin sen jälkeen, kun KPK oli tehnyt päätöksen yhteensopimattomuudesta MA:n tehtävän, etenkin BNB:n varapääjohtajan tehtävän, ja sen välillä, että hänellä oli osakkuus osakeyhtiössä ja että hän oli kyseisten kahden voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön hallintoelimen jäsen.(63)
130. Tältä osin ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että KPK:n tehtävänä on yleisemmin määrittää yhteensopimattomuudet tiettyjen julkisten tehtävien, kuten BNB:n pääjohtajan ja varapääjohtajan tehtävien, ja näissä tehtävissä toimivien henkilöiden harjoittaman muun toiminnan välillä. ZPK:n 13 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan, kun yhteensopimattomuus todetaan, KPK saattaa asian toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi, jotta asianmukaisiin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä. Näin ymmärtääkseni tapahtui, kun KPK ilmoitti kansalliskokoukselle ja BNB:lle MA:ta koskevista havainnoistaan.
131. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää lisäksi, että KPK:n yhteensopimattomuudesta tekemä päätös sitoo BNB:n johtokuntaa. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että käsiteltävässä asiassa BNB:n johtokunta varmisti näiden yhteensopimattomuuksien olemassaolon julkisista lähteistä, kuten kaupparekisteristä, tämä selitys tarkoittaa ymmärtääkseni ensinnäkin sitä, että KPK:n tosiseikoista esittämät toteamukset ja niistä tekemä oikeudellinen luokittelu kansallisessa lainsäädännöstä tarkoitetuiksi yhteensopimattomuuksiksi sitovat johtokuntaa, ja toiseksi, että kyseisen päätöksen seurauksena BNB:n on tutkittava, ovatko kyseiset yhteensopimattomuudet erottamisperusteita.
132. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lisäksi, että MA riitautti KPK:n päätöksen lainmukaisuuden Administrativen sad Sofia-gradissa. MA, BNB, komissio ja EKP toteavat kirjallisissa huomautuksissaan, että Administrativen sad Sofia-grad julisti 11.12.2024 (toisin sanoen nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön esittämisen jälkeen) KPK:n päätöksen mitättömäksi. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu, MA:n ja komission mukaan perusteet tälle mitättömäksi julistamista koskevat muodollista lainvastaisuutta (KPK:lla ei väitetysti ollut kansalliskokouksen antamaa mandaattia merkityksellisenä ajanjaksona) ja päätöksen sisältöä (siinä tarkastellut tosiseikat eivät merkinneet yhteensopimattomuuksia) sekä muita näkökohtia (etenkin sitä, ettei menettelystä ilmoitettu MA:lle, ja kerättyjen todisteiden puutteellisuutta).
133. BNB puolestaan huomauttaa, että KPK on tehnyt kyseisestä mitättömäksi julistamista koskevasta tuomiosta valituksen, joka on vireillä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa erillisessä menettelyssä. MA väittää näistä tapahtumista tässä menettelyssä, että BNB:n päätöstä – joka tehtiin KPK:n päätöksen jälkeen – ei voida vahvistaa, koska se on kyseisen päätöksen suora ja automaattinen seuraus, kun taas BNB väittää, että sen päätös perustuu itsenäisiin perusteisiin. Tämän kysymyksen, mukaan lukien vaikutukset, joita KPK:n päätöksen mitättömäksi julistamisella voi olla, jos se vahvistetaan muutoksenhakumenettelyssä, ratkaiseminen on tietenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. BNB:n päätöksen lainmukaisuus on ymmärtääkseni kuitenkin joka tapauksessa yksi seikoista, jota kyseistä tuomioistuinta pyydetään arvioimaan, jonkin toisesta näkökulmasta.
2. Kahdeksannen kysymyksen aineellinen tarkastelu
134. Huomautan, että kyseessä oleviin unionin oikeuden määräyksiin, nimittäin SEUT 130 ja SEUT 131 artiklaan sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 ja 14 artiklaan, ei sisälly sääntöä, joka koskisi edellytyksiä sellaisen elimen toimivallan käytölle, jonka tehtävänä on kansallisen lainsäädännön nojalla todeta kyseisen perussäännön 14.2 artiklassa tarkoitettujen erottamisperusteiden täyttyminen.
135. Tämä näkökohta kuuluu siten jäsenvaltioiden harkintavaltaan, jota käytettäessä on varmistettava edellä mainittujen unionin oikeuden määräysten käytännön tehokkuus (samalla kun turvataan yhdenmukaisuus unionin oikeudessa, etenkin Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, taattujen oikeuksien kanssa).(64)
136. Käsiteltävässä asiassa edellä esitetty tarkoittaa etenkin sitä, että toimivaltaiselle viranomaiselle (tässä tapauksessa BNB:n johtokunnalle) annetun toimivallan on mahdollistettava kansallisen keskuspankin riippumattomuuden tehokas suojelu ja näin ollen niiden seikkojen tehokas arviointi, jotka sisältyvät EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrättyihin erottamisperusteisiin.
137. Katson tästä ensinnäkin, että kansallisten keskuspankkien riippumattomuuden periaate ei itsessään ole esteenä tilanteelle, jossa KPK:n kaltaisen toisen elimen toteamukset johtavat BNB:n johtokunnan kaltaisen viranomaisen, joka on toimivaltainen arvioimaan erottamisperusteiden täyttymistä, toteuttamiin toimiin.
138. Vaikuttaa nimittäin siltä, että julkishallinnossa useilla eri elimillä voi olla erityisiä toimivaltuuksia selvittää kyseisen hallinnon asianmukaista toimintaa. Huomautan analogisesti, että unionin tuomioistuimen mukaan EKP:n riippumattomuutta ei loukattu sillä, että unionin lainsäätäjä antoi Euroopan petostentorjuntavirastolle (OLAF) petosten torjunnan alalla tutkintatoimivaltaa, jota voidaan soveltaa EKP:hen.(65) Unionin tuomioistuin korosti, että SEUT 130 artiklassa (silloisessa EY 108 artiklassa) vahvistetusta EKP:n riippumattomuudesta ”ei seuraa, että EKP olisi täysin erillään Euroopan yhteisöstä ja kaikkien yhteisön oikeuden säännösten soveltamisalan ulkopuolella”.(66) Tämä kuvastaa yleisempää ajatusta siitä, ettei keskuspankkien riippumattomuus edellytä niiden kliinistä erottamista julkishallinnon muista osista vaan (pelkästään) niiden eristämistä ulkoisilta vaikutuksilta, millä taataan niiden valmiudet hoitaa tehtäviään riippumattomasti.
139. Käsiteltävän asian olosuhteisiin palatakseni abstrakti toteamus, jonka mukaan riippumattomuuden vaatimus ei ole esteenä tietylle automaattiselle järjestelmälle (joka velvoittaa BNB:n johtokunnan kaltaisen toimivaltaisen viranomaisen ryhtymään toimiin), ei tarkoita sitä, että mikä tahansa tällainen mekanismi on edellä mainitun periaatteen mukainen sen ominaisuuksista ja toimintatavasta riippumatta. Huomautan jälleen analogisesti, että edellä mainitussa asiassa yhteisöjen tuomioistuin viittasi eri takeisiin, jotka antavat OLAFille riippumattomuuden ja joilla varmistetaan, että se noudattaa toiminnassaan täysimääräisesti unionin oikeutta, jotta sen selvästi rajattu tavoite voidaan saavuttaa lainsäädännössä tarkasti luetelluilla keinoilla.(67) Koska ei ole väitetty, että KPK:n toiminta sinänsä oli virheellistä, tyydyn kuitenkin esittämään vain tämän yleisen toteamuksen.(68)
140. Toiseksi keskuspankkien riippumattomuuden periaatetta koskeva vaatimus ei sulje pois sitä, että KPK:n päätös ja sen tekemä oikeudellinen luonnehdinta yhteensopimattomuudeksi, sellaisena kuin se määritellään kansallisessa lainsäädännössä, sitoo BNB:n johtokuntaa. Katsonkin, että kansallisten keskuspankkien riippumattomuuden periaate ei edellytä (eikä siten anna mahdollisuutta siihen), että erottamisperusteiden toteamista vastuussa oleva viranomainen tutkii kansallisten hallintotoimien oikeusvaikutukset ja korvaa ne (mukaan lukien tosiseikoista esitetyt toteamukset ja tehdyt oikeudelliset luonnehdinnat). Tämä huomautus pätee nähdäkseni myös silloin, kun tämä viranomainen on kansallisen keskuspankin elin. Ellei kansallisen lainsäädännön erityisissä säännöissä toisin säädetä, päinvastainen päätelmä tarkoittaisi sitä, että kyseinen toimivaltainen viranomainen voi puuttua muiden julkisten hallintoelinten toimivaltaan, kuten BNB varoitti istunnossa.(69) Päinvastainen kanta tarkoittaisi lisäksi, että viranomainen, joka on toimivaltainen toteamaan erottamisperusteiden täyttymisen, voisi tulla asianomaisen hallintoelimen (kuten poliisin, veroviranomaisten jne.) sijaan, mikä voisi lisäksi johtaa siihen, että samoista tosiseikoista ja niiden oikeudellisesta luonnehdinnasta saman lainsäädännön nojalla tehdään keskenään ristiriitaisia päätöksiä oikeusvarmuuden periaatteen vastaisesti.
141. Kolmanneksi keskuspankkien riippumattomuuden varmistamista koskevan tavoitteen tehokas toteuttaminen sulkee kuitenkin pois kaikenlaisen automaattisuuden sen arvioinnissa, täyttyykö erottamisperuste, kuten MA, BNB ja Espanjan hallitus väittivät. Toisin sanoen kansallisten keskuspankkien riippumattomuuden tehokas suojelu ei mahdollista kansallisen oikeuden sääntöä, joka edellyttäisi, että toimivaltainen viranomainen toteaa automaattisesti, arvioimatta itsenäisesti, että erottamisperuste täyttyy, pelkästään johtamalla tällaisen päätelmän tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevista toteamuksista, jotka toinen viranomainen on esittänyt sellaisten kansallisten säännösten nojalla, joilla pyritään erilaiseen tavoitteeseen (riippumatta siitä, että kyseinen tavoite voi liittyä siihen, johon nyt kyseessä olevilla erottamisperusteilla pyritään). Tällainen automaattinen hyväksyminen uhmaisi juuri sitä logiikkaa, johon itsenäisten erottamisperusteiden olemassaolo perustuu, samoin kuin mahdollisuutta tehdä tapauskohtainen arviointi, jos sellainen on tarpeen.(70) Huomautan, että pääasian asianosaiset ovat eri mieltä siitä, arvioiko BNB:n johtokunta erottamisperusteita itsenäisesti, ja tämän seikan varmistaminen on tietenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.
142. Neljänneksi (ja viimeiseksi), jos toimivalta todeta erottamisperusteiden täyttyminen annetaan viranomaiselle ilman, että on muita sääntöjä, joilla mahdollisesti annetaan muille elimille mahdollisuus käynnistää menettely kyseisessä viranomaisessa (kuten, jollei ennakkoratkaisupyynnön pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu, vaikuttaa olevan BNB:n johtokunnan tapauksessa(71)), toimivaltaisella viranomaisella on nähdäkseni oltava toimivalta aloittaa menettely viran puolesta. Tällaisessa tilanteessa en näe mitään muuta ratkaisua, jolla varmistettaisiin EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrättyjen erottamisperusteiden tehokkuus ja sitä kautta keskuspankkien riippumattomuuden suojelun tehokkuus.
143. Ymmärrän kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön mukaisen tilanteen niin, että KPK:n velvollisuus saattaa asia BNB:n johtokunnan käsiteltäväksi rajoittuu nimittäin tilanteisiin, jotka määritellään kansallisessa lainsäädännössä yhteensopimattomuuksiksi. Tilanteet, jotka voivat merkitä EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa tarkoitettua vakavaa rikkomusta, voivat kuitenkin olla moninaisia. Vaikka olen selventänyt perusteita, joiden olisi ohjattava tämän käsitteen soveltamista, tosiasiallisia tilanteita, joita voidaan luonnehtia vakavaksi rikkomukseksi, ei voida luetella tyhjentävästi etukäteen. Asianomaiseen lainsäädäntöön sisältyvä yhteensopimattomuuksien määritelmä ei siten voi kattaa jokaista mahdollista tilannetta, joka saattaa olla merkityksellinen EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklan kannalta. Tämä edellyttää mielestäni, että sen toteamisesta, täyttyykö vakavaan rikkomukseen perustuva erottamisperuste, vastuussa oleva viranomainen ryhtyy toimiin viran puolesta, jos sen tietoon saatetaan tai sen oman tutkinnan perusteella tulee ilmi asian kannalta merkityksellisiä seikkoja, jotka osoittavat, että keskuspankkien riippumattomuutta saatetaan heikentää, kuten lähinnä BNB ja Espanjan hallitus väittivät.
144. Tätä tarkoitusta varten toimivaltaisella viranomaisella on mielestäni oltava mahdollisuus kerätä niin paljon asian kannalta merkityksellisiä todisteita kuin asiaa koskevan lainsäädännön perusteella on laillisesti mahdollista, myös yhteistyössä toimivaltaisten elinten kanssa tai käyttämällä julkisesti saatavilla olevia tietoja, kuten julkisiin kaupparekistereihin sisältyviä tietoja, voidakseen tehdä perustellun päätelmän siitä, onko vakavaa rikkomusta koskeva erottamisperuste täyttynyt, kunnioittaen täysimääräisesti kyseisen henkilön puolustautumisoikeuksia.(72)
145. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella katson, että SEUT 130 artiklaa ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 ja 14.2 artiklaa on tulkittava siten, että niissä edellytetään, että erottamisperusteiden täyttymisen toteamisesta vastuussa oleva viranomainen voi arvioida tätä varten, onko kyseisen henkilön todettava syyllistyneen EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa tarkoitettuun vakavaan rikkomukseen.
146. Vaikka tämä päätelmä vastaa kahdeksanteen kysymykseen, haluan esittää joitain huomautuksia niistä erityisistä argumenteista, joita jotkin muista osapuolista esittivät tuomioistuinvalvonnasta koko prosessissa.
3. Prosessiin kuuluva tuomioistuinvalvonta
147. Käsiteltävässä menettelyssä on esitetty kaksi erillistä argumentointilinjaa, joista kumpikin koskee tuomioistuinvalvonnan erilaista näkökohtaa.
148. Ensinnäkin EKP, jota Espanjan hallitus tuki istunnossa, esitti, että tuomioistuinratkaisun olisi edellettävä vakavan rikkomuksen toteamista.
149. Tarkemmin ottaen EKP väitti, että vaikka keskuspankkien riippumattomuuteen erottamattomasti liittyvä peruuttamattomuuden periaate edellyttää, että toimivaltainen viranomainen arvioi rikkomuksen vakavuutta ja erottamisen oikeasuhteisuutta, riippumattoman tuomioistuimen on määritettävä ensinnäkin, onko rikkomus tapahtunut. Tähän päätelmään viittaa EKP:n mukaan EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklan sanamuoto joissain kieliversioissa.(73)
150. En pidä tätä näkemystä vakuuttavana. Vaikka joihinkin kieliversioihin sisältyvän ilmaisun ”syyllistynyt vakavaan rikkomukseen” voitaisiin ensinäkemältä tulkita viittaavan tuomioistuimessa aiemmin todettuun syyllisyyteen (rikokseen),(74) muissa kieliversioissa viitataan laajemmin vakavan rikkomuksen ”tekemiseen”,(75) johon ei sisälly tällaista vaatimusta.
151. Lisäksi tämä tulkinta olisi ristiriidassa EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklan tavoitteen, nimittäin keskuspankkien riippumattomuuden suojelun, kanssa. Vaikka toimielimen riippumattomuuden vakavasti vaarantava menettely voi myös olla rikos ja viime kädessä rikosoikeudellisen menettelyn kohteena, tällainen menettely voi joka tapauksessa kestää huomattavan pitkään. Kuten EKP itsekin myönsi, voi olla tilanteita, joissa toimivaltaisen viranomaisen on voitava toimia nopeasti käytettävissä olevien todisteiden perusteella, kuten tapauksissa, joissa todisteet ovat vakuuttavia (esim. valvontakameran tallenne) tai tosiseikat ovat selviä ja kiistattomia (kuten tunnustus).(76)
152. Olen kuitenkin samaa mieltä MA:n, komission ja EKP:n kanssa siitä, että jos päätöksen, jossa erottamisperusteen todetaan täyttyvän, tekee elin, joka ei ole tuomioistuin, tehokkaan tuomioistuinvalvonnan on oltava käytettävissä perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisesti.(77)
153. Tässä yhteydessä komissio on esittänyt epäilyjä kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen määräaikojen, jotka antavat pohjimmiltaan hyvin vähän aikaa kanteen nostamiseen ja yhtä vähän aikaa tuomioistuimelle asian ratkaisemiseen, yhteensopivuudesta tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden kanssa. Se viittasi tältä osin komission vuoden 2024 lähentymiskehityksen arviointiin, jossa ”lyhyttä määräaikaa valituksen tekemiseen ja hyvin tiukkaa aikataulua tuomioistuinmenettelylle [nykyisin BNB:stä annetun lain 14 §:n 2 momentissa]” pidetään ”jäljelle olevana puutteena”.(78) Tämä käy ilmi myös vuoden 2025 lähentymiskehityksen arvioinnista.(79)
154. Ensinäkemältä olen yhtä mieltä näistä huolenaiheista. Unionin tuomioistuimelle ei kuitenkaan ole esitetty mitään kysymystä tästä seikasta, josta ei siten ole vaihdettu täysimääräisesti näkemyksiä sen menettelyssä. Huomautan myös, ettei Bulgarian hallitus osallistunut tähän menettelyyn. Näissä olosuhteissa tätä kysymystä ei mielestäni ole tarkoituksenmukaista tutkia nyt käsiteltävässä asiassa.
155. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin kuitenkin haluaa käsitellä sitä, etenkin ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle asetetun erittäin lyhyen määräajan (joka vaikuttaa olevan merkityksellinen, kun unionin tuomioistuin antaa vastauksensa käsiteltävässä asiassa) osalta, esitän lyhyesti seuraavat huomautukset.
156. Yleisesti tuomioistuinvalvontaa koskevien määräaikojen olemassaolo ei ole sellaisenaan ongelmallista, koska tällaisten määräaikojen oikeutettuna tavoitteena on varmistaa menettelyn ripeä kulku. On kuitenkin vaikea arvioida abstraktisti, onko tietty määräaika asianmukainen kaikissa olosuhteissa. Se, mikä voi olla riittävä jossain tilanteessa, saattaa osoittautua riittämättömäksi toisessa.(80)
157. Käsiteltävässä asiassa tarve varmistaa kansallisen keskuspankin toiminnan jatkuvuus eittämättä oikeuttaa ripeän tuomioistuinvalvonnan tarpeellisuuden. Samanaikaisesti, kun otetaan huomioon kyseessä olevan päätöksen merkitys kyseisen kansallisen keskuspankin toiminnalle ja sen mahdollisesti vakavat seuraukset asianomaiselle henkilölle sekä tarve kunnioittaa puolustautumisoikeuksia, kansallisen tuomioistuimen voi olla mahdotonta saada valvontaansa päätökseen äärimmäisessä lyhyessä määräajassa. Jos tällainen tilanne syntyy, kansallisen tuomioistuimen on nähdäkseni voitava jättää tämä määräaika huomiotta ja ratkaista asia mahdollisimman nopeasti, jos tällainen määräaika on ylitetty.(81)
V Ratkaisuehdotus
158. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Varhoven administrativen sadille seuraavasti:
1) SEUT 130 artiklaa ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön (jäljempänä EKPJ:n ja EKP:n perussääntö) 7 artiklaa
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä kansallisille säännöksille, joissa edellytetään, että kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsen, kuten varapääjohtaja, toimittaa toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle selvityksen, josta selviää hänen osakkuutensa liikeyrityksessä tai hänen jäsenyytensä voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön hallintoelimessä (viides kysymys).
2) EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklaa
on tulkittava siten, että
sitä sovelletaan unionin oikeuden nojalla ainoastaan kansallisten keskuspankkien pääjohtajiin. Kyseistä määräystä on kuitenkin tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan siinä määriteltyjä aineellisia edellytyksiä, joiden perusteella kansallisen keskuspankin pääjohtaja voidaan erottaa ennenaikaisesti tehtävästään, voidaan soveltaa myös tällaisen pankin varapääjohtajaan (ensimmäinen ja toinen kysymys).
3) SEUT 130 artiklaa ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artiklaa
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei kielletä kansallisen keskuspankin varapääjohtajaa omistamasta osakkuutta osakeyhtiössä, edellyttäen, että kyseiseen lainsäädäntöön sisältyy mekanismi, joka mahdollistaa sen määrittämisen, aiheutuuko tällaisesta osakkuudesta asianomaisissa olosuhteissa eturistiriita, joka voi vaikuttaa kansallisen keskuspankin riippumattomaan toimintaan tai yleisön luottamukseen tähän riippumattomuuteen. Jos tällainen eturistiriita on tunnistettu ja jos se on mahdollista poistaa tietyssä määräajassa nimittämisen jälkeen, kyseisen perussäännön 14.2 artiklaa on tulkittava siten, että jos asianomainen henkilö ei ole poistanut kyseistä eturistiriitaa mainitussa määräajassa, voidaan katsoa, ettei hän täytä enää niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät, edellyttäen, että asetettu määräaika on riittävä ja sen alkamisajankohta on määritelty selkeästi.
SEUT 130 artiklaa ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artiklaa
on myös tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kielletään varapääjohtajan jäsenyys voittoa tavoittelemattoman oikeushenkilön hallintoelimessä ilman toimivaltaisen elimen antamaa lupaa. Jos kansallisessa lainsäädännössä annetaan mahdollisuus tällaisen yhteensopimattoman toiminnan lopettamiseen tietyssä määräajassa nimittämisen jälkeen, kyseisen perussäännön 14.2 artiklaa on tulkittava siten, että jos kyseinen henkilö ei lopeta asianomaista toimintaa tässä määräajassa, voidaan katsoa, ettei hän täytä enää niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät, sillä edellytyksellä, että asetettu määräaika on riittävä ja sen alkamisajankohta on määritelty selkeästi (kolmas, neljäs, kuudes ja seitsemäs kysymys).
4) SEUT 130 artiklaa ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 ja 14.2 artiklaa
on tulkittava siten, että
niissä edellytetään, että kansallisen keskuspankin pääjohtajan erottamisperusteiden täyttymisen toteamisesta vastuussa oleva viranomainen voi arvioida tätä varten, onko kyseisen henkilön todettava syyllistyneen kyseisen perussäännön 14.2 artiklassa tarkoitettuun vakavaan rikkomukseen (kahdeksas kysymys).
1 Alkuperäinen kieli: englanti.
2 League of Nations, ”Resolutions XIV and III”, Report of the International Financial Conference, Th. Dewarichet, Brussels, 1920, s. 23 ja 26; United Nations Archives at Geneva (Sveitsi): S145D/99/15. Mainittu myös teoksessa Tucker, P., Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State, Princeton University Press, 2018, xvi-656 p., erityisesti s. 4.
3 Ks. Hill, M., The Economic and Financial Organization of the League of Nations. A Survey of Twenty-Five Years’ Experience, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 1946, s. xv-168, erityisesti s. 24, ja Pauly, L.W., The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund. Essays in International Finance, No 201, Princeton University, New Jersey, 1996, s. 1–47, erityisesti s. 7.
4 Ks. EU:n jäsenvaltioiden osalta Kroatian perustuslain (Ustav Republike Hrvatske) 53 §, Slovakian perustuslain (Ústava Slovenskej republiky) 56 §, Slovenian perustuslain (Ustava Republike Slovenije) 152 § ja Ruotsin perustuslain 13 §. Ks. myös Kyproksen perustuslain (Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας) 118 §:n 2 momentti tai Tšekin perustuslain (Ústava České republiky) 98 §.
5 Ks. esim. Tucker, P., ”How the European Central Bank and Other Independent Agencies Reveal a Gap in Constitutionalism: A Spectrum of Institutions for Commitment”, German Law Journal, osa 22, nro 6, 2021, s. 999–1027 tai van’t Klooster, J., ”Central Banks”, teoksessa Bellamy, R. ja King, J. (toim.), The Cambridge Handbook of Constitutional Theory, Cambridge University Press, 2025, s. 622–638.
6 Tämä käsite tarkoittaa yleisesti tiettyä rahajärjestelmää ohjaavien sääntöjen ja mekanismien muodostamaa kokonaisuutta. Ks. tästä käsitteessä edellä alaviitteessä 5 mainittu van’t Klooster, J., s. 624 viittauksineen.
7 Viitaten Yhdysvaltojen keskuspankin johtokunnan yhden jäsenen äskettäistä erottamista seuranneeseen vireillä olevaan oikeudenkäyntiin: Donald J. Trump, President of the United States, applicant v. Lisa D. Cook, et al., No 25A312.
8 Sisältyy EU- ja EUT-sopimuksiin liitettyyn pöytäkirjaan N:o 4.
9 Tuomio 26.2.2019, Rimšēvičs ja EKP v. Latvia (C‑202/18 ja C‑238/18, EU:C:2019:139, 89–96 kohta; jäljempänä tuomio Rimšēvičs).
10 Ibid., 92, 94 ja 96 kohta.
11 Tätä adjektiivia käytetään ainoastaan ZPKONPI:n 6 §:n 1 momentin 12 kohdassa.
12 Sama huomautus pätee mutatis mutandis.
13 Tätä adjektiivia käytetään ainoastaan ZPKONPI:n 37 §:n 1 momentissa.
14 ZPK:ssa asian kannalta merkityksellinen säännös on 51 §:n 1 momentin 13 kohta.
15 Näitä käsitteitä käytetään ainoastaan ZPK:n 51 §:n 1 momentin 13 kohdassa.
16 Ei ole selvää, mikä oli syynä osakkuuden arvon alenemiseen.
17 Kuten jäljempänä selitän, kyseinen menettely on ilmeisesti johtanut KPK:n päätöksen kumoamiseen. Asiassa on ilmeisesti vireillä kyseisestä ratkaisusta tehty valitus.
18 Muistutan, että nämä perusteet määritetään EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa, johon viitataan BNB:stä annetun lain 14 §:n 1 momentissa.
19 Sillä seikalla, että tosiseikkojen tapahtuma-aikaan Bulgaria ei vielä kuulunut euroalueeseen, ei näin ollen ole merkitystä käsiteltävässä asiassa (se liittyi siihen 1.1.2026 alkaen). Ks. asetuksen (EY) N:o 974/98 muuttamisesta Bulgarian toteuttaman euron käyttöönoton vuoksi 8.7.2025 annettu neuvoston asetus (EU) 2025/1408 (EUVL L, 2025/1408).
20 Se koostuu kansalliskokouksen (erityisessä nimityskomiteassa käydyn keskustelun jälkeen kaikkien edustajien kahden kolmasosan enemmistöllä) valitsemista kolmesta jäsenestä, joiden toimikausi on kuusi vuotta.
21 Ks. ZPKONPI:n 38 §:n 1 momentti.
22 Kursivointi tässä.
23 Tuomio Rimšēvičs, 46 kohta. Ks. myös tuomio 16.6.2015, Gauweiler ym. (C‑62/14, EU:C:2015:400, 40 kohta).
24 Tuomio Rimšēvičs, 48 kohta. Palautan mieleen, että SEUT 282 artiklan 1 kohdan mukaan ”[EKP] ja kansalliset keskuspankit muodostavat [EKPJ:n]”.
25 Tuomio Rimšēvičs, 66–71 kohta.
26 Ibid., 70 kohta.
27 SEUT 283 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”[EKP:n] neuvoston muodostavat [EKP:n] johtokunnan jäsenet sekä niiden jäsenvaltioiden kansallisten keskuspankkien pääjohtajat, joiden rahayksikkö on euro”. Ks. myös EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 8 ja 10.1 artikla.
28 Ks. EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 42.1 artikla.
29 Ks. SEUT 141 artiklan 2 kohta. Jäsenvaltioiden, joita koskee poikkeus, kansallisten keskuspankkien pääjohtajat ovat EKP:n neuvoston, joka on yksi EKP:n kolmesta päätöksentekoelimestä, jäseniä. Ks. SEUT 129 artiklan 1 kohta ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 9.3 ja 44 artikla.
30 Tuomio Rimšēvičs, 47 ja 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
31 Euroopan keskuspankin työjärjestyksen hyväksymisestä 19.2.2004 tehdyn Euroopan keskuspankin päätöksen 2004/257/EY (EKP/2004/2) (EUVL 2004, L 80, s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna (jäljempänä EKP:n työjärjestys), 3.2 ja 3.5 artiklan mukaan EKP:n neuvoston kokouksiin osallistumista ei ole varattu pelkästään kunkin kansallisen keskuspankin pääjohtajalle, jonka ohella kokouksiin voi osallistua yksi henkilö.
32 Kyseisen artiklan toisessa kohdassa määrätään seuraavaa: ”– – [EKP:n työjärjestyksessä] määrätään myös, että EKP:n neuvoston jäsen, joka on pidemmän aikaa estynyt osallistumasta EKP:n neuvoston kokouksiin, voi nimetä varajäsenen EKP:n neuvoston jäseneksi.” Ks. myös EKP:n työjärjestyksen 3.3, 4.4 ja 4.5 artikla ja mutatis mutandis EKP:n hyväksymien EKP:n ylimmän johdon jäsenten menettelytapaohjeiden (EUVL 2022, C 478, s. 3; jäljempänä EKP:n menettelytapaohjeet) 1.2 artikla.
33 Tämä lausuma perustui siihen, että SEUT 130 artiklan ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artiklan oikeudellisessa edeltäjässä viitataan nimenomaisesti ”kansallisten keskuspankkien – – päätöksentekoelinten jäseniin” (kursivointi tässä). European Monetary Institute, Progress towards convergence, Frankfurt am Main, 1995, s. 93.
34 Siltä osin kuin näillä kysymyksillä pyydetään muun muassa tulkitsemaan unionin oikeussääntöä, joka koskee kansallisten keskuspankkien pääjohtajia eikä varapääjohtajia (kuten pääasian oikeudenkäynnissä), voitaisiin väittää, ettei pyydetyllä tulkinnalla ole mitään yhteyttä asian tosiseikkoihin sillä seurauksella, että kyseiset ennakkoratkaisukysymykset olisi jätettävä tutkimatta. Katson kuitenkin, että tuomioon Dzodzi pohjautuvan vakiintuneen oikeuskäytäntölinjan mukaisesti unionin oikeusjärjestyksen ilmeisen edun mukaista on se, että unionin tuomioistuin esittää pyydetyn tulkinnan, jotta vältettäisiin myöhemmät erottamisperusteiden tulkintaerot. Näin on siksi, että EKPJ:n ja EKP:n perusäännön 14.2 artiklaa sovelletaan sen päämäärää tai soveltamisalaa muuttamatta kansallisen oikeuden nojalla tässä oikeudessa (BNB:stä annetun lain 14 §:n 1 momentissa) tehdyn suoran ja ehdottoman viittauksen vuoksi. Ks. tuomio 18.10.1990, Dzodzi (C‑297/88 ja C‑197/89, EU:C:1990:360, 36 ja 37 kohta) ja tuomio 13.10.2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija ja Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 ja C‑318/21, EU:C:2022:785, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. ”Dzodzi-oikeuskäytännöstä” julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, 27–74 kohta).
35 Ks. myös julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Rimšēvičs v. Latvia ja EKP v. Latvia (C‑202/18 ja C‑238/18, EU:C:2018:1030, 156 kohta; jäljempänä ratkaisuehdotus Rimšēvičs).
36 Ks. ratkaisuehdotus Rimšēvičs, 77 kohta.
37 Analogisesti sama päätelmä seuraa unionin tuomioistuimen päättelystä, joka koski unionin yleisen tuomioistuimen tuomarin virkaan hakeneen ehdokkaan kansallista valintamenettelyä, 29.7.2024 annetussa tuomiossa Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, 54 ja 57 kohta). Kuten unionin tuomioistuin muistutti, unionin oikeudessa edellytetään pelkästään ”riippumattomuuden kiistattomuutta” ja ”pätevyyttä korkeaan tuomarin virkaan” (SEU 19 artiklan 2 kohta ja SEUT 254 artikla). Ks. myös ratkaisuehdotukseni Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, 54 kohta).
38 Ks. analogisesti SEUT 283 artiklan 2 kohta ja EKPJ:n ja EKP:n perusäännön 11.2 artikla, jonka mukaan EKP:n johtokunnan puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja muut jäsenet olisi valittava ”henkilöistä, joilla on arvostettu asema ja ammattikokemus rahatalouden tai pankkitoiminnan alalla”.
39 Yleiskatsauksesta kansalliseen lainsäädäntöön ks. Euroopan unionin tuomioistuin, Research Note of the Direction de recherche et documentation, Désignation, incompatibilités, prévention des conflits et révocation des membres des organes décisionnels des banques centrales nationales, 25/008, marraskuu 2025, erityisesti s. 12–17. Huomautan, että joistain mainituista edellytyksistä säädetään myös BNB:stä annetun lain 11 §:n 3 ja 4 momentissa.
40 Ks. analogisesti ratkaisuehdotukseni Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, 48 kohta).
41 Ks. edellä alaviitteessä 39 mainittu tutkimusmuistio ja analogisesti EKPJ:n ja EKP:n perusäännön 11.1 artikla, jossa määrätään, että ”[EKP:n johtokunnan] jäsenet hoitavat tehtäväänsä päätoimisesti. Jäsen ei saa harjoittaa muuta palkallista tai palkatonta ammattitoimintaa, ellei EKP:n neuvosto ole poikkeuksellisesti myöntänyt hänelle tähän lupaa.” Ks. myös Terms and Conditions of Employment for the President of the European Central Bank (Euroopan keskuspankin pääjohtajan palvelussuhteen ehdot) (SEC/GovC/X/18/163a), 3 artikla, jonka otsikko on ”Yhteensopimattomuudet” ja jonka a alakohdassa määrätään, että ”[EKP:n] pääjohtajan on pidätyttävä kaikesta taloudellisesta tai kaupallisesta toiminnasta ja erottava kaikista sellaisista tehtävistä, jotka voivat heikentää hänen riippumattomuuttaan tai antaa hänelle mahdollisuuden käyttää luottamuksellisia tietoja”.
42 Ks. analogisesti tuomio 29.7.2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, 54 kohta).
43 Palautan analogisesti mieleen julkisasiamies Geelhoedin huomautuksen, joka koskee komission jäsenten riippumattomuudelle EY 213 artiklan 2 kohdassa (nykyisin SEU 17 artiklan 3 kohdassa) asetettua seuraavaa vaatimusta: ”Näiden henkilöiden henkilökohtaiset ominaisuudet vaikuttavat suoraan kansalaisten luottamukseen yhteisön toimielimiä kohtaan, toimielinten uskottavuuteen ja sitä kautta niiden tehokkuuteen.” Ks. julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotus komissio v. Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:140, 68 kohta; jäljempänä ratkaisuehdotus komissio v. Cresson).
44 Huomautan, että edellä alaviitteessä 33 mainittujen EKP:n menettelytapaohjeiden johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan, että EKP:n ”on palveltava yleistä etua ja varmistettava ammatillisen luotettavuuden tiukimpien vaatimusten toteutuminen. Tästä syystä vastuuvelvollisuus, avoimuus ja korkeimmat eettiset standardit ovat EKP:n hallinto- ja valvontajärjestelmän keskiössä. Näiden periaatteiden noudattaminen on keskeinen tekijä EKP:n uskottavuuden kannalta ja välttämätöntä Euroopan kansalaisten luottamuksen säilyttämiseksi.” Ks. myös eurojärjestelmän eettisiä sääntöjä koskevista periaatteista 2.11.2021 annettujen Euroopan keskuspankin suuntaviivojen (EU) [2021/2253] (EKP/2021/49) (EUVL 2021, L 454, s. 7; jäljempänä EKP:n eettisiä sääntöjä koskevat suuntaviivat) johdanto-osan kolmas ja viides perustelukappale ja ratkaisuehdotus komissio v. Cresson, 73 kohta.
45 Ks. myös ratkaisuehdotus Rimšēvičs, 101 kohta, jonka mukaan riippumattomuus on näiden edellytysten ”loukkaamaton kova ydin”. Ks. myös edellä alaviitteessä 33 mainittujen EKP:n menettelytapaohjeiden 6 artikla.
46 Ks. esim. tuomio 29.7.2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47 Tuomio 30.9.2021, tilintarkastustuomioistuin v. Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, 868 kohta).
48 Erityisiä ohjeita tähän ei saada myöskään muista kieliversioista (ks. esimerkiksi ”faute grave” ranskankielisessä versiossa, ”σοβαρό παράπτωμα” kreikankielisessä versiossa, ”falta grave” espanjankielisessä versiossa, ”gravi mancanze” italiankielisessä versiossa ja ”schwere Verfehlung” saksankielisessä versiossa). Sama huomio pätee kolmeen muuhun tapaukseen, joissa tätä käsitettä käytetään unionin primaarioikeudessa samankaltaisessa tai vastaavassa asiayhteydessä (ks. EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 11.4 artikla EKP:n johtokunnan jäsenistä, SEUT 228 artiklan 2 kohta Euroopan oikeusasiamiehestä ja SEUT 247 artikla komission jäsenistä).
49 Ks. esim. tuomio 7.11.2024, Burdene (C‑126/23, EU:C:2024:937, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50 https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/misconduct, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/misconduct.
51 Ks. vastaavasti tämän ratkaisuehdotuksen 62 ja 63 kohdassa esitetty selitys.
52 Ks. myös vastaavasti ratkaisuehdotus Rimšēvičs, 104 kohta.
53 Ratkaisuehdotus komissio v. Cresson, 67 kohta.
54 BNB:n mukaan MA:n osakkuus kuuluu BNB:stä annetun lain 11 §:n 4 momentin 4 kohdan soveltamisalaan. Se viittaa kirjallisissa huomautuksissaan Bulgarian oikeuden mukaan perustetun osakeyhtiön ominaispiirteisiin ja väittää lähinnä, että mikä tahansa osakkuus osakeyhtiössä johtaa automaattisesti tällaisen yhtiön hallintoelimen jäsenyyteen.
55 Edellä alaviitteessä 41 mainittujen Euroopan keskuspankin pääjohtajan palvelussuhteen ehtojen 3 artiklan b alakohta.
56 Edellä alaviitteessä 32 mainitut EKP:n menettelytapaohjeet, erityisesti 11, 16 ja 17 artikla. Ks. myös edellä alaviitteessä 44 mainittujen EKP:n eettisiä sääntöjä koskevien suuntaviivojen 10 ja 11 artikla. On huomautettava, että EKP:n eettisiä sääntöjä koskevien suuntaviivojen 1 artiklan 1 kohdan mukaan näitä suuntaviivoja sovelletaan ainoastaan eurojärjestelmän keskuspankkeihin ja niiden työntekijöihin. Tosiseikkojen tapahtuma-aikaan näin ei ollut vielä Bulgarian tapauksessa. Ks. edellä alaviite 19.
57 Ks. analogisesti edellä alaviitteessä 32 mainittujen EKP:n menettelytapaohjeiden 11 artiklaan ja edellä alaviitteessä 44 mainittujen EKP:n eettisiä sääntöjä koskevien suuntaviivojen 2 artiklan 9 alakohtaan sisältyvä eturistiriidan määritelmä.
58 Asiakirja-aineistosta ilmenee, että ZPKONPI:n 36 §:n 3 momentissa ja ZPK:n 50 §:n 3 momentissa edellytetään, että yhteensopimattomuudesta ilmoittanut henkilö ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin sen poistamiseksi kuukauden kuluessa selvityksen toimittamisesta ja esittää valinnasta tai nimityksestä vastaavalle viranomaiselle asianmukaista näyttöä siitä. Ellei tällaisia toimenpiteitä toteuteta, valinnasta tai nimityksestä vastaavan viranomaisen – käsiteltävässä asiassa kansalliskokouksen – on ryhdyttävä toimiin oikeussuhteen päättämiseksi (ZPKONPI:n 36 §:n 4 momentti ja ZPK:n 50 §:n 4 momentti). Näissä säännöksissä viitataan ilmeisesti yhteensopimattomuutta koskevaan selvitykseen, joka on toimitettava kansalliskokoukselle ZPKONPI:n 35 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan ja ZPK:n 50 §:n, jonka sanamuoto on samankaltainen, mukaisesti. Kuten olen edellä jo selittänyt, pääasian oikeudenkäyntiin näyttää kuitenkin johtaneen KPK:lle toimitettu selvitys varallisuudesta ja intresseistä. Kuten olen jo todennut, tällaisen selvityksen sisällön ja ”yhteensopimattomuuden” poistamista koskevan velvollisuuden välinen yhteys on epäselvä, ja tämä on joka tapauksessa asia, joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on todennettava.
59 Muistutan myös, että käsiteltävässä asiassa MA:n nimittämisen jälkeen toimitettiin kolme erillistä selvitystä varallisuudesta ja intresseistä, ja minulle on epäselvää, miten velvollisuutta poistaa ilmoitetut yhteensopimattomuudet arvioitiin etenkin ensimmäisen ja toisen selvityksen osalta.
60 Muistutuksena kyseisessä säännöksessä säädetään, että BNB:n pääjohtaja ja varapääjohtajat ”voivat harjoittaa vastikkeetonta toimintaa johtokunnan yksimielisellä päätöksellä, ellei eturistiriitaa ole”.
61 Vaikuttaa siltä, että – kuten BNB on väittänyt – sen tavoitteena on estää eturistiriitoja, joiden puuttuminen kuuluu, kuten edellä selitettiin, erottamattomasti SEUT 130 artiklassa ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 7 artiklassa vahvistettuun riippumattomuuden vaatimukseen.
62 Tämän poissulkemisen ei pitäisi vaikuttaa tarkasteluun. Käsiteltävän asian kannalta merkitystä on sillä, että kyseisellä elimellä on toimivalta arvioida erottamisperusteita, sellaisina kuin niitä sovelletaan etenkin BNB:n varapääjohtajaan. Tältä osin ei ole esitetty mitään erityisiä tietoja, jotka koskevat menettelyä BNB:n pääjohtajan erottamiseksi. BNB:stä annetun lain 14 §:n 1 momentista kuitenkin ilmenee nähdäkseni, että päätöksen siitä tekee suoraan nimittävä viranomainen, nimittäin kansalliskokous. Viimeksi mainitulla on ilmeisesti myös toimivalta erottaa muita BNB:n johtokunnan jäseniä kyseisen johtokunnan tekemän päätöksen, kuten käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan, jälkeen.
63 Asiakirja-aineistosta ilmenee, että ZPKONPI:n lisäsäännösten 7 §:n ja ZPK:n lisäsäännösten 1 §:n 4 kohdan mukaan ”yhteensopimattomuudella” tarkoitetaan sellaisen toisen tehtävän hoitamista tai toiminnan harjoittamista, joka on perustuslain tai lain mukaan yhteensopimaton julkista tehtävää hoitavan henkilön aseman kanssa.
64 Ks. analogisesti tuomio 4.6.2020, C.F. (Verotarkastus) (C‑430/19, EU:C:2020:429, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 18.4.2024, Heureka Group (Hintavertailusivustot) (C‑605/21, EU:C:2024:324, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
65 Tuomio 10.7.2003, komissio v. EKP (C‑11/00, EU:C:2003:395, 130–145 kohta).
66 Ibid., 135 kohta.
67 Ibid., 139–141 kohta.
68 Se, perustuiko KPK:n toiminta tosiseikkojen tapahtuma-aikaan asianmukaiseen oikeusperustaan, on tietenkin jossain määrin toinen kysymys, ja siitä on ymmärtääkseni valitettu ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, kuten edellä jo todettiin.
69 Tätä huomautusta olisi tietysti mukautettava, jos viranomainen, joka on toimivaltainen toteamaan erottamisperusteiden täyttymisen, on tuomioistuin. Ks. analogisesti EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 11.4 artikla, jossa määrätään, että ”jos johtokunnan jäsen ei enää täytä niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät, tai hän on syyllistynyt vakavaan rikkomukseen, unionin tuomioistuin voi EKP:n neuvoston tai johtokunnan pyynnöstä päättää, että hänet erotetaan”.
70 Muistutan, että kahdeksas kysymys koskee ainoastaan kyseistä erottamisperustetta.
71 Toisenlaisesta esimerkistä ks. edellä alaviitteessä 69 mainittu määräys.
72 Tämä periaate muodostaa yhden hyvää hallintoa koskevan oikeuden ”operatiivisista” osa-alueista: ks. julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:650, 87 kohta). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen on taattava aina, kun hallinto tekee henkilöä koskevan, tälle vastaisen päätöksen. Ks. esim. tuomio 4.6.2020, C.F. (Verotarkastus) (C‑430/19, EU:C:2020:429, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). En näe mitään syytä, miksi puolustautumisoikeuden kunnioittamisen periaatetta ei pitäisi soveltaa, jos kyseisen päätöksen tekee kansallisen keskuspankin elin, edellyttäen, että tällainen päätös vaikuttaa kielteisesti kyseisen yksityisen oikeussubjektin oikeusasemaan.
73 EKP viittaa saksankieliseen (”eine schwere Verletzung begangen hat”), englanninkieliseen (”has been guilty of serious misconduct”), ranskankieliseen (”a commis une faute grave”) ja italiankieliseen versioon (”è reso colpevole di gravi mancanze”).
74 Ks. edellisessä alaviitteessä mainitut englannin- ja italiankieliset versiot.
75 Ks. tältä osin saksankielinen (”eine schwere Verletzung begangen hat”), ranskankielinen (”a commis une faute grave”), espanjankielinen (”haya incurrido en falta grave”) ja tšekinkielinen versio (”nebo se dopustí vážného pochybení”).
76 Huomautan, että tuomiossa Rimšēvičs unionin tuomioistuin luokitteli riidanalaisen toimen EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklan soveltamisalaan kuuluvaksi päätökseksi, vaikka tuomioistuin ei ollut aiemmin todennut rikosoikeudellista vastuuta. Vaikuttaa siltä, että jos näin tärkeä vaatimus olisi sisältynyt erottamattomasti vakavan rikkomuksen käsitteeseen, se olisi muodostanut kyseisessä asiassa ilmeisen ja riittävän perusteen päätöksen kumoamiselle (josta unionin tuomioistuin määräsi toisella perusteella). Kyseinen asia koski kuitenkin pääjohtajalle osoitettua väliaikaista kieltoa harjoittaa tehtäviään kansallisessa keskuspankissa. Olipa asia miten tahansa, tämän näkökohdan osalta tekemäni päätelmän valossa ei ole nähdäkseni tarpeen tarkastella EKP:n tekemää erottelua, jonka mukaan aiemmin annettua tuomioistuinratkaisua koskevaa vaatimusta ei sovelleta toiseen erottamisperusteeseen, nimittäin siihen, ettei henkilö enää täytä niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät.
77 Kun tarkastellaan kyseessä olevia oikeuksia, päätös, jossa sovelletaan EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa määrättyjä erottamisperusteita, on omiaan vaikuttamaan sekä kyseisen henkilön oikeuteen toimia tehtävässään toimikauden vähimmäiskeston ajan ja perusoikeuskirjassa taattuihin oikeuksiin (kuten käsiteltävässä asiassa omistusoikeuteen tai yhdistymisvapauteen). Ennakkoratkaisupyynnössä ei täsmennetä BNB:n johtokunnan jäsenten toimikauden kestoa. Komissio ja EKP kuitenkin esittävät, että kyseinen toimikausi on kuusi vuotta (BNB:stä annetun lain 12 §:n 4 momentti). Vaikka ei olekaan selvää, kuvastaako tämä ajanjakso EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 14.2 artiklassa vahvistetun, toimikauden vähimmäiskestoa koskevan säännön ”normatiivista vientiä”, oikeus toimia tehtävässä toimikauden päättymiseen saakka on joka tapauksessa seuraus SEUT 130 artiklassa ja kyseisen perussäännön 7 artiklassa vahvistetusta riippumattomuuden takeesta.
78 Euroopan komissio, Lähentymiskehityksen arviointi 2024, Institutional Paper 294, Euroopan unionin julkaisutoimisto, Luxembourg, 2024, s. 43.
79 Euroopan komissio, Lähentymiskehityksen arviointi 2025, Institutional Paper 320, Euroopan unionin julkaisutoimisto, Luxembourg, 2024, s. 25.
80 Julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, 48, 53 ja 56 kohta).
81 Analogisesti sen kanssa, mitä unionin tuomioistuin totesi 19.3.2020 antamassaan tuomiossa Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, 36 ja 37 kohta). Ks. myös julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, 69 kohta), jossa viitataan oikeuskäytäntöön, jossa muistutetaan, että perusoikeuskirjan 47 artiklalla on välitön oikeusvaikutus ja että se mahdollistaa siten unionin oikeuden vastaisen lainsäädännön soveltamatta jättämisen.