Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NICHOLAS EMILIOU
föredraget den 26 mars 2026(1)
Mål C‑611/24
MA
mot
Upravitelen savet na Balgarska narodna banka
(begäran om förhandsavgörande från Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien))
” Begäran om förhandsavgörande – Stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken – Avsättning av vice chefen för en nationell centralbank – Artikel 14.2 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken – Tillämplighet – Artikel 130 FEUF – Principen om nationella centralbankers oavhängighet ”
I. Inledning
1. ”I länder som inte har någon utgivande centralbank bör en sådan inrättas … Banker och i synnerhet utgivande banker bör vara fria från politiska påtryckningar och bör enbart styras enligt principerna för en klok penningpolitik.”(2)
2. Ovanstående uttalande, som gjordes vid 1920 års internationella finanskonferens,(3) har behållit sin relevans i den mån som det belyser två nyckelaspekter av systemet med centralbanker.
3. Det vittnar för det första om centralbankernas fasta förskansning i samtida konstitutionella ordningar som tillhörande de högsta offentliga myndigheterna. Även om centralbankerna är åtskilda från den klassiska ”treenighet” som kännetecknar den offentliga maktens organisation i moderna demokratier (lagstiftande, verkställande och dömande), har de en viktig ställning inom denna struktur, vilket särskilt framgår av den uppmärksamhet som deras ställning ägnas i olika konstitutionella dokument, där den ibland uttryckligen hänvisas till som oavhängig.(4)
4. Vikten av denna ställning, jämförd med ställningen för övriga grenar av statsmakten, och omfattningen eller legitimiteten av de befogenheter som centralbankerna tilldelas fortsätter förvisso att ge bränsle till diskussionen.(5) För det andra pekar ovanstående uttalande emellertid även på den betydelse som fästs vid nödvändigheten att centralbankerna förblir isolerade från externt inflytande vid utövandet av sina funktioner. Som Europeiska centralbanken (nedan kallad ECB) har påpekat i det här målet är det – även om de exakta gränserna för centralbankernas självbestämmanderätt är en fråga som också kan vara öppen för diskussion – allmänt accepterat att de i egenskap av centrala aktörer i de ”monetära konstitutionerna” (monetary constitutions)(6) måste kunna fullgöra sina uppgifter på ett sätt som inte är beroende av kortsiktiga politiska cykler eller tillfälligheter.(7)
5. I unionsrätten stadfästs kravet att centralbanker ska vara fria från externt inflytande i artikel 130 FEUF och i artikel 7 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallad stadgan för ECBS och ECB)(8), vars lydelse i princip är identisk med lydelsen i artikel 130 FEUF. Enligt dessa bestämmelser ska varken ECB eller någon nationell centralbank eller någon ledamöterna av deras beslutande organ begära eller ta emot instruktioner från något externt organ. Omvänt måste unionens institutioner, organ eller byråer och medlemsstaternas regeringar förbinda sig att respektera denna princip och att inte söka påverka ledamöterna i ECB:s eller de nationella centralbankernas beslutande organ när de fullgör sina uppgifter.
6. Detta allmänna uttryck av centralbankernas oavhängighet kompletteras genom artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB, i vilken möjligheten att avsätta en chef för en nationell centralbank innan hans eller hennes ämbetstid har löpt ut begränsas till två situationer: för det första om ”han [eller hon] inte längre uppfyller de krav som ställs för att han [eller hon] ska kunna utföra sina uppgifter” och, för det andra, om ”han [eller hon] gjort sig skyldig till allvarlig försummelse”.
7. Domstolen har redan haft tillfälle att pröva det andra av dessa kriterier för avsättning (allvarlig försummelse) i sin dom i målet Rimšēvičs.(9) I det målet hade emellertid inga bevis för försummelse lämnats in och domstolen kunde därför begränsa sin prövning till en relativt abstrakt nivå, nämligen de tillämpliga beviskraven, och slå fast att det måste föreligga tillräckliga bevis för att en centralbankschef gjort sig skyldig till allvarlig försummelse för att det ska finnas grund för ett tillfälligt förbud för en centralbankschef att utöva sitt ämbete.(10)
8. Det här målet ger domstolen en ytterligare – och onekligen fullständigare – möjlighet att på nytt pröva dessa kriterier för avsättning och att pröva de gränser som denna garanti för de nationella centralbankernas oavhängighet, tillsammans med det mer allmänna uttalandet i artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ECBS och ECB, ålägger medlemsstaterna när de fastställer på vilka villkor en ledamot en nationell centralbanks ledningsorgan kan avsättas.
9. Behovet att pröva denna fråga har uppkommit till följd av ett beslut som fattades av direktionen för Bulgariens nationalbank (nedan kallad BNB), i vilket det konstaterades att det fanns grund för att avsätta MA från ämbetet som dess vice chef och direktör för avdelningen ”utgivning” (nedan kallat BNB:s beslut).
10. Detta beslut fattades till följd av ett annat organ, Komisia za protivodeystvie na koruptsiata (kommissionen för korruptionsbekämpning, Bulgarien) (nedan kallad KPK), hade identifierat ett antal oförenligheter mellan MA:s ställning som vice chef för BNB och flera av hans andra verksamheter (nedan kallat KPK:s beslut). Invändningarna rörde, för det första, MA:s innehav i ett bolag med begränsat ansvar vid den tidpunkt då han valdes till vice centralbankschef och, för det andra, hans ställning som styrelseledamot i två icke-vinstdrivande enheter, nämligen en golfklubb och ett forskningsinstitut. Det framgår också att MA inte avslutad dessa åtaganden inom de fastställda fristerna.
11. När BNB:s direktion antog sitt beslut beaktade den KPK:s beslut och drog slutsatsen att MA inte kunde anses uppfylla de krav som ställs för att kunna utföra uppgifterna som vice centralbankschef och dessutom hade gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Med andra ord ansåg direktionen att avsättningen av MA var motiverad på båda de grunder som anges i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB. Även om denna bestämmelse, som det redan har påpekats, avser chefer för nationella centralbanker, har den bulgariska lagstiftaren valt att utsträcka tillämpningen av de kriterier för avsättning som fastställs i den till andra ledamöter i BNB:s direktion.
12. MA bestridde lagenligheten av BNB:s beslut vid Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien), som är hänskjutande domstol i det här målet. Han vidhöll särskilt att ingen av de båda grunderna för avsättning hade fastställts i det aktuella fallet. I detta sammanhang har den hänskjutande domstolen ställt ett antal frågor till EU-domstolen som huvudsakligen avser det följande.
13. För det första vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida principen om nationella centralbankers oavhängighet tillåter att det finns en genom nationell rätt ålagd skyldighet för ledamöter i sådana bankers beslutande organ, såsom vice centralbankschefen, att deklarera sina aktieinnehav i företag och andelar i icke-vinstdrivande enheter (fråga 5), För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida de kriterier för avsättning som anges i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB är tillämpligt, eftersom det nationella målet rör en nationell centralbanks vice chef och inte dess chef (frågorna 1 och 2). För det tredje vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida ett antal omständigheter i nationell rätt, som är ägnade att leda till slutsatsen att den berörda personen inte uppfyller de krav som ställs för att vederbörande ska kunna utföra sina uppgifter, vilket är ett av två ovannämnda kriterier, är förenliga med unionsrätten (frågorna 3–7). För det fjärde vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida BNB:s befogenhet att bedöma huruvida det föreligger en allvarlig försummelse, vilket är det andra av den ovannämnda kriterierna för avsättning, är förenlig med unionsrätten (fråga 8).
14. Av detta följer att förevarande begäran om förhandsavgörande lyfter fram frågan huruvida medlemsstaterna har befogenhet att fastställa villkoren för när en ledamot av en nationell centralbanks beslutande organ kan avsättas. De frågor som domstolen har anmodats att besvara rör således de gränser som unionsrätten kan ålägga för denna befogenhet och som, såsom jag kommer att förklara, är avsedda att säkerställa stabiliteten hos ämbetet som chef för en nationell centralbank och därigenom skydda dessa institutioners förmåga att utföra sina uppgifter och skydda dem från godtycklig inblandning.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
15. I artikel 130 FEUF föreskrivs att ”[d]å de utövar de befogenheter och fullgör de uppgifter och skyldigheter som har tilldelats dem genom fördragen och stadgan för ECBS och ECB ska varken [ECB] eller någon nationell centralbank eller någon medlem av deras beslutande organ begära eller ta emot instruktioner från unionens institutioner, organ eller byråer, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ. Unionens institutioner, organ eller byråer och medlemsstaternas regeringar förbinder sig att respektera denna princip och att inte söka påverka medlemmarna av [ECB:s] eller de nationella centralbankernas beslutande organ när de fullgör sina uppgifter.”
16. I artikel 131 FEUF föreskrivs att ”[v]arje medlemsstat ska säkerställa att dess nationella lagstiftning, inbegripet stadgan för dess nationella centralbank, är förenlig med fördragen och stadgan för ECBS och ECB”.
17. I artikel 7 i stadgan för ECBS och ECB, med rubriken ”Oavhängighet”, anges att ”[e]nligt artikel 130 [FEUF] ska varken ECB eller någon nationell centralbank eller någon medlem av deras beslutande organ, då de utövar de befogenheter och fullgör de uppgifter och skyldigheter som har tilldelats dem genom fördragen och denna stadga, begära eller ta emot instruktioner från unionens institutioner, organ eller byråer, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ. Unionens institutioner, organ eller byråer och medlemsstaternas regeringar förbinder sig att respektera denna princip och att inte söka påverka medlemmarna av ECB:s eller de nationella centralbankernas beslutande organ när dessa fullgör sina uppgifter.”
18. I artikel 14 i stadgan för ECBS och ECB, med rubriken ”De nationella centralbankerna”, föreskrivs följande:
”…
14.2. I stadgarna för de nationella centralbankerna ska särskilt föreskrivas att ämbetstiden för chefen för en nationell centralbank ska vara minst fem år.
En centralbankschef får avsättas endast om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han ska kunna utföra sina uppgifter eller om han gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Ett beslut om avsättning får överklagas vid domstolen av den berörda centralbankschefen eller ECB-rådet på den grunden att fördragen eller någon rättsregel om dess tillämpning har överträtts. En sådan talan ska väckas inom två månader från det att beslutet offentliggjordes eller delgavs den som vill väcka talan eller, i annat fall, från den dag då den senare fick kännedom om beslutet.
…”
B. Nationell rätt
1. Lagen om BNB
19. I artikel 11 i Zakon za bulgarskata narodna banka (lagen om Bulgariens nationalbank) (nedan kallad lagen om BNB) föreskrivs följande:
”(1) Direktionen ska bestå av sju ledamöter: bankchefen, de tre vice bankcheferna och ytterligare tre ledamöter.
(2) Direktionsledamöterna ska vara bulgariska medborgare.
(3) … Till direktionsledamöter ska personer med högt moraliskt anseende väljas och utnämnas, vilka har hög yrkeskompetens inom områdena ekonomi, finanser och bankverksamhet.
(4) … Till direktionsledamöter får inte personer väljas som
1. har dömts till fängelse för ett uppsåtligt brott,
2. har gått i konkurs som enskild företagare eller obegränsat ansvarig bolagsman,
3. har varit ledamot ett bolags eller kooperativs lednings- eller kontrollorgan under de två åren närmast före ett konkursbeslut,
4. … är enskild näringsidkare, obegränsat ansvarig delägare i ett handels- eller kommanditbolag, verkställande direktör, kommissionär, handelsagent, behörigt ombud, kommersiell mäklare, likvidator eller konkursförvaltare, ledamot i ett bolags eller kooperativs lednings- eller kontrollorgan, såvida det inte är frågan om bolag där BNB har ett innehav,
5. i förhållande till en annan direktionsledamot är make, sambo, släkting i rakt upp- eller nedstigande led, släkting på sidolinjen intill fjärde led eller ingift släkting intill andra led.”
20. Artikel 12 i lagen om BNB har följande lydelse:
”…
(5) … Bankchefen eller de vice bankcheferna får inte utöva någon annan verksamhet än att undervisa eller att vara ledamöter i bolagsorgan där Bulgariens nationalbank har innehav eller i internationella organisationer i samband med Bulgariens nationalbanks verksamhet, utom om de enligt artikel 99.5 i Republiken Bulgariens författning har utnämns av den verkställande premiärministern. De får utöva en oavlönad verksamhet efter ett enhälligt direktionsbeslut, såvida det inte föreligger någon intressekonflikt.
…
(10) Bankchefen, de vice bankcheferna och andra direktionsledamöter ska till den myndighet som har valt eller utnämnt dem inge de deklarationer som avses i artikel 49.1 led 3 i Zakon za protivodeystvie na koruptsiata [(antikorruptionslagen) (nedan kallad ZPK)]. …”
21. I artikel 14 i lagen om BNB föreskrivs följande:
”(1) Den behöriga myndigheten enligt artikel 12 kan avsätta en direktionsledamot i förtid endast om han eller hon inte längre uppfyller de krav som ställs för att vederbörande ska kunna utföra sina uppgifter eller om vederbörande gjort sig skyldig till allvarlig försummelse i den mening som avses i artikel 14.2 i stadgan för [ECBS och ECB].
(2) … Skälen för en förtida avsättning av en vice bankchef eller någon annan direktionsledamot, med undantag för bankchefen, fastställs genom ett direktionsbeslut i enlighet med ett av direktionen fastställt förfarande. Utövandet av befogenheterna för en direktionsledamot vars avsättning föreslås avbryts från dagen för direktionsbeslutet. Direktionsbeslutet får överklagas till Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) inom en frist på sju dagar. Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) ska meddela ett slutligt beslut inom 14 dagar efter det att överklagandet ingavs. Det slutliga beslutet överlämnas till den myndighet som är behörig för den förtida avsättningen enligt artikel 12.”
2. Lagstiftning inom området korruptionsbekämpning
22. Av begäran om förhandsavgörande framgår att två instrument i den nationella lagstiftningen inom området korruptionsbekämpning var relevanta med avseende på omständigheterna i det nationella målet vid olika tidpunkter, nämligen Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo (lagen om korruptionsbekämpning och förverkande av olagligt förvärvad egendom) (nedan kallad ZPKONPI) och ZPK.
23. I artikel 6.1 led 12 ZPKONPI (upphävd den 6 oktober 2023) och den likalydande artikeln 6.1 led 12 ZPK föreskrivs att ”personer som innehar ett [högt][(11)] offentligt ämbete i den mening som avses i denna lag är” ”[BNB:s] chef, vice chefer, direktionsledamöter och generalsekreterare”.
24. I artikel 35.1 ZPKONPI och den likalydande artikeln 49.1 ZPK föreskrivs vidare följande:
”(1) Personer som innehar ett [högt][(12)] offentligt ämbete … måste inge följande deklarationer:
1. Oförenlighetsdeklaration.
2. Deklaration av tillgångar och intressen.
3. Deklaration om ändring av de omständigheter som anges i deklarationen i punkt 1.
4. Deklaration om ändring av de omständigheter som anges i deklarationen i punkt 2 i den del som hänför sig till intressen och ursprunget för medel vid en förtida återbetalning av skulder och lån.
(2) … Deklarationerna enligt punkt 1.1 och 1.3 ska inges till val- eller tillsättningsmyndigheten … och deklarationerna enligt punkt 1.2 och 1.4 ska inges till kommissionen för korruptionsbekämpning och förverkande av olagligt förvärvad egendom” [sistnämnda hänvisning har i artikel 49.4 ZPK ersatts med en hänvisning till KPK].
25. I artikel 37 ZPKONPI och den likalydande artikeln 51 ZPK föreskrivs följande:
”(1) Personer som innehar ett [högt](13) offentligt ämbete … måste inge en deklaration av tillgångar och intressen i och utanför Bulgarien där de deklarerar
…
12. [(14)] engagemang i bolag, [civilrättsligt ägande],(15) lednings- eller kontrollorgan i bolag, icke-vinstdrivande juridiska enheter eller kooperativ samt utövandet av en verksamhet som enskild företagare vid tidpunkten för valet eller utnämningen och under de 12 månaderna närmast före valet eller utnämningen,
…”
26. Enligt artikel 38.1 led 1 ZPKONPI måste en deklaration av tillgångar och intressen inges inom en månad från tillträdet av ett högt offentligt ämbete. I artikel 38.1.2 i samma lag föreskrevs att ”den berörda personen kan ändra sin deklaration av tillgångar och intressen inom en månad från ingivandet om detta är nödvändigt för att åtgärda ofullständigheter eller fel i de deklarerade omständigheterna”.
27. Denna bestämmelse förefaller att ha ersatts av artikel 53 ZPK där det anges att ”personer som innehar ett offentligt ämbete ska inge deklarationer enligt artikel 49.1 led 3 och 49.1 led 4 inom en månad från det att ändringen skedde”.
28. Slutligen föreskrivs i artikel 7 ZPK att ”den myndighet som ansvarar för att förebygga och bekämpa korruption och för att fastställa intressekonflikter i den mening som avses i denna lag är [KPK]”.
29. I artikel 13.1 led 8 ZPK föreskrivs att KPK ”ska kontrollera anmälningar beträffande oförenlighetsdeklarationer från personer som innehar ett högt offentligt ämbete och ska, om oförenlighet fastställs, hänskjuta ärendet till val- eller tillsättningsmyndigheten så att lämpliga åtgärder kan vidtas …”.
III. Bakgrund, målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
30. MA valdes till vice chef för BNB och direktör för avdelningen ”Utgivning” (en av de tre huvudavdelningarna vid BNB) den 26 juli 2023 av Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Republiken Bulgariens nationalförsamling).
31. Den 27 juli 2023 ingav han en oförenlighetsdeklaration till nationalförsamlingen i enlighet med artikel 35.1 led 1 ZPKONPI, jämförd med artiklarna 11.4 led 4 och 12.5 i lagen om BNB (nedan kallad oförenlighetsdeklarationen).
32. Den 11 augusti 2023 ingav MA en första deklaration av tillgångar och intressen till KPK i enlighet med artikel 35.1 led 2 ZPKONI. I denna deklaration angav MA att han innehade 2 % av andelarna i ett bolag med begränsat ansvar (Iontech Engineering OOD) och värderade innehavet till 117 000 BGN (omkring 58 500 euro) (nedan kallad den första deklarationen tillgångar och intressen).
33. Den 8 november 2023 sålde MA sina aktier i Iontech Engineering för 100 BGN (cirka 50 euro).
34. Den 13 november 2023 anmälde MA, i enlighet med artikel 49.1 led 4 ZPK, en ändring av den första deklarationen av tillgångar och intressen till KPK, i vilken han bedömde värdet av sitt innehav i Iontech Engineering till 100 BGN (omkring 50 euro).(16) Han angav vidare att han vid tidpunkten för sin utnämning var styrelseledamot i två icke-vinstdrivande juridiska enheter, nämligen Balkanski Panitsa Institut za nauchni izdirvania (Balkanski-Panitza-institutet för avancerad forskning) (nedan kallat institutet för avancerad forskning) och Golf Klub Blagoevgrad (nedan kallad golfklubben) (nedan kallad den andra deklarationen av tillgångar och intressen).
35. Den 23 november 2023 fördes den äganderättsförändring som aves i punkt 33 ovan in i handelsregistret. MA ströks som ledamot i styrelserna i för de båda icke-vinstdrivande juridiska personerna i registret över icke-vinstdrivande juridiska enheter den 15 december 2023 respektive den 17 januari 2024.
36. Den 7 februari 2024 ingav MA ytterligare en deklaration av tillgångar och intressen till KPK i enlighet med artikel 49.1 led 4 ZPK (nedan kallad den tredje deklarationen tillgångar och intressen). I denna deklaration angav han särskilt att han vid tidpunkten för valet eller utnämningen av honom inte innehade andelar i något bolag och inte var ledamot i en icke-vinstdrivande juridisk enhets eller ett kooperativs lednings- eller kontrollorgan. Han förklarade vidare att han under de 12 månaderna närmast före valet eller utnämningen av honom inte hade haft intressen i något bolag.
37. Genom beslut av den 24 juni 2024 fann KPK, på grundval av artikel 13.1 led 8 ZPK, att det förelåg en oförenlighet med avseende på MA i hans kapacitet som vice chef för BNB och direktör för BNB:s avdelning ”Utgivning”, för det första när det gällde hans innehav i Iontech Engineering och för det andra – i avsaknad av tillstånd från BNB:s direktion – hans verksamhet som styrelseledamot i två icke-vinstdrivande juridiska enheter.
38. Den 27 juni 2024 meddelade KPK detta beslut till BNB och Bulgariens nationalförsamling. MA beviljades obetald ledighet på egen begäran.
39. Den 1 juli 2024 ingav MA ett överklagande av KPK:s beslut vid Administrativen sad Sofia grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien).(17)
40. Den 16 juli 2024 lämnade MA in skriftliga yttranden till BNB:s direktion, i vilka han bland annat bestred grunderna för avsättningen av honom, begärde att bevis skulle inhämtas och att han skulle höras i närvaro av sin advokat.
41. Samma dag antog BNB:s direktion sitt beslut i vilket den konstaterade att det fanns grund för att avsätta MA som vice bankchef och direktör för avdelningen ”Utgivning”.
42. BNB:s direktion drog mer specifikt och med beaktande av KPK:s beslut slutsatsen att MA inte uppfyllde kraven för att kunna utföra sina uppgifter. Även om den ansåg att denna slutsats i sig utgjorde en tillräcklig grund för avsättning, ansåg den också att samma beteende utgjorde allvarlig försummelse.(18)
43. MA upphörde med att utföra sina uppgifter som vice bankchef och ledamot av BNB:s direktion från och med dagen för BNB:s beslut. Han överklagade beslutet vid den hänskjutande domstolen, som avslog hans ansökan om inhibition av BNB:s beslut och vilandeförklarade målet i syfte att ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1. Ska de kriterier som fastställs i artikel 14.2 i [stadgan för ECBS och ECB] tolkas så, att de är tillämpliga på alla medlemmar av en nationell centralbanks beslutande organ?
2. Om fråga 1 besvaras nekande: Är nationella bestämmelser tillåtna enligt artikel 14.2 i [stadgan för ECBS och ECB], genom vilka samma kriterier införs för avsättning av ledamöter i nationella centralbankers beslutande organ som föreskrivs för centralbankschefen i nämnda bestämmelse?
3. Är tjänsten som chef för en nationell centralbank enligt artikel 14.2 i [stadgan för ECBS och ECB] förenlig med ett innehav i ett kapitalbolag i egenskap av bolagsman som ger rätt att ta del av bolagets vinst i förhållande till innehavets storlek?
4. Är tjänsten som chef för en nationell centralbank enligt artikel 14.2 i [stadgan för ECBS och ECB] förenlig med ett uppdrag i ledningsorganen från en icke-vinstdrivande juridisk person, vilken enligt dess stadgar kan utöva en ekonomisk verksamhet, utan att något enhälligt beslut antagits av den nationella centralbankens styrelse, vilket är nödvändigt för utövandet av en oavlönad verksamhet enligt nationell rätt?
5. Är nationella bestämmelser tillåtna enligt artikel 131 [FEUF] och artikel 7 i [stadgan för ECBS och ECB], genom vilka ledamöter i en nationell centralbanks beslutande organ åläggs att inom en viss frist från tillsättningen i egenskap av personer som innehar ett offentligt ämbete, i den mening som avses i nationell rätt, anmäla innehav i kapitalbolag i egenskap av bolagsman samt uppdrag i en icke-vinstdrivande juridisk persons ledningsorgan [till den offentliga myndigheten]?
6. Är nationella bestämmelser tillåtna enligt artikel 131 [FEUF] och artikel 14.2 i [stadgan för ECBS och ECB], genom vilka chefen för en nationell centralbank åläggs att, i egenskap av person som innehar ett offentligt ämbete i den mening som avses i nationell rätt, inom en viss frist från tillsättningen vidta åtgärder för att avveckla sitt innehav i ett kapitalbolag i egenskap av bolagsman samt uppdrag i en icke-vinstdrivande juridisk persons ledningsorgan?
7. Kan artikel 14.2 i [stadgan för ECBS och ECB] tolkas så, att chefen för en nationell centralbank som har åtgärdat en oförenlighet med innehavet av ämbetet efter det att den lagstadgade fristen löpt ut, får behandlas som en person som inte längre uppfyller de krav som ställs för att vederbörande ska kunna utföra sina uppgifter?
8. Är nationella bestämmelser tillåtna enligt artikel 131 [FEUF] och artiklarna 7 och 14.2 i [stadgan för ECBS och ECB], enligt vilka den myndighet som ansvarar för fastställandet av grunden för avsättningen för och inom ramen för detta särskilda förfarande får bedöma huruvida vederbörande har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse i den mening som avses i artikel 14.2 i stadgan [för ECBS och ECB]?”
44. Skriftliga yttranden har inkommit från MA, BNB, den spanska regeringen, ECB och kommissionen. Samtliga dessa yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 18 november 2025.
IV. Bedömning
45. Det ska erinras om att det nationella målet har sitt upphov i den information som MA har lämnat i form av ett antal deklarationer rörande hans innehav i ett bolag och hans ställning i icke-vinstdrivande juridiska personer, vilka han i enlighet med tillämplig lagstiftning ingav efter att ha utsetts som vice chef för BNB. Mot denna bakgrund kommer jag att inleda min bedömning med fråga 5, som har ställts för att EU-domstolen ska pröva huruvida den skyldighet som åläggs en ledamot av en sådan banks beslutande organ, exempelvis dess vice chef, att lämna in dessa deklarationer är förenlig med principen om nationella centralbankers oavhängighet (A). Därefter noterar jag att det beslut i vilket det konstaterades att det var nödvändigt att avsätta MA grundades på åsikten att de ovan beskrivna situationerna omfattades av de grunder för avsättning som fastställs i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB. Jag kommer därför att, i ett andra steg, behandla frågorna 1 och 2, vilka har ställts för att EU-domstolen ska avgöra huruvida denna bestämmelse är tillämplig på omständigheterna i förevarande mål (B). Jag kommer därefter att behandla den hänskjutande domstolens frågor om huruvida de tillämpliga unionsbestämmelserna möjliggör slutsatsen att intressen av det slag som uppdagats i det nationella målet kan motivera avsättning av en (vice) chef för en nationell centralbank och huruvida en sådan slutsats kan dras när nödvändiga korrigerande åtgärder inte har vidtagits inom de tillämpliga fristerna (frågorna 3, 4, 6 och 7) (C). Avslutningsvis kommer jag att behandla fråga 8 som har ställts för att EU-domstolen ska avgöra huruvida artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB tillåter att det nationella organ som är behörigt att avgöra om skäl för avsättning föreligger bedömer huruvida en ”allvarlig försummelse” – som en av de båda grunder för avsättning som föreskrivs i den bestämmelsen – har fastställts (D).
A. Deklarationen av innehav i bolag och om deltagande i ledningsorganen för icke-vinstdrivande juridiska enheter (fråga 5)
46. Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 5 för att få klarhet i huruvida de unionsrättsliga bestämmelser i vilka principen om centralbankers oavhängighet stadfästs (artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ECBS och ECB) möjliggör nationell lagstiftning som kräver att ledamöterna i en nationell centralbanks beslutande organ inom en angiven tid från det att de tillträtt sin tjänst ska inge en deklaration till behörig myndighet om sitt innehav i bolag och sitt deltagande i ledningsorganen för icke-vinstdrivande juridiska personer. Det ska härvid erinras om att dessa unionsbestämmelser ger uttryck för principen om de nationella centralbankernas oavhängighet, som är tillämplig på alla ledamöterna i deras beslutande organ och alla nationella centralbanker, oberoende av om de ingår i euroområdet.(19)
47. Det ska redan från början klargöras att jag förstår hänvisningen till ”den behöriga myndigheten” i denna fråga så, att den avser KPK. Detta påpekande är inte utan betydelse, eftersom det i den tillämpliga nationella lagstiftningen föreskrivs två typer av deklarationer: för det första en ”oförenlighetsdeklaration”, som ska lämnas in till det tillsättande organet, och för det andra en ”deklaration av tillgångar och intressen”, som ska lämnas in till KPK. Det är enligt min åsikt endast sistnämnda kategori av deklarationer som är relevant med avseende på förevarande bedömning.
48. Av artikel 37 led 12 ZPKONPI och den likalydande artikeln 51 led 13 ZPK följer att en person som innehar ett ämbete, särskilt ämbetet som vice chef för BNB, måste inge en deklaration till KPK om bland annat eventuellt engagemang i bolag och deltagande i lednings- eller kontrollorganen för icke-vinstdrivande juridiska personer eller kooperativ vid tidpunkten för utnämningen och under de 12 månaderna närmast före utnämningen.
49. Det ska tilläggas att som det framgår av ärendehandlingarna är KPK en oberoende, specialiserad och permanent förvaltningsmyndighet, som ansvara för att förhindra och bekämpa korruption och identifiera intressekonflikter.(20) Som jag kommer att förklara mer ingående i avsnitt D nedan kan KPK:s konstateranden utlösa åtgärder som vidtas av BNB:s direktion i syfte att avgöra huruvida det finns en grund för avsättning i den mening som avses i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB, vilket skedde i förevarande fall.
50. Mot bakgrund av dessa omständigheter kan jag inte se hur en skyldighet som åläggs ledamöterna i en nationell centralbanks beslutande organ, exempelvis dess vice chef, att lämna in deklarationer till ett sådant organ som KPK, i vilka de lämnar uppgifter om sitt engagemang i vinstdrivande och icke-vinstdrivande juridiska personer, skulle kunna vara oförenlig med principen om nationella centralbankers oavhängighet. Som BNB, den spanska regeringen, ECB och kommissionen har hävdat bidrar denna skyldighet tvärtom till att bevara denna oavhängighet. Det är just genom granskning av sådana deklarationer som potentiella hot mot en centralbanks oavhängighet kan upptäckas och om nödvändigt åtgärdas.
51. Emellertid är det, om mekanismen för sådana deklarationer är kopplad till ett efterföljande förfarande som är avsett att fastställa huruvida det föreligger en grund för avsättning i den mening som avses i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB, förstås nödvändigt att villkoren avseende dessa deklarationer anges tydligt, både vad gäller de situationer om vilka uppgifter ska lämnas och de tillämpliga fristerna.
52. I de tillämpliga bestämmelserna i nationell rätt, vilka det erinras om i punkt 48 ovan, tycks skyldigheten att lämna uppgifter om engagemang i vinstdrivande och icke-vinstdrivande enheter anges tillräckligt klart, vilket det dock ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
53. Av lydelsen i fråga 5 och av begäran om förhandsavgörande följer vidare att fristen för att lämna in den relevanta deklarationen börjar löpa så snart den berörda personen tillträder sitt ämbete och löper ut inom en månad.(21) I avsaknad av särskilda motargument förefaller en sådan frist i princip att utgöra en rimlig avvägning mellan behovet att skydda centralbankens oavhängighet – som talar emot en alltför lång frist i förhållande till ämbetstiden som vice centralbankschef – och behovet att ge den berörda personen tillräckligt med tid för att fullgöra den aktuella skyldigheten.
54. Jag anser därför att artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ESBC och ECB inte utgör hinder för bestämmelser i nationell rätt enligt vilka vice chefen för en nationell centralbank måste lämna in en deklaration till den behöriga nationella myndigheten med uppgifter om sitt engagemang som aktieägare i ett bolag eller sitt deltagande i ledningsorganen för en icke-vinstdrivande enhet.
55. Efter denna slutsats kan jag nu behandla nästa frågeställning, som rör huruvida det är möjligt att avsätta en sådan ledamot av en nationell centralbanks beslutande organ, om de lämnade uppgifterna leder till slutsatsen att en av de grunder för avsättning som fastställs i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB föreligger.
B. Huruvida artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB är tillämplig (frågorna 1 och 2)
56. I det här avsnittet kommer jag att förklara att enligt unionsrätten är de kriterier för avsättning av en chef för en nationell centralbank som fastställs i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB (nedan kallade kriterierna för avsättning) tillämpliga endast på chefer för nationella centralbanker (1). Jag kommer därefter att förklara att medlemsstaterna har frihet att utsträcka tillämpligheten av dessa kriterier till ledamöterna sina nationella centralbankers beslutande organ (2).
1. Tillämpningsområdet för artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB (fråga 1)
57. Det ska erinras om att i artikel 14.2 första stycket i stadgan för ECBS och ECB anges att ”[i] stadgarna för de nationella centralbankerna ska särskilt föreskrivas att ämbetstiden för chefen för en nationell centralbank ska vara minst fem år”. I andra stycket i samma bestämmelse anges att ”[e]n centralbankschef får avsättas endast om han [eller hon] inte längre uppfyller de krav som ställs för att han [eller hon] ska kunna utföra sina uppgifter eller om han [eller hon] gjort sig skyldig till allvarlig försummelse”.(22) I den bestämmelsen föreskrivs också att ett beslut om avsättning ”får överklagas vid domstolen av den berörda centralbankschefen eller ECB-rådet på den grunden att [EUF-fördraget] eller någon rättsregel om dess tillämpning har överträtts”.
58. Av detta följer att artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB innehåller tre olika regler. För det första fastställs en regel om den kortaste ämbetstiden för chefen för en nationell centralbank. För det andra specificeras två situationer där ämbetet kan avslutas i förtid (nedan kallade kriterierna för avsättning). För det tredje fastställs ett särskilt rättsmedel, som ger den berörda centralbankschefen eller ECB-rådet talerätt (locus standi) vid domstolen mot ett sådant beslut.
59. Den tydliga lydelsen i denna bestämmelse visar att den i alla tre avseende endast är tillämplig på centralbankschefer och inte på andra ledamöter i en nationell centralbanks beslutande organ.
60. Denna slutsats bekräftas dessutom av denna bestämmelses sammanhang och av de mål som den eftersträvar.
61. Som jag redan har påpekat kompletterar artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB artikel 130 FEUF, vilken i huvudsak återges i artikel 7 i nämnda stadga och vilken, såsom domstolen erinrat om, speglar den vikt som fördragens upphovsmän fäste vid att garantera att ECB och ECBS är i stånd att fullgöra sina uppgifter på ett oberoende sätt.(23)
62. I detta sammanhang har domstolen i domen i målet Rimšēvičs betonat att syftet med de tre regler som anges i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB är att ”säkerställa oberoendet för [cheferna för de nationella centralbankerna]”, vilka tillsammans med ECB utgör ECBS.(24) De särskilda särdragen hos det rättsmedel som föreskrivs i den tredje regeln i denna bestämmelse – och som utgör en specifik form av en talan om ogiltigförklaring riktad mot en nationell åtgärd(25) – har dessutom föranlett domstolen att karakterisera logiken bakom artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB så, att denna artikel är en konsekvens av ”fördragens upphovsmäns tydliga vilja att införa ett sådant integrerat system för ECBS”.(26)
63. Domstolen har vidare förklarat den logiska grunden för denna ordning genom hänvisning till den särskilda institutionella kopplingen mellan ”euroområdets centralbankschefer och ECB”, med beaktande av att dessa centralbankschefer de jure är ledamöter i ECB-rådet, som är högsta beslutande organ i både ECB och ECBS.(27) För fullständighetens skull ska det tilläggas att även om denna aspekt särskilt klart illustrerar denna ordnings integrerade natur är tillämpningen av artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB inte, till skillnad från vissa andra bestämmelser i samma stadga, begränsad till medlemsstaterna i euroområdet. Medlemsstater ”med undantag”(28) i den mening som avses i artikel 139.1 FEUF deltar i ECBS på egna meriter,(29) vilket förklarar varför garantierna i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB även är tillämpliga på dem.
64. I motsats till vad MA, BNB, ECB och den spanska regeringen har hävdat innebär varken den särskilda naturen hos den ordning som har inrättats genom denna bestämmelse eller, mer allmänt, behovet att inom ramarna för ECB (och ECBS) skydda de nationella centralbankernas oavhängighet att de kriterier för avsättning som fastställs i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB är tillämpliga enligt unionsrätten på andra ledamöter i de nationella centralbankernas beslutande organ än centralbankscheferna.
65. Centralbankschefernas – och särskilt euroområdets centralbankschefers – särskilda roll inom ECBS förklarar varför den här diskuterade bestämmelsen särskilt avser dem. I linje med det ovan anförda och som kommissionen också har hävdat kan målet att bevara de nationella centralbankernas oavhängighet inte åberopas i syfte att contra legem utvidga den personkrets som denna bestämmelse är tillämplig på.
66. Som jag kommer att förklara härnäst finns det emellertid inget i den logiska grunden för artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB som hindrar att en medlemsstat i nationell rätt föreskriver att kriterierna för avsättning även ska tillämpas på andra ledamöter i dess nationella centralbanks beslutande organ, exempelvis vice centralbankschefen.
2. Utvidgad tillämplighet av kriterierna för avsättning (fråga 2)
67. Som jag har angett ovan beslutade den bulgariska lagstiftaren att genom artikel 14.1 i lagen om BNB göra de kriterier för avsättning som fastställs i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB tillämpliga på alla ledamöter i den bulgariska centralbankens beslutande organ.
68. Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida en sådan utvidgning är förenlig med denna bestämmelse i stadgan för ECBS och ECB.
69. Som jag redan har antytt ser jag inga svårigheter i detta avseende.
70. För det första finns det inget i unionsrätten som hindrar medlemsstaterna från att hämta inspiration från en särskild unionsbestämmelse och göra den tillämplig enligt nationell rätt på situationer för vilka bestämmelsen inte ursprungligen utformades.
71. För det andra skulle en motsatt slutsats vara motiverad endast om en sådan utvidgning av tillämpningsområdet för en unionsrättslig bestämmelse undergrävde dess ändamålsenlighet eller stred mot en annan unionsrättslig bestämmelse.
72. Under omständigheterna i förevarande mål ska det påpekas att enligt artikel 131 FEUF måste medlemsstaternas lagstiftning vara förenlig med fördragen och stadgan för ECBS och ECB. Detta krav åsyftar särskilt artikel 130 FEUF och artikel 7 i nämnda stadga, vilka såsom det har påpekats ovan stadfäster principen om de nationella centralbankernas oavhängighet, vilken är tillämplig på alla ledamöter i deras beslutande organ. Denna princip förutsätter att dessa banker skyddas från politiska påtryckningar för att ECBS ska kunna utföra sina uppgifter effektivt, särskilt uppgiften att upprätthålla prisstabilitet, såsom det föreskrivs i artikel 282 FEUF, genom ett oberoende utövande av de befogenheter som det har tilldelats.(30)
73. Mot denna bakgrund ska det erinras om domstolens förklaring som det hänvisas till ovan, enligt vilken artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB tjänar till att skydda den funktionella oavhängigheten för de nationella centralbankernas chefer. Vad mer specifikt gäller de kriterier för avsättning som fastställs i denna bestämmelse har upphovsmännen till fördragen, genom att begränsa möjligheten till förtida avsättning till de båda situationer som anges i denna bestämmelse, försett de nationella centralbankerna med en särskild garanti avsedd att säkerställa kontinuitet och konsekvens i deras beslutsfattande och att de kan fatta sina beslut skyddade från kortsiktiga politiska överväganden. Med beaktande av att dessa kriterierna i princip ger en centralbankschef möjlighet att stanna kvar på sitt ämbete under hela ämbetstiden, bidrar beslutet att utvidga detta skydd till alla ledamöter i en nationell centralbanks beslutande organ – vilka likaså kan vara involverade i utförandet av ECBS-relaterade uppgifter – till den funktionella oavhängigheten för institution som helhet, genom att säkerställa att dessa ledamöter åtnjuter samma skydd mot godtycklig avsättning.
74. I detta sammanhang behöver det knappast erinras om att de uppgifter som de nationella centralbankerna enligt unionsrätten har tilldelats inom ramarna för ECBS inte nödvändigtvis är förbehållna centralbankscheferna ensamma.(31) Även när vissa uppgifter är förbehållna centralbankscheferna förutses i stadgan för ECBS och ECB möjligheten att en centralbankschef kan ersättas, såsom det föreskrivs i artikel 10.2 i nämnda stadga.(32)Enligt samma tankesätt påpekade Europeiska monetära institutet, föregångaren till ECB, i 1995 års konvergensrapport att de nationella centralbankernas oavhängighet ”skulle främjas ytterligare om samma regler [som de som särskilt förutses i kriterierna för avsättning] också tillämpades på andra medlemmar av [de nationella centralbankernas] beslutande organ som utför ECBS-relaterade uppgifter”.(33)
75. Av det ovan anförda följer att den första och den andra frågan ska besvaras så, att enligt unionsrätten är artikel 14.2 i stadgan för ESBC och ECB endast tillämplig på chefer för nationella centralbanker. Denna bestämmelse utgör emellertid inte hinder för nationell lagstiftning som gör de kriterier för avsättning som fastställs däri tillämpliga även på vice chefer för nationella centralbanker.
76. Efter denna slutsats kan jag nu övergå till att bedöma nästa grupp av frågor, som rör huruvida det är möjligt enligt den unionsbestämmelsen att slå fast att grunderna för avsättning var styrkta under sådana omständigheterna som dem i det aktuella fallet.
C. Huruvida det är möjligt (eller omöjligt) att äga vissa tillgångar och utöva viss verksamhet (frågorna 3, 4, 6 och 7)
77. Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 3 och 4 för att få klarhet i huruvida artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB möjliggör en situation där chefen för en nationell centralbank, för det första, har en kapitalandel i ett bolag som ger honom eller henne rätt till en andel av bolagets vinst (fråga 3) och, för det andra, utan nödvändigt tillstånd sitter i ledningsorganet för en icke-vinstdrivande juridisk person som kan bedriva en ekonomisk verksamhet (fråga 4).
78. Vidare har den hänskjutande domstolen ställt frågorna 6 och 7 för att få klarhet i, för det första, huruvida det första kriteriet för avsättning (”de krav som ställs för att kunna utföra sina uppgifter”) gör det möjligt att ålägga en centralbankschef en skyldighet att inom en viss frist från tillsättningen vidta åtgärder för att avveckla sitt innehav (fråga 6) och, för det andra, konstatera att detta första kriterium är uppfyllt, när innehavet avvecklades först efter det att fristen hade löpt ut (fråga 7).(34)
79. För att svara på dessa frågor kommer jag först att undersöka den bakomliggande logiken för kriterierna för avsättning (1) och därefter de konsekvenser som ska dras därav (2).
1. Kriterierna för avsättning: allmänna anmärkningar
80. Det första som ska påpekas är att artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB begränsar möjligheten för en medlemsstat att avsätta en centralbankschef i förtid till två situationer: om han eller hon inte längre uppfyller de krav som ställs för att han eller hon ska kunna utföra sina uppgifter eller att han eller hon har befunnits skyldig till allvarlig försummelse. Medlemsstaterna får därför inte föreskriva ytterligare grunder som motiverar förtida avsättning. Huruvida en centralbankschef kan avsättas ska bedömas uteslutande utifrån dessa båda grunder.(35)
81. Som jag har förklarat ovan utgör kriterierna för avsättning ett särskilt instrument som är avsett att skydda de nationella centralbankernas funktionella oavhängighet. För att detta mål ska kunna uppnås effektivt krävs att centralbankschefer i princip kan stanna kvar på sitt ämbete under hela ämbetstiden, med förbehåll för dessa båda undantag.
82. Det andra som ska påpekas är att användningen av verbet ”får” i denna bestämmelse anger att centralbankschefen inte nödvändigtvis måste avsättas även om en av grunderna för avsättning har fastställts. Artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB ger således medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning av huruvida en centralbankschef ska avsättas under omständigheterna i ett givet fall, dock med förbehåll för nödvändigheten att bevara ändamålsenligheten hos garantin för oavhängighet, såsom jag kommer att förklara nedan.
83. Mot denna bakgrund ska jag nu i tur och ordning undersöka de båda grunderna för avsättning närmare.
a) Underlåtenhet att uppfylla de krav som ställs för att kunna utföra sina uppgifter
84. Den första grunden för avsättning utgör, som jag har påpekat ovan, ett av kriterierna för under vilka omständigheter en centralbankschef får avsättas. I avsaknad av en hänvisning till medlemsstaternas lagstiftning måste detta kriterium betraktas som ett självständigt begrepp i unionsrätten.(36) Eftersom det av artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB inte framgår vad som avses med ”de krav som ställs för att kunna utföra sina uppgifter”, överlåts emellertid uppgiften att definiera dessa krav i princip på medlemsstaterna,(37) med förbehåll för vissa gränser som jag anger nedan.
85. En jämförande översikt visar att de kvalificerande och diskvalificerande kraven för att bli ledamot i en nationell centralbanks beslutande organ varierar i relevant nationell lagstiftning, både vad gäller detaljnivån och innehåll. Dessa krav avser vanligen allmänna egenskaper såsom integritet, gott anseende eller erkänd expertis(38) eller mer specifika krav inspirerade av liknande överväganden, såsom att vederbörande inte har dömts för brott eller är föremål för ett insolvensförfarande eller också att vederbörande ska inneha en universitetsexamen (antingen allmänt eller inom ett visst område, såsom ekonomi eller finans).(39)
86. Samtidigt fastställs i artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ECBS och ECB – vilken, ska det upprepas, är tillämplig på alla ledamöter i de nationella centralbankernas beslutande organ – målet att dessa ledamöter ska vara oavhängiga. För att detta mål ska kunna uppnås effektivt är medlemsstaterna ålagda vissa begränsningar som de måste respektera både när de anger de krav som ställs för utförandet av uppgifterna och när de bedömer huruvida förutsättningarna enligt den första grunden för avsättningen enligt kriterierna har blivit uppfyllda.
87. Denna allmänna begränsning finner i förevarande sammanhang uttryck i två mer specifika krav.
88. För det första måste kraven avseende utförandet av uppgifterna formuleras tillräckligt klart för att förhindra missbruk eller instrumentalisering, eftersom tillämpning av den första grunden för avsättning i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB i annat fall skulle kunna undergräva denna bestämmelses själva ändamålsenlighet.(40) I stället för att utgöra ett skydd mot externa påtryckningar och godtyckliga avsättningar skulle den kunna bli en inkörsport genom vilken just dessa risker förverkligas. Tydlighet i de bestämmelser som reglerar de omständigheter under vilka en ledamot i en nationell centralbank får inneha ett ämbete eller får avsättas är därför av yttersta vikt för att den institutionella miljön ska vara stabil och opartisk.
89. Detta krav på tydlighet hindrar naturligtvis inte användningen av allmänna krav, såsom de som har angetts ovan (integritet, anseende och liknande). I sådana fall är det nödvändigt att bedömningen av huruvida dessa krav (fortfarande) är uppfyllda inbegriper en prövning av en mångfald faktorer (vilken sällan är nödvändig i fall av snävt definierade krav, såsom att vederbörande inte dömts för brott). Kravens allmängiltighet är enligt min mening en faktor som påverkar proportionalitetsbedömningen vid avgörandet av huruvida den berörda personen får och ska avsättas i den mening som avses i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB. En sådan bedömning förutsätter särskilt en avvägning mellan intresset av att skydda bankens oavhängighet och intresset av ämbetets stabilitet.
90. Dessutom tillåter medlemsstaternas autonomi också att dessa fastställer negativa krav, som anger vissa situationer som objektivt sett är oförenliga med ämbetet oberoende av huruvida de ger upphov till en konkret intressekonflikt. Medlemsstaterna får med andra ord, enligt min mening, inte endast kräva att det inte ska föreligga någon faktisk eller potentiell intressekonflikt, utan de får också kräva att det inte ska föreligga någon situation som rimligen kan uppfattas som en sådan. Dessa förbud kan sträcka sig från absoluta förbud till ordningar som tillåter undantag som beslutas från fall till fall.(41)
91. Metoden att behandla vissa situationer så, att de objektiv sett är oförenliga med ämbetet oberoende av eventuella faktiska eller potentiella intressekonflikter motiveras av att de kan uppfattas som att de typiskt kan väcka tvivel hos allmänheten om huruvida ledamöter i nationella centralbankers beslutande organ handlar i det allmännas intresse och inte på basen av privata intressen.(42) Sådana tvivel riskerar att undergräva trovärdigheten hos själva institutionen(43) och det är därför legitimt att medlemsstaterna försöker säkerställa att situationer som kan ge upphov till denna verkan helt enkelt inte uppkommer.(44)
92. För det andra måste det ramverk som kraven resulterar i vara heltäckande, beroende av om en medlemsstat väljer snävt definierade eller allmänna krav. När negativa krav (oförenligheter) är uppräknade kan den omständigheten att en uttrycklig förteckning har fastställts inte göra det omöjligt att beakta en intressekonflikt som uppkommit i en situation som inte uttryckligen anges i denna förteckning.
93. Även om intressekonflikter som sådana inte anges som grund för avsättning i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB, behöver det knappast betonas att avsaknaden av intressekonflikter är en väsentlig del av kravet att de uppgifter som centralbankerna anförtros ska utföras oavhängigt,(45) ungefär på samma sätt som opartiskhet logiskt följer av kravet på att domare(46) eller Europeiska revisionsrättens ledamöter(47) ska vara oavhängiga.
94. När en intressekonflikt uppkommer som inte omfattas av en i förväg definierad abstrakt oförenlighetskategori krävs det enligt min uppfattning, såsom ECB och den spanska regeringen har gjort gällande, en bedömning från fall till fall med tillämpning av proportionalitetsprincipen för att avgöra huruvida denna intressekonflikt kan motivera en avsättning. Efter detta klargörande ska jag nu behandla det andra av de båda kriterier för avsättning som fastställs i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB.
b) Allvarlig försummelse
95. Det ska inledningsvis påpekas att eftersom artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB inte innehåller någon hänvisning till nationell rätt, måste begreppet allvarlig försummelse anses utgöra ett självständigt unionsrättsligt begrepp. Eftersom detta begrepp inte definieras,(48) måste det tolkas i enlighet med ordens normala betydelse i vanligt språkbruk, med beaktande av de mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna och det sammanhang i vilket det används.(49)
96. I vanligt språkbruk antyder adjektivet allvarlig en viss svårighetsgrad, medan ordet försummelse avser oacceptabelt eller dåligt beteende av en person i maktställning eller ansvarsställning (”unacceptable or bad behaviour by someone in a position of authority or responsibility”).(50)
97. Vad gäller det relevanta sammanhanget och målen är tre överväganden särskilt viktiga.
98. För det första ingår begreppet allvarlig försummelse i de garantier som är avsedda att skydda en institutions oavhängighet mot extern inblandning när den utför sina uppgifter. Dessutom är det kopplat till en så långtgående konsekvens som avsättandet av en chef för en nationell centralbank, en åtgärd som nödvändigtvis påverkar – om så endast tillfälligt, i väntan på en ersättare – verksamheten inom ECBS och ECB. Detta gäller särskilt, men inte uteslutande, när chefen för en nationell centralbank i en av euroområdets medlemsstater berörs.(51) Detta övervägande innebär att ribban för vad som kan utgöra ”allvarlig försummelse” inte får sättas för lågt.(52)
99. För det andra tjänar samma begrepp även till att skydda institutionens trovärdighet, och därigenom dess förmåga att fullgöra sina skyldigheter, mot internt beteende av dess anställa som kan riskera dessa egenskaper. En naturlig följd av den oavhängighet som institution åtnjuter är de anställdas ansvarighet, så att det säkerställs att de anställdas beteende inte har återverkningar på allmänhetens förtroende för institutionen.(53) Detta övervägande innebär att kriteriet måste vara tillräckligt flexibelt för att innefatta allt handlande som allvarligt undergräver institutionens förmåga att utföra sitt uppdrag eller det förtroende som allmänheten hyser för att institutionens utför sitt uppdrag med oavhängighet.
100. Bedömningen av de båda aspekter som beskrivits måste, på grund av sin beskaffenhet, göras från fall till fall och med beaktande av en rad olika faktorer, exempelvis de som ECB har identifierat i det här målet, särskilt typen av överträdelse, de omständigheter under vilka överträdelsen inträffade, huruvida den berodde på avsiktligt eller grovt försumligt beteende, omfattningen av den skada som orsakats och dess konkreta inverkan på institutionens verksamhet eller allmänhetens bild av institutionen.
101. För det tredje ska det tilläggas att jag, i motsats till ECB och kommissionen, inte anser att grunden allvarlig försummelse och grunden avseende uppfyllandet av de krav som ställs för att kunna utföra sina uppgifter med nödvändighet är ömsesidigt uteslutande. Det är riktigt att det i många fall är osannolikt att underlåtenhet att uppfylla vissa krav också utgör allvarlig försummelse. Så är enligt min mening typiskt fallet vad gäller vissa oförenliga verksamheter, när dessa i princip är förbjudna även om det inte föreligger någon särskild intressekonflikt. Av detta följer emellertid inte att underlåtenhet att uppfylla ett specifikt krav som ställs för att kunna utföra sina uppgifter aldrig i sig också kan utgöra allvarlig försummelse. Enligt samma exempel kan detta vara fallet när en förbjuden verksamhet faktiskt bedrivs och ger upphov till en intressekonflikt som undergräver institutionens förmåga att utföra sitt uppdrag på ett oavhängigt sätt eller det förtroende som allmänheten hyser för att institutionens utför sitt uppdrag med oavhängighet. Som ett annat exempel kan nämnas att kravet på att inte ha dömts för brott inte är uppfyllt.
102. Mot bakgrund av dessa allmänna överväganden ska jag nu behandla de faktiska situationerna i det nationella målet.
2. De faktiska situationerna i det aktuella målet (frågorna 3, 4, 6 och 7)
103. Det lämpligast sättet att i förevarande sammanhang bygga vidare på ovanstående resonemang är att först undersöka MA:s innehav i ett bolag (a) för att därefter undersöka hans engagemang i icke-vinstdrivande enheter (b).
a) Innehavet i ett bolag (frågorna 3, 6 och 7)
104. Den första av de faktiska omständigheter som föranledde BNB att konstatera att båda grunderna för avsättning enligt artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB var uppfyllda rör MA:s tvåprocentiga innehav i ett bolag vid tidpunkten för hans utnämning. Jag måste erkänna att det inte är fullständigt klart för mig hur denna slutsats nåddes, eftersom det av det nationella regelverk som beskrivs i begäran om förhandsavgörande inte framgår att ett sådant innehav i princip är oförenligt, oberoende av huruvida en faktisk intressekonflikt föreligger, vilket ECB och kommissionen också har påpekat.
105. Som förklaring vill jag erinra mig om att enligt artikel 11 led 4 i lagen om BNB klassificeras som oförenligt med bland annat med ämbete som vice centralbankschef, ställningen som ”enskild näringsidkare, obegränsat ansvarig delägare i ett handels- eller kommanditbolag … eller … ledamot i ett bolags eller kooperativs lednings- eller kontrollorgan …”. Jag vill också erinra mig att bolaget i fråga, Iontech Engineering, i begäran om förhandsavgörande som ett bolag med begränsat ansvar i vilket MA hade ett aktieinnehav som uppgick till 2 procent. Detta tyder på att MA:s situation inte omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse, även om BNB förefaller vara av motsatt uppfattning.(54)
106. Detta är dock uppenbart en fråga som den hänskjutande domstolen ska bedöma jag att fråga 3 utgår från premissen att innehav i det berörda bolaget inte i sig är förbjudet enligt den tillämpliga nationella lagstiftningen. Jag kommer därför att anta denna premiss som huvudhypotes. Den andra hypotesen – nämligen att sådant innehav är förbjudet – kommer jag att behandla endast alternativt och för fullständighetens skull.
107. Beträffande huvudpremissen anser jag att principen om oavhängighet i artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ECBS och ECB inte utgör hinder för en bestämmelse i nationell rätt som inte förbjuder att vice chefen för en nationell centralbank innehar andelar i ett bolag med begränsat ansvar, såsom kommissionen har påpekat.
108. Jag hänvisar härvid till mina ovanstående överväganden rörande medlemsstaternas autonomi när det gäller att fastställa de tillämpliga kraven för utförandet av uppgifterna, med förbehåll för skyldigheten att föreskriva mekanismer som gör det möjligt att identifiera intressekonflikter från fall till fall.
109. Det ska analogt påpekas att i de tillämpliga bestämmelserna föreskrivs med avseende på ECB:s ordförande att utom vad gäller tillgångar som behövs för normalt personligt bruk eller för familjens bruk ska förvaltningen av ordförandens personliga tillgångar organiseras på ett sätt som säkerställer att tillgångarna är oavhängiga och inte föranleder några intressekonflikter samt hindrar all användning av konfidentiell information från ordförandens sida.(55) Närmare bestämmelser anges i ECB:s uppförandekod och ECB:s riktlinje om det etiska ramverket. Inget av dessa instrument hindrar i absoluta ordalag innehav i bolag med begränsat ansvar. De fastställer i stället mekanismer som är avsedda att upptäcka och förhindra intressekonflikter och missbruk av marknadskänslig information.(56)
110. Av det ovanstående följer att om den hänskjutande domstolen drar slutsatsen att innehavet i fråga inte omfattas av ett principiellt förbud, måste den pröva huruvida det ger upphov till en intressekonflikt. Den hänskjutande domstolen kan endast finna att det första kriteriet för avsättning är uppfyllt om det är visat att det föreligger en intressekonflikt och denna intressekonflikt är av sådan beskaffenhet att den bör föranleda avsättning. Vid denna bedömning måste alla relevanta omständigheter beaktas i syfte att avgöra huruvida de ger upphov till en faktisk eller potentiell risk för att ett personligt intresse kan påverka eller kan uppfattas som att det påverkar ett opartiskt och objektivt utgörande av uppgifterna. Relevanta faktorer kan härvid utgöras av bland annat innehavets storlek och de rättigheter som är förenade med det samt det berörda bolagets struktur, storlek eller verksamhet.(57)
111. Som svar på de relevanta aspekterna av den sjätte och den sjunde frågan ska det dessutom påpekas att när bedömningen av om det föreligger en intressekonflikt sker från fall till fall, tillåter den bedömningsmarginal som är förbunden med tillämpningen av kriterierna för avsättning, enligt min mening, att det enligt nationell lagstiftning erbjuds en möjlighet att åtgärda konflikten inom en specifik, lämplig tidsfrist. Underlåtenhet att åtgärda konflikten innebär att det kan anses att den berörda personen inte längre uppfyller de krav som ställs på uppgifternas utförande.(58) Jag förstår dessa frågor så, att de innebär att de nationella rättsliga ramarna tillåter att ”en oförenlighet” i den mening som avses i nationell rätt undanröjs inom en månad och att denna möjlighet även kan tillämpas när en intressekonflikt identifieras i ett särskilt fall. Som ECB har hävdat beror bedömningen av huruvida en sådan frist är skälig på omständigheterna. Jag noterar i detta sammanhang att det inte är fullständigt klart vad som i förevarande fall ansågs vara den relevanta tidpunkt från vilken fristen började löpa.(59) Dessa frågor ankommer det på den hänskjutande domstolen att avgöra.
112. Slutligen måste själva möjligheten att åtgärda en intressekonflikt bedömas mot bakgrund av skyldigheten att skydda de nationella centralbankernas oavhängighet, vilken särskilt stadfästs i artikel 130 FEUF. Nödvändigheten att effektivt skydda denna oavhängighet hindrar, enligt min mening, användningen av en korrigerande åtgärd när intressekonflikten är av en sådan art att den föranleder slutsatsen att allmänhetens förtroende för institutionens oavhängighet redan har undergrävts eller att institutionens verksamhet redan har påverkats eller när den till och med har medfört en ”allvarlig försummelse” i den mening som avses i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB.
113. Vad gäller det andra (alternativa) scenariot, nämligen att en vice centralbankschefs innehav i ett bolag med begränsat ansvar är förbjudet (vilket förefaller att vara hur kommissionen har förstått fråga 3), ser jag inte på vilket sätt en sådan regel skulle kunna strida mot artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ECBS och ECB, såsom kommissionen har hävdat.
114. Det kan naturligtvis invändas att inte varje innehav i ett bolag med begränsat ansvar kommer att ge upphov till en personlig intressekonflikt. På basen av detta skulle det kunna göras gällande att ett sådant innehav inte nödvändigtvis riskerar att skada oavhängigheten hos en nationell centralbanks beslutande organ, såsom den spanska regeringen har hävdat, och att en bedömning från fall till fall därför kan vara att föredra.
115. Som jag redan har förklarat och som kommissionen har gjort gällande har medlemsstaterna emellertid ett ganska stort utrymme för skönsmässig bedömning på detta område, särskilt med beaktande av det legitima målet att förhindra situationer som kan ge upphov till tvivel om huruvida en nationell centralbanks uppgifter enbart utförs i det allmännas intresse, såsom kommissionen i huvudsak har gjort gällande. Eftersträvandet av detta mål – som inte endast syftar till att förhindra faktiska intressekonflikter, utan även till att skydda allmänhetens bild av institutionen – är till själva sin natur inte beroende av huruvida den berörda personen faktiskt har en realistisk möjlighet att missbruka information som har erhållits i samband med utförandet av hans eller hennes uppgifter.
116. Om den hänskjutande domstolen skulle dra slutsatsen att innehavet i fråga var förbjudet, hänvisar jag den till mina tidigare anmärkningar rörande möjligheten att åtgärda denna situation, i den mån en sådan möjlighet föreskrivs i tillämplig nationell rätt.
b) Otillåtet engagemang i icke-vinstdrivande enheter (frågorna 4, 6 och 7)
117. Det ska erinras om att den andra av de båda situationer som har gjorts gällande mot MA är att han vid tidpunkten för sin utnämning var styrelseledamot i två icke-vinstdrivande enheter som kunde utöva en ekonomisk verksamhet, nämligen institutet för avancerad forskning och golfklubben, utan att ha inhämtat det föregående tillstånd som krävs enligt artikel 12.5 i lagen om BNB.(60)
118. Vid förhandlingen gjorde MA gällande att denna bestämmelse är alltför allmän för att anses fastställa ett krav för utförandet av hans uppgifter. Det ska påpekas att det naturligtvis ankommer på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av alla relevanta omständigheter i nationell rätt avgöra exakt hur denna bestämmelse ska kvalificeras. Informationen i begäran om förhandsavgörande och bestämmelsens lydelse såsom den har återgetts tyder emellertid på att den faktiskt fastställer ett negativt krav för utövandet av uppgifterna.(61) Om så är fallet utgör den ett nödvändigt krav för utförandet av uppgifterna, i den mening som avses i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB.
119. I linje med vad jag har angett ovan anser jag, i likhet med kommissionen, att medlemsstaterna fritt får fastställa ett allmänt förbud mot samtidiga verksamheter, inbegripet oavlönade sådana, och får förena detta allmänna förbud med en möjlighet att erhålla ett särskilt tillstånd i specifika fall, vilket förefaller att vara fallet enligt artikel 12.5 i lagen om BNB. Jag anser också att om ett sådant förbud inte följs, kan detta motivera slutsatsen att kraven för utförande av uppgifterna inte är uppfyllda, förutsatt att villkoren för att ansöka om tillstånd är tillräckligt tydliga.
120. Som kommissionen har påpekat kan en sådan konsekvens förefalla hård. Som kommissionen också har påpekat anförtros ledamöterna en nationell centralbanks beslutande organ, exempelvis en vice centralbankschef, emellertid en särskilt hög nivå av ansvar och utövar ett betydande inflytande över det sätt på vilket banken utför sina uppgifter. Det finns därför en särskilt stor möjlighet att deras beteende kan påverka allmänhetens uppfattning av den nationell centralbankens verksamhet. Som jag redan har förklarat motiverar detta att en medlemsstat förbjuder vissa situationer eller verksamheter som sådana ledamöter i annat fall kan engagera sig i, i syfte att förhindra att bankens oavhängiga verksamhet riskeras och skydda allmänhetens förtroende för att banken agerar utan påverkan av dess ledamöters eller tredje mans privata intressen.
121. Enligt min åsikt har medlemsstaterna mot denna bakgrund rätt att – när det i nationell lagstiftning föreskrivs att en ledamot i en nationell centralbank, exempelvis dess vice chef, inte utan tillstånd får inneha en extern ställning och detta krav inte iakttas – inta ståndpunkten att underlåtenhet att dra lämpliga konsekvenser av det första kriteriet för avsättning skulle frånta detta krav dess ändamålsenlighet och kunna undergräva allmänhetens förtroende för institutionen som helhet.
122. Som jag redan har angett måste emellertid (även negativa) krav för utförande av uppgifterna vara tillräckligt tydliga. I det aktuella sammanhanget innebär detta i synnerhet klarhet om vid vilken tidpunkt tillståndet måste erhållas och om huruvida det i tillämplig lag föreskrivs en möjlighet att åtgärda den oförenlighet som kan uppkomma (i synnerhet om den berörda personen skulle underlåta att begära tillstånd). Det ska ännu en gång påpekas att det av den sjätte och den sjunde frågan underförstått förefaller som om en sådan möjlighet föreligger. Detta är naturligtvis saker som det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera och bedöma mot bakgrund av de allmänna övervägandena i föregående delavsnitt.
123. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag som svar på frågorna 3, 4, 6 och 7, för det första, att artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ECBS och ECB inte utgör hinder för nationell lagstiftning som inte förbjuder att vice chefen för en nationell centralbank har ett innehav i ett bolag med begränsat ansvar, förutsatt att nämnda lagstiftning innehåller en mekanism som gör det möjligt att fastställa huruvida ett sådant innehav ger upphov till en intressekonflikt som, med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet, är ägnad att undergräva institutionens förmåga att utföra sitt uppdrag på ett oavhängigt sätt eller det förtroende som allmänheten hyser för att institutionens utför sitt uppdrag med oavhängighet. Om en sådan intressekonflikt har identifierats och det finns en möjlighet att undanröja den inom en given frist ska artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB tolkas så, att den innebär att om den berörda personen inte undanröjer intressekonflikten inom denna frist, kan det anses att han eller hon inte längre uppfyller kraven för utförande av uppgifterna, förutsatt att den frist som medges är tillräcklig och det klart anges från vilken tidpunkt den börjar löpa.
124. För det andra utgör artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ECBS och ECB inte hinder för nationell lagstiftning som förbjuder att en vice centralbankschef utan tillstånd av det behöriga organet deltar i en icke-vinstdrivande juridisk enhets ledningsorgan. Om nationell lagstiftning gör det möjligt att avsluta en sådan oförenlig verksamhet inom en given frist efter utnämningen, ska artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB tolkas så, att om den berörda personen inte avslutar verksamheten inom denna frist, kan det anses att han eller hon inte längre uppfyller kraven för utförande av uppgifterna, förutsatt att den frist som medges är tillräcklig och det klart anges från vilken tidpunkt den börjar löpa.
D. Räckvidden av BNB:s befogenhet att fastställa att en allvarlig försummelse föreligger (fråga 8)
125. Den hänskjutande domstolen har ställt sin åttonde fråga för att få klarhet i huruvida artikel 131 FEUF, jämförd med artiklarna 7 och 14.2 i stadgan för ECBS och ECB, tillåter nationell lagstiftning enligt vilken den myndighet som ansvarar för fastställandet av grunderna för avsättning får bedöma huruvida den berörda personen har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse i den mening som avses i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB.
126. Enligt min mening kan denna fråga ges ett mycket kort svar: Unionsrätten inte endast tillåter, utan kräver, att den behöriga myndigheten gör en sådan bedömning.
127. För att utveckla denna ståndpunkt kommer jag först att behandla sammanhanget för den nationella lagstiftningen och de aktuella omständigheter som förefaller att ha gett upphov till fråga 8 (1). Därefter kommer jag att göra min rättsliga bedömning (2). Eftersom flera av de berörda har betonat vikten av domstolsprövning, kommer jag slutligen att behandla denna aspekt i en sista punkt (3).
1. Sammanhanget för den nationella lagstiftningen och de aktuella omständigheterna
128. Det ska erinras om att enligt tillämplig nationell lagstiftning ankommer det på BNB:s direktion att avgöra huruvida någon av grunderna för avsättning av någon (annan) av dess ledamöter (än centralbankschefen) föreligger.(62) Det ska även erinras om dessa grunder, för samtliga ledamöter, är de som anges i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB. Även om BNB i sitt beslut fann att båda grunderna var uppfyllda med avseende på MA, rör den åttonde frågan endast grunden allvarlig försummelse.
129. BNB:s beslut antogs till följd av KPK:s beslut rörande oförenligheter mellan MA:s ställning, särskilt som vice chef för BNB, och hans engagemang i företaget med begränsat ansvar och de båda berörda icke-vinstdrivande juridiska personerna.(63)
130. Av begäran om förhandsavgörande följer att KPK är anförtrodd att mer allmänt avgöra huruvida oförenligheter föreligger mellan visa offentliga ämbeten, inbegripet ämbetena som chef och vice chef för BNB, och annan verksamhet som bedrivs av innehavarna av dessa ämbeten. Enligt artikel 13.1 led 8 ZPK ska KPK, när en oförenlighet fastställs, hänskjuta ärendet till det behöriga offentliga organet för vidare åtgärder. Som jag förstår det var detta fallet när KPK delgav nationalförsamlingen och BNB sina konstateranden rörande MA.
131. Den hänskjutande domstolen har vidare förklarat att BNB:s direktion är bunden av KPK:s beslut att en oförenlighet föreligger. Även om den hänskjutande domstolen har tillagt att BNB:s direktion i förevarande fall kontrollerade huruvida oförenligheterna förelåg genom att konsultera allmänt tillgängliga källor, såsom handelsregister, förstår jag denna förklaring så, att den innebär, för det första, att direktionen är bunden av KPK:s slutsatser beträffande de faktiska omständigheterna och den rättsliga klassificeringen av dem som ”oförenligheter” i den mening som avses i nationell lagstiftning och, för det andra, att detta beslut utlöser en skyldighet för BNB att pröva huruvida oförenligheterna i fråga utgör grund för avsättning.
132. Av begäran om förhandsavgörande följer slutligen att MA överklagade lagenligheten av KPK:s beslut vid Administrativen sad Sofia grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien). MA, BNB, kommissionen och ECB har i sina skriftliga yttranden uppgett att den domstolen ogiltigförklarade KPK:s beslut den 11 december 2024 (det vill säga efter det att begäran om förhandsavgörande hade lämnats in). Enligt MA och kommissionen angavs som skäl till ogiltigförklaringen formell rättsstridighet (KPK påstås ha saknat mandat från nationalförsamlingen under den relevanta perioden) och beslutets innehåll (de faktiska omständigheterna utgjorde inte en oförenlighet) samt andra aspekter (särskilt underlåtenhet att informera honom om förfarandet och ofullständig bevisning).
133. BNB å sin sida har påpekat att domen om ogiltigförklaring överklagades av KPK och att överklagandet är anhängigt vid den hänskjutande domstolen i ett separat förfarande. Som svar på dessa påpekanden har MA i förevarande förfarande påpekat att BNB:s beslut – som antogs till följd av KPK:s beslut – inte kan godtas, eftersom det utgör en direkt och automatisk följd av KPK:s beslut, medan BNB vidhåller att dess beslut vilar på självständiga grunder. Det ankommer naturligtvis på den hänskjutande domstolen att avgöra denna fråga, liksom frågan om vilken verkan ogiltigförklaringen av KPK:s beslut kan ha, om den fastställs efter överklagandet. Huruvida BNB:s beslut är lagenligt är under alla omständigheter en av de frågor som den hänskjutande domstolen har att avgöra, om än ur ett annat perspektiv.
2. Bedömning av fråga 8
134. Det ska påpekas att de aktuella unionsrättsliga bestämmelserna, det vill säga artiklarna 130 och 131 FEUF samt artiklarna 7 och 14 i stadgan för ECBS och ECB, inte innehåller någon bestämmelse som reglerar villkoren för utövandet av befogenheterna för det organ som enligt nationell rätt har anförtrotts att fastställa huruvida grunderna för avsättning föreligger i den mening som avses i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB.
135. Denna aspekt omfattas således av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter att nödvändigheten att i praktiken bevara de ovannämnda unionsrättsliga bestämmelsernas verkan iakttas (samtidigt som förenligheten med de rättigheter som garanteras i unionsrätten, särskilt Europeiska unionens stadga om de mänskliga rättigheterna säkerställs).(64)
136. I förevarande sammanhang innebär det ovanstående särskilt att den befogenhet som den behöriga myndigheten (i det aktuella fallet BNB:s direktion) har tilldelats måste möjliggöra ett effektivt bevarande av den nationella centralbankens oavhängighet och därför en effektiv bedömning av de omständigheter som är en del av de kriterier för avsättning som anges i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB.
137. I detta sammanhang anser jag för det första att principen om de nationella centralbankernas oavhängighet inte i sig utgör hinder för en situation där konstateranden av ett annat organ, såsom KPK, utlöser en åtgärd av den myndighet som, såsom BNB:s direktion, är behörig att bedöma huruvida det finns grund för avsättning.
138. Det förefaller mig nämligen som om olika organ i den offentliga administrationen kan anförtros specifika mandat att övervaka att administrationen fungerar väl. Det ska analogt påpekas att domstolen inte ansåg att den omständigheten att unionslagstiftaren beviljat Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) utredande befogenheter inom området bedrägeribekämpning som kan tillämpas på ECB strider mot ECB:s oavhängighet.(65) Domstolen betonade att ECB:s oavhängighet, vilken stadfästs i artikel 130 FEUF (f.d. artikel 108 EG), ”medför … inte … att ECB helt frigörs från Europeiska gemenskapen och undantas från alla gemenskapsbestämmelser”.(66) Detta speglar den mer allmänna idén att centralbankernas oavhängighet inte kräver att de kliniskt isoleras från andra delar av den offentliga administration, utan (endast) att de isoleras från extern inflytande så att de bevarar sin förmåga att utföra sina uppgifter oavhängigt.
139. För att återvända till omständigheterna i förevarande mål innebär det abstrakta uttalandet att kravet på oavhängighet inte utgör hinder för ett särskilt utlösande system (som förpliktar en behörig myndighet såsom BNB:s direktion att agera) inte att varje sådan mekanism är förenlig med ovanstående princip, oberoende av på vilka sätt den fungerar och oberoende av dess särdrag. Det ska ännu en gång analogt påpekas att i ovannämnda mål hänvisade domstolen till olika garantier för Olafs oavhängighet, vilka säkerställer att Olaf iakttar unionsrätten fullt ut i sitt agerande för att uppnå ett klart avgränsat syfte genom uttryckligen angivna medel.(67) Eftersom det inte har anförts några argument för att KPK:s verksamhet som sådan var bristfällig begränsar jag mig emellertid till detta allmänna uttalande.(68)
140. För det andra utesluter kravet på att iaktta principen om centralbankernas oavhängighet inte att BNB:s direktion är bunden av KPK:s beslut och den rättsliga kvalificeringen av dem som en ”oförenlighet” enligt definitionen i nationell rätt. Jag anser således att principen om de nationella centralbankernas oavhängighet inte kräver (och således bemyndigar) att den myndighet som är behörig att fastställa grunderna för avsättning ser över och ersätter den rättsliga verkan av nationella administrativa akter (inbegripet konstaterandena av de faktiska omständigheterna och de rättsliga kvalificeringar som gjorts). Denna åsikt gäller enligt min mening även när denna myndighet är ett organ i en nationell centralbank. Om inte annat föreskrivs i särskilda bestämmelser i nationell rätt, skulle en motsatt slutsats innebära att den behöriga myndigheten får inkräkta på andra offentliga administrativa organs befogenheter, såsom BNB varnade för under förhandlingen.(69) En motsatt ståndpunkt skulle vidare innebära att den myndighet som är behörig att fastställa grunderna för avsättning skulle kunna sätta sig i respektive administrativt organs ställe (såsom polisen, skattemyndigheterna et cetera), vilket dessutom, i strid med rättssäkerhetsprincipen, skulle kunna resultera i att skilda beslut, rörande samma faktiska situation och rörande dess rättsliga kvalificering, antogs på basen av samma lagstiftning.
141. För det tredje utesluter en effektiv strävan efter målet att säkerställa centralbankernas oavhängighet, såsom MA, BNB och den spanska regeringen har hävdat, all automatik i bedömningen av huruvida en grund för avsättning föreligger. Ett effektivt skydd av de nationella centralbankernas oavhängighet tillåter med andra ord inte en bestämmelse i nationell rätt som skulle kräva att den behöriga myndigheten automatiskt, utan en självständig bedömning, drar slutsatsen att en grund för avsättning har fastställts, genom att enbart extrapolera en sådan slutsats utifrån konstateranden av de faktiska och rättsliga omständigheterna som har gjorts av en annan myndighet i enlighet med en specifik uppsättning nationella bestämmelser som eftersträvar ett annat mål (oberoende av den omständigheten att detta mål kan vara relaterat till det som eftersträvas genom de kriterier för avsättning som det rör sig om här). Ett sådant slentrianmässigt förfarande skulle strida mot själva logiken med att alls ha självständiga grunder för avsättning samt möjligheten att göra en bedömning från fall till fall när en sådan bedömning är påkallad.(70) Det ska påpekas att parterna i det nationella målet är oeniga om huruvida BNB:s direktion gjorde en självständig bedömning av grunderna för avsättning, och denna aspekt är naturligtvis något som ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
142. För det fjärde (och slutligen) anser jag att när befogenheten att fastställa grunderna för avsättning tilldelas en myndighet utan att det finns andra bestämmelser som potentiellt ger andra organ befogenhet att utlösa förfarandet vid den (vilket förefaller att vara fallet med BNB:s direktion, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera),(71) måste den behöriga myndigheten ha befogenhet att inleda förfarandet på eget initiativ. Jag ser ingen annan lösning som under sådana omständigheter skulle säkerställa verkan av kriterierna för avsättning enligt artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB och, i förlängningen, verkan av skyddet för centralbankernas oavhängighet.
143. Som jag förstår situationen enligt den nationella rätt som det rör sig om är KPK:s skyldighet att vända sig till BNB:s direktion begränsad till situationer som definieras som ”oförenligheter” i nationell rätt. Det finns emellertid en mångfald av situationer som kan utgöra en allvarlig försummelse i den mening som avses i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB. Även om jag har klargjort de kriterier som bör vägleda tillämpningen av detta begrepp, kan de faktiska situationer som kan klassificeras som allvarlig försummelse inte i förväg förtecknas uttömmande. Definitionen av vad som avses med ”oförenligheter” enligt respektive lagstiftning kan inte täcka alla scenarier som kan vara relevanta enligt artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB. Detta kräver enligt min mening, och som BNB och den spanska regeringen har gjort gällande, att den myndighet som ansvarar för att fastställa huruvida en allvarlig försummelse föreligger som utgör grund för avsättning bör handla på eget initiativ när relevanta faktiska omständigheter kommer till dess kännedom eller uppdagas till följd av en egen utredning, vilka tyder på att centralbankens oavhängighet kan ha undergrävts.
144. För detta syfte måste den behöriga myndigheten enligt min mening tillåtas att samla in så mycket relevant bevisning som lagligen är möjligt enligt respektive lagstiftning, inbegripet i samarbete med de behöriga organen eller genom att konsultera allmänt tillgänglig information, exempelvis information i offentliga handelsregister, för att med full respekt för den berörda personens rätt till försvar kunna dra en underbyggd slutsats om huruvida en allvarlig försummelse föreligger som utgör grund för avsättning.(72)
145. Mot bakgrund av det ovan anförda drar jag slutsatsen att artikel 130 FEUF och artiklarna 7 och 14.2 i stadgan för ECBS och ECB ska tolkas så, att enligt dessa bestämmelser ska den myndighet som ansvarar för fastställandet av grunderna för avsättning därvid tillåtas att bedöma huruvida den berörda personen gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse i den mening som avses i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB.
146. Även om denna slutsats ger ett svar på den åttonde frågan ska jag även bemöta de specifika argument som några av de berörda personerna har anfört rörande domstolsprövning inom ramen för det övergripande förfarandet.
3. Domstolsprövning inom ramen för förfarandet
147. Två olika argument har anförts inom ramen för förevarande förfarande, vilka vardera avser en separat aspekt av domstolsprövningen.
148. ECB, som vid förhandlingen stöddes av den spanska regeringen, har hävdat att ett konstaterande av en allvarlig försummelse bör föregås av ett domstolsavgörande.
149. ECB har mer specifikt gjort gällande att även om principen om oåterkallelighet, som är en väsentlig del av centralbankernas oavhängighet, kräver att den behöriga myndigheten bedömer försummelsens allvar och huruvida avsättning är en proportionerlig åtgärd, ankommer det på en oavhängig domstol att först avgöra huruvida en försummelse har inträffat. Denna slutsats följer enligt ECB av den lydelse som artikel 14.2. i stadgan för ECBS och ECB har i vissa språkversioner.(73)
150. Denna uppfattning övertygar mig inte. Även om uttrycket ”skyldig till allvarlig försummelse” i vissa språkversioner vid första anblicken kan tolkas så, att det hänvisar till en föregående fällande (brottmåls)dom,(74) hänvisas i andra språkversioner mer brett till att allvarlig försummelse har ”begåtts”,(75) vilket inte innebär ett sådant krav.
151. En sådan tolkning stämmer dessutom dåligt överens med det mål som eftersträvas med artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB, nämligen att skydda centralbankernas oavhängighet. Även om ett beteende som allvarligt undergräver institutionens oavhängighet också kan utgöra ett brott och slutligen kan bli föremål för ett brottmålsförfarande, kan ett sådant förfarande i alla händelser ta en avsevärd tid. Som ECB själv har medgett kan det finnas situationer där den behöriga myndigheten måste kunna handla snabbt på basen av tillgänglig bevisning, inbegripet i fall där bevisningen är överväldigande (till exempel filmer från övervakningskameror) eller där de faktiska omständigheterna är klara och obestridda (exempelvis vid ett erkännande).(76)
152. Jag instämmer emellertid med MA, kommissionen och ECB i att när ett beslut om fastställande av en grund för avsättning fattas av ett organ som inte är en domstol, måste en effektiv domstolsprövning i enlighet med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna vara tillgänglig.(77)
153. I detta sammanhang har kommissionen uttryckt tveksamhet vad gäller huruvida de tidsfrister som fastställs i den nationella lagstiftningen, i vilken föreskrivs en mycket kort frist för att väcka talan och en lika kort frist för domstolen att meddela sitt avgörande, är förenliga med rätten till ett effektivt domstolsskydd. Den har hänvisat till ECB:s konvergensrapport för 2024, i vilken ”den korta fristen för överklagande och den mycket begränsade tidsramen för domstolsförfarandet i [nu artikel 14.2 i lagen om BNB] anges som en kvarvarande brist”.(78) Detta speglas också i 2025 års konvergensrapport.(79)
154. Jag delar vid första anblicken denna tveksamhet. Emellertid har ingen fråga ställts till domstolen beträffande denna aspekt, och den har därför inte diskuterats fullständigt i domstolen. Det ska också påpekas att den bulgariska regeringen inte har deltagit i förfarandet vid domstolen. Under dessa omständigheter anser jag inte att det är lämpligt att behandla denna fråga här.
155. För det fall att domstolen ändå skulle vilja ta upp denna aspekt, särskilt vad gäller den mycket korta frist som åläggs den hänskjutande domstolen (vilken förefaller bli relevant, så snart som domstolen gett sitt svar i förevarande mål), vill jag kort påpeka det följande.
156. Frister för omprövning är i allmänhet inte ett problem i sig, eftersom de tjänar det legitima målet att säkerställa ett snabbt genomförande av förfarandet. Det är emellertid svårt att principiellt bedöma huruvida en viss tidsfrist är lämplig under alla omständigheter. Det som kan vara lämpligt i en situation är otillräckligt i en annan.(80)
157. I det aktuella sammanhanget motiverar kravet att säkerställa kontinuitet i den nationella centralbankens verksamhet visserligen behovet av en snabb rättsprövning. Samtidigt kan det aktuella avgörandets betydelse för den berörda centralbankens verksamhet och dess potentiellt allvarliga konsekvenser för den berörda personen, tillsammans med nödvändigheten att respektera rätten till försvar, göra det omöjligt för den nationella domstolen att slutföra sin prövning inom en extremt kort tidsfrist. Om en sådan situation skulle uppkomma anser jag att den nationella domstolen måste kunna bortse från denna frist och meddela sitt avgörande så snart som möjligt efter det att fristen har löpt ut.(81)
V. Förslag till avgörande
158. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) på följande sätt:
1) Artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (stadgan för ECBS och ECB)
ska tolkas så, att de inte utgör hinder för bestämmelser i nationell lagstiftning enligt vilka en ledamot i en nationell centralbanks beslutande organ, exempelvis en vice centralbankschef, måste lämna in en deklaration till den behöriga nationella myndigheten med uppgifter om sina intressen, såsom vederbörandes innehav av aktier i ett bolag eller vederbörandes deltagande i ett ledningsorgan för en icke-vinstdrivande enhet (fråga 5).
2) Artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB
ska tolkas så, att den enligt unionsrätten är tillämplig endast på chefer för nationella centralbanker. Denna bestämmelse ska emellertid tolkas så, att den inte utgör hinder för nationell lagstiftning som gör de materiella villkor som fastställs däri, enligt vilka chefen för en nationell centralbank får avsättas i förtid, tillämpliga även på vice chefen för en sådan bank (frågorna 1 och 2).
3) Artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ECBS och ECB
ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning som inte förbjuder att vice chefen för en nationell centralbank har ett innehav i ett bolag med begränsat ansvar, förutsatt att nämnda lagstiftning innehåller en mekanism som gör det möjligt att fastställa huruvida ett sådant innehav ger upphov till en intressekonflikt som är ägnad att undergräva institutionens förmåga att utföra sitt uppdrag på ett oavhängigt sätt eller det förtroende som allmänheten hyser för att institutionens utför sitt uppdrag med oavhängighet. Om en sådan intressekonflikt har identifierats och det finns en möjlighet att undanröja den inom en given frist efter utnämningen ska artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB tolkas så, att den innebär att om den berörda personen inte har undanröjt intressekonflikten inom denna frist, kan det anses att han eller hon inte längre uppfyller kraven för utförande av uppgifterna, förutsatt att den frist som medges är tillräcklig och det klart anges från vilken tidpunkt den börjar löpa.
Artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ECBS och ECB
ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning som förbjuder att en vice centralbankschef utan tillstånd av det behöriga organet deltar i en icke-vinstdrivande juridisk enhets ledningsorgan. Om nationell lagstiftning gör det möjligt att avsluta en sådan oförenlig verksamhet inom en given frist efter utnämningen, ska artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB tolkas så, att om den berörda personen inte har avslutat verksamheten inom denna frist, kan det anses att han eller hon inte längre uppfyller kraven för utförande av uppgifterna i den mening som avses i den bestämmelsen, förutsatt att den frist som medges är tillräcklig och det klart anges från vilken tidpunkt den börjar löpa (frågorna 3, 4, 6 och 7).
4) Artikel 130 FEUF och artiklarna 7 och 14.2 i stadgan för ECBS och ECB
ska tolkas så, att enligt dessa bestämmelser ska den myndighet med ansvar för fastställandet av grunderna för avsättning av chefen för en nationell centralbank därvid tillåtas att bedöma huruvida den berörda personen har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse i den mening som avses i artikel 14.2 i nämnda stadga (fråga 8).
1 Originalspråk: engelska.
2 Nationernas förbund, ”Resolutions XIV and III”, Report of the International Financial Conference, Th. Dewarichet, Bryssel, 1920, s. 23 och 26. Förenta nationernas arkiv i Genève (Schweiz): S145D/99/15. Se även hänvisning i Tucker, P., Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State, Princeton University Press, 2018, s. xvi-656, i synnerhet s. 4.
3 Se Hill, M., The Economic and Financial Organization of the League of Nations. A Survey of Twenty-Five Years’ Experience, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 1946, s. xv-168, i synnerhet s. 24, och Pauly, L.W., The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund. Essays in International Finance, nr 201, Princeton University, New Jersey, 1996, s. 1–47, i synnerhet s. 7.
4 Se, när det gäller EU:s medlemsstater, artikel 53 i Ustav Republike Hrvatske (Kroatiens konstitution), artikel 56 i Ústava Slovenskej republiky (Slovakiens konstitution), artikel 152 i Ustava Republike Slovenije (Sloveniens konstitution) och 9 kap 13 § regeringsformen. Se även artikel 118.2 i Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας (Cyperns konstitution) och artikel 98 i Ústava České republiky (Tjeckiens konstitution).
5 Se, exempelvis, Tucker, P., ”How the European Central Bank and Other Independent Agencies Reveal a Gap in Constitutionalism: A Spectrum of Institutions for Commitment”, German Law Journal, volym 22, nr 6, 2021, s. 999–1027, eller van’t Klooster, J., ”Central Banks”, i Bellamy, R. och King, J (red.), The Cambridge Handbook of Constitutional Theory, Cambridge University Press, 2025, s. 622–638, s. 637.
6 Detta begrepp betecknar i allmänhet den uppsättning regler och mekanismer som styr ett visst lands monetära system. Se, beträffande detta begrepp, van’t Klooster, J., a.a., som det hänvisas till i fotnot 5 ovan, s. 624 för ytterligare hänvisningar.
7 Detta med hänvisning till den pågående tvisten till följd av avsättningen nyligen av en ledamot av Federal Reserves direktion (Donald J. Trump, Förenta staternas president m.fl., sökande, mot Lisa D. Cook m.fl., No 25A312).
8 Protokoll nr 4 fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget.
9 Dom av den 26 februari 2019, Rimšēvičs och ECB/Lettland (C‑202/18 och C‑238/18, EU:C:2019:139, punkterna 89–96) (nedan kallad domen i målet Rimšēvičs).
10 Ibidem, punkterna 92, 94 och 96.
11 Detta adjektiv anges endast i artikel 6.1 led12 ZPKONPI.
12 Samma påpekande gäller med nödvändig anpassning.
13 Detta adjektiv återfinns endast i artikel 37.1 ZPKONPI.
14 Den relevanta ledet i artikel 51.1 ZPK är led 13.
15 Detta begrepp återfinns endast i artikel 51.1 led 13 ZPK.
16 Det är inte klart vad skälen till innehavets värdeminskning var.
17 Som jag förklarar nedan verkar detta förfarande ha resulterat i en ogiltigförklaring av KPK:s beslut. Handläggningen av överklagande förefaller fortfarande pågå.
18 Det ska erinras om att dessa grunder för avsättning anges i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB, som det hänvisas till i artikel 14.1 i lagen om BNB.
19 Den omständigheten att Bulgarien inte ännu ingick i euroområdet vid den relevanta tidpunkten (landet gick med den 1 januari 2026) är därför inte relevant här. Se rådets förordning (EU) 2025/1408 av den 8 juli 2025 om ändring av förordning (EG) nr 974/98 vad gäller införandet av euron i Bulgarien (EUT L, 2025/1408, s. 1).
20 Den består av tre ledamöter som väljs av nationalförsamlingen (med två tredjedelars majoritet av alla ledamöter efter diskussion i en särskild tillsättningskommitté) för en ämbetstid på sex år.
21 Se artikel 38.1 ZPKONPI.
22 Min kursivering.
23 Domen i målet Rimšēvičs, punkt 46. Se även dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 40).
24 Domen i målet Rimšēvičs, punkt 48. Det ska erinras om att i artikel 282.1 FEUF föreskrivs att ”[ECB] och de nationella centralbankerna ska utgöra [ECBS].”
25 Domen i målet Rimšēvičs, punkterna 66–71.
26 Ibidem, punkt 70.
27 I artikel 283.1 FEUF föreskrivs att ”[ECB:s] råd ska bestå av [ECB:s] direktionsledamöter samt cheferna för de nationella centralbankerna i medlemsstater som har euron som valuta.” Se även artiklarna 8 och 10.1 i stadgan för ECBS och ECB.
28 Se artikel 42.1 i stadgan för ECBS och ECB.
29 Se artikel 141.2 FEUF. Cheferna för de nationella centralbankerna i medlemsstater med undantag är ledamöter i ECB:s allmänna råd, som är ett av ECB:s tre beslutande organ. Se artikel 129.1 FEUF och artiklarna 9.3 och 44 i stadgan för ECBS och ECB.
30 Domen i målet Rimšēvičs, punkterna 47 och 48 samt där angiven rättspraxis.
31 Enligt artikel 3.2 och 3.5 i Europeiska centralbankens beslut 2004/257/EG av den 19 februari 2004 om antagande av arbetsordningen för Europeiska centralbanken (ECB/2004/2) (2004/257/EG) (EUT L 080, 2004, s. 33), i dess ändrade lydelse (nedan kallad ECB:s arbetsordning), är närvaro vid ECB-rådets sammanträden inte förbehållen centralbankscheferna, som får åtföljas av en person.
32 I denna bestämmelses andra stycke föreskrivs att ”[i] arbetsordningen [för ECB] ska också föreskrivas att en medlem av ECB-rådet som är förhindrad att delta i ECB-rådets möten under en längre period får utse en ersättare som medlem av ECB-rådet”. Se även artiklarna 3.3, 4.4 och 4.5 i ECB:s arbetsordning. Se även, och med nödvändiga anpassningar (mutatis mutandis), artikel 1.2 i Uppförandekod för medlemmar i organ på hög nivå inom Europeiska centralbanken (EUT C 478, 2022, s. 3) (nedan kallad ECB:s uppförandekod).
33 Detta argument grundades på den omständigheten att den bestämmelse som föregick artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ESBC och ECB uttryckligen hänvisas till ”medlemmarna av de nationella centralbankernas beslutande organ” (min kursivering). European Monetary Institute, Progress towards convergence, Frankfurt am Main, 1995, s. 93.
34 I den mån som dessa frågor bland annat syftar till att erhålla en tolkning av en unionsrättslig bestämmelse som rör cheferna för nationella centralbanker, och inte vice centralbankschefer (såsom i det nationella målet), skulle det kunna hävdas att den begärda tolkningen inte har något samband med de faktiska omständigheterna i målet och att dessa frågor därför inte kan tas upp till prövning. Jag anser emellertid att i enlighet med den väletablerade linje i rättspraxis som har sitt upphov i domen i målet Dzodzi föreligger det ett uppenbart unionsrättsligt intresse av att domstolen tillhandahåller den begärda tolkningen i syfte att förhindra framtida skillnader i tolkningen av kriterierna för avsättning. Detta är fallet eftersom artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB, utan ändring av dess syfte eller tillämpningsområde, har gjorts tillämplig genom en direkt och ovillkorlig hänvisning i nationell lagstiftning (i artikel 14.1 i lagen om BNB). Se domen av den 18 oktober 1990, Dzodzi (C‑297/88 och C‑197/89, EU:C:1990:360, punkterna 36 och 37), och domen av den 13 oktober 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija och Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 och C‑318/21, EU:C:2022:785, punkt 35 och där angiven rättspraxis). Se, beträffande den linje i rättspraxis som har sitt upphov i domen i målet Dzozdi, förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, punkterna 27–74).
35 Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i Rimšēvičs/Lettland och ECB mot Lettland (C‑202/18 och C‑238/18), EU:C:2018:1030, punkt 156 (nedan kallad förslaget till avgörande i målet Rimšēvičs).
36 Se förslaget till avgörande i målet Rimševič, punkt 77.
37 Analogt följer samma slutsats av domstolens resonemang i domen av den 29 juli 2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, punkterna 54 och 57), rörande ett nationellt urvalsförfarandet avseende en kandidat till ämbetet som domare i tribunalen. Som EU-domstolen erinrade om krävs enligt unionsrätten endast att en persons oavhängighet ”inte kan ifrågasättas” och att personen i fråga uppfyller ”nödvändiga villkor för utövande av höga domarämbeten” (artikel 19.2 FEU och artikel 254 FEUF). Se även mitt förslag till avgörande i målet Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, punkt 54).
38 Se, analogt, artikel 283.2 FEUF och artikel 11.2 i stadgan för ECBS och ECB i vilka det föreskrivs att ordföranden, vice ordföranden och de övriga ledamöterna av ECB:s direktion ska utses ”bland personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiella sektorn är allmänt erkända.”
39 För en översikt av nationell lagstiftning se: Europeiska unionens domstol, rättsutredning från Direktoratet för forskning och dokumentation, Désignation, incompatibilités, prévention des conflits et révocation des membres des organes décisionnels des banques centrales nationales, 25/008, november 2025, särskilt s. 12–17. Vissa av de nämnda kraven föreskrivs också i artikel 11.3 och 11.4 i lagen om BNB.
40 Se, analogt, mitt förslag till avgörande i målet Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, punkt 48).
41 Se den rättsutredning som det hänvisas till i fotnot 39 ovan och, analogt, artikel 11.1 i stadgan för ECBS och ECB där det föreskrivs att ”[l]edamöterna [av ECB:s direktion] ska utföra sina uppgifter på heltid. De får inte utöva någon annan avlönad eller oavlönad yrkesverksamhet, om inte ECB-rådet undantagsvis ger tillstånd till det.” Se även artikel 3 i Terms and Conditions of Employment for the President of the European Central Bank, SEC/GovC/X/18/163a, med rubriken ”Oförenligheter”, där det i led a) anges att ordföranden för ECB ska avstå från alla ekonomiska eller kommersiella transaktioner och ska avsäga sig alla positioner som kan hindra dennes oavhängighet eller ge honom eller henne möjlighet att använda konfidentiell information.
42 Se, analogt, dom av den 29 juli 2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, punkt 54).
43 Se, analogt, generaladvokaten Geelhoeds påpekande rörande kravet på kommissionsledamöternas oavhängighet, vilket (vid den tidpunkten) angavs i artikel 213.2 i EG-fördraget (nu artikel 17.3 FEU): ”Dessa personers personliga egenskaper inverkar direkt på allmänhetens förtroende för gemenskapsinstitutionerna och deras trovärdighet och därigenom på deras effektivitet”. Se förslag till avgörande av generaladvokaten Geelhoed i målet kommissionen/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:140, punkt 67) (nedan kallat förslaget till avgörande i målet kommissionen/Cresson).
44 I skäl 1 i ECB:s uppförandekod, som det hänvisas till i fotnot 33 ovan, anges att ECB ”måste … tjäna det allmänna intresset och säkerställa högsta möjliga integritetsstandard. ECB sätter därför ansvar, öppenhet och högsta etiska standarder i centrum för sin verksamhetsstyrning. Dess principer har avgörande betydelse för ECB:s trovärdighet och är ytterst viktiga för att bibehålla medborgarnas förtroende.” Se även skälen 3 och 5 i Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2021/2253 av den 2 november 2021 om principerna för Eurosystemets etiska ramverk (ECB/2021/49), EUT C 454, 2021, s. 7 (nedan kallad ECB:s riktlinje om det etiska ramverket) och förslaget till avgörande i målet kommissionen/Cresson, punkt 73.
45 Se även förslaget till avgörande i målet Rimšēvičs, punkt 101, där det hänvisas till oavhängighet som den ”hårda, okränkbara kärna[n]” i de krav som ställs. Se även artikel 6 i ECB:s uppförandekod som det hänvisas till i fotnot 32 ovan.
46 Se, exempelvis, dom av den 29 juli 2924, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
47 Dom av den 30 september 2021, revisionsrätten/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, punkt 868).
48 Inte heller i de andra språkversionerna ges någon särskild vägledning (se, särskilt, hänvisningen till ”faute grave” i den franska versionen, ”σοβαρό παράπτωμα” i den grekiska versionen, ”falta grave” i den spanska versionen, ”gravi mancanze” i den italienska versionen och ”schwere Verfehlung” i den tyska versionen). Samma påpekande gäller tre andra ställen där detta begrepp i ett relaterat eller jämförbart sammanhang förekommer i unionens primärrätt (se artikel 11.4 i stadgan för ECBS och ECB beträffande ledamöterna i ECB:s direktion, artikel 228.2 FEUF beträffande ombudsmannen och artikel 247 FEUF beträffande kommissionsledamöterna).
49 Se, exempelvis, dom av den 7 november 2024, Burdene (C‑126/23, EU:C:2024:937, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
50 https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/misconduct, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/misconduct.
51 Se förklaringen i punkterna 62 och 63 ovan.
52 Se, för ett motsvarande synsätt, förslaget till avgörande i målet Rimšēvičs, punkt 104.
53 Förslaget till avgörande i målet kommissionen/Cresson, punkt 67.
54 Enligt BNB omfattas MA:s innehav av tillämpningsområdet för artikel 11.4 led 4 i lagen om BNB. I sina skriftliga yttranden har BNB hänvisat till kännetecknen för ett bolag med begränsat ansvar enligt bulgarisk bolagsrätt och har hävdat att allt engagemang i ett bolag med begränsat ansvar automatiskt leder till att man är ledamot i bolagets ledningsorgan.
55 Artikel 3 b i Terms and Conditions of Employment for the President of the European Central Bank, som det hänvisas till i fotnot 41 ovan.
56 ECB:s uppförandekod som det hänvisas till i fotnot 32 ovan, särskilt artiklarna 11, 16 och 17. Se även artiklarna 10 och 11 i ECB:s riktlinje om det etiska ramverket som det hänvisas till i fotnot 44 ovan. Det ska påpekas att enligt artikel 1.1 i ECB:s riktlinje om det etiska ramverket är denna riktlinje endast tillämpliga på Eurosystemets centralbanker och deras högre tjänstemän. Vid den relevanta tidpunkten gällde de inte ännu Bulgarien. Se fotnot 19 ovan.
57 Se, analogt, definitionen av begreppet intressekonflikt i artikel 11 i ECB:s uppförandekod, som det hänvisas till i fotnot 33 ovan, och artikel 2.9 i ECB:s riktlinje om det etiska ramverket, som det hänvisas till i fotnot 45 ovan.
58 Det framgår av handlingarna i målet att enligt artikel 36.3 ZPKONPI och artikel 50.3 ZPK krävs det att den person som har ingett en deklaration om en oförenlighet vidtar nödvändiga åtgärder för att undanröja oförenligheten inom en månad från det att deklarationen ingavs samt tillhandahåller val- eller tillsättningsmyndigheten lämpliga bevis för undanröjandet. I avsaknad av en sådan korrigerande åtgärd krävs att val- eller tillsättningsmyndigheten – i förevarande fall nationalförsamlingen – vidtar åtgärder för att avsluta det rättsliga förhållandet (artikel 36.4 ZPKONPI och artikel 50.4 ZPK). Dessa bestämmelser förefaller att hänvisa till den oförenlighetsdeklaration som ska inges till nationalförsamlingen enligt artikel 35.1 led 1 och 35.2 ZPKONPI och den likalydande artikeln 50 ZPK. Som jag har förklarat ovan förefaller det nationella målet emellertid att ha sitt upphov i en deklaration av tillgångar och intressen som ingetts till KPK. Såsom redan har angetts ovan är kopplingen mellan innehållet i en sådan deklaration och skyldigheten att undanröja en ”oförenlighet” inte tydlig och är under alla omständigheter något som det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
59 Det ska även erinras om att i förevarande fall ingav MA tre separata deklarationer av tillgångar efter sin utnämning. Det är inte klart för mig hur skyldigheten att undanröja eventuella deklarerade oförenligheter bedömdes med avseende på i synnerhet den första och den andra av dessa deklarationer.
60 Som det har angetts ovan föreskrivs i den bestämmelsen att BNB:s centralbankschef och vice centralbankschef ”får utöva en oavlönad yrkesverksamhet efter ett enhälligt direktionsbeslut, såvida det inte föreligger någon intressekonflikt”.
61 Det förfaller som om bestämmelsens mål är att, som BNB har hävdat, förhindra intressekonflikter, eftersom en avsaknad av intressekonflikter, såsom jag har förklarat ovan, är en väsentlig del av kravet på oavhängighet i artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan för ECBS och ECB.
62 Att centralbankschefen inte omfattas bör inte påverka bedömningen. Det som spelar roll i förevarande fall är att detta organ har befogenhet att bedöma kriterierna för avsättning, särskilt såsom de är tillämpliga på vice chefen för BNB. Ingen särskild information har tillhandahållits om förfarandet för avsättning av chefen för BNB. Av artikel 14.1 i lagen om BNB framgår dock att ett sådant beslut fattas direkt av tillsättningsmyndigheten, det vill säga nationalförsamlingen. Denna förefaller också vara behörig att avsätta övriga ledamöter av BNB:s direktion till följd av att ett beslut av det slag som avses i förevarande fall har antagits av nämnda direktion.
63 Det framgår av handlingarna i målet att enligt § 7 i tilläggsbestämmelserna till ZPKONPI och § 1 led 4 i tilläggsbestämmelserna till ZPK definieras ”oförenlighet” som innehav av ett annat ämbete eller utförande av en verksamhet som enligt konstitutionen eller en lagbestämmelse är oförenlig med ställningen som innehavare av ett högt offentligt ämbete.
64 Se, analogt, dom av den 4 juni 2020, C.F. (Skattekontroll) (C‑430/19, EU:C:2020:429, punkt 45 och där angiven rättspraxis) och dom av den 18 april 2024, Heureka Group (Prisjämförelsetjänster online) (C‑605/21, EU:C:2024:324, punkt 52 och där angiven rättspraxis). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Rimšēvičs, punkt 75.
65 Dom av den 10 juli 2003, kommissionen/ECB (C‑11/00, EU:C:2003:395, punkterna 130–145).
66 Ibidem, punkt 135.
67 Ibidem, punkterna 139–141.
68 Huruvida KPK:s verksamhet vid den relevanta tidpunkten vilade på en korrekt rättslig grund är naturligtvis en något annorlunda fråga som, såsom jag har angett ovan, är föremål för ett överklagande vid den hänskjutande domstolen.
69 Detta påpekande måste naturligtvis anpassas om den myndighet som är behörig att fastställa grunderna för avsättning är en domstol. Se, analogt, artikel 11.4 i stadgan för ECBS och ECB där det förskrivs att ”[o]m en [ledamot av ECB:s direktion] inte längre uppfyller de krav som ställs för att han [eller hon] ska kunna utföra sina uppgifter eller om han [eller hon] gjort sig skyldig till allvarlig försummelse, får domstolen på begäran av ECB-rådet eller direktionen avsätta honom [eller henne]”.
70 Det ska erinras om att den åttonde frågan endast avser denna grund för avsättning.
71 Se, för ett annat exempel, den bestämmelse som citeras i fotnot 69.
72 Denna princip utgör en av de ”operativa aspekterna” av rätten till god förvaltning. Se förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:650, punkt 87). Enligt fast rättspraxis måste rätten till försvar säkerställas så snart ett beslut som kan gå en enskild emot antas. Se även, exempelvis, dom av den 4 juni 2020, C.F. (Skattekontroll) (C‑430/19, EU:C:2020:429, punkt 29 och där angiven rättspraxis). Jag ser inget skäl till att principen om iakttagande av rätten till försvar inte bör tillämpas när beslutet i fråga fattas av ett organ vid en nationell centralbank, förutsatt att ett sådant beslut påverkar den berörda personens rättsliga ställning negativt.
73 ECB har hänvisat till versionerna på tyska (”eine schwere Verletzung begangen hat”), engelska (”has been guilty of serious misconduct”), franska (”a commis une faute grave”) och italienska (”è reso colpevole di gravi mancanze”).
74 Se den engelska och den italienska språkversionen i föregående fotnot.
75 Se versionerna på tyska (”eine schwere Verletzung begangen hat”), franska (”a commis une faute grave”), spanska (”haya incurrido en falta grave”) och tjeckiska (”nebo se dopustí vážného pochybení”).
76 Jag noterar att domstolen i domen Rimšēvičs klassificerade den omtvistade åtgärden som ett beslut som omfattas av artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB, oaktat det faktum att det inte fanns någon tidigare fällande brottmålsdom. Jag anser att om ett sådant viktigt krav hade ingått i begreppet allvarlig försummelse, skulle det ha utgjort en uppenbar och tillräcklig grund för ogiltigförklaring i det målet (vilket domstolen gjorde, men på en annan grund). Det målet rörde emellertid ett interimistiskt förbud för en centralbankschef att utföra sina uppgifter inom en nationell centralbank. Oavsett hur det förhåller sig med detta anser jag, mot bakgrund av min slutsats i denna del, att jag inte behöver ta ställning till den distinktion som ECB har gjort. Enligt ECB skulle kravet på en föregående fällande dom inte vara nödvändigt om det fanns andra grunder för avsättning, nämligen underlåtenhet att uppfylla de krav som ställs för att kunna utföra sina uppgifter.
77 Vad gäller de särskilda rättigheter som står på spel kan ett beslut om att tillämpa de kriterier för avsättning som fastställs i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB påverka både den berörda personens rätt att stanna kvar på sitt ämbete under minimiämbetstiden och rättigheter som garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna (såsom i förevarande fall rätten till egendom eller rätten till föreningsfrihet). I begäran om förhandsavgörande specificeras inte ämbetstiden för ledamöterna i BNB:s direktion. Kommissionen och ECB har dock angett att ämbetstiden är 6 år (artikel 12.4 i lagen om BNB). Även om det inte är klart huruvida denna ämbetstid speglar en ”normativ export” av bestämmelsen om minimiämbetstid som fastställs i artikel 14.2 i stadgan för ECBS och ECB, utgör rätten att stanna kvar på ämbetet fram till dess att ämbetstiden löper ut under alla omständigheter en naturlig följd av den garanti för oavhängighet som stadfästs i artikel 130 FEUF och artikel 7 i stadgan.
78 Europeiska kommissionen, Convergence Report 2024, Institutional Paper 294, Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxemburg, 2024, s. 43.
79 Europeiska kommissionen, Convergence Report 2025 on Bulgaria, Institutional Paper 320, Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxemburg, 2025, s. 25.
80 Förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, punkterna 48, 53 och 56).
81 Analogt med vad domstolen slog fast i domen av den 19 mars 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, punkterna 36 och 37). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, punkt 69) och där angiven rättspraxis, i vilken det erinras om att artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna har direkt effekt och således tillåter att eventuell oförenlig lagstiftning inte tillämpas.