Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. EMILIOU
van 26 maart 2026 (1)
Zaak C‑611/24
MA
tegen
Upravitelen savet na Balgarska narodna banka
[verzoek van de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„ Verzoek om een prejudiciële beslissing – Statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank – Ontslag van de vicepresident van een nationale centrale bank – Artikel 14, lid 2, van de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank – Toepasselijkheid – Artikel 130 VWEU – Beginsel van de onafhankelijkheid van de nationale centrale banken ”
I. Inleiding
1. „In landen waar er geen valuta-uitgevende centrale bank bestaat, dient er een te worden opgericht [...]. Banken, en met name valuta-uitgevende banken, moeten vrij zijn van politieke druk en uitsluitend op basis van zorgvuldig financieel beheer worden geleid.”(2)
2. Bovenstaande uitspraak, die is gedaan tijdens de International Financial Conference van 1920(3), is nog steeds relevant omdat zij twee belangrijke aspecten van het centrale bankwezen benadrukt.
3. Ten eerste getuigt zij, wat hedendaagse constitutionele ordeningen betreft, van de stevige verankering van centrale banken in de architectuur van de hoogste overheidsinstanties. Hoewel centrale banken geen deel uitmaken van de klassieke „drie-eenheid” die kenmerkend is voor de organisatie van de openbare macht in moderne democratieën (wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht), nemen zij een belangrijke positie in binnen die structuur, zoals met name blijkt uit de aandacht die in verschillende constitutionele documenten wordt besteed aan hun status, die soms uitdrukkelijk als onafhankelijk wordt omschreven.(4)
4. Het belang van deze positie ten opzichte van de andere takken van de staat en de omvang en legitimiteit van de aan de centrale banken verleende bevoegdheden geven nog steeds aanleiding tot discussie.(5) Ten tweede wijzen bovenstaande overwegingen evenwel op het belang dat eraan wordt gehecht dat centrale banken bij de uitoefening van hun taken gevrijwaard blijven van beïnvloeding van buitenaf. Hoewel de precieze grenzen van hun autonomie eveneens ter discussie kunnen staan, wordt algemeen aanvaard dat centrale banken in staat moeten zijn hun taken als centrale actoren binnen de „monetaire constituties”(6) uit te voeren op een wijze die niet wordt beïnvloed door politieke kortetermijncycli of contingenties, zoals de Europese Centrale Bank (hierna: „ECB”) in de onderhavige procedure overigens heeft opgemerkt.(7)
5. Het Unierecht heeft de eis dat centrale banken vrij zijn van externe invloeden verankerd in artikel 130 VWEU en in het vrijwel identiek verwoorde artikel 7 van de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (hierna: „statuten van het ESCB en de ECB”).(8) Deze bepalingen houden in wezen in dat noch de ECB, noch een nationale centrale bank van een lidstaat, noch enig lid van hun besluitvormende organen instructies van externe organen vragen of aanvaarden. Omgekeerd moeten de instellingen, organen en instanties van de Unie en de regeringen van de lidstaten dit beginsel eerbiedigen en zich onthouden van elke poging om de leden van de besluitvormende organen van de ECB of van de nationale centrale banken bij de uitvoering van hun taken te beïnvloeden.
6. Deze algemene formulering van de onafhankelijkheid van centrale banken wordt aangevuld door artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, dat met name de mogelijkheid om een president van een nationale centrale bank vóór het verstrijken van zijn ambtstermijn van zijn ambt te ontheffen, beperkt tot twee situaties, namelijk die waarin „hij niet meer aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt voldoet”, en die waarin hij „op ernstige wijze is tekortgeschoten”.
7. In het arrest Rimšēvičs heeft het Hof zich reeds kunnen uitspreken over het tweede onderdeel van deze ontslagtoets (ernstig tekortschieten).(9) In die zaak was er echter geen bewijs van ernstig tekortschieten aangevoerd, zodat het Hof zijn onderzoek kon beperken tot een relatief abstract niveau, namelijk dit van de toepasselijke bewijsstandaard, en kon vaststellen dat een tijdelijk verbod voor de betrokken president om zijn ambt uit te oefenen slechts gerechtvaardigd was wanneer er voldoende aanwijzingen waren dat hij op ernstige wijze was tekortgeschoten.(10)
8. De onderhavige zaak biedt het Hof een nieuwe en ook ruimere gelegenheid om de ontslagtoets te bekijken en de beperkingen te onderzoeken die deze garantie van de onafhankelijkheid van de nationale centrale banken, samen met de meer algemene formulering ervan in artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB, aan de lidstaten oplegt bij het vaststellen van de voorwaarden waaronder een lid van een bestuursorgaan van een nationale centrale bank kan worden ontslagen.
9. De noodzaak om deze kwestie te behandelen vloeit voort uit een besluit van de raad van bestuur van de Bulgaarse Nationale Bank (hierna: „BNB”), waarbij die raad heeft geoordeeld dat er gronden waren om MA van zijn ambt als vicepresident en directeur van de afdeling Uitgifte te ontheffen (hierna: „BNB-besluit”).
10. Dit besluit volgde op bevindingen van een andere instantie, de Komisia za protivodeystvie na koruptsiata (commissie voor corruptiebestrijding, Bulgarije; hierna: „KPK”), die een aantal onverenigbaarheden had vastgesteld tussen MA’s functie als vicepresident van de BNB en verschillende andere van zijn activiteiten (hierna: „KPK-besluit”). Deze bezorgdheden hadden betrekking op het feit dat MA ten tijde van zijn benoeming tot vicepresident aandeelhouder was van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid en op zijn functie als lid van de raad van bestuur van twee entiteiten zonder winstoogmerk, namelijk een golfclub en een onderzoeksinstelling. Verder blijkt dat MA deze verbintenissen niet binnen de vereiste termijnen heeft beëindigd.
11. Bij de vaststelling van het besluit heeft de raad van bestuur van de BNB rekening gehouden met het KPK-besluit en geconcludeerd dat MA niet kon worden geacht te voldoen aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt als vicepresident en dat hij bovendien op ernstige wijze was tekortgeschoten. Met andere woorden, de raad van bestuur was van mening dat het ontslag van MA gerechtvaardigd was op grond van beide redenen die zijn vermeld in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB. Hoewel deze bepaling, zoals reeds opgemerkt, betrekking heeft op de situatie van presidenten van nationale centrale banken, heeft de Bulgaarse wetgever ervoor gekozen de toepassing van de daarin vastgelegde ontslagtoets uit te breiden tot andere leden van de raad van bestuur van de BNB.
12. MA betwist de rechtmatigheid van het BNB-besluit bij de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije), de verwijzende rechter in de onderhavige procedure. Hij betoogt met name dat geen van beide gronden voor ontslag in het onderhavige geval is vastgesteld. In dit verband heeft de verwijzende rechter het Hof een aantal vragen voorgelegd die in wezen de volgende kwesties aan de orde stellen.
13. Ten eerste vraagt de verwijzende rechter of het beginsel van de onafhankelijkheid van de nationale centrale banken toestaat dat het nationale recht een verplichting oplegt aan de leden van de besluitvormende organen van deze banken, zoals de vicepresident, om melding te doen van hun aandeelhouderschap in vennootschappen en hun deelnemingen in rechtspersonen zonder winstoogmerk (vijfde vraag). Ten tweede vraagt de verwijzende rechter of de in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB vastgelegde ontslagtoets van toepassing is, aangezien de zaak niet de president maar de vicepresident van een nationale centrale bank betreft (eerste en tweede vraag). Ten derde verzoekt hij om verduidelijking over de verenigbaarheid met het Unierecht van verschillende elementen van het nationale recht die tot de conclusie kunnen leiden dat de betrokkene niet aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt voldoet, zijnde een van de twee gronden voor ontslag waarin deze toets voorziet (derde tot en met zevende vraag). Ten vierde en ten slotte vraagt hij of de bevoegdheid van de BNB om te beoordelen of er sprake is van ernstig tekortschieten als het andere onderdeel van deze toets, verenigbaar is met het Unierecht (achtste vraag).
14. Hieruit volgt dat de onderhavige prejudiciële verwijzing de kwestie aan de orde stelt van de bevoegdheid van de lidstaten om de voorwaarden te bepalen waaronder een lid van het besluitvormingsorgaan van een nationale centrale bank van zijn ambt kan worden ontheven. De vragen die het Hof moet beantwoorden, hebben dus betrekking op de beperkingen die het Unierecht aan deze bevoegdheid kan opleggen en die, zoals ik zal toelichten, bedoeld zijn om de stabiliteit van het mandaat van de presidenten van nationale centrale banken te waarborgen en er zo voor te zorgen dat deze instellingen hun taken kunnen blijven uitvoeren, en worden behoed voor willekeurige inmenging.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
15. Artikel 130 VWEU bepaalt dat, „[b]ij de uitoefening van de bevoegdheden en het vervullen van de taken en plichten die bij de Verdragen en de statuten van het ESCB en van de ECB aan hen zijn opgedragen, [...] het noch de [ECB], noch een nationale centrale bank, noch enig lid van hun besluitvormende organen [is] toegestaan instructies te vragen aan dan wel te aanvaarden van instellingen, organen of instanties van de Unie, van regeringen van lidstaten of van enig ander orgaan. De instellingen, organen of instanties van de Unie alsmede de regeringen van de lidstaten verplichten zich ertoe dit beginsel te eerbiedigen en niet te trachten de leden van de besluitvormende organen van de [ECB] of van de nationale centrale banken bij de uitvoering van hun taken te beïnvloeden.”
16. Krachtens artikel 131 VWEU draagt „[i]edere lidstaat [...] er zorg voor dat zijn nationale wetgeving, met inbegrip van de statuten van zijn nationale centrale bank, verenigbaar is met de Verdragen en met de statuten van het ESCB en van de ECB.”
17. Artikel 7 („Onafhankelijkheid”) van de statuten van het ESCB en de ECB bepaalt dat „[o]vereenkomstig artikel 130 [VWEU] het aan de ECB noch aan een nationale centrale bank, noch aan enig lid van hun besluitvormende organen [is] toegestaan bij de uitoefening van de bevoegdheden en het vervullen van de taken en plichten die bij het Verdrag en deze statuten aan hen zijn opgedragen, instructies te vragen aan dan wel te aanvaarden van instellingen, organen of instanties van de Unie, van regeringen van lidstaten of van enig ander orgaan. De instellingen, organen of instanties van de Unie alsmede de regeringen van de lidstaten verplichten zich ertoe dit beginsel te eerbiedigen en niet te trachten de leden van de besluitvormende organen van de ECB of van de nationale centrale banken bij de uitvoering van hun taken te beïnvloeden.”
18. Artikel 14 („Nationale centrale banken”) van de statuten van het ESCB en de ECB luidt als volgt:
„[...]
14.2. De statuten van de nationale centrale banken bepalen in het bijzonder dat de ambtstermijn van een president van een nationale centrale bank minimaal vijf jaar is.
Een president kan slechts van zijn ambt worden ontheven indien hij niet meer aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt voldoet of op ernstige wijze is tekortgeschoten. Tegen een besluit daartoe kan de betrokken president of de Raad van bestuur beroep instellen bij het Hof van Justitie wegens schending van de Verdragen of van bepalingen ter uitvoering daarvan. Het beroep moet worden ingesteld binnen twee maanden te rekenen, al naar het geval, vanaf de dag van bekendmaking van het besluit, vanaf de dag van kennisgeving ervan aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker er kennis van heeft gekregen.
[...]”
B. Nationaal recht
1. Wet betreffende de Bulgaarse Nationale Bank
19. Artikel 11 van de Zakon za Balgarskata narodna banka (wet betreffende de Bulgaarse Nationale Bank; hierna: „wet betreffende de BNB”) bepaalt:
„(1) De raad van bestuur bestaat uit zeven leden: de president van de bank, de drie vicepresidenten en drie andere leden.
(2) De leden van de raad van bestuur zijn Bulgaarse staatsburgers.
(3) [...] Tot leden van de raad van bestuur worden gekozen en benoemd personen van hoog moreel aanzien, die eminente deskundigen zijn op economisch, financieel en bancair gebied.
(4) [...] Lid van de raad van bestuur kan niet zijn een persoon die:
1. is veroordeeld tot een vrijheidsstraf vanwege een opzettelijk gepleegd strafbaar feit;
2. als zelfstandig ondernemer of beherend vennoot van een vennootschap failliet is verklaard;
3. in de laatste twee jaar voorafgaand aan de datum van het besluit waarbij een vennootschap of coöperatie failliet is verklaard, lid is geweest van het bestuurs- of toezichthoudend orgaan van deze vennootschap;
4. [...] de hoedanigheid heeft van zelfstandig ondernemer, algemene partner in een associatie, bestuurder, commercieel vertegenwoordiger, handelsagent, handelingsgemachtigde, handelsmakelaar, vereffenaar of faillissementscurator, of lid van een bestuurs- of toezichthoudend orgaan van een vennootschap of coöperatie, met uitzondering van vennootschappen waarin [de BNB] deelneemt;
5. [...] echtgenoot of partner, bloedverwant in rechte lijn, in de zijlijn tot en met de vierde graad, of aanverwant tot en met de tweede graad is van een ander lid van de raad van bestuur [van de BNB].”
20. Artikel 12 van de wet betreffende de BNB luidt als volgt:
„[...]
(5) [...] De president en de vicepresidenten mogen geen andere activiteiten uitoefenen dan die als docent of als lid van de organen van vennootschappen waarin de BNB deelneemt, of van internationale organisaties in verband met de activiteiten van de BNB, tenzij zij overeenkomstig artikel 99, lid 5, van de grondwet van de Republiek Bulgarije worden benoemd tot waarnemend minister-president. Zij mogen bij eenparig besluit van de raad van bestuur een onbezoldigde activiteit uitoefenen, mits er geen sprake is van een belangenconflict.
[...]
(10) De president, de vicepresidenten en de andere leden van de raad van bestuur dienen bij de autoriteit die hen heeft gekozen of benoemd de in artikel 49, lid 1, punt 3, van de Zakon za protivodeystvie na koruptsiata [(anticorruptiewet; hierna: „ZPK”)] bedoelde verklaringen in. [...]”
21. Artikel 14 van de wet betreffende de BNB luidt:
„(1) De bevoegde autoriteit in de zin van artikel 12 kan een lid van de raad van bestuur slechts voortijdig ontslaan indien hij niet voldoet aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt of op ernstige wijze is tekortgeschoten in de zin van artikel 14.2 van de statuten van het [ESCB en de ECB].
(2) [...] De gronden voor het voortijdige ontslag van een vicepresident of een ander lid van de raad van bestuur, met uitzondering van de president, worden vastgesteld bij besluit van de raad van bestuur volgens een door deze laatste vastgelegde procedure. Het lid van de raad van bestuur wiens ontslag wordt voorgesteld, houdt op zijn bevoegdheden uit te oefenen vanaf de datum van het besluit van de raad van bestuur. Tegen het besluit van de raad van bestuur kan binnen een termijn van zeven dagen beroep in rechte worden ingesteld bij de Varhoven administrativen sad. Deze rechter geeft binnen veertien dagen na ontvangst van het beroep een definitieve beslissing. De definitieve beslissing wordt toegezonden aan de autoriteit die krachtens artikel 12 bevoegd is voor het voortijdige ontslag.
2. Wetgeving op het gebied van corruptiebestrijding
22. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat twee nationale wetgevingsinstrumenten op verschillende tijdstippen relevant waren voor de feiten in het hoofdgeding op het gebied van corruptiebestrijding, namelijk de Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo (wet betreffende de bestrijding van corruptie en de inbeslagneming van onrechtmatig verkregen activa; hierna: „ZPKONPI”) en de ZPK.
23. Ten eerste zijn volgens artikel 6, lid 1, punt 12, ZPKONPI (ingetrokken per 6 oktober 2023) en het overeenkomstig geformuleerde artikel 6, lid 1, punt 12, ZPK „personen die een [hoog(11)] openbaar ambt bekleden in de zin van deze wet” [...] „de president, de vicepresidenten, de leden van de raad van bestuur en de secretaris-generaal van de [BNB]”.
24. Ten tweede bepaalt artikel 35, lid 1, ZPKONPI en het overeenkomstig geformuleerde artikel 49, lid 1, ZPK:
„(1) Personen die een [hoog(12)] openbaar ambt bekleden [...], moeten de volgende verklaringen indienen:
1. verklaring van onverenigbaarheid;
2. verklaring betreffende activa en belangen;
3. verklaring betreffende wijziging van de omstandigheden zoals vermeld in de in punt 1 bedoelde verklaring;
4. verklaring betreffende wijziging van de omstandigheden zoals vermeld in de in punt 2 bedoelde verklaring, in het deel dat betrekking heeft op belangen en de herkomst van middelen in geval van vervroegde aflossing van schulden en leningen.
(2) [...] De in lid 1, punten 1 en 3, bedoelde verklaringen moeten worden ingediend bij het tot aanstelling bevoegde gezag, [...] en de in lid 1, punten 2 en 4, bedoelde verklaringen moeten worden ingediend bij de [commissie voor anticorruptie en de inbeslagname van illegale activa]” [deze laatste verwijzing is in artikel 49, lid 4, ZPK vervangen door een verwijzing naar de KPK].
25. Artikel 37 ZPKONPI en het overeenkomstig geformuleerde artikel 51 ZPK luidt:
„(1) Personen die een [hoog(13)] openbaar ambt bekleden [...], moeten bij de Commissie een verklaring betreffende Bulgaarse en buitenlandse activa en belangen indienen, waarin zij melding doen van:
[...]
12. [(14)] deelnemingen in vennootschappen [en associaties(15)], lidmaatschappen van bestuurs- of toezichthoudende organen van vennootschappen en rechtspersonen zonder winstoogmerk, en de uitoefening van activiteiten als zelfstandig ondernemer, op de datum van hun verkiezing of benoeming en tot 12 maanden vóór die datum;
[...]”
26. Krachtens artikel 38, lid 1, punt 1, ZPKONPI moest een verklaring betreffende activa en belangen worden ingediend binnen een maand na aanvaarding van het hoge openbare ambt. Artikel 38, lid 2, van dit artikel bepaalde dat „[de betrokken persoon] [b]innen een maand na indiening van de verklaring van activa en belangen [...] zijn verklaring [kon] wijzigen, indien dit nodig [was] om onvolledigheden of fouten in de aangegeven omstandigheden te corrigeren”.
27. Deze bepaling blijkt te zijn vervangen door artikel 53 ZPK, krachtens welke „personen die een openbaar ambt bekleden, [...] binnen een maand nadat de wijziging zich heeft voorgedaan, verklaringen zoals bedoeld in artikel 49, lid 1, punten 3 en 4, [moeten] indienen”.
28. Ten slotte bepaalt artikel 7 ZPK dat „de [KPK] de autoriteit is die verantwoordelijk is voor de preventie en bestrijding van corruptie en de vaststelling van belangenconflicten in de zin van deze wet”.
29. Krachtens artikel 13, lid 1, punt 8, ZPK onderzoekt de KPK „meldingen die worden gedaan betreffende verklaringen van onverenigbaarheid van personen die een openbaar ambt bekleden, en, indien de onverenigbaarheid wordt vastgesteld, verwittigt zij het tot aanstelling bevoegde gezag, opdat de nodige maatregelen worden genomen”.
III. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
30. MA is op 26 juli 2023 door de Narodno sabranie na Republika Bulgaria (nationale vergadering van de Republiek Bulgarije) gekozen tot vicepresident van de BNB en directeur van de afdeling Uitgifte (een van de drie hoofdafdelingen van de BNB).
31. Op 27 juli 2023 heeft hij bij de nationale vergadering een verklaring van onverenigbaarheid ingediend overeenkomstig artikel 35, lid 1, punt 1, ZPKONPI, juncto artikel 11, lid 4, punt 4, en artikel 12, lid 5, van de wet betreffende de BNB (hierna: „verklaring van onverenigbaarheid”).
32. Op 11 augustus 2023 heeft MA overeenkomstig artikel 35, lid 1, ZPKONPI een initiële verklaring van activa en belangen ingediend bij de KPK. In deze verklaring stelde MA dat hij 2 % van de aandelen in een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (Iontech Engineering OOD) in bezit had en waardeerde hij deze deelneming op 117 000 leva (BGN) (ongeveer 58 500 EUR) („eerste verklaring van activa en belangen”).
33. Op 8 november 2023 heeft MA zijn aandelen in Iontech Engineering verkocht voor 100 BGN (ongeveer 50 EUR).
34. Op 13 november 2023 heeft MA, overeenkomstig artikel 49, lid 1, punt 4, ZPK, de KPK in kennis gesteld van een wijziging in de eerste verklaring van activa en belangen, waarbij hij de waarde van zijn deelneming in Iontech Engineering op 100 BGN (ongeveer 50 EUR) schatte.(16) Daarbij gaf hij verder aan dat hij op het ogenblik van zijn benoeming lid was van de raad van bestuur van twee rechtspersonen zonder winstoogmerk, namelijk het Balkanski-Panitsa Institut za nauchni izdirvania (Balkanski-Panitza-instituut voor gevorderde studie; hierna: „instituut voor gevorderde studie”) en de Golf Klub Blagoevgrad (hierna: „golfclub”) („tweede verklaring van activa en belangen”).
35. Op 23 november 2023 werd de in punt 33 hierboven genoemde eigendomsoverdracht ingeschreven in het handelsregister. MA werd als lid van de raad van bestuur van de twee rechtspersonen zonder winstoogmerk respectievelijk op 15 december 2023 en 17 januari 2024 geschrapt uit het register van rechtspersonen zonder winstoogmerk.
36. Op 7 februari 2024 heeft MA overeenkomstig artikel 49, lid 1, punt 4, ZPK een nieuwe verklaring van activa en belangen ingediend bij de KPK (hierna: „derde verklaring van activa en belangen”). In deze verklaring stelde hij met name dat hij op de datum van zijn verkiezing of benoeming geen aandelen in een vennootschap bezat en geen lid was van een bestuurs- of toezichthoudend orgaan van een rechtspersoon zonder winstoogmerk of een coöperatie. Verder verklaarde hij dat hij in de twaalf maanden voorafgaand aan de datum van zijn verkiezing of benoeming geen belangen had in een vennootschap.
37. Bij besluit van 24 juni 2024 heeft de KPK op grond van artikel 13, lid 1, punt 8, ZPK vastgesteld dat er met betrekking tot MA in zijn hoedanigheid van vicepresident van de BNB en directeur van de afdeling Uitgifte van de BNB sprake was van onverenigbaarheid wat betreft zijn deelneming in Iontech Engineering en de activiteiten die hij, zonder toestemming van de raad van bestuur van de BNB, verrichtte als lid van de raad van bestuur van de twee rechtspersonen zonder winstoogmerk.
38. Op 27 juni 2024 heeft de KPK de BNB en de nationale vergadering in kennis gesteld van dit besluit. Op verzoek van MA werd hem onbetaald verlof toegekend.
39. Op 1 juli 2024 heeft MA tegen genoemd besluit beroep ingesteld bij de Administrativen sad Sofia-grad (bestuursrechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije).(17)
40. Op 16 juli 2024 heeft MA bij de raad van bestuur van de BNB schriftelijke opmerkingen ingediend, waarin hij onder meer het bestaan van de gronden voor zijn ontslag betwistte en verzocht om verklaringen te kunnen afleggen en in aanwezigheid van zijn advocaat te worden gehoord.
41. Diezelfde dag stelde de raad van bestuur van de BNB zijn besluit vast waarin werd geoordeeld dat er gronden waren om MA uit zijn functie van vicepresident en directeur van de afdeling Uitgifte te ontslaan.
42. Meer bepaald en rekening houdend met het KPK-besluit, kwam de raad van bestuur van de BNB tot de slotsom dat MA niet voldeed aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt. Hij was van oordeel dat deze vaststelling op zich voldoende grond voor ontslag vormde, en stelde zich bovendien op het standpunt dat dit gedrag neerkwam op ernstig tekortschieten.(18)
43. MA heeft met ingang van de datum van het BNB-besluit zijn taken als vicepresident en lid van de raad van bestuur van de BNB neergelegd. Hij heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, die zijn verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging van genoemd besluit heeft afgewezen en de procedure heeft geschorst teneinde de volgende vragen aan het Hof voor te leggen voor een prejudiciële beslissing:
„1) Moeten de in artikel 14.2 van [de statuten van het ESCB en de ECB] vastgestelde criteria voor het ontslag van de president en voor de procedure ter betwisting van het ontslagbesluit aldus worden uitgelegd dat zij gelden voor alle leden van de besluitvormende organen van een nationale centrale bank?
2) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: staat artikel 14.2 van [de statuten van het ESCB en de ECB] een nationale wetgeving toe die dezelfde criteria voor het ontslag van leden van de besluitvormende organen van een nationale centrale bank invoert als die welke in die wetgeving voor de president zijn vastgesteld?
3) Staat artikel 14.2 van [de statuten van het ESCB en de ECB] toe dat het ambt van president van een nationale centrale bank verenigbaar is met het aandeelhouderschap in een kapitaalvennootschap met recht op uitkering van een evenredig deel van de winst?
4) Staat artikel 14.2 van [de statuten van het ESCB en de ECB] toe dat het ambt van president van een nationale centrale bank verenigbaar is met het lidmaatschap van een bestuursorgaan van een rechtspersoon zonder winstoogmerk die volgens [zijn] statuten een economische activiteit kan uitoefenen[,] zonder dat een eenparig besluit van de raad van bestuur van een nationale centrale bank is genomen, zoals naar nationaal recht is vereist voor het uitoefenen van een onbezoldigde activiteit?
5) Staan artikel 131 [VWEU] en artikel 7 van [de statuten van het ESCB en de ECB] een nationale wetgeving toe die de leden van besluitvormende organen van een nationale centrale bank ertoe verplicht om binnen een bepaalde termijn na ambtsaanvaarding in de hoedanigheid van personen die een openbaar ambt in de zin van het nationale recht bekleden, aan de bevoegde overheidsinstantie melding te doen van hun aandeelhouderschap in kapitaalvennootschappen en hun lidmaatschap van bestuursorganen van rechtspersonen zonder winstoogmerk?
6) Staan artikel 131 VWEU en artikel 14.2 van [de statuten van het ESCB en de ECB] een nationale wetgeving toe die een president van een nationale centrale bank ertoe verplicht om binnen een bepaalde termijn na ambtsaanvaarding in de hoedanigheid van persoon die een openbaar ambt in de zin van het nationale recht bekleedt, maatregelen te treffen ter beëindiging van zijn aandeelhouderschap in een kapitaalvennootschap en zijn lidmaatschap van bestuursorganen van rechtspersonen zonder winstoogmerk?
7) Staat artikel 14.2 van [de statuten van het ESCB en de ECB] een uitlegging toe volgens welke een president van een nationale centrale bank die een onverenigbaarheid met het bekleden van zijn ambt heeft opgeheven na de wettelijke termijn, moet worden beschouwd als een persoon die niet voldoet aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt?
8) Staan artikel 131 VWEU en de artikelen 7 en 14.2 van [de statuten van het ESCB en de ECB] een nationale wetgeving toe op grond waarvan de autoriteit die verantwoordelijk is voor de vaststelling van de ontslaggrond, met het oog op en in het kader van deze bijzondere procedure kan beoordelen of er op ernstige wijze is tekortgeschoten in de zin van artikel 14.2 van de [statuten van het ESCB en de ECB]?”
44. MA, de BNB, de Spaanse regering, de ECB en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Deze belanghebbenden zijn ter terechtzitting van 18 november 2025 in hun pleidooien gehoord.
IV. Beoordeling
45. Ik herinner eraan dat de zaak in het hoofdgeding voortvloeit uit de informatie die MA, na zijn benoeming tot vicepresident van de BNB, in de vorm van een aantal verklaringen en overeenkomstig de toepasselijke wetgeving heeft verstrekt met betrekking tot zijn aandeelhouderschap in een vennootschap en zijn functies in rechtspersonen zonder winstoogmerk. Tegen deze achtergrond zal ik mijn analyse beginnen met de vijfde vraag, waarin het Hof wordt verzocht om, in het licht van het beginsel van de onafhankelijkheid van de nationale centrale banken, de verenigbaarheid te onderzoeken van de verplichting die aan een lid van het besluitvormingsorgaan van een dergelijke bank, zoals de vicepresident, wordt opgelegd om situaties zoals de hierboven vermelde aan te geven (A). Vervolgens merk ik op dat het besluit om MA van zijn ambt te ontheffen, was gebaseerd op het standpunt dat deze situaties vielen onder de in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB vastgestelde ontslaggronden. Ik zal mij daarom eerst buigen over de eerste en de tweede vraag, waarin het Hof wordt verzocht vast te stellen of deze bepaling van toepassing is op de omstandigheden van het onderhavige geval (B). Daarna zal ik ingaan op de twijfels van de verwijzende rechter betreffende de vraag of de toepasselijke bepalingen van het Unierecht de conclusie toelaten dat belangen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, het ontslag van een (vice)president van een nationale centrale bank kunnen rechtvaardigen, en of tot een dergelijke conclusie kan worden gekomen wanneer de noodzakelijke rechtsmiddelen niet binnen de toepasselijke termijnen zijn aangewend (derde, vierde, zesde en zevende vraag) (C). Ten slotte zal ik ingaan op de achtste vraag, waarin het Hof wordt verzocht te bepalen of artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB de nationale instantie die bevoegd is om de gronden voor ontslag vast te stellen, toestaat om te beoordelen of er sprake is van „ernstig tekortschieten” als een van de twee gronden voor ontslag waarin deze bepaling voorziet (D).
A. Verklaring van deelnemingen in vennootschappen en lidmaatschap van bestuursorganen van rechtspersonen zonder winstoogmerk (vijfde vraag)
46. Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de bepalingen van het Unierecht waarin het beginsel van de onafhankelijkheid van centrale banken is verankerd (artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB) een nationale wetgeving toestaan die de leden van een besluitvormingsorgaan van een nationale centrale bank verplicht om binnen een bepaalde termijn na ambtsaanvaarding aan de bevoegde overheidsinstantie melding te doen van hun aandeelhouderschap in vennootschappen en hun lidmaatschap van bestuursorganen van rechtspersonen zonder winstoogmerk. Ik herinner er in dit verband aan dat deze Unierechtelijke bepalingen het beginsel van de onafhankelijkheid van nationale centrale banken tot uitdrukking brengen, dat geldt voor alle leden van de besluitvormingsorganen van die banken, ongeacht of zij deel uitmaken van de eurozone.(19)
47. Om te beginnen wil ik verduidelijken dat ik de verwijzing in de vraag naar „de bevoegde overheidsinstantie” begrijp als een verwijzing naar de KPK. Dit punt is niet zonder belang, aangezien de toepasselijke nationale wetgeving voorziet in twee soorten verklaringen, namelijk een „verklaring van onverenigbaarheid”, die moet worden ingediend bij het benoemingsorgaan, zijnde de nationale vergadering, en een „verklaring betreffende activa en belangen”, die moet worden ingediend bij de KPK. Naar mijn mening blijkt alleen deze laatste categorie relevant voor de onderhavige beoordeling.
48. In dit verband volgt uit artikel 37, lid 1, punt 12, ZPKONPI en uit het overeenkomstig geformuleerde artikel 51, lid 1, punt 13, ZPK dat een persoon die een ambt bekleedt, met name dit van vicepresident van de BNB, aan de KPK onder meer melding moet maken van deelnemingen in vennootschappen en lidmaatschappen van de bestuurs- of toezichthoudende organen van rechtspersonen zonder winstoogmerk of coöperaties op het tijdstip van zijn benoeming en gedurende de twaalf daaraan voorafgaande maanden.
49. Hieraan moet worden toegevoegd dat, zoals uit het dossier blijkt, de KPK een onafhankelijke, gespecialiseerde en permanente administratieve autoriteit is die belast is met taken op het gebied van de preventie en bestrijding van corruptie en de vaststelling van belangenconflicten.(20) Zoals in de onderhavige zaak, en zoals ik in deel D van deze conclusie nader zal toelichten, kan het KPK-besluit ertoe leiden dat de raad van bestuur van de BNB actie onderneemt om te bepalen of er sprake is van een grond voor ontslag in de zin van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB.
50. In het licht van deze elementen zie ik niet in hoe een verplichting voor een lid van het besluitvormingsorgaan van een nationale centrale bank, zoals de vicepresident, om bij een instantie als de KPK verklaringen in te dienen waarin hij zijn deelneming in entiteiten met en zonder winstoogmerk bekendmaakt, zou kunnen leiden tot een onverenigbaarheid met het beginsel van de onafhankelijkheid van nationale centrale banken. Integendeel, zoals door de BNB, de Spaanse regering, de ECB en de Commissie wordt aangevoerd, draagt die verplichting bij tot het behoud van deze onafhankelijkheid. Juist door nauwkeurig onderzoek van dergelijke verklaringen kunnen potentiële bedreigingen voor de onafhankelijkheid van centrale banken worden vastgesteld en, in voorkomend geval, worden aangepakt.
51. Wanneer het mechanisme voor dergelijke verklaringen evenwel gekoppeld is aan een daaropvolgende procedure tot vaststelling van het bestaan van een grond voor ontslag in de zin van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, is het uiteraard van essentieel belang dat de voorwaarden betreffende die verklaringen duidelijk worden gedefinieerd, zowel wat de te melden situaties als de toepasselijke termijnen betreft.
52. In dit verband, en onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, blijken de toepasselijke bepalingen van het nationale recht, zoals in punt 48 hierboven in herinnering is gebracht, de verplichting om deelnemingen in entiteiten met en zonder winstoogmerk bekend te maken, voldoende duidelijk te omschrijven.
53. Bovendien volgt uit de bewoordingen van de vijfde vraag en uit de verwijzingsbeslissing dat de termijn voor het indienen van de betrokken verklaring ingaat op het ogenblik van de indiensttreding van de betrokkene en een maand bedraagt.(21) In abstracto, en bij gebreke van specifieke tegenargumenten, blijkt een dergelijke termijn een redelijk evenwicht te bieden tussen de noodzaak om de onafhankelijkheid van de centrale bank te waarborgen, die pleit tegen een te lange termijn in verhouding tot de duur van het mandaat van de vicepresident, en de noodzaak om de betrokkene voldoende tijd te bieden om aan de betrokken verplichting te voldoen.
54. Ik ben dan ook van mening dat artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB zich niet verzetten tegen nationale wetgeving die vereist dat de vicepresident van een nationale centrale bank bij de bevoegde nationale autoriteit een verklaring indient waarin hij melding maakt van zijn deelneming als aandeelhouder in een vennootschap of zijn lidmaatschap van bestuursorganen van entiteiten zonder winstoogmerk.
55. Na deze conclusie kan ik overgaan tot de volgende kwestie, die betrekking heeft op de mogelijkheid om een dergelijk lid van het besluitvormingsorgaan van een nationale centrale bank van zijn ambt te ontheffen wanneer de verstrekte informatie tot de conclusie leidt dat er sprake is van een van de in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB neergelegde gronden voor ontslag.
B. Toepasselijkheid van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB (eerste en tweede vraag)
56. In dit deel zal ik uiteenzetten dat de criteria voor het ontslag van een president van een nationale centrale bank, zoals neergelegd in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB (hierna: „ontslagtoets”), naar Unierecht alleen van toepassing zijn op presidenten van nationale centrale banken (1). Vervolgens zal ik uiteenzetten dat het de lidstaten vrijstaat om de toepasselijkheid van deze toets uit te breiden tot andere leden van de besluitvormingsorganen van hun nationale centrale banken (2).
1. Werkingssfeer van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB (eerste vraag)
57. Opgemerkt zij dat de eerste alinea van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB bepaalt dat „[d]e statuten van de nationale centrale banken [...] in het bijzonder [bepalen] dat de ambtstermijn van een president van een nationale centrale bank minimaal vijf jaar is”. De tweede alinea van dit artikel bepaalt dat „[e]en president [...] slechts van zijn ambt [kan] worden ontheven indien hij niet meer aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt voldoet of op ernstige wijze is tekortgeschoten”.(22) Verder bepaalt genoemd artikel dat tegen een besluit daartoe „de betrokken president of de Raad van bestuur [van de ECB] beroep [kan] instellen bij het Hof van Justitie wegens schending van [het VWEU] of van bepalingen ter uitvoering daarvan”.
58. Hieruit volgt dat artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB drie aparte regels bevat. Ten eerste stelt het een regel vast inzake de minimumduur van het mandaat van de president van een nationale centrale bank; ten tweede specificeert het twee situaties waarin dit mandaat voortijdig kan worden beëindigd (de ontslagtoets), en ten derde voorziet het in een specifiek rechtsmiddel waarbij aan de betrokken president en de raad van bestuur van de ECB locus standi wordt verleend om een dergelijk besluit aan te vechten bij het Hof.
59. Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt duidelijk dat zij in alle drie de gevallen alleen geldt voor presidenten en niet voor andere leden van besluitvormingsorganen van nationale centrale banken.
60. Deze conclusie wordt bovendien bevestigd door de context van deze bepaling en de erdoor nagestreefde doelstellingen.
61. Zoals reeds opgemerkt, vormt artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB een aanvulling op artikel 130 VWEU, dat in wezen is overgenomen in artikel 7 van deze statuten en dat, zoals het Hof in herinnering heeft gebracht, uiting geeft aan het belang dat de auteurs van de Verdragen eraan hechtten dat de ECB en het ESCB zich op onafhankelijke wijze kunnen kwijten van de hun opgedragen taken.(23)
62. In dit verband heeft het Hof in het arrest Rimšēvičs benadrukt dat het doel van de drie regels van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB bestaat in „het verzekeren van de functionele onafhankelijkheid van de presidenten van de nationale centrale banken” die, samen met de ECB, het ESCB vormen.(24) Bovendien hebben de bijzondere kenmerken van het rechtsmiddel waarin de derde regel van deze bepaling voorziet, dat een specifieke vorm van beroep tot nietigverklaring tegen een nationale maatregel vormt(25), het Hof ertoe gebracht de logica die ten grondslag ligt aan artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB te kwalificeren als een „zeer [geïntegreerd] systeem dat de auteurs van de Verdragen voor het ESCB voor ogen stond”.(26)
63. Verder heeft het Hof de bestaansreden van deze regeling toegelicht door te verwijzen naar de specifieke institutionele band die bestaat tussen de „presidenten van de eurozone” en de ECB, aangezien deze presidenten de jure leden zijn van de raad van bestuur van de ECB, zijnde het belangrijkste besluitvormingsorgaan van zowel de ECB als het ESCB.(27) Volledigheidshalve voeg ik hieraan toe dat dit aspect weliswaar bijzonder duidelijk het „zeer geïntegreerde” karakter van genoemde regeling illustreert, maar dat artikel 14.2 van de statuten, anders dan sommige andere bepalingen ervan, in zijn toepassing niet beperkt is tot de lidstaten van de eurozone. Lidstaten „die vallen onder een derogatie”(28) in de zin van artikel 139, lid 1, VWEU nemen op eigen titel deel aan het ESCB(29), hetgeen verklaart waarom de in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB vastgestelde waarborgen ook op hen van toepassing zijn.
64. Hoe dan ook betekent, anders dan MA, de BNB, de ECB en de Spaanse regering stellen, noch het specifieke karakter van de bij deze bepaling ingestelde regeling, noch, meer in het algemeen, de noodzaak om de onafhankelijkheid van de nationale centrale banken in het kader van de ECB (en het ESCB) te waarborgen, dat de in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB vastgestelde ontslagtoets naar Unierecht van toepassing is op andere leden van de besluitvormingsorganen van de nationale centrale banken dan de presidenten.
65. Overeenkomstig het voorgaande, en zoals ook door de Commissie wordt gesteld, verklaart de bijzondere rol van de presidenten binnen het ESCB, en met name de „presidenten van de eurozone”, weliswaar waarom de betrokken bepaling specifiek op hen betrekking heeft, maar kan het doel van het behoud van de onafhankelijkheid van de nationale centrale banken niet worden aangevoerd om de persoonlijke werkingssfeer van deze bepaling contra legem uit te breiden.
66. Zoals ik hieronder zal toelichten, staat niets in de grondgedachte van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB echter eraan in de weg dat een lidstaat naar zijn nationale recht bepaalt dat de ontslagtoets ook van toepassing is op andere leden van het besluitvormingsorgaan van zijn nationale centrale bank, zoals een vicepresident.
2. Uitgebreide toepasselijkheid van de ontslagtoets (tweede vraag)
67. Zoals reeds vermeld, heeft de Bulgaarse wetgever, bij artikel 14, lid 1, van de wet betreffende de BNB, de in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB vastgestelde ontslagtoets van toepassing gemaakt op alle leden van de besluitvormingsorganen van de Bulgaarse centrale bank.
68. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een dergelijke uitbreiding verenigbaar is met deze bepaling van de statuten.
69. Zoals ik reeds heb aangegeven, zie ik in dit opzicht geen probleem.
70. Ten eerste belet niets in het Unierecht de lidstaten om zich te laten inspireren door een specifieke regel van het Unierecht en deze regel naar nationaal recht toepasselijk te maken op situaties waarvoor deze regel oorspronkelijk niet was bedoeld.
71. Ten tweede zou een tegengestelde conclusie alleen gerechtvaardigd zijn indien een dergelijke uitbreiding van de werkingssfeer van een Unierechtelijke bepaling de doeltreffendheid ervan zou ondermijnen of in strijd zou zijn met een andere dergelijke bepaling.
72. In de omstandigheden van de onderhavige zaak merk ik op dat krachtens artikel 131 VWEU de wetgeving van de lidstaten verenigbaar moet zijn met de Verdragen en met de statuten van het ESCB en de ECB. Deze eis verwijst met name naar artikel 130 VWEU en artikel 7 van deze statuten, waarin, zoals reeds opgemerkt, het beginsel van de onafhankelijkheid van nationale centrale banken is verankerd, dat van toepassing is op alle leden van hun besluitvormingsorganen. Dit beginsel vereist dat deze banken worden beschermd tegen politieke druk, zodat het ESCB zijn taken, met name het handhaven van prijsstabiliteit overeenkomstig artikel 282 VWEU, op doeltreffende wijze kan uitvoeren door de eraan toegekende bevoegdheden onafhankelijk uit te oefenen.(30)
73. In dit verband herinner ik aan de hierboven vermelde uiteenzetting van het Hof, volgens welke artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB tot doel heeft om de functionele onafhankelijkheid van de presidenten van nationale centrale banken te waarborgen. Meer in het bijzonder, wat betreft de in deze bepaling vastgestelde ontslagtoets, hebben de auteurs van de Verdragen, door de mogelijkheid van voortijdig ontslag te beperken tot de twee in genoemde bepaling omschreven situaties, de nationale centrale banken een specifieke waarborg verleend teneinde de continuïteit en de consistentie van de besluitvorming te verzekeren, zonder beïnvloeding door politieke overwegingen op korte termijn. Aangezien deze toets in beginsel de mogelijkheid handhaaft dat een president zijn mandaat volledig uitdient, draagt het besluit om deze bescherming uit te breiden tot alle leden van het besluitvormingsorgaan van een nationale centrale bank, die eveneens betrokken kunnen zijn bij de uitvoering van ESCB-gerelateerde taken, bij tot de functionele onafhankelijkheid van de instelling als geheel, door ervoor te zorgen dat deze leden dezelfde bescherming genieten tegen willekeurig ontslag.
74. In dit verband hoeft er nauwelijks aan te worden herinnerd dat de taken die door het Unierecht in het kader van het ESCB aan de nationale centrale banken zijn opgedragen, niet noodzakelijkerwijs uitsluitend aan de presidenten zijn voorbehouden.(31) Bovendien voorzien de statuten van het ESCB en de ECB, zelfs wanneer bepaalde taken aan de presidenten zijn voorbehouden, in de mogelijkheid om een president te vervangen, zoals is bepaald in artikel 10.2 van deze statuten.(32)In dezelfde geest heeft het Europees Monetair Instituut, de historische voorganger van de ECB, in zijn convergentieverslag van 1995 opgemerkt dat de onafhankelijkheid van nationale centrale banken „verder [zou] worden versterkt indien dezelfde regels [als die waarin met name de ontslagtoets voorziet] ook werden toegepast op andere leden van de besluitvormingsorganen van [nationale centrale banken] die belast zijn met ESCB-gerelateerde taken”.(33)
75. In antwoord op de eerste en de tweede prejudiciële vraag moet dus worden geconcludeerd dat artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, als onderdeel van het Unierecht, alleen van toepassing is op presidenten van nationale centrale banken. Deze bepaling staat echter niet in de weg aan nationale wetgeving die de in genoemde bepaling vastgestelde ontslagtoets ook toepasselijk maakt voor de vicepresident van een dergelijke bank.
76. Hieronder kan ik overgaan tot de behandeling van de volgende reeks vragen, die betrekking hebben op de kwestie of deze bepaling van het Unierecht de bevinding toestaat dat de gronden voor ontslag worden vastgesteld in omstandigheden als die van de onderhavige zaak.
C. (On)mogelijkheid om bepaalde activa te bezitten en bepaalde activiteiten uit te oefenen (derde, vierde, zesde en zevende vraag)
77. Met zijn derde en vierde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB een situatie toestaat waarin de president van een nationale centrale bank een kapitaalparticipatie in een vennootschap bezit die hem recht geeft op een aandeel in de winst van deze vennootschap (derde vraag), en zonder de vereiste toestemming zitting heeft in het bestuursorgaan van een rechtspersoon zonder winstoogmerk die een economische activiteit kan uitoefenen (vierde vraag).
78. Met zijn zesde en zevende vraag wenst de verwijzende rechter verder te vernemen, ten eerste, of het eerste onderdeel van de ontslagtoets („de eisen voor de uitoefening van [het] ambt”) de verplichting inhoudt voor de president om binnen een bepaalde termijn na zijn aantreden maatregelen te treffen ter beëindiging van deze deelnemingen en lidmaatschappen (zesde vraag), en ten tweede, wanneer deze deelnemingen en lidmaatschappen te laat worden beëindigd, of daaruit kan worden geconcludeerd dat aan dit eerste onderdeel van de toets is voldaan (zevende vraag).(34)
79. Om deze vragen te beantwoorden, zal ik de logica achter de ontslagtoets onderzoeken (1) alsook de implicaties daarvan (2).
1. Ontslagtoets: algemene opmerkingen
80. Ten eerste moet in herinnering worden gebracht dat artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB de mogelijkheid voor een lidstaat om een president voortijdig van zijn ambt te ontheffen, beperkt tot twee situaties, namelijk die waarin hij niet meer aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt voldoet, en die waarin hij op ernstige wijze is tekortgeschoten. Het is de lidstaten derhalve niet toegestaan om andere gronden voor voortijdig ontslag aan de lijst toe te voegen. Of een president van zijn ambt kan worden ontheven, moet uitsluitend op basis van deze twee gronden worden beoordeeld.(35)
81. Zoals reeds uiteengezet, is de ontslagtoets een specifiek instrument dat bedoeld is om de functionele onafhankelijkheid van nationale centrale banken te verzekeren. Opdat deze doelstelling daadwerkelijk kan worden verwezenlijkt, moeten presidenten in beginsel gedurende hun volledige ambtstermijn in functie kunnen blijven, behoudens deze twee uitzonderingen.
82. Ten tweede geeft het gebruik van het vervoegd werkwoord „kan” in deze bepaling aan dat, zelfs wanneer is vastgesteld dat er sprake is van een van de gronden voor ontslag, de gouverneur niet noodzakelijkerwijs hoeft te worden ontslagen. Artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB verleent de lidstaten dus een zekere beoordelingsmarge om te bepalen of, in de omstandigheden van een bepaald geval, ontslag moet volgen, met dien verstande echter dat de doeltreffendheid van de onafhankelijkheidswaarborg moet worden gehandhaafd.
83. Tegen deze achtergrond zal ik nu de twee gronden voor ontslag nader onderzoeken.
a) Het niet voldoen aan de eisen voor de uitoefening van het ambt
84. Wat de eerste grond voor ontslag betreft, heb ik reeds opgemerkt dat deze deel uitmaakt van een bredere toetsing van de omstandigheden waarin een president van zijn ambt kan worden ontheven. Bij gebreke van een verwijzing naar het recht van de lidstaten moet deze toets worden beschouwd als een autonoom Unierechtelijk begrip.(36) Aangezien artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB echter geen aanwijzingen geeft over de aard van „de eisen voor de uitoefening van [het] ambt”, wordt het vaststellen van deze eisen in beginsel aan de lidstaten overgelaten(37), binnen bepaalde grenzen die ik hieronder zal uiteenzetten.
85. Uit een vergelijkend overzicht blijkt dat de betrokken nationale wetgeving een verscheidenheid aan standpunten vertoont zowel wat de gedetailleerdheid als de inhoud van de vereisten om in aanmerking te komen voor het lidmaatschap van de besluitvormingsorganen van nationale centrale banken betreft. Deze voorwaarden hebben doorgaans betrekking op algemene eigenschappen zoals integriteit, een goede reputatie of erkende deskundigheid(38), of op meer specifieke vereisten die zijn geïnspireerd door soortgelijke overwegingen, zoals het ontbreken van een strafrechtelijke veroordeling of insolventieprocedure, of het bezit van een universitair diploma (in het algemeen of op een bepaald gebied, zoals economie of financiën).(39)
86. Tegelijkertijd is in artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB, die zoals gezegd van toepassing zijn op alle leden van de besluitvormingsorganen van nationale centrale banken, de doelstelling van hun onafhankelijkheid verankerd. Het daadwerkelijk nastreven van deze doelstelling brengt bepaalde beperkingen met zich mee die de lidstaten in acht moeten nemen, zowel bij de vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van deze taken als bij de beoordeling of aan de eerste grond voor ontslag in het kader van de ontslagtoets is voldaan.
87. In de onderhavige context komt deze algemene beperking tot uiting in twee meer specifieke vereisten.
88. Ten eerste moeten de eisen voor de uitoefening van het ambt voldoende duidelijk worden geformuleerd teneinde misbruik of instrumentalisering te voorkomen. Anders zou het inroepen van de eerste grond voor ontslag in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB de doeltreffendheid zelf van deze bepaling kunnen ondermijnen.(40) In plaats van een waarborg te bieden tegen druk van buitenaf en willekeurig ontslag, zou die grond er juist voor kunnen zorgen dat die risico’s werkelijkheid worden. De duidelijkheid van de regels die bepalen onder welke omstandigheden een lid van een nationale centrale bank in functie kan blijven of kan worden ontslagen, is daarom van het grootste belang voor het bestaan van een stabiele en onpartijdige institutionele omgeving.
89. Die eis van duidelijkheid sluit uiteraard niet uit dat open voorwaarden, zoals de hierboven genoemde (integriteit, reputatie en dergelijke), kunnen worden gebruikt. In dergelijke gevallen zal bij de beoordeling of aan die voorwaarden (nog steeds) is voldaan, noodzakelijkerwijs een onderzoek van meerdere factoren plaatsvinden (dat zelden nodig zal zijn in het geval van nauw omschreven voorwaarden, zoals het ontbreken van een strafrechtelijke veroordeling). De mate van algemeenheid waarmee deze voorwaarden zijn gedefinieerd, is naar mijn mening een factor die van invloed is op de evenredigheidsanalyse die moet bepalen of de betrokkene van zijn ambt kan en moet worden ontheven in de zin van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, waarbij met name een afweging moet worden gemaakt tussen het belang van het waarborgen van de onafhankelijkheid van de bank en het belang van de stabiliteit van het ambt.
90. Bovendien biedt de autonomie van de lidstaten hun ook de mogelijkheid om negatieve vereisten vast te stellen waarbij bepaalde situaties als onverenigbaar met het ambt worden aangemerkt, ongeacht of deze aanleiding geven tot een concreet belangenconflict. Met andere woorden, de lidstaten kunnen naar mijn mening niet alleen de afwezigheid vereisen van daadwerkelijke of potentiële belangenconflicten, maar ook van situaties die redelijkerwijs als zodanig kunnen worden beschouwd. Deze verboden kunnen variëren van absolute verboden tot regelingen waarbij per geval over uitzonderingen kan worden beslist.(41)
91. De benadering waarbij bepaalde situaties als onverenigbaar met het ambt worden beschouwd, ongeacht of er sprake is van daadwerkelijke of potentiële belangenconflicten, wordt gerechtvaardigd door het feit dat zij aldus kunnen worden opgevat dat zij bij het publiek vaak twijfel doen rijzen over de vraag of de leden van de besluitvormingsorganen van nationale centrale banken in het openbaar belang handelen en niet op basis van particuliere belangen.(42) Dergelijke twijfels kunnen de geloofwaardigheid van de instelling zelf aantasten(43), zodat het voor de lidstaten legitiem is ervoor te zorgen dat situaties die dit effect kunnen hebben, zich eenvoudigweg niet voordoen.(44)
92. Ten tweede moet het resulterende kader, ongeacht of de lidstaat kiest voor eng gedefinieerde of open voorwaarden, alomvattend zijn. Met name wanneer negatieve voorwaarden (onverenigbaarheden) worden opgesomd, mag het bestaan van een expliciete lijst het niet onmogelijk maken om een belangenconflict aan te pakken dat zich voordoet in een situatie die niet uitdrukkelijk in deze lijst is opgenomen.
93. Hoewel een belangenconflict als zodanig niet als reden voor ontslag wordt genoemd in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, hoeft nauwelijks te worden benadrukt dat de afwezigheid van belangenconflicten inherent is aan de eis dat de aan de centrale banken toevertrouwde taken onafhankelijk worden uitgevoerd(45), net zoals onpartijdigheid impliciet is vervat in de eis van de onafhankelijkheid van rechters(46) of van leden van de Europese Rekenkamer.(47)
94. Wanneer er zich een belangenconflict voordoet dat niet onder een vooraf gedefinieerde abstracte categorie van onverenigbaarheid valt, moet naar mijn mening een beoordeling per geval plaatsvinden waarbij het evenredigheidsbeginsel wordt toegepast, teneinde te bepalen of dit belangenconflict een ontslag kan rechtvaardigen, zoals in wezen door de ECB en de Spaanse regering in de onderhavige procedure wordt gesteld. Met deze verduidelijking ga ik nu over tot het tweede onderdeel van de ontslagtoets zoals vastgelegd in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB.
b) Ernstig tekortschieten
95. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat, bij gebreke van een verwijzing in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB naar het nationale recht, het begrip „ernstig tekortschieten” moet worden beschouwd als een autonoom begrip van het Unierecht. Aangezien dit begrip niet is gedefinieerd(48), moet het worden uitgelegd in overeenstemming met de gebruikelijke betekenis van de termen in de omgangstaal, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstellingen van de regeling waarvan het deel uitmaakt en de context waarin het wordt gebruikt.(49)
96. In zijn gewone betekenis duidt het bijvoeglijk naamwoord „ernstig” op een zekere mate van gewichtigheid, terwijl het woord „tekortschieten” verwijst naar „onaanvaardbaar of slecht gedrag van iemand in een gezags- of verantwoordelijke positie”.(50)
97. Wat de relevante context en doelstellingen betreft, zijn naar mijn mening twee overwegingen van bijzonder belang.
98. Ten eerste maakt het begrip „ernstig tekortschieten” deel uit van de waarborgen die bedoeld zijn om de onafhankelijkheid van een instelling te beschermen tegen externe inmenging bij de uitvoering van haar taken. Het is bovendien gekoppeld aan een consequentie die zo ver gaat als het ontslag van een president van een nationale centrale bank, een maatregel die noodzakelijkerwijs van invloed is op het functioneren van het ESCB en de ECB, zij het slechts tijdelijk, in afwachting van vervanging. Dit geldt in het bijzonder, maar niet uitsluitend, wanneer het gaat om de president van een nationale centrale bank van een lidstaat uit de eurozone.(51) Deze overweging houdt in dat de drempel voor ernstig tekortschieten niet te laag mag worden vastgesteld.(52)
99. Ten tweede dient hetzelfde begrip ook om de geloofwaardigheid van de instelling, en daarmee haar vermogen om haar taken te vervullen, te beschermen tegen intern gedrag van haar leden dat deze eigenschappen in gevaar kan brengen. De onafhankelijkheid van de instelling heeft als logisch gevolg dat haar leden ter verantwoording worden geroepen, om ervoor te zorgen dat hun gedrag geen negatieve gevolgen heeft voor het vertrouwen dat het publiek stelt in de instelling.(53) Deze overweging vereist dat de toets voldoende flexibel is om elk gedrag te omvatten dat ernstige gevolgen heeft voor het vermogen van de instelling om haar taken uit te voeren, of voor het vertrouwen dat het publiek stelt in de onafhankelijkheid van haar werking.
100. De beoordeling van de twee hierboven beschreven aspecten moet, gezien de aard ervan, per geval worden uitgevoerd en rekening houden met een reeks factoren zoals die welke door de ECB in de onderhavige procedure zijn vastgesteld, namelijk, in het bijzonder, de aard van de inbreuk, de omstandigheden waarin zij zich heeft voorgedaan, of zij het gevolg was van opzettelijk gedrag of grove nalatigheid, de omvang van de veroorzaakte schade en de concrete gevolgen ervan voor het functioneren van de instelling of haar imago bij het publiek.
101. Ten derde wil ik hieraan toevoegen dat ik, anders dan de ECB en de Commissie, niet van mening ben dat de grond van ernstig tekortschieten noodzakelijkerwijs onverenigbaar is met de grond betreffende het niet voldoen aan de eisen voor de uitoefening van het ambt. Het is juist dat het niet voldoen aan bepaalde eisen in veel gevallen wellicht niet gelijkstaat met ernstig tekortschieten. Dit is naar mijn mening doorgaans het geval bij bepaalde onverenigbare activiteiten, die in abstracto verboden zijn, zonder dat er sprake is van een specifiek belangenconflict. Dit betekent echter niet dat het niet voldoen aan een specifieke eis voor de uitoefening van het ambt op zichzelf nooit tegelijk kan neerkomen op ernstig tekortschieten. In hetzelfde voorbeeld zou dit het geval kunnen zijn wanneer een verboden activiteit daadwerkelijk wordt uitgeoefend en aanleiding geeft tot een belangenconflict dat de onafhankelijke werking van de instelling of het vertrouwen van het publiek in deze onafhankelijke werking in het gedrang brengt. Het niet voldoen aan de voorwaarde geen strafrechtelijke veroordeling op zijn naam te hebben, kan als een ander voorbeeld worden aangehaald.
102. In het licht van deze algemene overwegingen zal ik nu ingaan op de feitelijke situaties die in het hoofdgeding aan de orde zijn.
2. Beoordeling van de feitelijke situaties in het hoofdgeding (derde, zesde en zevende vraag)
103. De meest geschikte manier om voort te bouwen op de voorgaande ontwikkelingen in het kader van de onderhavige zaak is om eerst het aandeelhouderschap van MA in de vennootschap te onderzoeken (a) en vervolgens zijn betrokkenheid bij de entiteiten zonder winstoogmerk (b).
a) Aandeelhouderschap in een vennootschap (derde, zesde en zevende vraag)
104. Het eerste feitelijke scenario dat de BNB ertoe heeft gebracht te concluderen dat aan beide gronden voor ontslag in de zin van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB was voldaan, betreft het feit dat MA op het ogenblik van zijn benoeming 2 % van de aandelen in een vennootschap bezat. Ik moet toegeven dat het mij niet helemaal duidelijk is hoe de BNB tot die conclusie is gekomen, aangezien uit het in de verwijzingsbeslissing beschreven nationale rechtskader niet blijkt dat een dergelijk aandeelhouderschap een „abstracte” onverenigbaarheid vormt, ongeacht of er daadwerkelijk sprake is van een belangenconflict, zoals ook de ECB en de Commissie hebben opgemerkt.
105. Ter verduidelijking herinner ik eraan dat artikel 11, lid 4, punt 4, van de wet betreffende de BNB onder meer de status van „zelfstandig ondernemer, algemene partner in een associatie, bestuurder, [...] of lid van een bestuurs- of toezichthoudend orgaan van een vennootschap of coöperatie [...]” als onverenigbaar met het ambt van met name vicepresident aanmerkt. Er zij tevens aan herinnerd dat Iontech Engineering, de betrokken vennootschap, in de verwijzingsbeslissing wordt omschreven als een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid waarvan MA 2 % van de aandelen bezat. Dit zou erop wijzen dat MA’s situatie niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt, ook al lijkt de BNB zich op het tegengestelde standpunt te stellen.(54)
106. Hoewel het uiteraard aan de verwijzende rechter staat om deze kwestie na te gaan, merk ik op dat de derde prejudiciële vraag uitgaat van de premisse dat het bezit van aandelen in de betrokken vennootschap op zich niet verboden is door het toepasselijke nationale recht. Ik zal deze premisse dan ook als hoofdhypothese hanteren en de andere hypothese, namelijk dat een dergelijk aandeelhouderschap verboden is, alleen subsidiair en voor de volledigheid behandelen.
107. Wat de hoofdpremisse betreft, ben ik niet van mening dat het in artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB verankerde onafhankelijkheidsbeginsel zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die de vicepresident van een nationale centrale bank niet verbiedt om aandelen te bezitten in een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, zoals de Commissie heeft opgemerkt.
108. In dit verband verwijs ik naar mijn eerdere opmerkingen over de autonomie van de lidstaten om de toepasselijke eisen voor de uitoefening van het ambt vast te leggen, met inachtneming van de verplichting om te voorzien in mechanismen waarmee belangenconflicten per geval kunnen worden vastgesteld.
109. Ik merk naar analogie op dat, wat de president van de ECB betreft, de toepasselijke regels bepalen dat „[h]et beheer van [zijn] andere persoonlijke activa [...] dan die welke zijn vereist voor normaal persoonlijk en gezinsgebruik, [...] zodanig [moet] worden georganiseerd dat de onafhankelijkheid en de afwezigheid van belangenconflicten worden gewaarborgd en dat elk gebruik van vertrouwelijke informatie door de president wordt verhinderd”.(55) Nadere bepalingen zijn opgenomen in de ECB-gedragscode en in het ECB-richtsnoer inzake een ethisch kader. Geen van deze instrumenten sluit aandeelhouderschap in vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid in absolute zin uit. In plaats daarvan voorzien zij in mechanismen om belangenconflicten en misbruik van marktgevoelige informatie op te sporen en te voorkomen.(56)
110. Indien de verwijzende rechter zou concluderen dat het betrokken aandeelhouderschap niet onder een abstract verbod valt, zou hieruit dus volgen dat hij moet onderzoeken of het aanleiding geeft tot een belangenconflict, en zou hij alleen dan kunnen concluderen dat aan het eerste onderdeel van de ontslagtoets is voldaan wanneer een dergelijk conflict is vastgesteld en het van dien aard is dat het een ontslag rechtvaardigt. Bij deze beoordeling moet rekening worden gehouden met alle relevante omstandigheden teneinde vast te stellen of zij een daadwerkelijk of potentieel risico inhouden dat een persoonlijk belang de onpartijdige en objectieve uitoefening van het ambt beïnvloedt, of dat er een dergelijke perceptie ontstaat. Relevante factoren kunnen onder meer zijn: de omvang van het aandeelhouderschap en de daaraan verbonden rechten, en de structuur, de omvang of de activiteiten van de betrokken onderneming.(57)
111. In antwoord op de relevante aspecten van de zesde en de zevende vraag merk ik bovendien op dat, wanneer een belangenconflict per geval wordt vastgesteld, de beoordelingsmarge die inherent is aan de toepassing van de ontslagtoets naar mijn mening toelaat dat nationale wetgeving het mogelijk maakt dat het conflict binnen een specifieke en passende termijn wordt verholpen. Gebeurt dit niet, dan kan de betrokkene worden geacht niet langer te voldoen aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt.(58) Ik begrijp uit deze vragen dat het nationale rechtskader toestaat dat een „onverenigbaarheid” in de zin van het nationale recht binnen een maand wordt opgeheven, en dat deze mogelijkheid ook van toepassing zou kunnen zijn wanneer in een individueel geval een belangenconflict wordt vastgesteld. Of een dergelijke termijn toereikend is, hangt, zoals de ECB heeft aangevoerd, af van de omstandigheden. In dit verband merk ik op dat het niet geheel duidelijk is wat in de onderhavige zaak als het relevante beginpunt van deze termijn is beschouwd.(59) Het staat dus aan de verwijzende rechter om deze elementen na te gaan.
112. Ten slotte moet de mogelijkheid om een belangenconflict te remediëren zelf worden beoordeeld in het licht van de verplichting om de onafhankelijkheid van de nationale centrale banken te waarborgen, zoals met name verankerd in artikel 130 VWEU. Naar mijn mening sluit de eis dat die onafhankelijkheid doeltreffend wordt beschermd, het gebruik van een dergelijke remedie uit wanneer de aard van het belangenconflict zodanig is dat kan worden geconcludeerd dat het vertrouwen van het publiek in de onafhankelijkheid van de instelling reeds is ondermijnd of de werking van de instelling reeds is aangetast, of dat er bovendien sprake is van „ernstig tekortschieten” in de zin van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB.
113. Wat nu het tweede (alternatieve) scenario betreft, namelijk dat het aandeelhouderschap van een vicepresident in een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid verboden is (zoals de Commissie de derde prejudiciële vraag lijkt te begrijpen), zie ik niet in op welke wijze een dergelijke regel in strijd zou kunnen zijn met artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB.
114. Uiteraard kan worden tegengeworpen dat niet elk aandeelhouderschap in een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid aanleiding geeft tot een persoonlijk belangenconflict. Op basis hiervan zou kunnen worden gesteld dat een dergelijk aandeelhouderschap niet noodzakelijkerwijs de onafhankelijkheid van het besluitvormingsorgaan van een nationale centrale bank in gevaar brengt, zoals de Spaanse regering heeft gesuggereerd, en dat een beoordeling per geval daarom de voorkeur verdient.
115. Zoals ik reeds heb uiteengezet, is de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten op dit gebied echter vrij ruim, met name gelet op de legitieme doelstelling om situaties te voorkomen die twijfel kunnen doen rijzen over de vraag of de taken van een nationale centrale bank uitsluitend in het openbaar belang worden uitgevoerd, zoals de Commissie in wezen heeft betoogd. Het nastreven van deze doelstelling, die niet alleen is gericht op het voorkomen van daadwerkelijke belangenconflicten, maar ook op het beschermen van het publieke imago van de instelling, staat per definitie los van de vraag of de betrokkene een reële kans heeft om misbruik te maken van informatie die hij bij de uitoefening van zijn ambt heeft verkregen.
116. Mocht de verwijzende rechter oordelen dat het betrokken aandeelhouderschap verboden was, dan verwijs ik naar mijn eerdere opmerkingen over de mogelijkheid om deze situatie te verhelpen, voor zover het toepasselijke nationale recht in een dergelijke mogelijkheid voorziet.
b) Ongeoorloofd lidmaatschap van entiteiten zonder winstoogmerk (vierde, zesde en zevende vraag)
117. Ik herinner eraan dat als tweede situatie tegen MA wordt aangevoerd dat hij op het ogenblik van zijn benoeming lid was van de raad van bestuur van twee entiteiten zonder winstoogmerk die economische activiteiten konden uitoefenen, namelijk het instituut voor gevorderde studie en de golfclub, zonder de voorafgaande toestemming te hebben verkregen die is vereist krachtens artikel 12, lid 5, van de wet betreffende de BNB.(60)
118. Ik merk op dat MA ter terechtzitting heeft aangevoerd dat deze bepaling te algemeen is om te worden geacht een eis vast te leggen voor de uitoefening van zijn ambt. In dit verband is het uiteraard aan de verwijzende rechter om de precieze kwalificatie van genoemde bepaling vast te stellen in het licht van alle relevante elementen van het nationale recht. Uit de informatie in de verwijzingsbeslissing en uit de bewoordingen van diezelfde bepaling zoals weergegeven, kan evenwel worden afgeleid dat deze laatste inderdaad een negatieve eis voor de uitoefening van zijn ambt stelt.(61) Indien dit het geval is, dan vormt zij een noodzakelijke eis voor de uitoefening van dit ambt in de zin van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB.
119. In lijn met wat ik eerder heb verklaard, en in overeenstemming met de Commissie, ben ik van mening dat het de lidstaten vrijstaat een algemeen verbod op alle parallelle activiteiten, met inbegrip van onbezoldigde activiteiten, vast te stellen en dit algemene verbod te koppelen aan de mogelijkheid van toelatingen per geval, zoals het geval blijkt te zijn op grond van artikel 12, lid 5, van de wet betreffende de BNB. Ik ben ook van mening dat, wanneer een dergelijk verbod niet wordt nageleefd, de conclusie gerechtvaardigd kan zijn dat niet aan de eisen voor de uitoefening van het ambt is voldaan, mits de voorwaarden voor het verzoek om toelating voldoende duidelijk zijn.
120. Een dergelijk gevolg kan streng lijken, zoals de Commissie heeft opgemerkt. Zoals zij ook heeft opgemerkt, hebben leden van de besluitvormingsorganen van een nationale centrale bank, zoals een vicepresident, echter een bijzonder grote verantwoordelijkheid en oefenen zij aanzienlijke invloed uit op de wijze waarop die bank haar taken vervult. Hun gedrag kan dan ook in bijzondere mate van invloed zijn op de openbare perceptie van de werking van de nationale centrale bank. Zoals ik reeds heb uiteengezet, rechtvaardigt dit dat een lidstaat bepaalde situaties of activiteiten verbiedt waarmee dergelijke leden zich anders zouden kunnen inlaten, teneinde te voorkomen dat de onafhankelijke werking van de bank in gevaar wordt gebracht en het vertrouwen van het publiek te handhaven dat de bank handelt zonder beïnvloeding door de particuliere belangen van haar leden of derden.
121. In dit licht bezien hebben de lidstaten, wanneer de nationale wetgeving vereist dat een lid van een nationale centrale bank, zoals de vicepresident, niet zonder toestemming een externe functie bekleedt, en wanneer aan deze eis niet wordt voldaan, naar mijn mening het recht om te stellen dat een onjuiste gevolgtrekking op grond van het eerste onderdeel van de ontslagtoets deze eis zijn doeltreffendheid zou ontnemen en het vertrouwen van het publiek in de instelling als geheel zou kunnen ondermijnen.
122. Dit gezegd zijnde en zoals ik reeds heb aangegeven, moeten de voorwaarden (zelfs de negatieve) voor de uitoefening van het ambt wel voldoende duidelijk zijn. In de onderhavige context houdt dit met name in dat duidelijkheid moet bestaan over het tijdstip waarop de toestemming moet worden verkregen en over de vraag of het toepasselijk recht voorziet in de mogelijkheid om de onverenigbaarheid die kan ontstaan (indien de betrokkene met name deze toestemming niet vraagt), te verhelpen. De zesde en de zevende vraag blijken opnieuw te impliceren dat een dergelijke mogelijkheid bestaat. Het staat uiteraard aan de verwijzende rechter om deze kwesties te verifiëren en te beoordelen in het licht van de algemene overwegingen uit de vorige onderafdeling.
123. Ten eerste ben ik gezien het voorgaande en in antwoord op de derde, de vierde, de zesde en de zevende vraag van mening dat artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB zich niet verzetten tegen nationale wetgeving die de vicepresident van een nationale centrale bank niet verbiedt om aandelen te bezitten in een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, mits deze wetgeving voorziet in een mechanisme aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of dit aandeelhouderschap in de specifieke omstandigheden van het geval aanleiding geeft tot een belangenconflict dat de onafhankelijke werking van de nationale centrale bank of het vertrouwen van het publiek in deze onafhankelijkheid in het gedrang kan brengen. Wanneer een dergelijk belangenconflict is vastgesteld en er een mogelijkheid bestaat om het binnen een bepaalde termijn op te lossen, moet artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB aldus worden uitgelegd dat, indien de betrokkene dit conflict niet binnen deze termijn oplost, hij kan worden geacht niet langer aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt te voldoen, mits de toegestane termijn toereikend is en het tijdstip van ingang ervan duidelijk is omschreven.
124. Ten tweede staan artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB niet in de weg aan nationale wetgeving die een vicepresident verbiedt om zonder toestemming van de bevoegde instantie lid te zijn van het bestuursorgaan van een rechtspersoon zonder winstoogmerk. Wanneer het nationale recht voorziet in de mogelijkheid om een dergelijke onverenigbare activiteit binnen een bepaalde termijn na de benoeming te beëindigen, moet artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB aldus worden uitgelegd dat, indien de betrokkene deze activiteit niet binnen deze termijn beëindigt, hij kan worden geacht niet langer aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt te voldoen, mits de toegestane termijn toereikend is en het tijdstip van ingang ervan duidelijk is omschreven.
D. Reikwijdte van de bevoegdheid van de BNB om het bestaan van ernstig tekortschieten vast te stellen (achtste vraag)
125. Met zijn achtste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 131 VWEU en de artikelen 7 en 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB een nationale wetgeving toestaan op grond waarvan de autoriteit die verantwoordelijk is voor de vaststelling van de gronden voor ontslag, daartoe mag beoordelen of de betrokkene op ernstige wijze is tekortgeschoten in de zin van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB?
126. Op deze vraag is naar mijn mening een erg kort antwoord mogelijk: het Unierecht staat de bevoegde autoriteit niet alleen toe een dergelijke beoordeling uit te voeren, maar verplicht haar ook daartoe.
127. Om dit standpunt nader toe te lichten, zal ik eerst ingaan op het nationale rechtskader en de omstandigheden van de zaak die aanleiding lijken te hebben gegeven tot de achtste vraag (1). Vervolgens zal ik mijn juridische beoordeling uiteenzetten (2). Ten slotte zal ik, aangezien verschillende belanghebbenden het belang van rechterlijke toetsing in de onderhavige context hebben benadrukt, ter conclusie op dit aspect terugkomen (3).
1. Nationaal rechtskader en omstandigheden van de zaak
128. Ik herinner eraan dat het volgens het toepasselijke nationale recht aan de raad van bestuur van de BNB staat om te bepalen of er sprake is van een van de gronden voor ontslag met betrekking tot een van zijn leden (niet zijnde de president).(62) Er zij tevens aan herinnerd dat het, voor alle leden, gaat om de gronden die zijn bedoeld in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB. Hoewel de BNB in haar besluit heeft geoordeeld dat, wat MA betreft, aan beide gronden was voldaan, heeft de achtste vraag alleen betrekking op de grond van ernstig tekortschieten.
129. Het BNB-besluit is vastgesteld naar aanleiding van het KPK-besluit betreffende de onverenigbaarheid tussen MA’s functie, met name als vicepresident van de BNB, en zijn aandeelhouderschap in de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid en zijn deelneming in de twee betrokken entiteiten zonder winstoogmerk.(63)
130. In dit verband volgt uit de verwijzingsbeslissing dat de KPK meer in het algemeen is belast met het vaststellen van het bestaan van onverenigbaarheden tussen bepaalde openbare ambten, waaronder die van president en vicepresident van de BNB, en andere activiteiten die door de bekleders van deze ambten worden uitgeoefend. Krachtens artikel 13, lid 1, punt 8, ZPK verwijst de KPK, wanneer een onverenigbaarheid is vastgesteld, de zaak voor verdere behandeling naar de bevoegde overheidsinstantie. Ik begrijp dat dit is gebeurd toen de KPK de nationale vergadering en de BNB in kennis heeft gesteld van haar bevindingen met betrekking tot MA.
131. De verwijzende rechter legt verder uit dat de raad van bestuur van de BNB gebonden is door het KPK-besluit met betrekking tot het bestaan van de onverenigbaarheid. Hoewel de verwijzende rechter hieraan toevoegt dat, in de onderhavige zaak, de raad van bestuur van de BNB het bestaan van deze onverenigbaarheden heeft geverifieerd door openbaar beschikbare bronnen, zoals handelsregisters, te raadplegen, begrijp ik deze toelichting in die zin dat, ten eerste, de raad van bestuur gebonden is door de feitelijke bevindingen van de KPK en de juridische classificatie als „onverenigbaarheden” in de zin van het nationale recht, en ten tweede, de BNB in het kader van deze beslissing verplicht is om te onderzoeken of de onverenigbaarheden in kwestie een reden voor ontslag vormen.
132. Ten slotte volgt uit de verwijzingsbeslissing dat MA de rechtmatigheid van het KPK-besluit heeft aangevochten bij de Administrativen sad Sofia-grad. MA, de BNB, de Commissie en de ECB verklaren in hun schriftelijke opmerkingen dat deze rechter op 11 december 2024 (dat wil zeggen na de onderhavige verwijzing) het KPK-besluit nietig heeft verklaard. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, hebben de redenen voor deze nietigverklaring volgens MA en de Commissie betrekking op de formele onrechtmatigheid (de KPK zou tijdens de relevante periode geen mandaat van de nationale vergadering hebben gehad) en de inhoud van het besluit (de in aanmerking genomen feiten vormden geen onverenigbaarheid), en op andere aspecten (met name het feit dat MA niet in kennis is gesteld van de procedure, en de onvolledigheid van het verzamelde bewijsmateriaal).
133. De BNB van haar kant merkt op dat de KPK tegen die beslissing tot nietigverklaring een beroep heeft ingesteld, dat in een afzonderlijke procedure bij de verwijzende rechter aanhangig is. In reactie op deze ontwikkelingen voert MA in de onderhavige procedure aan dat het BNB-besluit, dat is vastgesteld naar aanleiding van het KPK-besluit, niet kan worden gehandhaafd omdat het een rechtstreeks en automatisch gevolg is van dit laatste besluit, terwijl de BNB stelt dat haar besluit op onafhankelijke gronden steunt. Het staat uiteraard aan de verwijzende rechter om deze kwestie, met inbegrip van de gevolgen die de nietigverklaring van het KPK-besluit kan hebben, indien zij in hoger beroep wordt bevestigd, op te lossen. Ik begrijp echter dat de rechtmatigheid van het BNB-besluit hoe dan ook een van de kwesties blijft die deze rechter moet beoordelen, zij het vanuit een ander perspectief.
2. Grond van de achtste vraag
134. Ik merk op dat de betrokken Unierechtelijke bepalingen, namelijk de artikelen 130 en 131 VWEU en de artikelen 7 en 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, geen regels bevatten betreffende de voorwaarden waaronder de instantie die krachtens het nationale recht moet vaststellen of er sprake is van gronden voor ontslag in de zin van artikel 14.2 van deze statuten, haar bevoegdheid dient uit te oefenen.
135. Dit aspect valt dus onder de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten, die onderworpen is aan de noodzaak om de praktische doeltreffendheid van de bovengenoemde Unierechtelijke bepalingen te handhaven (met inachtneming van de rechten die worden gewaarborgd door het Unierecht, met name door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie).(64)
136. In de onderhavige context betekent het bovenstaande met name dat de bevoegdheid die aan de bevoegde autoriteit (in casu de raad van bestuur van de BNB) is toegekend, een doeltreffende waarborging van de onafhankelijkheid van de nationale centrale bank mogelijk moet maken, en dus een doeltreffende beoordeling van de elementen die deel uitmaken van de ontslagtoets van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB.
137. In dit verband ben ik, ten eerste, van mening dat het beginsel van de onafhankelijkheid van nationale centrale banken op zich niet in de weg staat aan een situatie waarin de bevindingen van een andere instantie, zoals de KPK, aanleiding geven tot een actie van de autoriteit, zoals de raad van bestuur van de BNB, die bevoegd is om te beoordelen of er gronden voor ontslag bestaan.
138. Het komt mij immers voor dat verschillende organen binnen het openbaar bestuur specifieke mandaten kunnen krijgen om toe te zien op de goede werking van dit bestuur. Naar analogie merk ik op dat het Hof geen schending van de onafhankelijkheid van de ECB heeft vastgesteld in het feit dat de Uniewetgever het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) onderzoeksbevoegdheden op het gebied van fraudepreventie heeft verleend die op de ECB van toepassing kunnen zijn.(65) Het Hof heeft benadrukt dat de onafhankelijkheid van de ECB, die is verankerd in artikel 130 VWEU (voorheen artikel 108 EG), „niet tot gevolg [heeft] dat [de ECB] volledig losstaat van de Europese Gemeenschap en buiten elke communautaire rechtsregel valt”(66). Dit weerspiegelt het algemenere idee dat de onafhankelijkheid van centrale banken geen klinisch isolement van andere delen van het openbaar bestuur vereist, maar (alleen) een isolatie van externe invloeden waarbij hun vermogen om hun taken onafhankelijk uit te voeren, gehandhaafd blijft.
139. Terugkomend op de omstandigheden van de onderhavige zaak, betekent de abstracte stelling dat het vereiste van onafhankelijkheid een specifiek activeringssysteem (dat de bevoegde autoriteit, zoals de raad van bestuur van de BNB, verplicht tot handelen) niet uitsluit, niet dat een dergelijk mechanisme verenigbaar is met het bovenstaande beginsel, ongeacht de wijze waarop het functioneert en ongeacht de kenmerken ervan. Opnieuw naar analogie merk ik op dat het Hof in de bovengenoemde zaak heeft verwezen naar verschillende waarborgen die OLAF onafhankelijkheid bieden en ervoor zorgen dat het volledig in overeenstemming met het Unierecht handelt, teneinde een duidelijk omschreven doel te bereiken met middelen die specifiek worden opgesomd.(67) Bij gebreke van enig argument dat de KPK als zodanig gebrekkig functioneerde, beperk ik mij evenwel tot deze algemene stelling.(68)
140. Ten tweede sluit het vereiste van het beginsel van de onafhankelijkheid van de centrale banken niet uit dat de raad van bestuur van de BNB gebonden is door het KPK-besluit en de juridische kwalificatie ervan als „onverenigbaarheid” zoals gedefinieerd in het nationale recht. Derhalve ben ik van mening dat het beginsel van de onafhankelijkheid van nationale centrale banken de autoriteit die bevoegd is om de gronden voor ontslag vast te stellen, niet verplicht (en haar dus ook niet de bevoegdheid verleent) om de rechtsgevolgen van binnenlandse administratieve handelingen (met inbegrip van de vastgestelde feiten en de juridische kwalificaties) te herzien en te vervangen. Deze opmerking geldt naar mijn mening zelfs wanneer deze autoriteit het orgaan van een nationale centrale bank is. Tenzij specifieke regels van nationaal recht anders bepalen, zou een tegengestelde conclusie betekenen dat genoemde bevoegde autoriteit inbreuk kan maken op de prerogatieven van andere overheidsinstanties, zoals de BNB ter terechtzitting in wezen heeft opgemerkt.(69) Het tegenovergestelde standpunt zou verder betekenen dat de autoriteit die bevoegd is om de gronden voor ontslag vast te stellen, in de plaats zou kunnen treden van de betreffende administratieve instantie (zoals de politie of de belastingdienst), wat bovendien zou kunnen leiden tot uiteenlopende beslissingen over dezelfde feitelijke situatie en de juridische kwalificatie daarvan op grond van dezelfde wetgeving, hetgeen in strijd is met het beginsel van rechtszekerheid.
141. Ten derde sluit de effectieve verwezenlijking van de doelstelling om de onafhankelijkheid van de centrale banken te waarborgen echter uit dat automatisch wordt beoordeeld of er een reden voor ontslag bestaat, zoals is aangevoerd door MA, de BNB en de Spaanse regering. Met andere woorden, de effectieve bescherming van de onafhankelijkheid van de nationale centrale banken staat geen nationale wettelijke regeling toe die de bevoegde autoriteit zou verplichten om automatisch, zonder enige autonome beoordeling, te concluderen dat er een reden voor ontslag bestaat door een dergelijke conclusie louter af te leiden uit feitelijke en juridische bevindingen waartoe een andere autoriteit is gekomen op grond van een specifiek stel nationale regels die een ander doel nastreven (ongeacht het feit dat dit doel verband kan houden met het doel dat wordt nagestreefd met de hier aan de orde zijnde ontslagtoets). Een dergelijke automatische goedkeuring zou indruisen tegen de logica zelf achter het bestaan van autonome gronden voor ontslag, en zou ook de mogelijkheid in de weg staan om per geval een beoordeling uit te voeren, wanneer dit nodig is.(70) Ik merk op dat partijen in het hoofdgeding het oneens zijn over de vraag of de raad van bestuur van de BNB de gronden voor het ontslag autonoom heeft beoordeeld, hetgeen uiteraard aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.
142. Ten vierde (en ten slotte) ben ik van mening dat, wanneer de bevoegdheid om de gronden voor ontslag vast te stellen aan een autoriteit is toegekend zonder dat er verdere regels zijn die andere instanties machtigen om de procedure bij deze autoriteit in te leiden (wat, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, het geval blijkt te zijn bij de raad van bestuur van de BNB(71)), de bevoegde autoriteit gemachtigd moet zijn om de procedure ambtshalve in te leiden. Onder deze omstandigheden zie ik geen andere oplossing die de doeltreffendheid van de ontslagtoets van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, en bij uitbreiding de doeltreffendheid van de bescherming van de onafhankelijkheid van de centrale banken, zou waarborgen.
143. Naar mijn begrip van de situatie onder het betrokken nationale recht is de verplichting voor de KPK om zich tot de raad van bestuur van de BNB te wenden beperkt tot situaties die naar nationaal recht worden gedefinieerd als „onverenigbaarheden”. De situaties die kunnen worden aangemerkt als ernstig tekortschieten in de zin van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, kunnen echter zeer divers zijn. Hoewel ik de criteria voor de toepassing van dit begrip heb verduidelijkt, is het niet mogelijk de feitelijke situaties die als ernstig tekortschieten kunnen worden aangemerkt, vooraf uitputtend op te sommen. Bijgevolg kan de definitie van „onverenigbaarheden” in de respectieve wetgevingen niet elk scenario omvatten dat relevant kan zijn voor de toepassing van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB. Daarom is het volgens mij vereist dat de autoriteit die verantwoordelijk is voor het vaststellen of er een grond voor ontslag wegens ernstig tekortschieten bestaat, ambtshalve optreedt wanneer relevante feiten onder haar aandacht worden gebracht of als gevolg van haar eigen onderzoek aan het licht komen, waaruit blijkt dat de onafhankelijkheid van de centrale banken kan worden ondermijnd, zoals in wezen door de BNB en de Spaanse regering is gesteld.
144. Daartoe moet de bevoegde autoriteit naar mijn mening zo veel relevant bewijsmateriaal mogen verzamelen als wettelijk toegestaan is op grond van de respectieve wetgeving, onder meer in samenwerking met de bevoegde instanties of door openbaar beschikbare informatie te raadplegen, zoals die welke te vinden is in de openbare handelsregisters, om met volledige inachtneming van de rechten van verdediging van de betrokkene tot een geïnformeerde conclusie te komen over de vraag of er een grond voor ontslag wegens ernstig tekortschieten bestaat.(72)
145. In het licht van de bovenstaande overwegingen concludeer ik dat artikel 130 VWEU en de artikelen 7 en 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB aldus moeten worden uitgelegd dat zij vereisen dat de autoriteit die verantwoordelijk is voor de vaststelling van de gronden voor ontslag, daartoe mag beoordelen of de betrokkene schuldig moet worden bevonden aan ernstig tekortschieten in de zin van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB.
146. Hoewel deze conclusie een antwoord geeft op de achtste vraag, wil ik reageren op specifieke argumenten die door sommige belanghebbenden zijn aangevoerd met betrekking tot het gerechtelijk toezicht binnen het gehele proces.
3. Gerechtelijk toezicht binnen het proces
147. In de loop van de onderhavige procedure zijn twee verschillende argumentatielijnen ontwikkeld, die elk betrekking hebben op een ander aspect van rechterlijke toetsing.
148. Ten eerste heeft de ECB, ter terechtzitting gesteund door de Spaanse regering, aangevoerd dat een vaststelling van ernstig tekortschieten moet worden voorafgegaan door een rechterlijke beslissing.
149. Meer in het bijzonder heeft de ECB betoogd dat, hoewel het beginsel van onherroepelijkheid dat inherent is aan de onafhankelijkheid van de centrale banken vereist dat de bevoegde autoriteit de ernst van het tekortschieten en de evenredigheid van het ontslag beoordeelt, het in de eerste plaats aan een onafhankelijke rechterlijke instantie is om te bepalen of iemand is tekortgeschoten. Deze conclusie wordt volgens de ECB gesuggereerd door de bewoordingen van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB in bepaalde taalversies.(73)
150. Dit standpunt overtuigt mij niet. Hoewel de uitdrukking „guilty of serious misconduct” in sommige taalversies op het eerste gezicht kan worden opgevat als een verwijzing naar een voorafgaande gerechtelijke veroordeling (voor een strafbaar feit)(74), verwijzen andere taalversies meer in het algemeen naar ernstig wangedrag dat is „begaan”(75), wat een dergelijk vereiste niet impliceert.
151. Deze uitlegging zou bovendien in strijd zijn met het doel van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, namelijk de bescherming van de onafhankelijkheid van de centrale banken. Hoewel gedrag dat de onafhankelijkheid van een instelling ernstig ondermijnt ook een strafbaar feit kan vormen en uiteindelijk tot een strafrechtelijke procedure kan leiden, kan een dergelijke procedure in ieder geval veel tijd in beslag nemen. Zoals de ECB zelf heeft erkend, kunnen er situaties zijn waarin de bevoegde autoriteit snel moet kunnen optreden op basis van het beschikbare bewijs, ook in gevallen waarin dit bewijs overweldigend is (bijvoorbeeld bij bewakingscamerabeelden) of de feiten duidelijk en onomstreden zijn (zoals bij een bekentenis).(76)
152. Dit gezegd zijnde, ben ik het met MA, de Commissie en de ECB eens dat, wanneer het besluit tot vaststelling van een grond voor ontslag wordt genomen door een instantie die geen rechterlijke instantie is, er een doeltreffende rechterlijke toetsing overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten beschikbaar moet zijn.(77)
153. In dit verband heeft de Commissie twijfels geuit over de verenigbaarheid met het recht op effectieve rechterlijke bescherming van de in de nationale wetgeving vastgestelde termijnen, die in wezen bestaan in een zeer korte termijn voor het instellen van een beroep en een even korte termijn voor de rechterlijke uitspraak. Zij heeft in dit verband verwezen naar het convergentieverslag van de ECB van 2024, waarin „de korte termijn voor het instellen van beroep en het zeer krappe tijdschema voor de gerechtelijke procedure in [thans artikel 14, lid 2, van de wet betreffende de BNB] als een overgebleven onvolkomenheid” worden aangemerkt.(78) Dit blijkt ook uit het convergentieverslag van 2025.(79)
154. Prima facie deel ik deze bezorgdheden. Over deze kwestie is echter nog geen vraag aan het Hof voorgelegd, waardoor zij nog niet volledig is behandeld. Ik merk tevens op dat de Bulgaarse regering niet aan deze procedure heeft deelgenomen. In deze omstandigheden acht ik het niet passend om deze kwestie hier te onderzoeken.
155. Voor het geval dat het Hof deze kwestie toch zou willen behandelen, met name wat betreft de zeer korte termijn die aan de verwijzende rechter is opgelegd (die relevant blijkt, zodra het Hof in de onderhavige zaak uitspraak heeft gedaan), wens ik de volgende korte opmerkingen te maken.
156. In het algemeen is het bestaan van termijnen voor rechterlijke toetsing op zich niet problematisch, aangezien zij het legitieme doel dienen om een snelle afhandeling van procedures te waarborgen. Het is echter moeilijk om in abstracto te beoordelen of een bepaalde termijn in alle omstandigheden passend is. Wat in de ene situatie toereikend is, is dat in een andere situatie misschien niet.(80)
157. Het is juist dat, in de onderhavige context, de noodzaak om de ononderbroken werking van de nationale centrale bank te verzekeren, een snelle rechterlijke toetsing rechtvaardigt. Tegelijkertijd kunnen het belang van de betrokken beslissing voor de betrokken nationale bank en de mogelijk ernstige gevolgen ervan voor de betrokkene, in combinatie met de noodzaak om de rechten van de verdediging te eerbiedigen, het voor de nationale rechter onmogelijk maken om zijn toetsing binnen een uiterst korte termijn af te ronden. Ik ben van mening dat, indien een dergelijke situatie zich zou voordoen, de nationale rechter deze termijn moet kunnen negeren en zijn beslissing zo spoedig mogelijk daarna moet kunnen geven.(81)
V. Conclusie
158. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Varhoven administrativen sad te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (statuten van het ESCB en de ECB)
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen nationale wetgeving die vereist dat een lid van het besluitvormingsorgaan van een nationale centrale bank, zoals een vicepresident, bij de bevoegde nationale autoriteit een verklaring indient waarin hij melding maakt van zijn belangen, zoals zijn aandeelhouderschap in een vennootschap of zijn lidmaatschap van een bestuursorgaan van een entiteit zonder winstoogmerk (vijfde vraag).
2) Artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB
moet aldus worden uitgelegd dat
deze bepaling, als onderdeel van het Unierecht, alleen van toepassing is op presidenten van nationale centrale banken. Die bepaling moet echter ook aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen nationale wetgeving die de daarin vastgestelde materiële voorwaarden waaronder een president van een nationale centrale bank voortijdig van zijn ambt kan worden ontheven, ook van toepassing verklaart op de vicepresident van een dergelijke bank (eerste en tweede vraag).
3) Artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen nationale wetgeving die de vicepresident van een nationale centrale bank niet verbiedt aandelen te bezitten in een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, mits deze wetgeving een mechanisme omvat aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of dit aandeelhouderschap in de specifieke omstandigheden van het geval aanleiding geeft tot een belangenconflict dat de onafhankelijke werking van de nationale centrale bank of het vertrouwen van het publiek in deze onafhankelijkheid in het gedrang kan brengen. Wanneer een dergelijk belangenconflict is vastgesteld en er een mogelijkheid bestaat om het binnen een bepaalde termijn na de benoeming op te lossen, moet artikel 14.2 van deze statuten aldus worden uitgelegd dat, indien de betrokkene dit conflict niet binnen deze termijn heeft oplost, hij kan worden geacht niet langer aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt te voldoen, mits de toegestane termijn toereikend is en het tijdstip van ingang ervan duidelijk is omschreven.
Artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB
moeten tevens aldus worden uitgelegd dat
zij niet in de weg staan aan nationale wetgeving die een vicepresident verbiedt om zonder toestemming van de bevoegde instantie lid te zijn van het bestuursorgaan van een rechtspersoon zonder winstoogmerk. Wanneer het nationale recht voorziet in de mogelijkheid om een dergelijke onverenigbare activiteit binnen een bepaalde termijn te beëindigen, moet artikel 14.2 van deze statuten aldus worden uitgelegd dat, indien de betrokkene deze activiteit niet binnen deze termijn heeft beëindigd, hij kan worden geacht niet langer aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt te voldoen in de zin van deze bepaling, mits de toegestane termijn toereikend is en het tijdstip van ingang ervan duidelijk is omschreven (derde, vierde, zesde en zevende vraag).
4) Artikel 130 VWEU en de artikelen 7 en 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij vereisen dat de autoriteit die bevoegd is om de gronden voor het ontslag van een president van een nationale centrale bank vast te stellen, gemachtigd is om daartoe te beoordelen of de betrokkene op ernstige wijze is tekortgeschoten in de zin van artikel 14.2 van deze statuten (achtste vraag).”
1 Oorspronkelijke taal: Engels.
2 Volkenbond, „Resolutions XIV and III”, Report of the International Financial Conference, Th. Dewarichet, Brussel, 1920, blz. 23 en 26; United Nations Archives te Genève (Zwitserland): S145D/99/15. Ook vermeld in Tucker, P., Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State, Princeton University Press, 2018, blz. xvi-656, met name op blz. 4.
3 Zie Hill, M., The Economic and Financial Organization of the League of Nations: A Survey of Twenty-Five Years’ Experience, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 1946, blz. xv-168, met name op blz. 24, en Pauly, L. W., The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund, Essays in International Finance, nr. 201, Princeton University, New Jersey, 1996, blz. 1‑47, met name op blz. 7.
4 Zie, wat de lidstaten van de Unie betreft, artikel 53 van de Ustav Republike Hrvatske (Kroatische grondwet), artikel 56 van de Ústava Slovenskej republiky (Slowaakse grondwet), artikel 152 van de Ustava Republike Slovenije (Sloveense grondwet) en artikel 13 van de Sveriges grundlagar (Zweedse grondwet). Zie ook artikel 188, lid 2, van de Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας (Cypriotische grondwet) en artikel 98 van de Ústava České republiky (Tsjechische grondwet).
5 Zie bijvoorbeeld Tucker, P., „How the European Central Bank and Other Independent Agencies Reveal a Gap in Constitutionalism: A Spectrum of Institutions for Commitment”, German Law Journal, deel 22, nr. 6, 2021, blz. 999‑1027, en van ’t Klooster, J., „Central Banks”, in Bellamy, R., en King, J. (red.), The Cambridge Handbook of Constitutional Theory, Cambridge University Press, 2025, blz. 622‑638.
6 Deze term verwijst in het algemeen naar het geheel van regels en mechanismen dat het monetaire stelsel van het land regelt. Zie over dit begrip van’t Klooster, J., voetnoot 5, op. cit., blz. 624, voor verdere referenties.
7 Met verwijzing naar het lopende proces naar aanleiding van het recente ontslag van een van de leden van de Federal Reserve Board of Governors: Donald J. Trump, president van de Verenigde Staten, verzoeker v. Lisa D. Cook e.a., nr. 25A312.
8 Opgenomen in protocol nr. 4 dat is gevoegd bij het VEU en het VWEU.
9 Arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland (C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2019:139, punten 89‑96; hierna: „arrest Rimšēvičs”).
10 Ibidem, punten 92, 94 en 96.
11 Dit bijvoeglijk naamwoord komt alleen voor in artikel 6, lid 1, punt 12, ZPKONPI.
12 De opmerking in de voorgaande voetnoot is mutatis mutandis van toepassing.
13 Dit bijvoeglijk naamwoord komt alleen voor in artikel 37, lid 1, ZPKONPI.
14 In het geval van de ZPK is punt 13 het relevante punt van artikel 51, lid 1.
15 Deze woordgroep komt alleen voor in artikel 51, lid 1, punt 13, ZPK.
16 Het is niet duidelijk wat de redenen waren voor de waardevermindering van de deelneming.
17 Zoals ik later zal toelichten, blijkt deze procedure te hebben geleid tot nietigverklaring van het KPK-besluit. Het beroep tegen deze beslissing blijkt nog in behandeling te zijn.
18 Ik herinner eraan dat deze gronden zijn neergelegd in artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, waarnaar wordt verwezen in artikel 14, lid 1, van de wet betreffende de BNB.
19 Het feit dat Bulgarije op het relevante tijdstip nog geen deel uitmaakte van de eurozone is in dit verband dan ook niet van belang (het trad toe op 1 januari 2026). Zie verordening (EU) 2025/1408 van de Raad van 8 juli 2025 tot wijziging van verordening (EG) nr. 974/98 in verband met de invoering van de euro in Bulgarije (PB L, 2025/1408).
20 Zij bestaat uit drie leden die door de nationale vergadering worden gekozen (met een tweederdemeerderheid van alle afgevaardigden na bespreking in een speciale benoemingscommissie) voor een termijn van zes jaar.
21 Zie artikel 38, lid 1, ZPKONPI.
22 Cursivering van mij.
23 Arrest Rimšēvičs, punt 46. Zie ook arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 40).
24 Arrest Rimšēvičs, punt 48. Ik herinner eraan dat volgens artikel 282, lid 1, VWEU, „[de ESCB] en de nationale centrale banken [...] het [ESCB vormen]”.
25 Arrest Rimšēvičs, punten 66‑71.
26 Ibidem, punt 70.
27 Artikel 283, lid 1, VWEU bepaalt dat „[d]e raad van bestuur van de [ECB] bestaat uit de leden van de directie van de [ECB] en de presidenten van de nationale centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben”. Zie ook de artikelen 8 en 10.1 van de statuten van het ESCB en de ECB.
28 Zie artikel 42.1 van de statuten van het ESCB en de ECB.
29 Zie artikel 141, lid 2, VWEU. De presidenten van de nationale centrale banken van de lidstaten die onder een derogatie vallen, zijn lid van de algemene raad van de ECB, een van de drie besluitvormingsorganen van de ECB. Zie artikel 129, lid 1, VWEU en de artikelen 9.3 en 44 van de statuten van het ESCB en de ECB.
30 Arrest Rimšēvičs, punten 47 en 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
31 Krachtens de artikelen 3.2 en 3.5 van besluit 2004/257/EC van de Europese Centrale Bank van 19 februari 2004 houdende goedkeuring van het reglement van orde van de [ECB] (ECB/2004/2) (PB 2004, L 80, blz. 33, zoals gewijzigd; hierna: „reglement van orde van de ECB”) is aanwezigheid bij de vergaderingen van de Raad van bestuur van de ECB niet voorbehouden aan presidenten, die gerechtigd zijn zich door één persoon te laten bijstaan.
32 Krachtens de tweede alinea van dit artikel bepaalt „[het reglement van orde van de ECB] tevens dat een lid van de raad van bestuur dat langdurig verhinderd is de vergaderingen van de Raad van bestuur bij te wonen, een plaatsvervanger kan aanwijzen als lid van de raad van bestuur”. Zie ook de artikelen 3.3, 4.4 en 4.5 van het reglement van orde van de ECB, en, mutatis mutandis, artikel 1.2 van de gedragscode voor hoge ambtenaren van de ECB (PB 2022, C 478, blz. 3), vastgesteld door de ECB (hierna: „ECB-gedragscode”).
33 Dit argument was gebaseerd op het feit dat de rechtsvoorganger van artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB uitdrukkelijk verwijzen naar „leden van de besluitvormende organen [...] van de nationale centrale banken” (cursivering van mij). Europees Monetair Instituut, Progress towards convergence, Frankfurt am Main, 1995, blz. 93.
34 Voor zover deze vragen onder meer betrekking hebben op de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling die geldt voor de presidenten van nationale centrale banken, en niet voor de vicepresidenten (zoals in het hoofdgeding), zou kunnen worden aangevoerd dat de gevraagde uitlegging geen verband houdt met de feiten van de zaak, zodat de betrokken vragen niet ontvankelijk zouden zijn. Ik ben echter van mening dat het, in overeenstemming met de vaste rechtspraak die zijn oorsprong vindt in het arrest Dzodzi, voor de rechtsorde van de Unie van evident belang is dat het Hof de gevraagde uitlegging geeft, teneinde toekomstige verschillen in de opvatting van de ontslagtoets te voorkomen. Dit is het geval omdat artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB in het nationale recht is omgezet door middel van een rechtstreekse en onvoorwaardelijke verwijzing (in artikel 14, lid 1, van de wet betreffende de BNB), zonder enige wijziging inzake doel of werkingssfeer. Zie de arresten van 18 oktober 1990, Dzodzi (C‑297/88 en C‑197/89, EU:C:1990:360, punten 36 en 37), en 13 oktober 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija en Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 en C‑318/21, EU:C:2022:785, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie met betrekking tot de zaken in het verlengde van het arrest Dzozdi, conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, punten 27-74).
35 Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Rimšēvičs/Letland en ECB/Letland (C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2018:1030, punt 156; hierna: „conclusie in de zaak Rimšēvičs”).
36 Zie conclusie in de zaak Rimšēvičs, punt 77.
37 Naar analogie volgt dezelfde conclusie uit de redenering van het Hof in het kader van de nationale selectieprocedure voor een kandidaat voor het ambt van rechter bij het Gerecht in het arrest van 29 juli 2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, punten 54 en 57”). Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht, beperkt het Unierecht zich tot het vereiste om „alle waarborgen voor onafhankelijkheid [te] bieden” en „bekwaam [te] zijn hoge rechterlijke ambten te bekleden” (artikel 19, lid 2, VEU en artikel 254 VWEU). Zie ook mijn conclusie in de zaak Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, punt 54).
38 Zie, naar analogie, artikel 283, lid 2, VWEU en artikel 11.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, waarin wordt bepaald dat de president, de vicepresident en de overige leden van de directie van de ECB moeten worden gekozen „uit personen met een erkende reputatie en beroepservaring op monetair of bancair gebied”.
39 Voor een overzicht van de nationale wetgeving, zie Hof van Justitie van de Europese Unie, onderzoeksnota van de directie Onderzoek en Documentatie, Désignation, incompatibilités, prévention des conflits et révocation des membres des organes décisionnels des banques centrales nationales, 25/008, november 2025, met name blz. 12‑17. Ik merk op dat sommige van de genoemde voorwaarden ook zijn opgenomen in artikel 11, leden 3 en 4, van de wet betreffende de BNB.
40 Zie, naar analogie, mijn conclusie in de zaak Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, punt 48).
41 Zie de in voetnoot 39 hierboven vermelde onderzoeksnota en, naar analogie, artikel 11.1 van de statuten van het ESCB en de ECB, waarin wordt bepaald dat „[d]e leden [van de directie van de ECB] hun taken voltijds [vervullen]. Geen lid mag een beroepswerkzaamheid al dan niet tegen beloning verrichten, tenzij van deze bepaling door de Raad van bestuur bij uitzondering afwijking is toegestaan.” Zie ook artikel 3 („Onverenigbaarheden”) van de Terms and Conditions of Employment for the President of the European Central Bank (arbeidsvoorwaarden voor de president van de ECB), SEC/GovC/X/18/163a, waarin onder a) wordt bepaald dat „de president [van de ECB] zich [onthoudt] van elke economische of commerciële transactie, en [ontslag neemt] uit elke functie die zijn onafhankelijkheid in het gedrang kan brengen of hem de mogelijkheid kan bieden om gebruik te maken van vertrouwelijke informatie”.
42 Zie, naar analogie, arrest van 29 juli 2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, punt 54).
43 Naar analogie verwijs ik naar de opmerking van advocaat-generaal Geelhoed over het vereiste van onafhankelijkheid voor leden van de Commissie, zoals vastgelegd in artikel 213, lid 2, EG (thans artikel 17, lid 3, VEU): „De persoonlijke kwaliteiten van deze personen hebben rechtstreeks hun weerslag op het vertrouwen dat het publiek stelt in de gemeenschapsinstellingen, hun geloofwaardigheid en dus hun effectiviteit.” Zie conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak Commissie/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:140, punt 67; hierna: „conclusie in de zaak Commissie/Cresson”).
44 Ik merk op dat in overweging 1 van de in voetnoot 32 hierboven genoemde ECB-gedragscode wordt gesteld dat de ECB „gehouden [is] het algemeen belang te dienen en de hoogste integriteitsstandaarden te waarborgen. Derhalve plaatst de ECB verantwoordingsplicht, transparantie en de hoogste standaarden van ethiek centraal in haar benadering van corporate governance. De naleving van deze beginselen is een kernonderdeel van de geloofwaardigheid van de ECB en van essentieel belang om het vertrouwen van de Europese burgers te waarborgen.” Zie ook de overwegingen 3 en 5 van richtsnoer (EU) 2021/2253 van de Europese Centrale Bank van 2 november 2021 tot vaststelling van beginselen van een ethisch kader voor het eurosysteem (ECB/2021/49) (PB 2021 C 454, blz. 7) (hierna: „ECB-richtsnoer inzake een ethisch kader”), en de conclusie in de zaak Commissie/Cresson, punt 73.
45 Zie ook de conclusie in de zaak Rimšēvičs, punt 101, waarin onafhankelijkheid wordt aangemerkt als „de onaantastbare harde kern [van deze eisen]”. Zie ook artikel 6 van de ECB-gedragscode, waarnaar in voetnoot 32 hierboven wordt verwezen.
46 Zie bijvoorbeeld arrest van 29 juli 2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47 Arrest van 30 September 2021, Court of Auditors/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, punt 868).
48 Ook de andere taalversies bieden geen specifieke aanwijzingen (zie met name „faute grave” in de Franse taalversie, „σοβαρό παράπτωμα” in de Griekse taalversie, „falta grave” in de Spaanse taalversie, „gravi mancanze” in de Italiaanse taalversie, en „schwere Verfehlung” in de Duitse taalversie). Hetzelfde geldt voor drie andere gevallen waarin dit begrip in het primaire recht van de Unie in een verwante of vergelijkbare context voorkomt (zie artikel 11.4 van de statuten van het ESCB en de ECB met betrekking tot de leden van de directie van de ECB, artikel 228, lid 2, VWEU met betrekking tot de ombudsman en artikel 247 VWEU met betrekking tot de leden van de Commissie).
49 Zie bijvoorbeeld arrest van 7 november 2024, Burdene (C‑126/23, EU:C:2024:937, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50 https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/misconduct, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/misconduct.
51 Zie in dit verband de toelichting in de punten 62 en 63 hierboven.
52 Zie ook, in die zin, conclusie in de zaak Rimšēvičs, punt 104.
53 Conclusie in de zaak Commissie/Cresson, punt 67.
54 Volgens de BNB valt MA’s aandeelhouderschap binnen de werkingssfeer van artikel 11, lid 4, punt 4, van de wet betreffende de BNB. In haar schriftelijke opmerkingen verwijst zij naar de kenmerken van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid volgens het Bulgaarse vennootschapsrecht en stelt zij in wezen dat elke deelneming in een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid automatisch leidt tot het lidmaatschap van het bestuursorgaan van deze vennootschap.
55 Artikel 3, onder b), van de arbeidsvoorwaarden voor de president van de ECB, waarnaar wordt verwezen in voetnoot 41 hierboven.
56 De ECB-gedragscode waarnaar in voetnoot 32 wordt verwezen, met name de artikelen 11, 16 en 17 ervan. Zie ook de artikelen 10 en 11 van het in voetnoot 44 hierboven vermelde ECB-richtsnoer inzake een ethisch kader. Opgemerkt zij dat volgens artikel 1, lid 1, van het ECB-richtsnoer inzake een ethisch kader deze tekst alleen van toepassing is op de centrale banken van het Eurosysteem en hun functionarissen. Op het relevante tijdstip was Bulgarije nog geen lid van dit Eurosysteem. Zie voetnoot 19 hierboven.
57 Zie, naar analogie, de definitie van een belangenconflict in artikel 11 van de ECB-gedragscode, waarnaar in voetnoot 32 hierboven wordt verwezen, en in artikel 2, lid 9, van het ECB-richtsnoer inzake een ethisch kader, waarnaar in voetnoot 44 hierboven wordt verwezen.
58 Uit het dossier blijkt dat artikel 36, lid 3, ZPKONPI en artikel 50, lid 3, ZPK vereisen dat de persoon die een onverenigbaarheid heeft gemeld, binnen een maand na het indienen van deze verklaring de nodige maatregelen treft om deze onverenigbaarheid op te heffen en het tot aanstelling bevoegde gezag daarvan het passende bewijs te leveren. Bij gebreke van dergelijke corrigerende maatregelen is het tot aanstelling bevoegde gezag, in casu de nationale vergadering, verplicht om maatregelen te nemen om de rechtsbetrekking te beëindigen (artikel 36, lid 4, ZPKONPI en artikel 50, lid 4, ZPK). Deze bepalingen blijken te verwijzen naar de verklaring van onverenigbaarheid die krachtens artikel 35, leden 1 en 2, ZPKONPI en het overeenkomstig geformuleerde artikel 50 ZPK bij de nationale vergadering moet worden ingediend. Zoals ik reeds heb uiteengezet, blijkt de zaak in het hoofdgeding echter te zijn teweeggebracht door een bij de KPK ingediende verklaring betreffende activa en belangen. Zoals reeds is opgemerkt, is het verband tussen de inhoud van een dergelijke verklaring en de verplichting om een „onverenigbaarheid” op te heffen niet duidelijk. Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om dit te verifiëren.
59 Er zij tevens aan herinnerd dat, in de onderhavige zaak, na de benoeming van MA drie afzonderlijke verklaringen van activa en belangen zijn ingediend, en het is mij niet duidelijk hoe de verplichting om eventuele verklaarde onverenigbaarheden weg te nemen is beoordeeld ten aanzien van, met name, de eerste en de tweede verklaring.
60 Ik herinner eraan dat krachtens deze bepaling de president en de vicepresident van de BNB „bij eenparig besluit van de raad van bestuur een onbezoldigde activiteit [mogen] uitoefenen, mits er geen sprake is van een belangenconflict”.
61 Het blijkt dat, zoals de BNB heeft aangevoerd, het doel ervan is belangenconflicten te voorkomen, aangezien het ontbreken daarvan, zoals uitgelegd, inherent is aan het vereiste van onafhankelijkheid dat is verankerd in artikel 130 VWEU en artikel 7 van de statuten van het ESCB en de ECB.
62 Deze uitsluiting mag geen invloed hebben op de analyse. Voor het onderhavige doel is van belang dat het betrokken orgaan bevoegd is om de ontslagtoets te beoordelen, zoals die met name is toegepast op de vicepresident van de BNB. In dit verband is geen specifieke informatie verstrekt over de procedure voor het ontslag van de president van de BNB. Uit artikel 14, lid 1, van de wet betreffende de BNB blijkt evenwel te volgen dat een besluit daartoe rechtstreeks wordt genomen door het tot aanstelling bevoegde gezag, namelijk de nationale vergadering. Deze laatste blijkt ook bevoegd te zijn om de andere leden van de raad van bestuur van de BNB te ontslaan naar aanleiding van een besluit, zoals dat in de onderhavige zaak, dat door deze raad van bestuur is vastgesteld.
63 Uit het dossier blijkt dat overeenkomstig § 7 ZPKONPI en § 1 ZPK „onverenigbaarheid” het bekleden van een ander ambt of het uitoefenen van een activiteit is die krachtens de grondwet of een wet onverenigbaar is met de positie van bekleder van een hoog openbaar ambt.
64 Zie naar analogie arresten van 4 juni 2020, C.F. (Belastingcontrole) (C‑430/19, EU:C:2020:429, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 18 april 2024, Heureka Group (Online prijsvergelijkers) (C‑605/21, EU:C:2024:324, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
65 Arrest van 10 juli 2003, Commissie/ECB (C‑11/00, EU:C:2003:395, punten 130‑145).
66 Ibidem, punt 135.
67 Ibidem, punten 139‑141.
68 Of de werking van de KPK op het relevante tijdstip op een juiste rechtsgrondslag berustte, is uiteraard een enigszins andere vraag, en ik begrijp dat deze vraag, zoals hierboven reeds is aangegeven, het voorwerp uitmaakt van het beroep dat bij de verwijzende rechter aanhangig is.
69 Deze opmerking zou uiteraard moeten worden aangepast indien de autoriteit die bevoegd is om de gronden voor ontslag vast te stellen, een rechterlijke instantie is. Zie, naar analogie, artikel 11.4 van de statuten van het ESCB en de ECB, waarin wordt bepaald dat „[o]p verzoek van de Raad van bestuur of van de directie [...] een lid van de directie [van de ECB] dat niet meer aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt voldoet of op ernstige wijze is tekortgeschoten, door het Hof van Justitie van zijn ambt ontheven [kan] worden verklaard”.
70 Ik herinner eraan dat de achtste vraag alleen op die ontslaggrond betrekking heeft.
71 Voor een ander voorbeeld, zie de in voetnoot 67 aangehaalde bepaling.
72 Dit beginsel vormt een van de „werkzame” bestanddelen van het recht op behoorlijk bestuur; zie de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:650, punt 87). Volgens vaste rechtspraak moet de eerbiediging van de rechten van de verdediging worden gewaarborgd telkens wanneer een voor een persoon bezwarend besluit wordt vastgesteld. Zie bijvoorbeeld ook arrest van 4 juni 2020, C.F. (Belastingcontrole) (C‑430/19, EU:C:2020:429, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ik zie geen reden waarom het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging niet zou gelden wanneer het betrokken besluit wordt vastgesteld door een orgaan van een nationale centrale bank, mits een dergelijk besluit nadelige gevolgen heeft voor de rechtspositie van de betrokken persoon.
73 De ECB verwijst naar de Duitse („eine schwere Verfehlung begangen hat”), de Engelse („has been guilty of serious misconduct”), de Franse („a commis une faute grave”) en de Italiaanse („è reso colpevole di gravi mancanze”) taalversie.
74 Zie de Engelse en de Italiaanse taalversie waarnaar in de vorige voetnoot wordt verwezen.
75 Zie in dit verband de Duitse („eine schwere Verfehlung begangen hat”), de Franse („a commis une faute grave”), de Spaanse („haya incurrido en falta grave”) en de Tsjechische taalversie („se dopustí vážného pochybení”).
76 Ik merk op dat het Hof in het arrest Rimšēvičs de bestreden maatregel heeft aangemerkt als een besluit dat valt onder artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB, ondanks het ontbreken van een voorafgaande rechterlijke vaststelling van strafrechtelijke aansprakelijkheid. Het komt mij voor dat, indien een dergelijk belangrijk vereiste inherent was geweest aan het begrip „ernstig tekortschieten”, het in die zaak een duidelijke en toereikende grond zou hebben gevormd voor nietigverklaring (die het Hof op een andere basis heeft uitgesproken). Dit gezegd zijnde, betrof die zaak een tijdelijk verbod voor een president om de taken van een nationale centrale bank uit te voeren. Hoe het ook zij, in het licht van de conclusie waartoe ik op dit punt ben gekomen, acht ik het niet nodig om in te gaan op het door de ECB gemaakte onderscheid volgens hetwelk het vereiste van een voorafgaande rechterlijke beslissing niet zou gelden in het geval van de andere grond voor ontslag, namelijk het niet voldoen aan de eisen voor de uitoefening van het ambt.
77 Wat de specifieke rechten betreft die op het spel staan, kan een besluit tot toepassing van de ontslagtoets van artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB zowel het recht van de betrokkene om voor de minimumduur van het mandaat in functie te blijven als de door het Handvest van de grondrechten gewaarborgde rechten (zoals in het onderhavige geval het recht op eigendom of het recht op vrijheid van vereniging) aantasten. In de verwijzingsbeslissing wordt de ambtstermijn van de leden van de raad van bestuur van de BNB niet gespecificeerd. De Commissie en de ECB geven niettemin aan dat deze termijn zes jaar bedraagt (artikel 12, lid 4, van de wet betreffende de BNB). Hoewel het niet duidelijk is of deze periode een „normatieve export” is van de regel inzake de minimale ambtstermijn waarin artikel 14.2 van de statuten van het ESCB en de ECB voorziet, vormt het recht om in functie te blijven tot het einde van de ambtstermijn hoe dan ook een logisch gevolg van de waarborg van onafhankelijkheid die is verankerd in artikel 130 VWEU en artikel 7 van deze statuten.
78 Europese Commissie, Convergence Report 2024, Institutional Paper 294, Publicatiebureau van de Europese Unie, Luxemburg, 2024, blz. 43.
79 Europese Commissie, Convergence Report 2025 on Bulgaria, Institutional Paper 320, Publicatiebureau van de Europese Unie, Luxemburg, 2025, blz. 25.
80 Conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, punten 48, 53 en 56).
81 Naar analogie met hetgeen het Hof heeft geoordeeld in het arrest van 19 maart 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, punten 36 en 37). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, punt 69), met verwijzingen naar de rechtspraak waarin wordt herinnerd aan het feit dat artikel 47 van het Handvest rechtstreekse werking heeft en dus toelaat onverenigbare wetgeving buiten toepassing te laten.