Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 26. ožujka 2026.(1)
Predmet C-611/24
MA
protiv
Upravitelen savet na Balgarska narodna banka
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Statut Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke – Razrješenje viceguvernera nacionalne središnje banke – Članak 14.2. Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke – Primjenjivost – Članak 130. UFEU-a – Načelo neovisnosti nacionalnih središnjih banaka”
I. Uvod
1. „U državama u kojima ne postoji središnja banka izdanja, trebalo bi je osnovati […] Banke, a osobito središnje banke, trebaju biti zaštićene od političkog pritiska i voditi se isključivo načelima razboritog financijskog upravljanja(2).”
2. Prethodno navedena izjava, istaknuta na Međunarodnoj financijskoj konferenciji 1920.(3), i dalje je relevantna jer se u njoj naglašavaju dva ključna aspekta središnjeg bankarstva.
3. Kao prvo, ta izjava svjedoči o dubokoj ukorijenjenosti središnjih banaka u suvremenim ustavnim porecima u okviru ustrojstva tijela najviše razine javne vlasti. Iako nisu dio klasične „trodiobe vlasti” svojstvene ustroju javne vlasti u modernim demokracijama (zakonodavna, izvršna i sudbena vlast), središnje banke zauzimaju važan položaj unutar te strukture, što je osobito vidljivo iz pozornosti posvećene njihovu statusu u raznim ustavnim dokumentima, u kojima se katkad izričito navodi njihova neovisnost(4).
4. Važnost tog položaja, u usporedbi s drugim granama državne vlasti, i opseg ili legitimnost ovlasti povjerenih središnjim bankama, svakako i dalje potiču rasprave(5). Međutim, kao drugo, prethodno navedena razmatranja upućuju i na važnost potrebe da središnje banke budu slobodne od vanjskog utjecaja u izvršavanju svojih funkcija. Iako se može raspravljati i o točnim granicama njihove autonomije, općenito se smatra da središnje banke moraju moći obavljati svoje zadaće, kao ključni akteri unutar „monetarnih ustava”(6), na način da ih ne uvjetuju kratkoročni politički ciklusi ili okolnosti, kao što je to uostalom navela Europska središnja banka (ESB) u ovom postupku(7).
5. U skladu s pravom Unije, zahtjev da središnje banke budu slobodne od vanjskih utjecaja propisan je člankom 130. UFEU-a i u gotovo jednako formuliranom članku 7. Statuta Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke (u daljnjem tekstu: Statut ESSB-a i ESB-a)(8). Tim se odredbama u biti propisuje da ni ESB, ni nacionalna središnja banka države članice, niti bilo koji član njihovih tijela nadležnih za odlučivanje ne traže ni primaju naputke od bilo kojeg vanjskog tijela. Suprotno tomu, institucije, tijela, uredi i agencije Unije te vlade država članica moraju se obvezati da će poštovati to načelo i da neće nastojati utjecati na članove tijela nadležnih za odlučivanje u ESB-u ili u nacionalnim središnjim bankama u obavljanju njihovih zadaća.
6. Ta općenita formulacija o neovisnosti središnjih banaka dopunjena je člankom 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a, kojim se, konkretno, mogućnost razrješenja dužnosti guvernera nacionalne središnje banke prije isteka njegova mandata ograničava na dva slučaja: kao prvo, kada „više ne ispunjava uvjete koji su potrebni za obavljanje dužnosti” i, kao drugo, kada je „počinio tešku povredu dužnosti”.
7. Sud je već imao priliku razmotriti drugi dio tog „kriterija razrješivosti” (teška povreda dužnosti) u presudi Rimšēvičs(9). Međutim, u tom slučaju nije podnesen nijedan dokaz o povredi dužnosti, stoga je Sud mogao ograničiti svoje ispitivanje na relativno apstraktnu razinu, odnosno na razinu primjenjivog standarda dokazivanja, te je zaključio da, kako bi se dotičnom guverneru privremeno zabranilo obavljanje njegovih dužnosti, moraju postojati dovoljno dosljedne naznake počinio tešku povredu dužnosti(10).
8. Ovaj predmet pruža Sudu dodatnu, i svakako bolju, priliku da ponovno razmotri taj „kriterij razrješivosti” te ispita granice koje to jamstvo neovisnosti nacionalnih središnjih banaka, zajedno s njegovom općenitijom formulacijom u članku 130. UFEU-a i članku 7. Statuta ESSB-a i ESB-a, nalaže državama članicama prilikom utvrđivanja uvjeta pod kojima se član upravljačkog tijela nacionalne središnje banke može razriješiti dužnosti.
9. Potreba za razmatranjem tog pitanja proizlazi iz odluke Upravnog vijeća Bugarske narodne banke (u daljnjem tekstu: BNB), kojom je utvrđeno da postoje razlozi da se MA-a razriješi dužnosti viceguvernera i direktora Odjela za „izdavanje” (u daljnjem tekstu: BNB-ova odluka).
10. Ta je odluka uslijedila nakon utvrđenja drugog tijela, Komisije za protivodejstvie na korupciata (Komisija za suzbijanje korupcije, Bugarska; u daljnjem tekstu: KPK), koja je utvrdila niz nespojivosti MA-ova položaja kao viceguvernera BNB-a i njegovih drugih djelatnosti (u daljnjem tekstu: KPK-ova odluka). Te su se zabrinutosti odnosile, kao prvo, na MA-ovo članstvo, u vrijeme njegova izbora za viceguvernera, u društvu s ograničenom odgovornošću i, kao drugo, na njegov položaj člana uprave dvaju neprofitnih subjekata, odnosno golf-kluba i istraživačkog instituta. Čini se i da MA nije prekinuo te angažmane u propisanim rokovima.
11. Prilikom donošenja odluke Upravno vijeće BNB-a uzelo je u obzir KPK-ovu odluku i zaključilo da se ne može smatrati da MA ispunjava uvjete potrebne za obavljanje svojih dužnosti kao viceguvernera te da je, osim toga, utvrđeno da je počinio tešku povredu dužnosti. Drugim riječima, Upravno vijeće smatralo je da je razrješenje MA-a opravdano na temelju obaju razloga iz članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a. Iako se, kao što je to već navedeno, ta odredba odnosi na položaj guvernera nacionalnih središnjih banaka, bugarski je zakonodavac odlučio proširiti primjenu „kriterija razrješivosti” utvrđenog u toj odredbi i na ostale članove Upravnog vijeća BNB-a.
12. MA osporava zakonitost BNB-ove odluke pred Vrhovenim administrativenim sadom (Vrhovni upravni sud, Bugarska), odnosno sudom koji je uputio zahtjev u ovom postupku. Konkretno, tvrdi da u ovom predmetu nije utvrđen nijedan od dvaju razloga za razrješenje. U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev postavio je Sudu niz pitanja kojima u biti ističe sljedeću problematiku.
13. Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev želi doznati omogućava li načelo neovisnosti nacionalnih središnjih banaka obvezu – propisanu nacionalnim pravom njihovih tijela odlučivanja, poput viceguvernera – prijave svojih udjela u društvima i neprofitnim subjektima (peto pitanje). Kao drugo, s obzirom na to da se predmet odnosi na viceguvernera nacionalne središnje banke, a ne na njezina guvernera, sud koji je uputio zahtjev pita o primjenjivosti „kriterija razrješivosti” utvrđenog u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a (prvo i drugo pitanje). Kao treće, traži pojašnjenje o usklađenosti s pravom Unije nekoliko elemenata nacionalnog prava koji bi mogli dovesti do zaključka da osoba o kojoj je riječ ne ispunjava uvjete potrebne za obavljanje svojih dužnosti, što je jedan od dva razloga za razrješenje utvrđenih tim kriterijem (treće, četvrto, peto, šesto i sedmo pitanje). Kao četvrto, pita je li nadležnost BNB-a da ocijeni postojanje teške povrede dužnosti kao drugi dio tog kriterija usklađena s pravom Unije (osmo pitanje).
14. Iz toga proizlazi da se ovim zahtjevom za prethodnu odluku u prvi plan dovodi pitanje ovlasti država članica da utvrde uvjete pod kojima se član tijela nadležnog za odlučivanje nacionalne središnje banke može razriješiti dužnosti. Pitanja na koja Sud treba odgovoriti odnose se stoga na ograničenja koja se pravom Unije mogu naložiti toj ovlasti i koja su, kao što ću to objasniti, namijenjena osiguravanju stabilnosti mandata guvernera nacionalnih središnjih banaka, a time i očuvanju sposobnosti tih institucija da obavljaju svoje zadaće i njihovoj zaštiti od proizvoljnih intervencija.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
15. U skladu s člankom 130. UFEU-a, „pri izvršavanju ovlasti i obavljanju zadaća i dužnosti koje su im dodijeljene Ugovorima i Statutom ESSB-a i ESB-a, ni [ESB] ni nacionalne središnje banke kao niti članovi njihovih tijela nadležnih za odlučivanje ne traže i ne primaju naputke od institucija, tijela, ureda ili agencija Unije, bilo koje vlade država članica ili bilo kojeg drugog tijela. Institucije, tijela, uredi ili agencije Unije i vlade država članica obvezuju se da će poštovati ovo načelo i da neće nastojati utjecati na članove tijela nadležnih za odlučivanje u [ESB-u] ili u nacionalnim središnjim bankama u obavljanju njihovih zadaća”.
16. Člankom 131. UFEU-a predviđa se da „[s]vaka država članica osigurava da njezino nacionalno zakonodavstvo, uključujući i statut njezine nacionalne središnje banke, bude usklađeno s Ugovorima i Statutom ESSB-a i ESB-a”.
17. Članak 7. Statuta ESSB-a i ESB-a naslovljen je „Neovisnost” i u njemu se navodi da, „[u] skladu s člankom 130. [UFEU-a], pri izvršavanju ovlasti i obavljanju zadaća i dužnosti koje su im dodijeljene ovim Ugovorom i ovim Statutom, ni ESB ni nacionalne središnje banke kao niti članovi njihovih tijela nadležnih za odlučivanje ne smiju tražiti ni primati naputke od institucija, tijela, ureda i agencija Unije, bilo koje vlade država članica ili bilo kojeg drugog tijela. Institucije, tijela, uredi i agencije Unije i vlade država članica obvezuju se da će poštovati ovo načelo i da neće nastojati utjecati na članove tijela nadležnih za odlučivanje u ESB-u ili u nacionalnim središnjim bankama u obavljanju njihovih zadaća”.
18. Člankom 14. Statuta ESSB-a i ESB-a, naslovljenim „Nacionalne središnje banke”, predviđa se:
„[…]
14.2. Statuti nacionalnih središnjih banaka moraju osobito predvidjeti da mandat guvernera nacionalne središnje banke bude najmanje 5 godina.
Guverner može biti razriješen dužnosti samo ako više ne ispunjava uvjete koji su potrebni za obavljanje dužnosti ili ako je počinio tešku povredu dužnosti. Protiv odluke donesene u tom smislu, dotični guverner ili Upravno vijeće mogu pokrenuti postupak pred Sudom zbog povrede Ugovorâ ili bilo kojeg pravnog pravila vezanog za njegovu primjenu. Takav se postupak pokreće u roku od dva mjeseca od objavljivanja odluke ili obavješćivanja tužitelja o njoj ili, ako takva objava ili obavijest izostanu, od dana kad je tužitelj saznao za odluku.
[…].”
B. Nacionalno pravo
1. 1. Zakon o Bugarskoj narodnoj banci
19. U skladu s člankom 11. Zakona za Balgarskata narodna banka (Zakon o Bugarskoj narodnoj banci, u daljnjem tekstu: Zakon o BNB-u):
„(1) Upravno vijeće sastoji se od sedam članova: guvernera Banke, tri viceguvernera i tri druga člana.
(2) Članovi Upravnog vijeća bugarski su državljani.
(3) […] Za članove Upravnog vijeća biraju se i imenuju izvrsni stručnjaci za gospodarstvo, financije i bankarstvo koji ispunjavaju uvjete visokih moralnih standarda.
(4) […] Član Upravnog vijeća ne može biti osoba:
1. osuđena na kaznu zatvora zbog kaznenog djela počinjenog s namjerom;
2. nad kojom je, kao trgovcem pojedincem ili komplementarom komanditnog društva, otvoren stečaj;
3. koja je u razdoblju od dvije godine prije donošenja odluke o stečaju društva ili zadruge bila član njezina upravljačkog ili nadzornog tijela;
4. […] koja je trgovac pojedinac [poslovnog subjekta], komplementar u komanditnom društvu, direktor, trgovački predstavnik, trgovački zastupnik, ovlašteni zastupnik, trgovački posrednik, likvidator ili stečajni upravitelj, član upravljačkog ili nadzornog tijela društva ili zadruge, osim društava u kojima [BNB] ima udjele;
5. koja je drugom članu Upravnog vijeća [BNB-a] bračni ili izvanbračni drug ili izravni srodnik ili neizravni srodnik do zaključno četvrtog stupnja ili po tazbini do zaključno drugog stupnja.”
20. Članak 12. Zakona o BNB-u glasi kako slijedi:
„[…]
5. […] Guverner i viceguverneri ne smiju obavljati drugu djelatnost, osim obrazovne djelatnosti ili djelatnosti člana tijela društava čiji je član [BNB] ili međunarodnih organizacija povezanih s djelatnostima [BNB-a], osim ako ih je u skladu s člankom 99. stavkom 5. Ustava Republike Bugarske imenovao predsjednik vlade. Na temelju jednoglasne odluke Upravnog vijeća mogu obavljati djelatnost bez naknade, pod uvjetom da ne postoji sukob interesa.
[…]
(10) Guverner, viceguverneri i ostali članovi Upravnog vijeća podnose tijelu koje ih je izabralo ili imenovalo izjave iz članka 49. stavka 1. točke 3. Zakona za protivodejstvie na korupciata (Zakon o suzbijanju korupcije, u daljnjem tekstu: ZPK). […].”
21. U skladu s člankom 14. Zakona o BNB-u:
„(1) Nadležno tijelo iz članka 12. može prijevremeno razriješiti člana Upravnog vijeća samo ako ne ispunjava uvjete koji su potrebni za obavljanje dužnosti ili ako je utvrđeno da je počinio tešku povredu dužnosti za potrebe članka 14.2. Statuta [ESSB-a i ESB-a].
(2) […] Razlozi za prijevremeno razrješenje viceguvernera ili drugog člana Upravnog vijeća, osim guvernera, utvrđuju se odlukom Upravnog vijeća u skladu s postupkom koji je ono utvrdilo. Ovlasti člana Upravnog vijeća čije se razrješenje predlaže miruju od dana donošenja odluke Upravnog vijeća. Odluka Upravnog vijeća može se u roku od sedam dana osporavati pred Vrhovenim administrativenim sadom (Vrhovni upravni sud). Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud) donosi konačnu odluku u roku od 14 dana od primitka tužbe. Konačna odluka dostavlja se tijelu koje je u skladu s člankom 12. nadležno za prijevremeno razrješenje.”
2. 2. Zakonodavstvo u području borbe protiv korupcije
22. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su u različitim razdobljima za činjenice u glavnom postupku u području borbe protiv korupcije bila relevantna dva instrumenta nacionalnog zakonodavstva, odnosno Zakon za protivodejstvie na korupciata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imuštestvo (Zakon o suzbijanju korupcije i oduzimanju nezakonito stečene imovine, u daljnjem tekstu: ZPKONPI) i ZPK.
23. Kao prvo, u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom 12. ZPKONPI-ja (koji je stavljen izvan snage 6. listopada 2023.) te slično formuliranim člankom 6. stavkom 1. točkom 12. ZPK-a, „[o]sobe koje obnašaju [visoke][(11)] javne dužnosti su u smislu ovog zakona” „guverner, viceguverneri, članovi Upravnog vijeća i glavni tajnik [BNB-a]”.
24. Kao drugo, u skladu s člankom 35. stavkom 1. ZPKONPI-ja i slično formuliranim člankom 49. stavkom 1. ZPK-a:
„(1) Osobe koje obnašaju [visoke][(12)] javne dužnosti […] moraju dati sljedeće izjave:
1. izjavu o nespojivosti;
2. imovinsku karticu;
3. izjavu o promjeni okolnosti navedenih u izjavi iz točke 1.;
4. izjavu o promjeni okolnosti navedenih u izjavi iz točke 2. u dijelu koji se odnosi na kamate i podrijetlo sredstava u slučaju prijevremene otplate dugova i zajmova.
(2) […] Izjave iz stavka 1. točaka 1. i 3. podnose se tijelu nadležnom za izbor ili imenovanje, […] a izjave iz stavka 1. točaka 2. i 4. podnose se Komisiji [za suzbijanje korupcije i oduzimanje nezakonito stečene imovine]” (potonje upućivanje zamijenjeno je u članku 49. stavku 4. ZPK-a upućivanjem na KPK).
25. U skladu s člankom 37. ZPKONPI-ja i slično formuliranim člankom 51. ZPK-a:
„(1) Osobe koje obnašaju [visoke](13) javne dužnosti […] moraju Komisiji podnijeti imovinsku karticu koja se odnosi na tuzemstvo i inozemstvo, u kojoj navode:
[…]
12. [(14)] članstvo u društvima, [komanditnim društvima](15), upravljačkim ili nadzornim tijelima društava, neprofitnim pravnim osobama ili zadrugama te obavljanje djelatnosti kao trgovac pojedinac [poslovnog subjekta] u trenutku njihova izbora ili imenovanja ili u razdoblju od 12 mjeseci prije datuma njihova izbora ili imenovanja;[
[…].”
26. Na temelju članka 38. stavka 1. točke 1. ZPKONPI-ja, imovinsku karticu trebalo je podnijeti u roku od jednog mjesec od stupanja na visoku javnu dužnost. Člankom 38. stavkom 2. predviđa se da „[o]soba o kojoj je riječ može u roku od jednog mjeseca od podnošenja imovinske kartice izmijeniti svoju karticu ako je to potrebno za otklanjanje nepotpunosti ili pogrešaka u navedenim okolnostima”.
27. Čini se da je ta odredba zamijenjena člankom 53. ZPK-a na temelju kojeg „osobe koje obnašaju javnu dužnost moraju u roku od jednog mjeseca nakon promjene podnijeti izjave u skladu s člankom 49. stavkom 1. točkama 3. i 4.”.
28. Naposljetku, člankom 7. ZPK-a predviđa se da je „[t]ijelo za sprečavanje i suzbijanje korupcije i utvrđivanje sukoba interesa u smislu ovog zakona […] [KPK]”.
29. Na temelju članka 13. stavka 1. točke 8. ZKP-a, KPK „provjerava upozorenja dana u vezi s izjavama javnih dužnosnika i, ako se utvrdi nespojivost, poziva tijelo nadležno za izbor ili imenovanje da poduzme odgovarajuće mjere […]”.
III. Činjenice, nacionalni postupak i prethodna pitanja
30. Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Narodna skupština Republike Bugarske, u daljnjem tekstu: Narodna skupština) izabralo je 26. srpnja 2023. MA-a za viceguvernera BNB-a i direktora Odjela za „izdavanje” (jedan od triju glavnih odjela BNB-a).
31. U skladu s člankom 35. stavkom 1. točkom 1. ZPKONPI-ja, u vezi s člankom 11. stavkom 4. točkom 4. i člankom 12. stavkom 5. Zakona o BNB-u, on je 27. srpnja 2023. podnio Narodnoj skupštini izjavu o nespojivosti.
32. MA je 11. kolovoza 2023. podnio KPK-u prvu imovinsku karticu u skladu s člankom 35. stavkom 1. točkom 2. ZKONPI-ja. U toj je kartici MA naveo da posjeduje 2 % udjela u društvu s ograničenom odgovornošću (Iontech Engineering OOD) te je vrijednost tog udjela procijenio na 117 000 bugarskih leva (otprilike 58 500 eura) (u daljnjem tekstu: prva imovinska kartica).
33. Dana 8. studenoga MA je prodao svoj udio u Iontech Engineeringu za iznos od 100 bugarskih leva (otprilike 50 eura).
34. U skladu s člankom 49. stavkom 1. točkom 4. ZPK-a, MA je 13. studenoga 2023. obavijestio KPK o izmjeni u prvoj imovinskoj kartici, pri čemu je procijenio vrijednost svojeg udjela u društvu Iontech Engineering na 100 bugarskih leva (otprilike 50 eura)(16). Nadalje, naveo je da je u trenutku svojeg imenovanja bio član uprave dviju neprofitnih pravnih osoba, a to su Balkanski Panica Institut za naučni izdirvania (Balkanski-Panica institut za znanstvena istraživanja, u daljnjem tekstu: Institut za znanstvena istraživanja) i Golf Klub Blagoevgrad (u daljnjem tekstu: Golf-klub) (u daljnjem tekstu: druga imovinska kartica).
35. Dana 23. studenoga 2023. promjena vlasništva je upisana u trgovački registar. MA je razriješen dužnosti člana uprave dviju neprofitnih pravnih osoba 15. prosinca 2023. odnosno 17. siječnja 2024.
36. MA je 7. veljače 2024. podnio KPK-u novu imovinsku karticu u skladu s člankom 49. stavkom 1. točkom 4. ZPK-a (u daljnjem tekstu: treća imovinska kartica). U toj je imovinskoj kartici konkretno naveo da na datum izbora odnosno imenovanja nije posjedovao udjele u društvu te da nije bio član upravljačkog ili nadzornog tijela ikakve neprofitne pravne osobe ili zadruge. Nadalje, izjavio je da tijekom 12 mjeseci prije datuma njegova izbora odnosno imenovanja nije imao nikakav udio u društvu.
37. Odlukom od 24. lipnja 2024. KPK je na temelju članka 13. stavka 1. točke 8. ZPK-a utvrdio da postoji nespojivost u odnosu na MA-a u njegovu svojstvu viceguvernera BNB-a i direktora Odjela za izdavanje BNB-a kad je riječ o, kao prvo, njegovu članstvu u društvu Iontech Engineering i, kao drugo, njegovim djelatnostima kao člana uprave dviju neprofitnih pravnih osoba, a da pritom ne postoji odobrenje Upravnog vijeća BNB-a.
38. KPK je 27. lipnja 2024. obavijestio BNB i Narodnu skupštinu o toj odluci. MA-u je na njegov zahtjev odobren neplaćeni dopust.
39. MA je 1. srpnja 2024. protiv KPK-ove odluke podnio tužbu Administrativenom sadu Sofia grad (Upravni sud u Sofiji, Bugarska)(17).
40. MA je 16. srpnja 2024. podnio Upravnom vijeću BNB-a pisana očitovanja u kojima je osporavao, među ostalim, postojanje razloga za svoje razrješenje te je podnio zahtjev za izvođenje dokaza i zahtjev za saslušanje u prisutnosti svojeg odvjetnika.
41. Istoga je datuma Upravno vijeće BNB-a donijelo odluku u kojoj je utvrdilo da postoje razlozi da se MA-a razriješi dužnosti viceguvernera i direktora Odjela za izdavanje.
42. Konkretnije, i s obzirom na KPK-ovu odluku, Upravno vijeće BNB-a zaključilo je da MA ne ispunjava uvjete potrebne za obavljanje dužnosti. Iako je smatralo da to utvrđenje samo po sebi predstavlja dovoljan razlog za razrješenje, zauzelo je i stajalište da isto postupanje predstavlja tešku povredu dužnosti(18).
43. MA je prestao obavljati dužnost viceguvernera i člana Upravnog vijeća BNB-a s učinkom od datuma donošenja BNB-ove odluke. Tu je odluku osporavao pred sudom koji je uputio zahtjev, koji je odbio njegov zahtjev za suspenziju izvršenja BNB-ove odluke te odlučio prekinuti postupak kako bi Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li kriterije za razrješenje guvernera i postupak osporavanja odluke o razrješenju iz članka 14.2. [Statuta ESSB-a i ESB-a] tumačiti na način da se primjenjuju na sve članove tijela nacionalne središnje banke nadležnih za odlučivanje?
2. U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje: dopušta li se člankom 14.2. [Statuta ESSB-a i ESB-a] nacionalno zakonodavstvo kojim se uvode isti kriteriji razrješenja članova tijela nacionalne središnje banke nadležnih za odlučivanje kao što su oni koji su tom zakonodavnom odredbom predviđeni za guvernera?
3. Dopušta li se člankom 14.2. [Statuta ESSB-a i ESB-a] spojivost obnašanja dužnosti guvernera nacionalne središnje banke sa svojstvom dioničara društva kapitala s pravom na udio u dobiti društva razmjerno udjelu?
4. Dopušta li se člankom 14.2. [Statuta ESSB-a i ESB-a] spojivost obnašanja dužnosti guvernera nacionalne središnje banke sa svojstvom člana upravljačkog tijela neprofitne pravne osobe koja u skladu sa svojim statutom može obavljati gospodarsku djelatnost, a da nije donesena jednoglasna odluka upravnog vijeća nacionalne središnje banke, koja je u skladu s nacionalnim pravom potrebna za obavljanje djelatnosti bez naknade?
5. Dopušta li se člankom 131. [UFEU-a] i člankom 7. [Statuta ESSB-a i ESB-a] nacionalno zakonodavstvo kojim se članove tijela nacionalne središnje banke nadležne za odlučivanje obvezuje da u određenom roku od preuzimanja javne dužnosti u svojstvu osoba koje obnašaju javnu dužnost u smislu nacionalnog prava podnesu nadležnom tijelu javne vlasti izjavu o svojem sudjelovanju kao dioničara društava kapitala i o sudjelovanju u upravljačkim tijelima neprofitnih pravnih osoba?
6. Dopušta li se člankom 131. [UFEU-a] i člankom 14.2. [Statuta ESSB-a i ESB-a] nacionalno zakonodavstvo kojim se guvernera nacionalne središnje banke obvezuje da u određenom roku od preuzimanja javne dužnosti u svojstvu osobe koja obnaša javnu dužnost u smislu nacionalnog prava poduzme mjere radi prestanka svojega sudjelovanja kao dioničara društva kapitala i upravljačkih tijela neprofitnih pravnih osoba?
7. Dopušta li se člankom 14.2. [Statuta ESSB-a i ESB-a] tumačenje prema kojem se smatra da guverner nacionalne središnje banke koji je izvan zakonskog roka otklonio nespojivost s obnašanjem javne dužnosti ne ispunjava uvjete koji su potrebni za obavljanje dužnosti?
8. Dopušta li se člankom 131. UFEU-a te člancima 7. i 14.2. [Statuta ESSB-a i ESB-a] nacionalno zakonodavstvo kojim se tijelu zaduženom za utvrđivanje razloga za razrješenje omogućuje da za potrebe i u okviru tog posebnog postupka ocijeni je li osoba o kojoj je riječ počinila tešku povredu dužnosti u smislu članka 14.2. [Statuta ESSB-a i ESB-a]?”
44. MA, BNB, španjolska vlada, ESB i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Te su zainteresirane osobe iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 18. studenoga 2025.
IV. Ocjena
45. Podsjećam na to da predmet u glavnom postupku proizlazi iz informacija koje je MA naveo u obliku više podnesenih izjava u skladu s primjenjivim zakonodavstvom nakon njegova imenovanja na dužnost viceguvernera BNB-a, a koje se odnose na njegov udio u društvu i na njegove položaje u neprofitnim pravnim osobama. U tom ću kontekstu započeti analizu petim prethodnim pitanjem, kojim se od Suda traži da s obzirom na načelo neovisnosti nacionalnih središnjih banaka ispita usklađenost obveze člana tijela nadležnog za odlučivanje takve banke, kao što je viceguverner, da prijavi situacije poput onih prethodno opisanih (dio A). Nadalje, ističem da se odluka u kojoj je utvrđeno da je potrebno razriješiti MA-a dužnosti temeljila na gledištu da te situacije predstavljaju razloge za razrješenje utvrđene u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a. Stoga ću nakon toga razmotriti prvo i drugo pitanje, kojima se od Suda traži da utvrdi je li ta odredba primjenjiva na okolnosti ovog slučaja (dio B). Zatim ću se osvrnuti na dvojbe koje je sud koji je uputio zahtjev iznio u pogledu toga može li se na temelju primjenjivih odredbi prava Unije zaključiti da interesi kao što su oni iz glavnog postupka mogu opravdati razrješenje (vice)guvernera nacionalne središnje banke te može li se do takvog zaključka doći ako potrebni pravni lijekovi nisu podneseni u propisanim rokovima (treće, četvrto, šesto i sedmo pitanje) (dio C). Naposljetku, razmotrit ću osmo prethodno pitanje, kojim se od Suda traži da utvrdi dopušta li se člankom 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a nacionalnom tijelu nadležnom za utvrđivanje razloga za razrješenje da ocijeni je li utvrđena „teška povreda dužnosti” kao jedan od dvaju razloga za razrješenje predviđenih tom odredbom (dio D).
A. Izjava o udjelima u društvima i sudjelovanju u upravljačkim tijelima neprofitnih pravnih osoba (peto pitanje)
46. Svojim petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita dopušta li se odredbama prava Unije kojima se utvrđuje načelo neovisnosti središnjih banaka (članak 130. UFEU-a i članak 7. Statuta ESSB-a i ESB-a) nacionalno zakonodavstvo kojim se članove tijela nacionalne središnje banke nadležne za odlučivanje obvezuje da u određenom roku od preuzimanja javne dužnosti podnesu nadležnom tijelu javne vlasti izjavu o svojem sudjelovanju kao dioničara društava i o sudjelovanju u upravljačkim tijelima neprofitnih pravnih osoba. U tom pogledu podsjećam na to da se tim odredbama prava Unije propisuje načelo neovisnosti nacionalnih središnjih banaka, koje se primjenjuje na sve članove tijela odlučivanja takvih banaka neovisno o tome jesu li dio eura(19).
47. Najprije pojašnjavam da upućivanje u tekstu pitanja na „nadležno tijelo javne vlasti” shvaćam kao upućivanje na KPK. To nije nerelevantno s obzirom na to da se primjenjivim nacionalnim zakonodavstvom predviđaju dvije vrste izjava: „izjava o nespojivosti”, koja se podnosi tijelu za imenovanje, odnosno Narodnoj skupštini i „imovinska kartica”, koja se podnosi KPK-u. Prema mojem mišljenju, očito je samo potonja kategorija relevantna za potrebe ove ocjene.
48. U tom pogledu iz članka 37. stavka 1. točke 12. ZPKONPI-ja te slično formuliranog članka 51. stavka 1. točke 13. ZPK-a proizlazi da je osoba koja obnaša javnu dužnost, konkretno dužnost viceguvernera BNB-a, dužna KPK-u podnijeti izjavu o, među ostalim, svakom članstvu u društvima te o sudjelovanju u upravljačkim ili nadzornim tijelima neprofitnih pravnih osoba ili zadruga u trenutku svojeg imenovanja i tijekom 12 mjeseci koji mu prethode.
49. Treba dodati da je, kao što to proizlazi iz spisa, KPK neovisno, specijalizirano i stalno upravno tijelo kojem su povjerene zadaće u području sprečavanja i suzbijanja korupcije te utvrđivanja sukoba interesa(20). Kao u ovom predmetu, i kao što ću to detaljnije objasniti u dijelu D ovog mišljenja, KPK-ova odluka može potaknuti djelovanje Upravnog vijeća BNB-a kako bi se utvrdilo postoji li razlog za razrješenje u smislu članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a.
50. S obzirom na te elemente, ne vidim kako bi obveza člana tijela nadležnog za odlučivanje nacionalne središnje banke, kao što je viceguverner, da tijelu kao što je KPK podnose izjave o članstvu u profitnim i neprofitnim subjektima mogla dovesti do ikakve neusklađenosti s načelom neovisnosti nacionalnih središnjih banaka. Naprotiv, kao što su to tvrdili BNB, španjolska vlada, ESB i Komisija, ta obveza pridonosi očuvanju te neovisnosti. Upravo se provjerom u okviru takvih izjava mogu utvrditi i, po potrebi, otkloniti potencijalne prijetnje neovisnosti središnje banke.
51. Međutim, ako je mehanizam tih izjava povezan s naknadnim postupkom koji je usmjeren na utvrđivanje postojanja razloga za razrješenje u smislu članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a, tada je, naravno, bitno da uvjeti koji se primjenjuju na te izjave budu jasno utvrđeni u pogledu situacija koje treba priopćiti i propisanih rokova.
52. U tom pogledu, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, čini se da se primjenjivim odredbama nacionalnog prava, kao što je to navedeno u točki 48. ovog mišljenja, dovoljno jasno definira obveza priopćavanja članstva u profitnim i neprofitnim subjektima.
53. Nadalje, iz teksta petog pitanja i zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da rok za podnošenje relevantne izjave počinje teći od trenutka stupanja osobe o kojoj je riječ na dužnost i to do jednog mjeseca(21). U apstraktnom smislu i ako nema nikakvih konkretnih argumenata koji bi upućivali na suprotno, čini se da se takvim rokom uspostavlja razumna ravnoteža između potrebe za zaštitom neovisnosti središnje banke, koja bi bila u suprotnosti s iznimno dugim rokom u odnosu na trajanje mandata viceguvernera, i potrebe da se dotičnoj osobi osigura dovoljno vremena da ispuni obvezu o kojoj je riječ.
54. Stoga smatram da se članku 130. UFUE-a i članku 7. Statuta ESSB-a i ESB-a ne protive pravila nacionalnog prava kojima se zahtijeva da viceguverner nacionalne središnje banke nadležnom nacionalnom tijelu podnese izjavu o svojem sudjelovanju kao dioničara društva ili o sudjelovanju u upravljačkim tijelima neprofitnog subjekta.
55. Taj mi zaključak omogućuje da razmotrim sljedeće pitanje, koje se odnosi na mogućnost razrješenja dužnosti takvog člana tijela nadležnog za odlučivanje nacionalne središnje banke ako priopćene informacije dovedu do zaključka da je ispunjen jedan od razloga za razrješenje utvrđenih u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a.
B. Primjenjivost članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a (prvo i drugo pitanje)
56. U ovom ću dijelu objasniti da se kriteriji za razrješenje dužnosti guvernera nacionalne središnje banke, utvrđeni u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a (u daljnjem tekstu: „kriterij razrješivosti”), na temelju prava Unije primjenjuju samo na guvernere nacionalnih središnjih banaka (odjeljak 1.). Zatim ću objasniti da države članice i dalje mogu slobodno proširiti primjenjivost tog kriterija na druge članove tijela nadležnog za odlučivanje svojih nacionalnih središnjih banaka (odjeljak 2.).
1. 1. Područje primjene članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a (prvo pitanje)
57. Valja podsjetiti na to da u skladu s prvim podstavkom članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a, „[s]tatuti nacionalnih središnjih banaka moraju osobito predvidjeti da mandat guvernera nacionalne središnje banke bude najmanje 5 godina”. U istoj se odredbi u drugom podstavku navodi da „ [g]uverner može biti razriješen dužnosti samo ako više ne ispunjava uvjete koji su potrebni za obavljanje dužnosti ili ako je počinio tešku povredu dužnosti”(22). Tim se člankom također predviđa da protiv odluke donesene u tom smislu, „dotični guverner ili Upravno vijeće [ESB-a] mogu pokrenuti postupak pred Sudom zbog povrede [UFEU-a] ili bilo kojeg pravnog pravila vezanog za njegovu primjenu”.
58. Iz toga slijedi da članak 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a sadržava tri različita pravila. Kao prvo, utvrđuje se pravilo o minimalnom trajanju mandata guvernera nacionalne središnje banke; kao drugo, u njemu se navode dvije situacije u kojima se taj mandat može prijevremeno prekinuti („kriterij razrješivosti”) i, kao treće, njome se uspostavlja posebno pravno sredstvo, kojim se guverneru o kojem je riječ i Upravnom vijeću ESB-a daje aktivna procesna legitimacija za osporavanje takve odluke pred Sudom.
59. Jasan tekst te odredbe pokazuje da se ona, u sva tri navedena aspekta, primjenjuje samo na guvernere, a ne i na druge članove tijela nadležnog za odlučivanje nacionalnih središnjih banaka.
60. Osim toga, taj zaključak potvrđuju i kontekst te odredbe i ciljevi koji se njome nastoje ostvariti.
61. Kao što je to već navedeno, članak 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a nadopunjuje članak 130. UFEU-a, koji je u biti preuzet u članku 7. tog statuta, koji, kao što je Sud na to podsjetio, odražava važnost koju su autori Ugovorâ pridali osiguravanju toga da ESB i ESSB mogu neovisno izvršavati zadaće koje su im povjerene(23).
62. U tom je kontekstu Sud u presudi Rimšēvičs naglasio da je svrha triju pravila iz članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a „osigura[ti] funkcionaln[u] neovisnost guvernera nacionalnih središnjih banaka”, koje zajedno s ESB-om čine ESSB(24). Osim toga, zbog posebnih obilježja pravnog sredstva predviđenog trećim pravilom te odredbe, koje predstavlja poseban oblik tužbe za poništenje protiv nacionalne mjere(25), Sud je logiku na kojoj se temelji članak 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a opisao na način da obuhvaća „vrlo integrira[n] susta[v] kakav su željeli autori Ugovorâ za [ESSB]”(26).
63. Nadalje, Sud je objasnio svrhu tog sustava upućivanjem na posebnu institucionalnu vezu između „guvernera europodručja” i ESB-a, s obzirom na to da su ti guverneri de iure članovi Upravnog vijeća ESB-a, glavnog tijela nadležnog za odlučivanje ESB-a i ESSB-a(27). Radi cjelovitosti dodajem da, iako taj aspekt posebno jasno pokazuje „vrlo integriranu” prirodu tog sustava, članak 14.2. Statuta u svojoj primjeni nije ograničen, za razliku od nekih drugih njegovih odredbi, na države članice europodručja. Države članice „s odstupanjem”(28), u smislu članka 139. stavka 1. UFEU-a, sudjeluju u ESSB-u samostalno(29), što objašnjava zašto se jamstva predviđena člankom 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a primjenjuju i na njih.
64. U svakom slučaju, suprotno onomu što tvrde MA, BNB, ESB i španjolska vlada, ni posebna priroda sustava uspostavljenog tom odredbom ni, općenitije, potreba za zaštitom neovisnosti nacionalnih središnjih banaka u okviru ESB-a (i ESSB-a) ne znače da se kriterij razrješivosti utvrđen u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a na temelju prava Unije primjenjuje na članove tijela nadležnog za odlučivanje nacionalnih središnjih banaka koji nisu guverneri.
65. U skladu s prethodno navedenim i kao što to ističe i Komisija, iako posebna uloga guvernera unutar ESSB-a, osobito „guvernera europodručja”, objašnjava zašto se odredba o kojoj je riječ posebno odnosi na njih, ne može se pozivati na cilj očuvanja neovisnosti nacionalnih središnjih banaka kako bi se contra legem proširilo osobno područje primjene te odredbe.
66. Međutim, kao što ću to objasniti u nastavku, ništa iz svrhe članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a ne sprečava državu članicu da na temelju nacionalnog prava predvidi da se kriterij razrješivosti primjenjuje i na druge članove tijela nadležnog za odlučivanje njezine nacionalne središnje banke, kao što je viceguverner.
2. 2. Proširena primjenjivost kriterija razrješivosti (drugo pitanje)
67. Kao što je to već navedeno, bugarski zakonodavac odlučio je u članku 14. stavku 1. Zakona o BNB-u da se kriterij razrješivosti utvrđen u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a može primjenjivati na sve članove tijela nadležnog za odlučivanje Bugarske središnje banke.
68. Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li takvo proširenje u skladu s tom odredbom Statuta.
69. Kao što sam to već nagovijestio, u tom pogledu ne vidim poteškoće.
70. Kao prvo, u pravu Unije ništa ne sprečava države članice da se oslone na određeno pravilo prava Unije i da ga, na temelju nacionalnog prava, primijene na situacije za koje to pravilo izvorno nije bilo predviđeno.
71. Kao drugo, suprotni bi zaključak bio opravdan samo ako bi takvo proširenje područja primjene pravila prava Unije ugrozilo njegovu djelotvornost ili povrijedilo neko drugo pravilo prava Unije.
72. U okolnostima ovog predmeta napominjem da, u skladu s člankom 131. UFEU-a, zakonodavstvo država članica treba biti usklađeno s Ugovorima i Statutom ESSB-a i ESB-a. Taj zahtjev konkretno upućuje na članak 130. UFEU-a i članak 7. tog statuta, kojima se, kao što je to već navedeno, utvrđuje načelo neovisnosti nacionalnih središnjih banaka, koje se primjenjuje na sve članove njihovih tijela nadležnih za odlučivanje. Tim se načelom zahtijeva da se te banke zaštite od političkih pritisaka kako bi ESSB mogao učinkovito obavljati svoje zadaće, osobito održavanje stabilnosti cijena, kako je predviđeno člankom 282. UFEU-a, neovisnim izvršavanjem ovlasti koje su mu povjerene(30).
73. S obzirom na to, podsjećam na prethodno navedeno objašnjenje Suda, u skladu s kojim je svrha članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a zaštita funkcionalne neovisnosti guvernerâ nacionalnih središnjih banaka. Konkretnije, kad je riječ o kriteriju razrješivosti utvrđenom u toj odredbi, autori Ugovorâ ograničili su mogućnost prijevremenog razrješenja na dvije situacije koje se u njoj utvrđuju, čime su nacionalnim središnjim bankama osigurali posebno jamstvo kojim se nastoje postići kontinuitet i dosljednost u odlučivanju i koje je zaštićeno od kratkoročnih političkih razmatranja. Budući da kriterij razrješenja u načelu zadržava mogućnost da guverner ostane na dužnosti tijekom cijelog trajanja svojeg mandata, odluka da se ta zaštita proširi na sve članove tijela nadležnog za odlučivanje nacionalne središnje banke, koji također mogu biti uključeni u obavljanje zadaća povezanih s ESSB-om, pridonosi funkcionalnoj neovisnosti institucije u cjelini, time što osigurava tim članovima jednaku zaštitu od proizvoljnog razrješenja.
74. U tom pogledu gotovo i nije potrebno podsjećati na to da zadaće koje se nacionalnim središnjim bankama povjeravaju pravom Unije u okviru ESSB-a nisu nužno namijenjene isključivo guvernerima(31). Osim toga, čak i kad su određene zadaće namijenjene isključivo njima, Statutom ESSB-a i ESB-a predviđa se mogućnost zamjene guvernera, kako je predviđeno njegovim člankom 10.2.(32). U tom smislu, Europski monetarni institut, povijesni prethodnik ESB-a, u Izvješću o konvergenciji iz 1995. naveo je da bi se neovisnost nacionalnih središnjih banaka „dodatno ojačala kad bi se ista pravila [kao što su ona predviđena osobito kriterijem razrješivosti] primjenjivala i na druge članove tijela nadležnih za odlučivanje [nacionalnih središnjih banaka] koji obavljaju zadaće povezane s ESSB-om”(33).
75. Iz toga proizlazi da se, kao odgovor na prvo i drugo prethodno pitanje, članak 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a na temelju prava Unije primjenjuje samo na guvernere nacionalnih središnjih banaka. Međutim, toj se odredbi ne protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg se kriterij razrješivosti utvrđen u toj odredbi primjenjuje i na viceguvernera takve banke.
76. Taj mi zaključak omogućuje da razmotrim sljedeći niz pitanja, koja se odnose na to omogućava li ta odredba prava Unije utvrđenje da su postojali razlozi za razrješenje dužnosti MA-a, u okolnostima poput onih u ovom predmetu.
C. (Ne)mogućnost posjedovanja određene imovine i obavljanja određenih djelatnosti (treće, četvrto, šesto i sedmo pitanje)
77. Svojim trećim i četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita dopušta li se člankom 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a situacija u kojoj guverner nacionalne središnje banke, kao prvo, ima privatni kapital u društvu na temelju kojeg ima pravo na udio u dobiti tog društva (treće pitanje) i, kao drugo, član je upravljačkog tijela neprofitne pravne osobe koja može obavljati gospodarsku djelatnost a da pritom nema potrebno odobrenje (četvrto pitanje).
78. Svojim šestim i sedmim pitanjem sud koji je uputio zahtjev također želi doznati, kao prvo, omogućuje li se prvim dijelom kriterija razrješivosti (u daljnjem tekstu: uvjeti potrebni za obavljanje […] dužnosti) obveza guvernera da u određenom roku od preuzimanja javne dužnosti poduzme mjere radi prestanka takvih članstava (šesto pitanje) i, kao drugo, može li se, ako ta članstva prestanu izvan propisanog roka, na temelju toga doći do zaključka da je prvi dio tog kriterija ispunjen (sedmo pitanje)(34).
79. Kako bih odgovorio na ta pitanja, ispitati ću logiku na kojoj se temelji kriterij razrješivosti (odjeljak 1.) i posljedice koje iz toga proizlaze (odjeljak 2.).
1. 1. Kriterij razrješivosti: opće napomene
80. Najprije valja podsjetiti na to da se člankom 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a mogućnost države članice da prijevremeno razriješi dužnosti guvernera ograničava na dvije situacije: ako više ne ispunjava uvjete koji su potrebni za obavljanje dužnosti ili ako je utvrđeno da je počinio tešku povredu dužnosti. Državama članicama stoga nije dopušteno proširivati popis razloga koji opravdavaju prijevremeno razrješenje. Dopuštenost razrješenja dužnosti guvernera treba ocijeniti isključivo s obzirom na ta dva razloga(35).
81. Kao što sam to već objasnio, kriterij razrješivosti poseban je instrument namijenjen zaštiti funkcionalne neovisnosti nacionalnih središnjih banaka. Djelotvorno ostvarenje tog cilja zahtijeva da guverneri u načelu mogu ostati na dužnosti tijekom cijelog trajanja svojeg mandata, osim u slučaju samo tih dviju iznimki.
82. Nadalje, upotreba glagola „moći” u toj odredbi upućuje na to da, čak i kad je utvrđen jedan od razloga za razrješenje, guverner ne mora nužno biti razriješen dužnosti. Člankom 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a time se državama članicama priznaje određena margina prosudbe u pogledu toga treba li u okolnostima konkretnog slučaja doći do razrješenja, ali uz uvjet očuvanja djelotvornosti jamstva neovisnosti.
83. U tom ću kontekstu sada detaljnije ispitati dva razloga za razrješenje.
a) Neispunjavanje uvjeta za obavljanje dužnosti
84. Kad je riječ o prvom razlogu za razrješenje, već sam naveo da je on dio šireg kriterija kojim se uređuju okolnosti u kojima guverner može biti razriješen dužnosti. Ako ne postoji upućivanje na pravo država članica, taj kriterij treba smatrati autonomnim pojmom prava Unije(36). Međutim, s obzirom na to da se u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a ništa ne navodi o prirodi „uvjet[a] koji su potrebni za obavljanje […]dužnosti”, zadaća utvrđivanja tih uvjeta u načelu je prepuštena državama članicama(37), uz određena ograničenja koja ću iznijeti u nastavku.
85. Komparativni pregled pokazuje da se u nacionalnom zakonodavstvu o kojem je riječ primjenjuju različiti pristupi u pogledu razine detalja i sadržaja prihvatljivih i neprihvatljivih uvjeta za članstvo u tijelima nadležnima za odlučivanje nacionalnih središnjih banaka. Ti uvjeti u pravilu se odnose na opće značajke kao što su integritet, dobar ugled ili priznata stručnost(38), odnosno na konkretnije zahtjeve koji proizlaze iz sličnih razmatranja, kao što su nepostojanje kaznene osuđivanosti ili postupka u slučaju nesolventnosti, ili posjedovanje sveučilišne diplome (općenito ili iz određenog područja, primjerice ekonomije ili financija)(39).
86. Istodobno, člankom 130. UFEU-a i člankom 7. Statuta ESSB-a i ESB-a, koji se, kao što je to već navedeno, primjenjuju na sve članove tijela nadležnih za odlučivanje nacionalnih središnjih banaka, utvrđuje se cilj njihove neovisnosti. Djelotvorno ostvarenje tog cilja podrazumijeva određena ograničenja koja su države članice dužne poštovati prilikom utvrđivanja uvjeta potrebnih za obavljanje tih dužnosti i prilikom ocjenjivanja postoji li prvi razlog za razrješenje na temelju kriterija razrješivosti.
87. U ovom je kontekstu to opće ograničenje izraženo dvama konkretnijim zahtjevima.
88. Kao prvo, uvjete koji se odnose na obavljanje dužnosti treba dovoljno jasno utvrditi kako bi se izbjegle zlouporaba ili njihova instrumentalizacija jer bi u protivnom primjena prvog razloga za razrješenje iz članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a mogla ugroziti samu djelotvornost te odredbe(40). Umjesto da predstavlja zaštitu od vanjskog pritiska i proizvoljnog razrješenja, mogla bi upravo omogućiti ostvarenje tih rizika. Jasnoća pravila kojima se uređuju okolnosti u kojima član nacionalne središnje banke može obnašati dužnost ili biti razriješen dužnosti stoga je od ključne važnosti za stabilno i nepristrano institucionalno okruženje.
89. Naravno, tom se zahtjevu jasnoće ne protivi primjena fleksibilnih uvjeta, kao što su oni koji su prethodno navedeni (integritet, ugled i slično). U takvim će slučajevima ocjena toga jesu li ti uvjeti (i dalje) ispunjeni nužno uključivati razmatranje više čimbenika (koje će rijetko biti potrebno u slučaju usko utvrđenih uvjeta, kao što je nepostojanje kaznene osuđivanosti). Razina općenitosti kojom su ti uvjeti utvrđeni, prema mojem mišljenju, predstavlja čimbenik koji utječe na analizu proporcionalnosti kojom se utvrđuje može li i treba li osoba o kojoj je riječ biti razriješena dužnosti u smislu članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a, pri čemu takva analiza zahtijeva odvagivanje između, među ostalim, interesa zaštite neovisnosti banke i interesa stabilnosti obnašanja dužnosti.
90. Nadalje, autonomija država članica također im omogućuje da predvide negativne zahtjeve kojima se određene situacije utvrđuju kao nespojive s obnašanjem dužnosti, neovisno o tome dovode li one do konkretnog sukoba interesa. Drugim riječima, države članice mogu, prema mojem mišljenju, zahtijevati ne samo nepostojanje stvarnih ili potencijalnih sukoba interesa, nego i nepostojanje situacija koje se razumno mogu smatrati takvima. Te zabrane mogu varirati od apsolutnih zabrana do sustava kojima se predviđaju iznimke o kojima se odlučuje u svakom slučaju zasebno(41).
91. Pristup prema kojem se određene situacije smatraju nespojivima s obnašanjem dužnosti, neovisno o tome postoji li stvarni ili potencijalni sukob interesa, opravdan je činjenicom da ih se u načelu može doživljavati takvim da kod javnosti mogu izazvati sumnje u pogledu toga postupaju li članovi tijela nadležnih za odlučivanje nacionalnih središnjih banaka u javnom interesu ili s obzirom na privatne interese(42). Takve sumnje mogu dovesti u pitanje vjerodostojnost same institucije(43) te je stoga legitimno da države članice nastoje osigurati da jednostavno ni ne dođe do situacija koje mogu proizvesti takav učinak(44).
92. Kao drugo, neovisno o tome odluči li se država članica za usko utvrđene ili fleksibilne uvjete, konačni okvir mora biti cjelovit. Konkretno, kad su nabrojani negativni uvjeti (nespojivosti), postojanje izričitog popisa ne može onemogućiti rješavanje sukoba interesa koji proizlazi iz situacije koja nije izričito obuhvaćena tim popisom.
93. Iako sukob interesa kao takav nije naveden kao razlog za razrješenje u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a, gotovo i nije potrebno naglašavati da je nepostojanje sukoba interesa neodvojivo od zahtjeva da se zadaće povjerene središnjim bankama obavljaju neovisno(45), na isti način na koji nepristranost proizlazi iz zahtjeva neovisnosti sudaca(46) ili članova Europskog revizorskog suda(47).
94. Kada dođe do sukoba interesa koji nije obuhvaćen unaprijed utvrđenom apstraktnom kategorijom nespojivosti, prema mojem mišljenju treba provesti ocjenu u svakom slučaju zasebno i pritom primijeniti načelo proporcionalnosti kako bi se utvrdilo može li se tim sukobom interesa opravdati razrješenje, kao što to u biti tvrde ESB i španjolska vlada u ovom postupku. Nakon tog pojašnjenja, sad ću razmotriti drugi dio „kriterija razrješivosti” utvrđenog u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a.
b) Teška povreda dužnosti
95. Najprije treba napomenuti da, s obzirom na to da se u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a uopće ne upućuje na nacionalno pravo, pojam teške povrede dužnosti treba smatrati autonomnim pojmom prava Unije. Budući da taj pojam nije definiran(48), treba ga tumačiti u skladu s uobičajenim smislom tih izraza u svakodnevnom jeziku i pritom uzeti u obzir ciljeve koji se žele postići pravilima čiji je on dio i kontekst u kojem se koristi(49).
96. U svojem uobičajenom značenju, pridjev „težak” označava određeni stupanj ozbiljnosti, dok riječ „povreda dužnosti” upućuje na „neprihvatljivo ili loše ponašanje osobe koja se nalazi na rukovodećem ili odgovornom položaju”(50).
97. Kad je riječ o relevantnom kontekstu i ciljevima, prema mojem mišljenju, posebno su važna tri razmatranja.
98. Kao prvo, pojam teške povrede dužnosti dio je jamstava koja su osmišljena kako bi se zaštitila neovisnost neke institucije od vanjskog uplitanja u obavljanje njezinih zadaća. Nadalje, povezana je s posljedicom koja je toliko dalekosežna da uključuje razrješenje guvernera nacionalne središnje banke, što je mjera koja nužno utječe na funkcioniranje ESSB-a i ESB-a, iako samo privremeno, odnosno do imenovanja zamjene. To se konkretno, ali ne isključivo, odnosi na guvernera nacionalne središnje banke države članice europodručja(51). Ovo razmatranje pretpostavlja da prag za „tešku povredu dužnosti” ne može utvrditi prenisko(52).
99. Kao drugo, isti pojam služi i zaštiti vjerodostojnosti institucije, a time i njezine sposobnosti da izvršava svoje zadaće, od unutarnjeg postupanja njezinih članova koje bi moglo dovesti te značajke u pitanje. Posljedica neovisnosti institucije je odgovornost njezinih članova kako bi se osiguralo da njihovo postupanje nema negativan učinak na povjerenje javnosti u instituciju(53). Tim se razmatranjem zahtijeva da kriterij bude dovoljno fleksibilan kako bi obuhvatio svako postupanje koje ozbiljno utječe na sposobnost institucije da obavlja svoje zadaće ili na povjerenje koje javnost ima u neovisnost njezina rada.
100. Ocjenu oba prethodno opisana aspekta, po samoj njezinoj prirodi, treba provesti u svakom slučaju zasebno i uzeti u obzir niz čimbenika, kao što su oni koje je ESB naveo u ovom postupku; konkretno, prirodu povrede, okolnosti u kojima je do nje došlo, je li nastala kao posljedica namjernog postupanja ili teške nepažnje, opseg prouzročene štete te njezin konkretan utjecaj na funkcioniranje institucije ili njezin javni ugled.
101. Kao treće, dodajem da, suprotno onomu što tvrde ESB i Komisija, ne smatram da se razlog teške povrede dužnosti i razlog koji se odnosi na neispunjavanje uvjeta potrebnih za obavljanje dužnosti nužno međusobno isključuju. Točno je da neispunjavanje određenih uvjeta u mnogim slučajevima vjerojatno neće predstavljati tešku povredu dužnosti. Prema mojem mišljenju, to je osobito slučaj kod određenih nespojivih djelatnosti koje su općenito zabranjene, čak i ako ne postoji nikakav konkretan sukob interesa. Međutim, iz toga ne proizlazi da neispunjavanje posebnog uvjeta za obavljanje dužnosti samo po sebi nikada ne može predstavljati i tešku povredu dužnosti. U istom primjeru, to može biti slučaj kad se zabranjena djelatnost doista obavlja i dovodi do sukoba interesa koji negativno utječe na neovisan rad institucije ili povjerenje javnosti u njezino neovisno funkcioniranje. Kao još jedan primjer može se navesti neispunjavanje uvjeta o nepostojanju kaznene osuđivanosti.
102. S obzirom na ta opća razmatranja, sada ću razmotriti činjenične situacije o kojima je riječ u glavnom postupku.
2. 2. Razmatranje činjeničnih scenarija o kojima je riječ (treće, četvrto, šesto i sedmo pitanje)
103. Najprikladniji način da se prethodno navedena razmatranja primijene na ovaj predmet jest, kao prvo, da se ispita MA-ov udio u društvu (pododjeljak a) i, kao drugo, da se razmotri njegovo sudjelovanje u neprofitnim subjektima (pododjeljak b).
a) Udio u društvu (treće, šesto i sedmo pitanje)
104. Prvi činjenični scenarij koji je doveo BNB do toga da utvrdi da su ispunjena oba razloga za razrješenje na temelju članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a odnosi se na MA-ov udio u društvu od 2 % u trenutku njegova imenovanja. Moram priznati da mi nije potpuno jasno kako je došlo do tog zaključka, s obzirom na to da iz nacionalnog pravnog okvira, kako je opisan u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, ne proizlazi da takav udio predstavlja „apstraktnu” nespojivost, neovisno o bilo kakvom stvarnom sukobu interesa, kao što su to također naveli ESB i Komisija.
105. U svrhu objašnjenja, podsjećam na to da se člankom 11. stavkom 4. točkom 4. Zakona o BNB-u svojstvo, među ostalim, „trgovca pojedinca [poslovnog subjekta], komplementara u komanditnom društvu, direktora […] ili člana upravljačkog ili nadzornog tijela društva ili zadruge […]”. Također podsjećam na to da je Iontech Engineering OOD, društvo o kojem je riječ, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku opisano kao društvo s ograničenom odgovornošću u kojem je MA imao udio od 2 %. To upućuje na zaključak da MA-ova situacija nije obuhvaćena područjem primjene te odredbe, iako se čini se da BNB ima suprotno stajalište(54).
106. Iako to pitanje naravno treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev, ističem da treće prethodno pitanje polazi od pretpostavke da udio u predmetnom društvu sam po sebi nije zabranjen mjerodavnim nacionalnim pravom. Stoga ću tu pretpostavku prihvatiti kao glavnu hipotezu, a drugu hipotezu, odnosno to da je takav udio zabranjen, razmotrit ću samo podredno i radi potpunosti.
107. Kad je riječ o glavnoj pretpostavci, ne smatram da se načelu neovisnosti propisanom člankom 130. UFEU-a i člankom 7. Statuta ESSB-a i ESB-a protivi pravilo nacionalnog prava kojim se viceguverneru nacionalne središnje banke ne zabranjuje da ima udio u društvu s ograničenom odgovornošću, kao što je to navela Komisija.
108. U tom pogledu upućujem na svoja prethodna razmatranja o autonomiji država članica da predvide primjenjive uvjete za obavljanje dužnosti, uz obvezu uspostave mehanizama koji omogućuju utvrđivanje sukoba interesa u svakom slučaju zasebno.
109. Napominjem da se po analogiji, kad je riječ o predsjedniku ESB-a, mjerodavnim pravilima predviđa da „upravljanje [njegovom] osobnom imovinom […], osim imovine koja je potrebna za uobičajenu osobnu upotrebu ili upotrebu njegove obitelji, treba organizirati na način koji osigurava njegovu neovisnost i nepostojanje sukoba interesa te mu onemogućuje bilo kakvo korištenje povlaštenih informacija”(55). Detaljnije odredbe utvrđene su u Kodeksu ponašanja ESB-a i Smjernicama ESB-a o etičkom okviru. Nijedan od tih instrumenata ne isključuje, u apsolutnom smislu, udjele u društvima s ograničenom odgovornošću; naprotiv, njima se uspostavljaju mehanizmi namijenjeni otkrivanju i sprečavanju sukoba interesa te zlouporabe tržišno osjetljivih informacija(56).
110. S obzirom na to, ako sud koji je uputio zahtjev zaključi da udio o kojem je riječ nije obuhvaćen apstraktnom zabranom, iz toga bi proizlazilo da treba ispitati dovodi li on do sukoba interesa te bi mogao zaključiti da je prvi dio kriterija razrješivosti ispunjen samo ako se utvrdi da takav sukob postoji i ako je takve prirode da opravdava razrješenje. U toj ocjeni treba uzeti u obzir sve relevantne okolnosti kako bi se utvrdilo dovode li one do stvarnog ili potencijalnog rizika da osobni interes može utjecati, ili se može smatrati da utječe, na nepristrano i objektivno obavljanje dužnosti. Relevantni čimbenici mogu uključivati, među ostalim, veličinu udjela i povezanih prava, kao i strukturu, veličinu ili djelatnost društva o kojem je riječ(57).
111. Nadalje, u odgovoru na relevantne aspekte šestog i sedmog pitanja napominjem da, kad se sukob interesa utvrdi u svakom slučaju zasebno, margina prosudbe koja je svojstvena primjeni kriterija razrješivosti, prema mojem mišljenju, dopušta nacionalnom zakonodavstvu da omogući da se taj sukob otkloni u određenom i primjerenom roku, a ako se to ne učini, tada se može smatrati da osoba o kojoj je riječ više ne ispunjava uvjete potrebne za obavljanje dužnosti(58). Razumijem da ta pitanja podrazumijevaju da nacionalni pravni okvir dopušta da se „nespojivost”, u smislu nacionalnog prava, otkloni u roku od jednog mjeseca, te da se ta mogućnost može primijeniti i u slučaju kad se sukob interesa utvrdi u svakom slučaju zasebno. Kao što je to tvrdio ESB, je li takvo razdoblje prikladno ovisi o okolnostima. U vezi s tim ističem da nije posve jasno što se u ovom slučaju smatralo relevantnim početkom tog roka, kao što je to naveo i ESB(59). Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da to utvrdi.
112. Naposljetku, samu mogućnost otklanjanja sukoba interesa treba ocijeniti s obzirom na obvezu zaštite neovisnosti nacionalnih središnjih banaka, kao što je to osobito propisano člankom 130. UFEU-a. Prema mojem mišljenju, djelotvornost zaštite koja se treba pružiti toj neovisnosti isključuje takvo otklanjanje ako je priroda sukoba interesa takva da dovodi do zaključka da je povjerenje javnosti u neovisnost institucije već narušeno, da se već utjecalo na funkcioniranje institucije ili, štoviše, da je došlo do „teške povrede dužnosti” u smislu članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a.
113. Kad je riječ o drugom (alternativnom) scenariju, odnosno da je udio viceguvernera u društvu s ograničenom odgovornošću zabranjen (što se čini da je način na koji Komisija shvaća treće prethodno pitanje), ne vidim na koji bi način takvo pravilo moglo biti protivno članku 130. UFEU-a i članku 7. Statuta ESSB-a i ESB-a.
114. Naravno, može se prigovoriti da ne dovodi svaki udio u društvu s ograničenom odgovornošću do osobnog sukoba interesa. Na temelju toga može se tvrditi da takav udio nužno ne narušava neovisnost tijela nadležnog za odlučivanje nacionalne središnje banke, kao što je to predložila španjolska vlada, te da bi stoga moglo biti poželjnije provesti ocjenu u svakom slučaju zasebno.
115. Međutim, kao što sam to već objasnio, margina prosudbe država članica u tom području prilično je široka, osobito s obzirom na legitimni cilj sprečavanja situacija koje bi mogle izazvati dvojbe u pogledu toga obavljaju li se dužnosti nacionalne središnje banke isključivo u javnom interesu, kao što je to Komisija u biti tvrdila. Postizanje tog cilja, koji nije usmjeren samo na sprečavanje stvarnih sukoba interesa, nego i na zaštitu javnog ugleda institucije, po samoj svojoj prirodi ne ovisi o tome ima li osoba o kojoj je riječ stvarnu mogućnost zlouporabe informacija dobivenih prilikom obavljanja dužnosti.
116. Ako sud koji je uputio zahtjev zaključi da je udio o kojem je riječ bio zabranjen, upućujem ga na svoje prethodne napomene o mogućnosti rješavanja te situacije, u dijelu u kojem se čini da je takva mogućnost predviđena mjerodavnim nacionalnim pravom.
b) Neodobreno sudjelovanje u neprofitnim subjektima (četvrto, šesto i sedmo pitanje)
117. Podsjećam na to da je druga situacija na koju se poziva protiv MA-a to što je u trenutku imenovanja bio član uprave dvaju neprofitnih subjekata koji mogu obavljati gospodarsku djelatnost, odnosno Instituta za znanstvena istraživanja i Golf-kluba, a da prethodno nije ishodio odobrenje koje se zahtijeva člankom 12. stavkom 5. Zakona o BNB-u(60).
118. Napominjem da je MA na raspravi tvrdio da je ta odredba preopćenita da bi se smatralo da se njome utvrđuje uvjet za obavljanje njegovih dužnosti. U tom je pogledu, naravno, na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi njezinu točnu kvalifikaciju s obzirom na sve relevantne elemente nacionalnog prava. Međutim, informacije navedene u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i tekst te odredbe kako je iznesen upućuju na to da se njome doista utvrđuje negativan uvjet za obavljanje njegovih dužnosti(61). Ako je tomu tako, to bi predstavljalo nužan uvjet za obavljanje dužnosti, u smislu članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a.
119. U skladu s onim što sam prethodno naveo, i u suglasnosti s Komisijom, smatram da su države članice slobodne utvrditi opću zabranu svih usporednih djelatnosti, uključujući neplaćene djelatnosti, te povezati tu opću zabranu s mogućnošću davanja odobrenja u svakom slučaju zasebno, što se čini da je slučaj na temelju članka 12. stavka 5. Zakona o BNB-u. Smatram i da, u slučaju nepoštovanja takve zabrane, može biti opravdan zaključak da uvjeti za obavljanje dužnosti nisu ispunjeni, ako su uvjeti kojima se uređuje zahtjev za odobrenje dovoljno jasni.
120. Takva posljedica može se činiti stroga, kao što je to istaknula Komisija. Međutim, kao što je također navela, članovima tijela nadležnih za odlučivanje nacionalne središnje banke, kao što je viceguverner, povjerena je posebno visoka razina odgovornosti te oni imaju znatan utjecaj na način na koji ta banka obavlja svoje dužnosti. Njihovo postupanje stoga može posebno utjecati na predodžbu javnosti o poslovanju nacionalne središnje banke. Kao što sam to već objasnio, time se opravdava da država članica zabrani određene situacije ili djelatnosti u kojima bi takvi članovi inače mogli sudjelovati kako bi se spriječilo da neovisno poslovanje banke bude ugroženo te kako bi se zaštitilo povjerenje javnosti da banka djeluje bez utjecaja privatnih interesa svojih članova ili trećih strana.
121. S obzirom na to, ako se nacionalnim zakonodavstvom zahtijeva da član nacionalne središnje banke, kao što je njezin viceguverner, ne obnaša nikakvu vanjsku funkciju bez odobrenja, i ako se taj zahtjev ne poštuje, prema mojem mišljenju, države članice imaju pravo zauzeti stajalište da bi se, ako se na temelju prvog dijela „kriterija razrješivosti” ne utvrde odgovarajuće posljedice, oduzeo koristan učinak tom zahtjevu i moglo bi se narušiti povjerenje koje javnost ima u instituciju u cjelini.
122. Međutim, i kao što sam to već naveo, uvjeti (i negativni) za obavljanje dužnosti, moraju biti dovoljno jasni. U ovom kontekstu to podrazumijeva, konkretno, jasnoću o trenutku u kojem se odobrenje treba ishoditi i o tome predviđa li se mjerodavnim pravom mogućnost otklanjanja nespojivosti koja može nastati (osobito u slučaju da osoba o kojoj je riječ ne zatraži odobrenje). Čini se da postojanje takve mogućnosti ponovno proizlazi iz šestog i sedmog prethodnog pitanja. Naravno, ta pitanja treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev i ocijeniti ih s obzirom na opća razmatranja iznesena u prethodnom pododjeljku.
123. S obzirom na navedeno, smatram, kao odgovor na treće, četvrto, šesto i sedmo pitanje, kao prvo, da se članku 130. UFEU-a i članku 7. Statuta ESSB-a i ESB-a ne protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se ne zabranjuje viceguverneru nacionalne središnje banke da ima udio u društvu s ograničenom odgovornošću, pod uvjetom da to zakonodavstvo sadržava mehanizam kojim se može utvrditi dovodi li takav udio u posebnim okolnostima do sukoba interesa koji može negativno utjecati na neovisan rad nacionalne središnje banke ili povjerenje javnosti u tu neovisnost. Ako je utvrđen takav sukob interesa i postoji mogućnost njegova otklanjanja u određenom roku, članak 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a treba tumačiti na način da se može smatrati da osoba o kojoj je riječ, ako u tom roku ne otkloni taj sukob, više ne ispunjava uvjete za obavljanje dužnosti, pod uvjetom da je određeni rok prikladan te da je jasno utvrđen trenutak od kojeg taj rok počinje teći.
124. Kao drugo, članku 130. UFEU-a i članku 7. Statuta ESSB-a i ESB-a ne protivi se nacionalno zakonodavstvo kojim se zabranjuje sudjelovanje viceguvernera u upravljačkom tijelu neprofitne pravne osobe bez odobrenja nadležnog tijela. Ako se nacionalnim pravom predviđa mogućnost da se takva nespojiva djelatnost prekine u određenom roku nakon imenovanja, članak 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a treba tumačiti na način da se može smatrati da osoba o kojoj je riječ, ako u tom roku ne prekine tu djelatnost, više ne ispunjava uvjete za obavljanje dužnosti, pod uvjetom da je određeni rok prikladan te da je jasno utvrđen trenutak od kojeg taj rok počinje teći.
D. Područje primjene nadležnosti BNB-a za utvrđenje postojanja teške povrede dužnosti (osmo pitanje)
125. Svojim osmim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita dopušta li se člankom 131. UFEU-a te člancima 7. i 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a nacionalno zakonodavstvo kojim se tijelu zaduženom za utvrđivanje razloga za razrješenje omogućuje da za te potrebe ocijeni je li osoba o kojoj je riječ počinila tešku povredu dužnosti u smislu članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a.
126. Prema mojem mišljenju, na to pitanje može se dati vrlo kratak odgovor: ne samo da se pravom Unije samo dopušta nadležnom tijelu da provede takvu ocjenu, nego ga se njime obvezuje da to učini.
127. Kako bih razradio to stajalište, najprije ću razmotriti kontekst nacionalnog prava i okolnosti predmeta za koje se čini da su dovele do upućivanja osmog pitanja (odjeljak 1.). Zatim ću iznijeti pravnu ocjenu (odjeljak 2.). Naposljetku, s obzirom na to da je nekoliko zainteresiranih osoba naglasilo važnost sudskog nadzora u ovom kontekstu, na taj ću se aspekt vratiti u zaključku (odjeljak 3.).
1. 1. Kontekst nacionalnog prava i okolnosti predmeta
128. Podsjećam na to da je, na temelju mjerodavnog nacionalnog prava, zadaća Upravnog vijeća BNB-a da utvrdi postoji li jedan od razloga za razrješenje jednog od njegovih članova (osim guvernera)(62). Podsjećam i na to da su ti razlozi, za sve članove, oni na koje se upućuje u članku 14.2. Statusa ESSB-a i ESB-a. Iako se u BNB-ovoj odluci utvrdilo da su oba razloga ispunjena u odnosu na MA-a, osmo pitanje odnosi se samo na razlog teške povrede dužnosti.
129. BNB-ova odluka donesena je nakon KPK-ove odluke u pogledu nespojivosti između MA-ova položaja, konkretno kao viceguvernera BNB-a, i njegova sudjelovanja društva s ograničenom odgovornošću i dva neprofitna subjekta(63).
130. U tom pogledu, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se KPK-u općenitije povjerava zadaća da utvrdi postojanje nespojivosti između određenih javnih dužnosti, uključujući dužnosti guvernera i viceguvernera BNB-a, te drugih djelatnosti koje nositelji tih dužnosti obavljaju. Na temelju članka 13. stavka 1. točke 8. ZPK-a, kad se utvrdi nespojivost, KPK upućuje predmet nadležnom javnom tijelu radi poduzimanja daljnjih mjera. Prema mojem shvaćanju, do toga je došlo kad je KPK obavijestio Narodnu skupštinu i BNB o svojim utvrđenjima u pogledu MA-a.
131. Sud koji je uputio zahtjev nadalje objašnjava da Upravno vijeće BNB-a obvezuje KPK-ova odluka kad je riječ o postojanju nespojivosti. Iako sud koji je uputio zahtjev dodaje da je u ovom predmetu Upravno vijeće BNB-a provjerilo postojanje tih nespojivosti pretraživanjem javno dostupnih izvora, kao što su trgovački registri, to objašnjenje shvaćam na način da, kao prvo, to vijeće obvezuju KPK-ova činjenična utvrđenja i pravna kvalifikacija kao „nespojivosti” u smislu nacionalnog prava i, kao drugo, da je ta odluka obvezni poticaj za BNB da ispita utječu li navedene nespojivosti na razloge za razrješenje.
132. Naposljetku, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je MA osporavao zakonitost KPK-ove odluke pred Administrativenim sadom Sofia grad (Upravni sud u Gradu Sofiji). MA, BNB, Komisija i ESB navode u svojim pisanim očitovanjima da je taj sud 11. prosinca 2024. (odnosno nakon podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku u ovom predmetu) proglasio KPK-ovu odluku ništavom. Prema MA-ovu i Komisijinu mišljenju, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, razlozi za to poništenje odnose se na formalnu nezakonitost (KPK navodno nije imao mandat u Narodnoj skupštini tijekom relevantnog razdoblja) i na sadržaj odluke (činjenice koje su uzete u obzir nisu predstavljale nespojivost) te na druge aspekte (konkretno, MA nije obaviješten o tijeku postupka i nepotpunosti prikupljenih dokaza).
133. BNB pak ističe da je protiv te presude o poništenju KPK podnio žalbu i da je povodom te žalbe pred sudom koji je uputio zahtjev u tijeku zaseban postupak. Kao odgovor na takav razvoj situacije, MA u ovom postupku tvrdi da se BNB-ova odluka, donesena nakon KPK-ove odluke, ne može potvrditi jer predstavlja izravnu i automatsku posljedicu te odluke, dok BNB tvrdi da se njegova odluka temelji na neovisnim razlozima. Naravno, o tom pitanju, uključujući o učincima koje može imati poništenje KPK-ove odluke, ako se potvrdi u žalbenom postupku, odlučuje sud je koji je uputio zahtjev. Međutim, shvaćam da je zakonitost BNB-ove odluke i dalje, u svakom slučaju, jedno od pitanja koja taj sud treba ocijeniti, iako s drukčijeg stajališta.
2. 2. Meritum osmog pitanja
134. Napominjem da odredbe prava Unije o kojima je riječ, odnosno članci 130. i 131. UFEU-a te članci 7. i 14. Statuta ESSB-a i ESB-a, ne sadržavaju nikakvu odredbu kojom se uređuju uvjeti za izvršavanje nadležnosti tijela kojem je na temelju nacionalnog prava povjerena zadaća da utvrdi postojanje razloga za razrješenje u smislu članka 14.2. tog statuta.
135. Taj je aspekt stoga obuhvaćen marginom prosudbe država članica koja je ograničena na potrebu očuvanja praktične djelotvornosti prethodno navedenih odredbi prava Unije (uz istodobno osiguranje usklađenosti s pravima zajamčenima pravom Unije, osobito Poveljom Europske unije o temeljnim pravima)(64).
136. U ovom kontekstu prethodno navedeno osobito znači da nadležnost koja se priznaje nadležnom tijelu (u ovom slučaju Upravnom vijeću BNB-a) treba omogućiti djelotvorno očuvanje neovisnosti nacionalne središnje banke i stoga djelotvornu ocjenu elemenata koji čine dio kriterija razrješivosti utvrđenog u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a.
137. i
138. Naime, čini mi se da se različitim tijelima javne uprave može posebnim mandatima povjeriti praćenje pravilnog rada te uprave. Napominjem po analogiji da Sud nije utvrdio povredu neovisnosti ESB-a u tome što je zakonodavac Unije dodijelio Europskom uredu za borbu protiv prijevara (OLAF) istražne ovlasti u području sprečavanja prijevara koje se mogu primijeniti i na ESB(65). Sud je naglasio da neovisnost ESB-a, propisana člankom 130. UFEU-a (tadašnji članak 108. UEZ-a), „ne dovodi do toga da se [ESB] u potpunosti izdvoji iz Europske zajednice niti izuzme od svih pravila prava Zajednice”(66). To odražava općenitiju ideju da neovisnost središnjih banaka ne zahtijeva potpunu izolaciju od drugih dijelova javne uprave, nego (samo) izolaciju od vanjskih utjecaja koja čuva njihovu sposobnost da neovisno obavljaju svoje zadaće.
139. Kad je riječ o okolnostima ovog predmeta, apstraktna tvrdnja da zahtjev neovisnosti ne isključuje postojanje posebnog mehanizma kojim se potiče djelovanje (kojim se nadležno tijelo kao što je Upravno vijeće BNB-a obvezuje na postupanje) ne znači da je svaki takav mehanizam u skladu s prethodno navedenim načelom, neovisno o načinu na koji funkcionira i o njegovim obilježjima. Napominjem, ponovno po analogiji, da se Sud u prethodno navedenom predmetu pozvao na različita jamstva koja OLAF-u omogućuju neovisnost, pri čemu je osigurao da djeluje potpuno u skladu s pravom Unije radi postizanja jasno određenog cilja na načine koji su izričito navedeni(67). Međutim, s obzirom na to da nisu izneseni nikakvi argumenti prema kojima je djelovanje KPK-a kao takvo bilo manjkavo, navest ću samo tu opću tvrdnju(68).
140. Kao drugo, zahtjev koji proizlazi iz načela neovisnosti središnjih banaka ne isključuje činjenicu da Upravno vijeće BNB-a obvezuju KPK-ova odluka i njihova pravna kvalifikacija kao „nespojivosti” kako je definirana nacionalnim pravom. Stoga smatram da načelo neovisnosti nacionalnih središnjih banaka ne obvezuje (a stoga ni ne ovlašćuje) tijelo koje je nadležno za utvrđivanje razloga za razrješenje da preispita i zamijeni pravne učinke nacionalnih upravnih akata (uključujući činjenična utvrđenja i njihove pravne kvalifikacije). Prema mojem mišljenju, ta napomena vrijedi čak i kad je ono tijelo nacionalne središnje banke. Osim ako se posebnim pravilima nacionalnog prava predviđa drukčije, suprotan zaključak značio bi da bi to nadležno tijelo moglo zadirati u ovlasti drugih tijela javne uprave, na što je BNB u biti upozorio na raspravi(69). Suprotno stajalište dodatno bi značilo da bi tijelo koje je nadležno za utvrđivanje razloga za razrješenje moglo zamijeniti odgovarajuće upravno tijelo (kao što su policija, porezna tijela itd.), što bi, osim toga, moglo dovesti do donošenja različitih odluka o istoj činjeničnoj situaciji i njezinoj pravnoj kvalifikaciji na temelju istog zakonodavstva, čime bi se povrijedilo načelo pravne sigurnosti.
141. Kao treće, djelotvorno ostvarivanje cilja osiguranja neovisnosti središnjih banaka ipak isključuje bilo kakav automatizam prilikom ocjene postojanja razloga za razrješenje, kao što to tvrde MA, BNB i španjolska vlada. Drugim riječima, djelotvornom zaštitom neovisnosti nacionalnih središnjih banaka ne dopušta se pravilo nacionalnog prava kojim bi se od nadležnog tijela zahtijevalo da automatski zaključi, a da pritom ne provede samostalnu ocjenu, da je razlog za razrješenje utvrđen jednostavnim izvođenjem takvog zaključka iz činjeničnih i pravnih utvrđenja do kojih je drugo tijelo došlo na temelju posebnog skupa nacionalnih pravila kojima se nastoji ostvariti drukčiji cilj (neovisno o tome što taj cilj može biti povezan s ciljem koji se želi postići kriterijem razrješivosti o kojem je ovdje riječ). Takvo bi puko potvrđivanje bilo protivno samoj logici postojanja samostalnih razloga za razrješenje, kao i mogućnosti da se u svakom slučaju zasebno ocijeni kad je takva ocjena zatražena(70). Napominjem da se stranke iz glavnog postupka ne slažu u pogledu pitanja je li Upravno vijeće BNB-a provelo samostalnu ocjenu razloga za razrješenje, te da je, naravno, na sudu koji je uputio zahtjev da to provjeri.
142. Kao četvrto (i zadnje), kad je nadležnost za utvrđivanje razloga za razrješenje povjerena tijelu a da pritom ne postoje nikakva dodatna pravila kojima bi se druga tijela moglo ovlastiti da pokrenu postupak pred njim (što se čini da je slučaj Upravnog vijeća BNB-a, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev(71)), smatram da nadležno tijelo treba imati ovlast da pokrene postupak po službenoj dužnosti. U takvim okolnostima ne vidim drugo rješenje kojim bi se osigurala djelotvornost kriterija razrješivosti na temelju članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a i, slijedom toga, djelotvornost zaštite neovisnosti središnjih banaka.
143. Naime, prema mojem shvaćanju situacije, na temelju nacionalnog prava o kojem je riječ, obveza KPK-a da obavijesti Upravno vijeće BNB-a ograničena je na situacije koje su definirane kao „nespojivosti” na temelju nacionalnog prava. Međutim, situacije koje mogu predstavljati tešku povredu dužnosti u smislu članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a mogu biti brojne. Iako sam pojasnio kriterije prema kojima bi se taj pojam trebao primjenjivati, činjenične situacije koje se mogu kvalificirati kao teška povreda dužnosti ne mogu se unaprijed taksativno navesti. Stoga definicija „nespojivosti” na temelju odgovarajućeg zakonodavstva ne može obuhvatiti sve scenarije koji bi mogli biti relevantni za potrebe članka 14.2 Statuta ESSB-a i ESB-a. Prema mojem mišljenju, zbog toga tijelo nadležno za utvrđivanje postojanja razloga za razrješenje koji se temelji na teškoj povredi dužnosti treba djelovati po službenoj dužnosti kad mu se priopće relevantne činjenice ili kad se one otkriju na temelju njegove istrage, što upućuje na to da se neovisnost središnjih banaka može narušiti, kao što to u biti tvrde BNB i španjolska vlada.
144. Prema mojem mišljenju, nadležno tijelo u tu svrhu treba moći prikupiti sve relevantne dokaze koliko je to pravno moguće na temelju odgovarajućeg zakonodavstva, uključujući u suradnji s nadležnim tijelima ili pretraživanjem javno dostupnih informacija, kao što su one iz javnih trgovačkih registara, kako bi se došlo do informiranog zaključka o tome postoji li razlog za razrješenje zbog teške povrede dužnosti, uz potpuno poštovanje prava obrane osobe o kojoj je riječ(72).
145. S obzirom na prethodno navedena razmatranja, zaključujem da članak 130. UFEU-a te članke 7. i 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a treba tumačiti na način da se njima zahtijeva da se tijelu zaduženom za utvrđivanje razloga za razrješenje dopušta da za te potrebe ocijeni je li za osobu o kojoj je riječ utvrđeno da je počinila tešku povredu dužnosti u smislu članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a.
146. Iako taj zaključak daje odgovor na osmo pitanje, želim se osvrnuti na konkretne argumente nekih zainteresiranih osoba o sudskom nadzoru u okviru cijelog postupka.
3. 2. Sudski nadzor u okviru postupka
147. U tijeku ovog postupka razvijene su dvije zasebne argumentacije, od kojih se svaka odnosi na različit aspekt sudskog nadzora.
148. Kao prvo, ESB, kojeg je na raspravi podržala španjolska vlada, tvrdio je da utvrđivanju teške povrede dužnosti treba prethoditi sudska odluka.
149. Konkretnije, ESB je tvrdio da, iako se načelom neopozivosti koje je svojstveno neovisnosti središnjih banaka zahtijeva od nadležnog tijela da ocijeni težinu povrede dužnosti i proporcionalnost razrješenja, na neovisnom je sudu da utvrdi, prije svega, je li došlo do povrede dužnosti. Prema ESB-ovu mišljenju, takav zaključak proizlazi iz teksta članka 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a u određenim jezičnim verzijama(73).
150. To stajalište ne smatram uvjerljivim. Iako se izraz „guilty of serious misconduct” („počinio tešku povredu dužnosti”) u nekim jezičnim verzijama na prvi pogled može tumačiti na način da se odnosi na prethodnu sudsku odluku o utvrđenju krivnje (za kazneno djelo)(74), druge jezične verzije općenitije se odnose na „počinjenje” teške povrede dužnosti(75), što ne podrazumijeva takav zahtjev.
151. Štoviše, takvo tumačenje bilo bi protivno cilju koji se nastoji ostvariti člankom 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a, a to je zaštita neovisnosti središnjih banaka. Iako postupanje koje ozbiljno narušava neovisnost neke institucije također može predstavljati kazneno djelo i naposljetku biti predmet kaznenog postupka, takav postupak u svakom slučaju može znatno potrajati. Kao što je to ESB sam priznao, mogu postojati situacije u kojima nadležno tijelo treba moći brzo djelovati na temelju dostupnih dokaza, uključujući slučajeve u kojima su dokazi neoborivi (primjerice snimke nadzornih kamera) ili u kojima su činjenice jasne i nesporne (kao što je priznanje)(76).
152. Međutim, slažem se s MA-om, Komisijom i ESB-om da, kada odluku o utvrđivanju razloga za razrješenje donosi tijelo koje nije sud, treba biti dostupan djelotvoran sudski nadzor u skladu s člankom 47. Povelje o temeljnim pravima(77).
153. U tom kontekstu, Komisija je iznijela dvojbe u pogledu toga jesu li s pravom na djelotvornu sudsku zaštitu usklađeni rokovi utvrđeni u nacionalnom zakonodavstvu, kojima se u biti predviđa vrlo kratak rok za podnošenje tužbe i podjednako kratak rok za donošenje sudske odluke. U tom je pogledu uputila na ESB-ovo Izvješće o konvergenciji iz 2024., u kojem se navodi „kratak rok za žalbu i vrlo ograničen rok za sudski postupak u [sadašnjem članku 14. stavku 2. Zakona o BNB-u] kao preostala nepravilnost”(78). To se navodi i u Izvješću o konvergenciji iz 2025.(79).
154. Na prvi pogled, dijelim tu zabrinutost. Međutim, Sudu nije upućeno pitanje u tom pogledu te se stoga o tome nije dovoljno raspravljalo pred njim. Napominjem i da bugarska vlada nije sudjelovala u ovom postupku. U tim okolnostima smatram da nije prikladno ovdje ispitivati to pitanje.
155. Ako ga Sud ipak želi razmotriti, osobito s obzirom na vrlo kratak rok koji ima sud koji je uputio zahtjev (što se čini relevantnim kada Sud da svoj odgovor u ovom predmetu) iznosim sljedeće kratke napomene.
156. Postojanje rokova za sudski nadzor općenito nije problematično kao takvo jer takvi rokovi služe legitimnom cilju osiguravanja brzog odvijanja postupka. Međutim, teško je apstraktno ocijeniti je li određeni rok odgovarajući u svim okolnostima. Ono što je prikladno u jednoj situaciji, moglo bi se pokazati nedostatnim u drugoj(80).
157. U ovom je kontekstu točno da nužnost osiguranja kontinuiteta funkcioniranja nacionalne središnje banke opravdava potrebu brzog sudskog nadzora. Međutim, važnost odluke o kojoj je riječ za rad predmetne nacionalne banke i njezine potencijalno ozbiljne posljedice za osobu o kojoj je riječ, zajedno s potrebom da se poštuju prava obrane, mogu onemogućiti nacionalni sud da dovrši svoj nadzor u iznimno kratkom roku. Ako bi došlo do takve situacije, smatram da nacionalni sud treba moći zanemariti taj rok i donijeti svoju odluku što je moguće prije(81).
V. Zaključak
158. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanje Vrhovenog administrativenog sada (Vrhovni upravni sud, Bugarska) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 130. UFUE-a i članak 7. Statuta Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke (u daljnjem tekstu: Statut ESSB-a i ESB-a)
treba tumačiti na način da im se ne protive pravila nacionalnog prava kojima se zahtijeva da član tijela nadležnog za odlučivanje nacionalne središnje banke, kao što je viceguverner, nadležnom nacionalnom tijelu podnese izjavu o svojim interesima, primjerice o svojem sudjelovanju u svojstvu dioničara društva ili o svojem sudjelovanju u upravljačkim tijelima neprofitnog subjekta (peto pitanje).
2. Članak 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a
treba tumačiti na način da se na temelju prava Unije primjenjuje samo na guvernere nacionalnih središnjih banaka. Međutim, tu odredbu treba tumačiti na način da joj se ne protivi nacionalno zakonodavstvo u skladu s kojim se materijalni uvjeti koji se u njemu utvrđuju, na temelju kojih se guverner nacionalne središnje banke može prijevremeno razriješiti dužnosti, primjenjuju i na viceguvernera takve banke (prvo i drugo pitanje).
3. Članak 130. UFEU-a i članak 7. Statuta ESSB-a i ESB-a
treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se ne zabranjuje viceguverneru nacionalne središnje banke da ima udio u društvu s ograničenom odgovornošću, pod uvjetom da to zakonodavstvo sadržava mehanizam kojim se može utvrditi dovodi li takav udio u posebnim okolnostima do sukoba interesa koji mogu negativno utjecati na neovisan rad nacionalne središnje banke ili povjerenje javnosti u tu neovisnost. Ako je utvrđen takav sukob interesa i postoji mogućnost njegova otklanjanja u određenom roku nakon imenovanja, članak 14.2. tog statuta treba tumačiti na način da se može smatrati da osoba o kojoj je riječ, ako u tom roku nije otklonila taj sukob, više ne ispunjava uvjete za obavljanje dužnosti, pod uvjetom da je određeni rok prikladan te da je jasno utvrđen trenutak od kojeg taj rok počinje teći.
Članak 130. UFEU-a i članak 7. Statuta ESSB-a i ESB-a
treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se zabranjuje sudjelovanje viceguvernera u upravljačkom tijelu neprofitne pravne osobe bez odobrenja nadležnog tijela. Ako se nacionalnim pravom predviđa mogućnost da se takva nespojiva djelatnost prekine u određenom roku nakon imenovanja, članak 14.2. tog statuta treba tumačiti na način da se može smatrati da osoba o kojoj je riječ, ako u tom roku nije prekinula tu djelatnost, više ne ispunjava uvjete za obavljanje dužnosti u smislu te odredbe, pod uvjetom da je određeni rok prikladan te da je jasno utvrđen trenutak od kojeg taj rok počinje teći (treće, četvrto, šesto i sedmo pitanje).
4. Članak 130. UFEU-a te članke 7. i 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a
treba tumačiti na način da se njima zahtijeva da tijelo koje je nadležno za utvrđivanje razloga za razrješenje guvernera nacionalne središnje banke bude ovlašteno u tu svrhu ocijeniti je li za osobu o kojoj je riječ utvrđeno da je počinila tešku povredu dužnosti u smislu članka 14.2. tog statuta (osmo pitanje).
1 Izvorni jezik: engleski
2 Liga naroda, „Resolutions XIV and III”, Report of the International Financial Conference, Th. Dewarichet, Brisel, 1920., (str. 23. i 26.). United Nations Archives at Geneva (Švicarska): S145D/99/15. Na tu se konferenciju upućuje i u Tucker, P., Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State, Princeton University Press, 2018., xvi-656 p., osobito na str. 4.
3 Vidjeti Hill, M., The Economic and Financial Organization of the League of Nations. A Survey of Twenty-Five Years’ Experience, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 1946., pp. xv-168, osobito na str. 24. i Pauly, L. W., The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund. Essays in International Finance, br. 201, Princeton University, New Jersey, International Finance Section, 1996., str. 1. do 47., osobito na str. 7.
4 Kad je riječ o državama članicama Unije, vidjeti članak 53. Ustava Republike Hrvatske (hrvatski Ustav), članak 56. Ústava Slovenskej republiky (slovački Ustav), članak 152. Ustava Republike Slovenije (slovenski Ustav) i članak 13. Sveriges grundlagara (švedski Ustav). Vidjeti i članak 118. stavak 2. Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας (ciparski Ustav) ili 98. Ústava České republiky (češki Ustav).
5 Vidjeti primjerice Tucker, P., „How the European Central Bank and Other Independent Agencies Reveal a Gap in Constitutionalism: A Spectrum of Institutions for Commitment”, German Law Journal, sv. 22., br. 6, 2021., str. 999. do 1027.; ili van’t Klooster, J., „Central Banks”, u Bellamy, R. i King, J. (ur.), The Cambridge Handbook of Constitutional Theory, Cambridge University Press, 2025., str. 622. do 638.
6 Taj pojam općenito označava skup pravila i mehanizama koji uređuju neki monetarni sustav. Vidjeti o tom pojmu van’t Klooster, J., navedeno u bilješci 5, op. cit., str. 624., koje daje „Central banks”, upućujući na daljnje poveznice.
7 Uz upućivanje na postupak koji je u tijeku pokrenut nakon nedavnog razrješenja jednog od članova Vijeća guvernera federalne rezerve: Donald J. Trump, President of the United States, tužitelj/Lisa D. Cook i dr., br. 25A312.
8 Sadržan u Protokolu br. 4. priloženom UEU-u i UFEU-a.
9 Presuda od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija (C-202/18 i C-238/18, EU:C:2019:139, u daljnjem tekstu: presuda Rimšēvičs, t. 89. do 96.)
10 Ibid, t. 92., 94. i 96.
11 Taj se pridjev pojavljuje samo u članku 6. stavku 1. točki 12. ZPKONPI-ja.
12 Ista napomena primjenjuje se mutatis mutandis.
13 Taj se pridjev pojavljuje samo u članku 37. stavku 1. ZPKONPI-ja.
14 U slučaju ZPK-a, relevantna je točka 13. članka 51. stavka 1.
15 Ti se izrazi pojavljuju samo u članku 51. stavku 1. točki 13. ZPK-a.
16 Nije jasno koji su bili razlozi smanjenja vrijednosti udjela.
17 Kao što ću to objasniti u nastavku, taj je postupak doveo do poništenja KPK-ove odluke. U tijeku je žalbeni postupak protiv te odluke.
18 Podsjećam na to da su ti razlozi utvrđeni u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a, na koji se upućuje u članku 14. stavku 1. Zakona o BNB-u.
19 Stoga okolnost da Bugarska u relevantnom razdoblju još nije bila dio europodručja ovdje nije relevantna (pristupila mu je 1. siječnja 2026.). Vidjeti Uredbu Vijeća (EU) 2025/1408 od 8. srpnja 2025. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 974/98 u vezi s uvođenjem eura u Bugarskoj (SL 2025./1480, L).
20 Sastoji se od triju članova koje bira Narodna skupština (dvotrećinskom većinom svih zastupnika nakon rasprave u posebnom odboru za imenovanje) na mandat od šest godina.
21 Vidjeti članak 38. stavak 1. ZPKONPI-ja.
22 Moje isticanje
23 Presuda Rimšēvičs, t. 46. Vidjeti i presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 40.).
24 Presuda Rimšēvičs, t. 48. Podsjećam na to da na temelju članka 282. stavka 1. UFEU-a „[ESB], zajedno s nacionalnim središnjim bankama, čini ESSB”.
25 Presuda Rimšēvičs, t. 66. do 71.
26 Ibid, t. 70.
27 Člankom 283. stavkom 1. UFEU-a predviđa se da se „Upravno vijeće [ESB-a] sastoji […] od članova Izvršnog odbora [ESB-a] i guvernera nacionalnih središnjih banaka država članica čija je valuta euro”. Vidjeti i članke 8. i 10.1. Statuta ESSB-a i ESB-a.
28 Vidjeti članak 42.1. Statuta ESSB-a i ESB-a.
29 Vidjeti članak 141. stavak 2. UFEU-a. Guverneri nacionalnih središnjih banaka država članica s odstupanjem članovi su ESB-ovog Općeg vijeća, jednog od triju tijela ESB-a nadležnih za odlučivanje. Vidjeti članak 129. stavak 1. UFEU-a i članke 9.3. i 44. Statuta ESSB-a i ESB-a.
30 Presuda Rimšēvičs, t 47. i 48. i navedena sudska praksa.
31 U skladu s člancima 3.2. i 3.5. Odluke 2004/257/EZ Europske središnje banke od 19. veljače 2004. o donošenju Poslovnika Europske središnje banke (ESB/2004/2) (SL 2004., L 80, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 14., str. 40.), kako je izmijenjena (u daljnjem tekstu: Poslovnik ESB-a), prisustvovanje sastancima Upravnog vijeća ESB-a nije ograničeno na guvernere koji mogu biti u pratnji jedne osobe.
32 U skladu s drugim podstavkom te odredbe: „[Poslovnikom ESB-a] također [se] predviđa da član Upravnog vijeća koji je tijekom duljeg razdoblja spriječen i ne može prisustvovati sjednicama Upravnog vijeća može imenovati zamjenika članom Upravnog vijeća.” Vidjeti i članke 3.3., 4.4. i 4.5. Poslovnika ESB-a, i mutatis mutandis članak 1.2. Kodeksa ponašanja za visoke dužnosnike ESB-a (SL 2022., C 478, str. 3.), koji je donio ESB (u daljnjem tekstu: Kodeks ponašanja ESB-a).
33 Taj se argument temeljio na činjenici da pravni prednik članka 130. UFEU-a i članka 7. Statuta ESSB-a i ESB-a izričito upućuje na „članove tijela nadležnih za odlučivanje […] u nacionalnim središnjim bankama” (moje isticanje). European Monetary Institute, Progress towards convergence, Frankfurt na Majni, 1995., str. 93.
34 Budući da se tim pitanjima traži, među ostalim, tumačenje pravila prava Unije koje se odnosi na guvernere nacionalnih središnjih banaka, a ne na viceguvernere (kao što je to slučaj u glavnom postupku), moglo bi se tvrditi da zatraženo tumačenje nije povezano s činjenicama u predmetu, zbog čega bi predmetna pitanja bila nedopuštena. Međutim, smatram da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom koja proizlazi iz presude Dzodzi, u očitom interesu pravnog poretka Unije da Sud pruži zatraženo tumačenje kako bi se izbjegle buduće razlike u tumačenju kriterija razrješivosti. Tomu je tako jer je članak 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a postao primjenjiv na temelju nacionalnog prava izravnim i bezuvjetnim upućivanjem (u članku 14. stavka 1. Zakona o BNB-u), bez ikakve izmjene njegove svrhe ili dosega. Vidjeti presude od 18. listopada 1990., Dzodzi (C-297/88 i C-197/89, EU:C:1990:360, t. 36. i 37.) i od 13. listopada 2022., Baltijas Starptautiskā Akadēmija i Stockholm School of Economics in Riga (C-164/21 i C-318/21, EU:C:2022:785, t. 35. i navedena sudska praksa). U pogledu sudske prakse „proizašle iz presude Dzozdi” vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu J&S Service (C-620/19, EU:C:2020:649, t. 27. do 74.).
35 Vidjeti i mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Rimšēvičs/Latvija i ESB/Latvija (C‑202/18 i C‑238/18, u daljnjem tekstu: mišljenje u predmetu Rimšēvičs, EU:C:2018:1030, t. 156.).
36 Vidjeti mišljenje u predmetu Rimšēvičs, t. 77.
37 Isti zaključak po analogiji proizlazi iz rasuđivanja Suda u kontekstu nacionalnog postupka odabira kandidata za dužnost suca Općeg suda u presudi od 29. srpnja 2024., Valančius (C-119/23, EU:C:2024:653, t. 54. i 57.). Kao što je Sud na to podsjetio u toj presudi, pravom Unije zahtijeva se samo „neupitna” neovisnost i „sposobnost potrebn[a] za obavljanje visoke sudačke dužnosti” (članak 19. stavak 2. UEU-a i članak 254. UFEU-a). Vidjeti i moje mišljenje u predmetu Valančius (C-119/23, EU:C:2024:325, t. 54.).
38 Vidjeti po analogiji članak 283. stavak 2. UFEU-a i članak 11.2. Statuta ESSB-a i ESB-a kojima se predviđa da se predsjednik, potpredsjednik i ostali članovi Izvršnog odbora ESB-a imenuju „iz redova osoba s ugledom i stručnim iskustvom u monetarnom ili bankarskom području”.
39 Za pregled nacionalnog zakonodavstva vidjeti: Sud EU-a, Istraživačka bilješka Uprave za istraživanje i dokumentaciju, Désignation, incompatibilités, prévention des conflits et révocation des membres des organes décisionnels des banques centrales nationales, 25/008, studeni 2025., osobito str. 12. do 17. Napominjem da su neki od navedenih uvjeta predviđeni i člankom 11. stavcima 3. i 4. Zakona o BNB-u.
40 Vidjeti po analogiji moje mišljenje u predmetu Valančius (C-119/23, EU:C:2024:325, t. 48.).
41 Vidjeti istraživačku bilješku iz bilješke 39. ovog mišljenja i po analogiji članak 11.1. Statuta ESSB-a i ESB-a kojim se predviđa da „[č]lanovi [Izvršnog odbora ESB-a] obavljaju svoje dužnosti u punom radnom vremenu. Nijedan se član ne smije baviti ni jednim drugim zanimanjem, ni plaćenim ni neplaćenim, osim ako to iznimno odobri Upravno vijeće”. Vidjeti i članak 3. Uvjeta zaposlenja predsjednika Europske središnje banke, (SEC/GovC/X/18/163a), naslovljen „Nespojivosti”, u čijoj se točki (a) navodi da se „predsjednik [ESB-a] mora suzdržati od bilo kakvih gospodarskih ili trgovačkih transakcija i dati ostavku na svaku dužnost koja bi mogla ugroziti njegovu neovisnost ili mu omogućiti korištenje povlaštenih informacija”.
42 Vidjeti po analogiji presudu od 29. srpnja 2024., Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, t. 54.).
43 Podsjećam po analogiji na napomenu nezavisnog odvjetnika L. A. Geelhoeda u pogledu zahtjeva neovisnosti članova Komisije, iznesenu u članku 213. stavku 2. UEZ-a (sadašnji članak 17. stavak 3. UEU-a): „osobne kvalitete tih osoba izravno utječu na povjerenje koju šira javnost ima u institucije Zajednice, njihovu vjerodostojnost te stoga i njihovu djelotvornost”. Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika L. A. Geelhoeda u predmetu Komisija/Cresson (C-432/04, u daljnjem tekstu: mišljenje u predmetu Komisija/Cresson, EU:C:2006:140, t. 67.).
44 Napominjem da se u uvodnoj izjavi 1. Kodeksa ponašanja ESB-a, na koji se upućuje u bilješci 33. ovog mišljenja, navodi da je ESB „duž[an] […] služiti javnom interesu i osigurati najviše standarde integriteta. ESB stoga stavlja odgovornost, transparentnost i najviše etičke standarde u središte svog pristupa korporativnom upravljanju. Pridržavanje ovih načela ključni je element vjerodostojnosti ESB-a i od vitalnog je značaja za osiguranje povjerenja europskih građana”. Vidjeti i uvodne izjave 3. i 5. Smjernica (EU) [2021/2253] Europske središnje banke od 2. studenoga 2021. o utvrđivanju načela etičkog okvira Eurosustava (ESB/2021/49) SL 2021., C 454, str. 7. (u daljnjem tekstu: Smjernice ESB-a o etičkom okviru) i mišljenje u predmetu Komisija/Cresson, t. 73.
45 Vidjeti i mišljenje u predmetu Rimšēvičs, t. 101., u kojem se navodi da je neovisnost „čvrsta i nedodirljiva okosnica [tih uvjeta]”. Vidjeti i članak 6. Kodeksa ponašanja ESB-a na koji se upućuje u bilješci 32. ovog mišljenja.
46 Vidjeti primjerice presudu od 29. srpnja 2024., Valančius, (C‑119/23, EU:C:2024:653, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
47 Presuda od 30. rujna 2021., Revizorski sud/Pinxten (C-130/19, EU:C:2021:782, t. 868.)
48 Ni druge jezične verzije ne pružaju posebne smjernice (vidjeti osobito „faute grave” u francuskoj jezičnoj verziji, „σοβαρό παράπτωμα” u grčkoj jezičnoj verziji, „falta grave” u španjolskoj jezičnoj verziji, „gravi mancanze” u talijanskoj jezičnoj verziji i „schwere Verfehlung” u njemačkoj jezičnoj verziji). Ista se napomena primjenjuje i na ostala tri slučaja u kojima se taj pojam javlja u primarnom pravu Unije u povezanom ili usporedivom kontekstu (vidjeti članak 11.4. Statuta ESSB-a i ESB-a kad je riječ o članovima Izvršnog odbora ESB-a, članak 228. stavak 2. UFEU-a kad je riječ o Ombudsmanu te članak 247. UFEU-a kad je riječ o članovima Komisije).
49 Vidjeti primjerice presudu od 7. studenoga 2024., Burdene (C-126/23, EU:C:2024:937, t. 36. i navedena sudska praksa).
50 https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/misconduct, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/misconduct
51 Vidjeti u tom pogledu objašnjenje iz točaka 62. i 63. ovog mišljenja.
52 Vidjeti u tom pogledu i mišljenje u predmetu Rimšēvičs, t. 104.
53 Mišljenje u predmetu Komisija/Cresson, t. 67.
54 Prema BNB-ovu mišljenju, MA-ov udio obuhvaćen je područjem primjene članka 11. stavka 4. točke 4. Zakona o BNB-u. U svojim pisanim očitovanjima poziva se na obilježja društva s ograničenom odgovornošću na temelju bugarskog prava društava te u biti navodi da svako sudjelovanje u društvu s ograničenom odgovornošću automatski podrazumijeva članstvo u upravljačkom tijelu takvog društva.
55 Članak 3. točka (b) Uvjeta zaposlenja predsjednika Europske središnje banke koje se navodi u bilješci 41. ovog mišljenja.
56 Kodeks ponašanja ESB-a iz bilješke 32., osobito članci 11., 16. i 17. Vidjeti i članke 10. i 11. Smjernica ESB-a o etičkom okviru iz bilješke 44. ovog mišljenja. Treba napomenuti da se u skladu s člankom 1. stavkom 1. Smjernica ESB-a o etičkom okviru, taj tekst primjenjuje samo na središnje banke Eurosustava i njihove dužnosnike. U relevantnom razdoblju to još nije bio slučaj za Bugarsku. Vidjeti bilješku 19. ovog mišljenja.
57 Vidjeti po analogiji definiciju sukoba interesa u članku 11. Kodeksa ponašanja ESB-a iz bilješke 32. ovog mišljenja i u članku 2. točki 9. Smjernica ESB-a o etičkom okviru iz bilješke 44. ovog mišljenja.
58 Iz spisa proizlazi da se člankom 36. stavkom 3. ZPKONPI-ja i člankom 50. stavkom 3. ZPK-a zahtijeva od osobe koja je podnijela izjavu o nespojivosti da u roku od jednog mjeseca od podnošenja te izjave poduzme potrebne mjere radi otklanjanja te nespojivosti i dokaz o tome dostavi nadležnom tijelu za izbor ili imenovanje. U nedostatku takve korektivne mjere tijelo za izbor ili imenovanje, u ovom slučaju, Narodna skupština, dužno je poduzeti mjere za prestanak pravnog odnosa (članak 36. stavak 4. ZPKONPI-ja i članak 50. stavak 4. ZPK-a). Čini se da se te odredbe odnose na izjavu o nespojivosti koja se podnosi Narodnoj skupštini u skladu s člankom 35. stavkom 1. točkom 1. i stavkom 2. ZPKONPI-ja te sa slično formuliranim člankom 50. ZPK-a. Međutim, kao što sam to već objasnio, čini se da je glavni postupak pokrenut na temelju imovinske kartice podnesene KPK-u. Kao što je to već bilo navedeno, veza između sadržaja takve kartice i obveze otklanjanja „nespojivosti” nije jasna i, u svakom slučaju, treba je provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
59 Podsjećam i na to da su u ovom slučaju, nakon imenovanja MA-a, podnesene tri zasebne imovinske kartice, i nije mi jasno kako je obveza otklanjanja bilo kakvih nespojivosti podnesenih u izjavi ocijenjena u odnosu, konkretno, prvu i drugu karticu.
60 Podsjećam na to da se tom odredbom predviđa da guverner i viceguverneri BNB-a „na temelju jednoglasne odluke Upravnog vijeća mogu obavljati djelatnost bez naknade, pod uvjetom da ne postoji sukob interesa”.
61 Čini se da je, kao što je to BNB tvrdio, njezin cilj da spriječi sukobe interesa, pri čemu je njihovo nepostojanje, kao što je to objašnjeno, neodvojivo od zahtjeva neovisnosti propisanog člankom 130. UFEU-a i člankom 7. Statuta ESSB-a i ESB-a.
62 To isključenje ne bi smjelo ometati analizu. Za potrebe ovog postupka bitno je da je tijelo o kojem je riječ ovlašteno ocijeniti kriterij razrješivosti kako se primjenjuje, konkretno, u odnosu na viceguvernera BNB-a. U tom pogledu nisu dostavljene nikakve posebne informacije o postupku razrješenja guvernera BNB-a. Međutim, iz članka 14.1. Zakona o BNB-u proizlazi da odluku u tom smislu izravno donosi tijelo za imenovanje, odnosno Narodna skupština. Čini se i da je to tijelo nadležno za razrješenje ostalih članova Upravnog vijeća BNB-a nakon što donese odluku, kao što je ona o kojoj je riječ u ovom predmetu.
63 Iz spisa proizlazi da u skladu s člankom 7. dopunskih odredaba ZPKONPI-ja i člankom 1. točkom 4. dopunskih odredaba ZPK-a, „nespojivost” se definira kao obnašanje druge dužnosti ili obavljanje djelatnosti koja je, na temelju Ustava ili zakonske odredbe, nespojiva s položajem nositelja visoke javne dužnosti.
64 Vidjeti po analogiji presude od 4. lipnja 2020., C. F. (Porezni nadzor) (C-430/19, EU:C:2020:429, t. 45.i navedenu sudsku praksu) i od 18. travnja 2024., Heureka Group (Internetski uspoređivači cijena) (C-605/21, EU:C:2024:324, t. 52. i navedena sudska praksa).
65 Presuda od 10. srpnja 2003., Komisija/ESB (C-11/00, EU:C:2003:395, t. 130. do 145.)
66 Ibid, t. 135.
67 Ibid, t. 139. do 141.
68 Naravno, pitanje je li se djelovanje KPK-a u relevantnom razdoblju temeljilo na odgovarajućoj pravnoj osnovi donekle je drukčije te, prema mojem shvaćanju, ovisi o žalbenom postupku koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev, kao što je to već prethodno navedeno.
69 Tu bi napomenu, naravno, trebalo prilagoditi u slučaju da je sud tijelo koje je nadležno za utvrđivanje razloga za razrješenje. Vidjeti po analogiji članak 11.4. Statuta ESSB-a i ESB-a kojim se propisuje da, „[a]ko član Izvršnog odbora [ESB-a] više ne ispunjava uvjete koji su potrebni za obavljanje dužnosti ili ako je počinio tešku povredu dužnosti, Sud ga, na zahtjev Upravnog vijeća ili Izvršnog odbora, može razriješiti dužnosti”.
70 Podsjećam na to da se osmo pitanje odnosi samo na taj razlog za razrješenje.
71 Za drukčiji primjer vidjeti odredbu navedenu u bilješci 69.
72 To načelo čini jednu od „operativnih” komponenti prava na dobru upravu; vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu Ispas (C-298/16, EU:C:2017:650, t. 87.). Prema ustaljenoj sudskoj praksi, poštovanje prava obrane treba osigurati kad god se donosi odluka koja može negativno utjecati na pojedinca. Vidjeti primjerice i presudu od 4. lipnja 2020., C. F. (Porezni nadzor) (C-430/19, EU:C:2020:429, t. 29. i navedena sudska praksa). Ne vidim razlog zbog kojeg se načelo poštovanja prava obrane ne bi trebalo primjenjivati kada odluku o kojoj je riječ donese tijelo nacionalne središnje banke, pod uvjetom da takva odluka negativno utječe na pravni položaj osobe o kojoj je riječ.
73 ESB se poziva na njemačku („eine schwere Verletzung begangen hat”), englesku („has been guilty of serious misconduct”), francusku („a commis une faute grave”) i talijansku jezičnu verziju („è reso colpevole di gravi mancanze”).
74 Vidjeti englesku i talijansku jezičnu verziju navedene u prethodnoj bilješci.
75 Vidjeti u tom pogledu verzije na njemačkom („eine schwere Verletzung begangen hat”), francuskom („a commis une faute grave”), španjolskom („haya incurrido en falta grave”) i češkom jeziku („nebo se dopustí vážného pochybení”).
76 Ističem da je u presudi Rimšēvičs Sud klasificirao spornu mjeru kao odluku koja je obuhvaćena člankom 14.2. Statura ESSB-a i ESB-a, unatoč nepostojanju tomu što prethodno nije donesena nikakva sudska odluka o kaznenoj odgovornosti. mi se da, ako je takav važan zahtjev svojstven pojmu teške povrede, u tom predmetu predstavljalo očit i dostatan razlog za poništenje (koji je Sud utvrdio na drukčijoj osnovi). Međutim, taj se predmet odnosio na privremenu zabranu guverneru da obavlja dužnosti nacionalne središnje banke. U svakom slučaju, s obzirom na zaključak do kojeg sam došao u vezi s tim aspektom, ne smatram potrebnim razmatrati razlikovanje koje je utvrdio ESB, prema kojem se zahtjev prethodne sudske odluke ne primjenjuje u slučaju drugog razloga za razrješenje, odnosno neispunjenja uvjeta za obavljanje dužnosti.
77 Što se tiče konkretnih prava o kojima je riječ, odluka kojom se provodi kriterij razrješivosti utvrđen u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a može utjecati i na pravo osobe o kojoj je riječ da ostane na dužnosti tijekom minimalnog trajanja mandata, kao i na prava zajamčena Poveljom o temeljnim pravima (kao što su u ovom predmetu pravo na vlasništvo ili pravo na slobodu udruživanja). U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne navodi se trajanje mandata članova Upravnog vijeća BNB-a. Međutim, Komisija i ESB navode da taj mandat iznosi šest godina (članak 12. stavak 4. Zakona o BNB-u). Iako nije jasno odražava li to razdoblje „normativni prijenos” pravila o minimalnom trajanju mandata utvrđenog u članku 14.2. Statuta ESSB-a i ESB-a, pravo da se ostane na dužnosti do isteka mandata u svakom je slučaju posljedica jamstva neovisnosti propisanog člankom 130. UFEU-a i člankom 7. tog statuta.
78 Europska komisija, Izvješće o konvergenciji iz 2024., institucionalni dokument 294, Ured za publikacije Europske unije, Luxembourg, 2024., str. 43.
79 Europska komisija, Izvješće o konvergenciji za Bugarsku iz 2025., institucionalni dokument 320, Ured za publikacije Europske unije, Luxembourg, 2025., str. 25.
80 Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C-406/18, EU:C:2019:1055, t. 48., 53. i 56.)
81 Po analogiji s onim što je Sud utvrdio u presudi od 19. ožujka 2020., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C-406/18, EU:C:2020:216, t. 36. i 37.). Vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, (C‑406/18, EU:C:2019:1055, t. 69.), uz upućivanja na sudsku praksu kojom se podsjeća na to da je članak 47. Povelje o temeljnim pravima izravno primjenjiv i stoga omogućuje da se izuzme iz primjene svako zakonodavstvo koje nije s njim usklađeno.