Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 26. marts 2026 (1)
Sag C-611/24
MA
mod
Upra mod itelen sa mod et na Balgarska narodna banka
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien))
» Præjudiciel forelæggelse – statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank – afskedigelse af vicechefen i en national centralbank – artikel 14.2 i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank – anvendelighed – artikel 130 TEUF – princippet om nationale centralbankers uafhængighed «
I. Indledning
1. »I lande, hvor der ikke er nogen udstedende centralbank, skal der oprettes en [...] Banker, og navnlig de udstedende banker, skal være fri for politisk pres og udelukkende drives på grundlag af forsigtig finansiering« (2).
2. Ovennævnte udtalelse, der blev fremsat på den internationale finanskonference i 1920 (3), er fortsat relevant, da den fremhæver to af centralbankens vigtige aspekter.
3. Den vidner for det første om den solide forankring, som centralbankerne har i nutidens forfatningsorden inden for de højeste offentlige myndigheders arkitektur. Selv om centralbankerne adskiller sig fra den klassiske »treenighed«, der kendetegner organiseringen af den offentlige magt i moderne demokratier (lovgivende, udøvende og dømmende), indtager de en vigtig rolle i denne struktur, hvilket navnlig fremgår af den opmærksomhed, der er knyttet til deres status i forskellige forfatningsmæssige dokumenter, hvor de nogle gange udtrykkeligt betegnes som selvstændige (4).
4. Betydningen af denne placering i forhold til andre dele af staten og omfanget eller legitimiteten af de beføjelser, der er tillagt centralbankerne, giver bestemt fortsat anledning til debat (5). Når dette er sagt, er de ovenstående betragtninger for det andet ligeledes udtryk for den betydning, der tillægges nødvendigheden af, at centralbankerne forbliver beskyttet mod udefrakommende indflydelse i udøvelsen af deres funktioner. Selv om de præcise grænser for deres autonomi ligeledes kan diskuteres, er det almindeligt anerkendt, at centralbankerne skal være i stand til at udføre deres opgaver som centrale aktører i de »monetære forfatninger« (6) på en måde, der ikke er betinget af korte politiske cyklusser eller kortsigtede forhold, således som Den Europæiske Centralbank (herefter »ECB«) i øvrigt har anført i den foreliggende sag (7).
5. I EU-retten er kravet om, at centralbanker skal være fri for udefrakommende indflydelse, nedfældet i artikel 130 TEUF og i den næsten identisk formulerede artikel 7 i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (herefter »statutten for ESCB og ECB«) (8). Disse bestemmelser kræver i det væsentlige, at hverken ECB, en medlemsstats nationale centralbank eller medlemmer af disses besluttende organer søger eller modtager instrukser fra noget eksternt organ. Derimod forpligter Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer samt medlemsstaternes regeringer sig til at respektere dette princip og til ikke at søge at øve indflydelse på, hvordan medlemmerne af ECB’s og de nationale centralbankers besluttende organer udfører deres opgaver.
6. Dette generelle udtryk for centralbankernes uafhængighed suppleres af artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, som navnlig begrænser muligheden for at afskedige en national centralbankchef fra embedet inden udløbet af den pågældendes embedsperiode til to situationer: For det første hvis »vedkommende ikke længere opfylder de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af dennes pligter«, og for det andet hvis »vedkommende har begået en alvorlig forseelse«.
7. Domstolen har allerede haft lejlighed til at behandle det andet led af dette »afsættelighedskriterium« (alvorlig forseelse) i Rimšēvičs-dommen (9). I denne sag blev der imidlertid ikke fremlagt noget bevis for en forseelse, således at Domstolen kunne begrænse sin undersøgelse til et relativt abstrakt niveau, nemlig niveauet for det bevisniveau, der finder anvendelse, og fastslå, at der, for at et midlertidigt forbud mod, at den pågældende chef udfører sine pligter, kan begrundes, skal foreligge tilstrækkelige holdepunkter for, at den pågældende chef har begået en alvorlig forseelse (10).
8. Den foreliggende sag giver Domstolen en yderligere – og ganske vist mere omfattende – mulighed for at genbesøge dette afsættelighedskriterium og undersøge de begrænsninger, som denne garanti for de nationale centralbankers uafhængighed og det mere generelle udtryk i artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB pålægger medlemsstaterne, når de fastsætter betingelserne for, at et medlem af et ledelsesorgan i en national centralbank kan afskediges.
9. Nødvendigheden af at besvare dette spørgsmål følger af en afgørelse truffet af styrelsesrådet for Bulgariens nationalbank (herefter »BNB«), hvorved denne fastslog, at der var grund til, at MA blev afskediget som vicechef og chef for udstedelsesafdelingen (herefter »BNB’s afgørelse«).
10. Denne afgørelse blev truffet i forlængelse af konklusioner fra et andet organ, Komisia za protivodeystvie na koruptsiata (kommissionen for bekæmpelse af korruption, Bulgarien, herefter »KPK«), som havde konstateret en række uforeneligheder mellem MA’s stilling som BNB’s vicechef og flere af hans andre aktiviteter (»KPK’s afgørelse«). Denne bekymring vedrørte dels MA’s deltagelse i et selskab med begrænset ansvar på tidspunktet for hans valg som vicechef, dels hans egenskab af bestyrelsesmedlem i to enheder, der ikke arbejder med gevinst for øje, nemlig en golfklub og et forskningsinstitut. Det fremgår ligeledes, at MA ikke bragte disse forpligtelser til ophør inden for de fastsatte frister.
11. BNB’s styrelsesråd tog ved vedtagelsen af sin afgørelse hensyn til KPK’s afgørelse og konkluderede, at MA ikke kunne anses for at opfylde de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af sine pligter som vicechef, og at han i øvrigt havde begået en alvorlig forseelse. Med andre ord fandt styrelsesrådet, at afskedigelsen af MA var berettiget i henhold til begge de grunde, der er anført i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB. Selv om denne bestemmelse som allerede anført vedrører situationen for de nationale centralbankchefer, har den bulgarske lovgiver valgt at udvide anvendelsen af det deri fastsatte afsættelighedskriterium til at omfatte andre medlemmer af BNB’s styrelsesråd.
12. MA har anfægtet lovligheden af BNB’s afgørelse for Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien), som er den forelæggende ret i den foreliggende sag. Han har navnlig gjort gældende, at ingen af de to afskedigelsesgrunde blev fastslået i den foreliggende sag. På denne baggrund har den forelæggende ret forelagt Domstolen en række spørgsmål, som i det væsentlige rejser følgende spørgsmål.
13. For det første ønsker den forelæggende ret oplyst, om princippet om de nationale centralbankers uafhængighed tillader en forpligtelse – som pålægges medlemmerne af deres besluttende organer, såsom vicechefen, i henhold til national ret – til at oplyse om deres kapitalandele i selskaber og deltagelse i juridiske enheder, der ikke arbejder med gevinst for øje (det femte spørgsmål). Da sagen omhandler vicechefen for en national centralbank og ikke centralbankchefen, ønsker den forelæggende ret for det andet oplyst, om afsættelighedskriteriet i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB finder anvendelse (det første og det andet spørgsmål 1). For det tredje ønsker den en præcisering af foreneligheden med EU-retten hvad angår flere elementer i national ret, som kan føre til den konklusion, at den pågældende person ikke opfylder de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af dennes pligter, hvilket er en af de to afskedigelsesgrunde, der er anført i dette kriterium (det tredje til det syvende spørgsmål). Endelig er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt BNB’s kompetence til at vurdere, om der foreligger en alvorlig forseelse som dette kriteriums andet led, er forenelig med EU-retten (det ottende spørgsmål).
14. Det følger heraf, at den foreliggende præjudicielle forelæggelse rejser spørgsmålet om medlemsstaternes beføjelse til at fastsætte betingelserne for, at et medlem af en national centralbanks besluttende organ kan afskediges. De spørgsmål, som Domstolen skal besvare, vedrører således de grænser, som EU-retten kan pålægge denne beføjelse, og som, hvilket jeg vil redegøre for, har til formål at sikre stabiliteten af de nationale centralbankchefers mandat og dermed at bevare disse institutters evne til at udføre deres opgaver og beskytte dem mod vilkårlig indgriben.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
15. Artikel 130 TEUF bestemmer at, »[u]nder udøvelsen af de beføjelser og gennemførelsen af de opgaver og pligter, som de har fået pålagt ved traktaterne og statutten for ESCB og ECB, må hverken [ECB], de nationale centralbanker eller medlemmerne af disses besluttende organer søge eller modtage instrukser fra EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer, fra medlemsstaternes regeringer eller fra nogen anden side. Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer samt medlemsstaternes regeringer forpligter sig til at respektere dette princip og til ikke at søge at øve indflydelse på, hvordan medlemmerne af [ECB’s] og de nationale centralbankers besluttende organer udfører deres opgaver«.
16. Artikel 131 TEUF bestemmer, »[h]ver medlemsstat sørger for, at dens nationale lovgivning, herunder statutterne for dens nationale centralbank, er forenelig med traktaterne og statutten for ESCB og ECB«.
17. Artikel 7 i statutten for ESCB og ECB har overskriften »Uafhængighed« og fastsætter, at »[i] overensstemmelse med artikel 130 [TEUF] må hverken ECB, de nationale centralbanker eller medlemmerne af disses besluttende organer under udøvelsen af de beføjelser og gennemførelsen af de opgaver og pligter, som traktaterne og denne statut pålægger dem, søge eller modtage instrukser fra EU-institutioner, -organer, -kontorer eller -agenturer, fra nogen regering i en medlemsstat eller fra noget andet organ. Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer samt medlemsstaternes regeringer forpligter sig til at respektere dette princip og til ikke at søge at øve indflydelse på, hvordan medlemmerne af ECB’s og de nationale centralbankers besluttende organer udfører deres opgaver«.
18. Artikel 14 i statutten for ESCB og ECB med overskriften »De nationale centralbanker« bestemmer:
»[...]
14.2. Statutterne for de nationale centralbanker skal især tilsikre, at embedsperioden for en chef for en national centralbank er mindst fem år.
En centralbankchef kan kun afskediges, hvis vedkommende ikke længere opfylder de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af dennes pligter, eller hvis vedkommende har begået en alvorlig forseelse. En afgørelse om afskedigelse kan af den pågældende centralbankchef eller af Styrelsesrådet indbringes for Domstolen under påberåbelse af, at traktaterne eller en gennemførelsesretsakt hertil er overtrådt. Sagen skal anlægges inden to måneder fra offentliggørelsen af nævnte afgørelse, eller dens meddelelse til klageren, eller i mangel heraf fra den dato, på hvilken klageren blev bekendt med afgørelsen.
[...]«
B. National ret
1. Lov om den bulgarske nationalbank
19. Artikel 11 i Zakon za bulgarskata narodna banka (lov om den bulgarske nationalbank, herefter »BNB-loven«) har følgende ordlyd:
»1) Styrelsesrådet består af syv medlemmer: centralbankchefen, de tre vicechefer og tre yderligere medlemmer.
2) Styrelsesrådets medlemmer skal være bulgarske statsborgere.
3) [...] Som medlemmer af styrelsesrådet vælges og udnævnes velansete personer, som er fremragende professionelle inden for økonomi, finanser og bankvæsen.
4) [...] Et medlem af styrelsesrådet må ikke:
1. være idømt en frihedsstraf for en forsætlig strafbar handling
2. være erklæret konkurs som eneindehaver eller komplementar i et selskab
3. i de to seneste år forud for datoen for den afgørelse, hvorved et selskab eller andelsselskab erklæres konkurs, have været medlem af dets ledelses- eller tilsynsorgan
4. [...] være eneindehaver [af en virksomhed], komplementar i et selskab, direktør, handelsrepræsentant, handelsagent, bemyndiget repræsentant, handelsmægler, likvidator eller kurator, medlem af ledelses- eller tilsynsorganet i et selskab eller andelsselskab med undtagelse af selskaber, som [BNB] har andele i
5. være ægtefælle eller samlevende, beslægtet direkte eller til og med fjerde led eller besvogret til og med andet led til et andet medlem af styrelsesrådet [for BNB].«
20. Følgende fremgår af BNB-lovens artikel 12:
»[...]
5) [...] Centralbankchefen og vicecheferne må ikke udøve andre aktiviteter end undervisning eller som medlem af organer i selskaber, som [BNB] har andele i, eller i internationale organisationer i forbindelse med [BNB’s] aktiviteter, medmindre de udnævnes til konstitueret premierminister i henhold til Republikken Bulgariens forfatnings artikel 99, stk. 5. De kan efter styrelsesrådets enstemmige afgørelse udøve en frivillig aktivitet, såfremt der ikke foreligger en interessekonflikt.
[...]
10) Centralbankchefen, vicecheferne og andre medlemmer af styrelsesrådet fremlægger de erklæringer, der er omhandlet i artikel 49, stk. 1, nr. 3), i Zakon za protivodeystvie na koruptsiata [(lov om bekæmpelse af korruption, herefter »ZPK«)], for den myndighed, der valgte eller udpegede dem [...]«
21. BNB-lovens artikel 14 har følgende ordlyd:
»1) Den i artikel 12 omhandlede kompetente myndighed kan kun afskedige et medlem af styrelsesrådet inden embedsperiodens udløb, hvis medlemmet ikke opfylder de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af dennes pligter, eller hvis vedkommende har begået en alvorlig forseelse som omhandlet i artikel 14.2 i statutten for [ESCB og ECB].
2) [...] Grundene til førtidig afskedigelse af en vicechef eller et andet medlem af styrelsesrådet, med undtagelse af centralbankchefen, konstateres ved styrelsesrådets afgørelse i henhold til en af dette fastsat procedure. Varetagelsen af de opgaver, der påhviler det medlem af styrelsesrådet, som foreslås afskediget, suspenderes fra tidspunktet for styrelsesrådets afgørelse. Styrelsesrådets afgørelse kan anfægtes for Varhoven administrativen sad [(øverste domstol i forvaltningsretlige sager)] inden for en frist på syv dage. Varhoven administrativen sad [(øverste domstol i forvaltningsretlige sager)] afsiger en endelig afgørelse inden for 14 dage efter modtagelsen af søgsmålet. Den endelige afgørelse meddeles til den kompetente myndighed for afskedigelsen i henhold til artikel 12.«
2. Lovgivning om bekæmpelse af korruption
22. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at to instrumenter i den nationale lovgivning på forskellige tidspunkter var relevante for de faktiske omstændigheder i hovedsagen på området for bekæmpelse af korruption: Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo (lov om bekæmpelse af korruption og konfiskation af ulovligt opnåede aktiver, herefter »ZKONPI«) og Zakon za protivodeystvie na koruptsiata (lov om bekæmpelse af korruption, herefter »ZPK«).
23. For det første fremgår det af ZKONPI’s artikel 6, stk. 1, nr. 12) (ophævet med virkning fra den 6.10.2023), og af ZPK’s artikel 6, stk. 1, nr. 12), der har samme ordlyd, at »[p]ersoner, som beklæder et offentligt embede [på højt niveau (11)] som omhandlet i denne lov, er« »den bulgarske nationalbanks chef, vicechefer, styrelsesrådets medlemmer og generalsekretæren«.
24. For det andet bestemmer ZKONPI’s artikel 35, stk. 1, og ZPK’s artikel 49, stk. 1, der har samme ordlyd:
»1) Personer, som beklæder et offentligt embede [på højt niveau (12)], [...] skal afgive følgende erklæringer:
1. uforenelighedserklæring
2. erklæring om aktiver og interesser
3. erklæring om en ændring af de omstændigheder, der er angivet i erklæringen i henhold til nr. 1
4. erklæring om en ændring af de omstændigheder, der er angivet i erklæringen i henhold til nr. 2), for så vidt angår interesser og midlers oprindelse i tilfælde af førtidig indfrielse af gæld og lån.
2) […] Erklæringerne i henhold til stk. 1, nr. 1) og 3), indgives til valg- eller udnævnelsesmyndigheden […] og erklæringerne i henhold til stk. 1, nr. 2) og 4), indgives til kommissionen [for bekæmpelse af korruption og konfiskation af ulovligt opnåede aktiver]« [sidstnævnte henvisning er i ZPK’s artikel 49, stk. 4, blevet erstattet af henvisningen til KPK].
25. ZKONPI’s artikel 37 og ZPK’s artikel 51, der har en lignende ordlyd, bestemmer:
»1) Personer, som beklæder et offentligt embede [på højt niveau (13)], [...] skal til kommissionen indgive en erklæring om aktiver og interesser i ind- og udland, hvori de erklærer:
[...]
12. [ (14)] deltagelse i selskaber, [partnerskaber] (15), selskabers ledelses- eller tilsynsorganer, juridiske enheder eller andelsselskaber, der ikke arbejder med gevinst for øje, samt udøvelse af en aktivitet som eneindehaver [af en virksomhed] på tidspunktet for valget eller udnævnelsen og 12 måneder forud for tidspunktet for valget eller udnævnelsen
[...]«
26. I henhold til ZKONPI’s artikel 38, stk. 1, nr. 1), skulle der indgives en erklæring om aktiver og interesser senest en måned efter påbegyndelsen af det offentlige embede på højt niveau. Artikel 38, stk. 2, fastsatte, at »[i]nden for en måned efter indgivelsen af erklæringen om aktiver og interesser kan den pågældende person ændre sin erklæring, hvis dette er nødvendigt, for at afhjælpe mangler eller fejl i de erklærede omstændigheder«.
27. Denne bestemmelse synes at være blevet erstattet af ZPK’s artikel 53, hvorefter »[p]ersoner, som beklæder et offentligt embede, skal afgive erklæringer i henhold til artikel 49, stk. 1, nr. 3) og 4), senest en måned efter ændringen«.
28. Endelig bestemmer ZPK’s artikel 7, at »[d]en myndighed, der har til opgave at forebygge og bekæmpe korruption og konstatere interessekonflikter i denne lovs forstand, er [KPK]«.
29. I henhold til ZPK’s artikel 13, stk. 1, nr. 8), »kontrollerer [KPK] indberetninger i forbindelse med uforenelighedserklæringer fra personer, som beklæder et offentligt embede, og kontakter ved konstateret uforenelighed valg- eller udnævnelsesmyndigheden, så der kan træffes egnede foranstaltninger [...]«.
III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne, og de præjudicielle spørgsmål
30. Den 26. juli 2023 blev MA valgt til vicechef for BNB og chef for udstedelsesafdelingen (en af BNB’s tre hovedafdelinger) af Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Republikken Bulgariens nationalforsamling).
31. Den 27. juli 2023 indgav han en uforenelighedserklæring til nationalforsamlingen i henhold til ZPKONPI’s artikel 35, stk. 1, nr. 1), sammenholdt med BNB-lovens artikel 11, stk. 4, nr. 4), og artikel 12, stk. 5 (herefter »uforenelighedserklæringen«).
32. Den 11. august 2023 indgav MA en første erklæring om aktiver og interesser til KPK i henhold til ZPKONI’s artikel 35, stk. 1, nr. 2). I denne erklæring angav MA, at han ejede 2% af andelene i et anpartsselskab (Iontech Engineering OOD) og vurderede denne andel til 117 000 BGN (ca. 58 500 EUR) (herefter »den første erklæring om aktiver og interesser«).
33. Den 8. november 2023 solgte MA sine andele i Iontech Engineering for et beløb på 100 BGN (ca. 50 EUR).
34. Den 13. november 2023 underrettede MA i henhold til ZPK’s artikel 49, stk. 1, nr. 4), KPK om en ændring af den første erklæring om aktiver og interesser, idet MA anslog værdien af sin kapitalandel i Iontech Engineering til 100 BGN (ca. 50 EUR) (16). Han anførte ligeledes, at han på tidspunktet for sin udnævnelse havde været medlem af bestyrelsen for to juridiske enheder, der ikke arbejder med gevinst for øje, nemlig Balkanski Panitsa Institut za nauchni izdirvania (Balkan-Panitza-instituttet for videnskabelig forskning, herefter »instituttet for videnskabelig forskning«) og Golf Klub Blagoevgrad (»golfklubben«) (herefter »den anden erklæring om aktiver og interesser«).
35. Den 23. november 2023 blev det i punkt 33 ovenfor nævnte ejerskifte indført i handelsregistret. MA blev fjernet som medlem af bestyrelsen for de to juridiske enheder, der ikke arbejder med gevinst for øje, fra registret over juridiske enheder uden gevinst for øje henholdsvis den 15. december 2023 og den 17. januar 2024.
36. Den 7. februar 2024 indgav MA yderligere en erklæring om aktiver og interesser til KPK i henhold til ZPK’s artikel 49, stk. 1, nr. 4) (herefter »den tredje erklæring om aktiver og interesser«). I denne erklæring anførte han bl.a., at han på tidspunktet for valget eller udnævnelsen ikke besad nogen kapitalandele i et selskab, og at han ikke var medlem af et ledelses- eller tilsynsorgan i en juridisk enhed eller et andelsselskab, der ikke arbejder med gevinst for øje. Han erklærede endvidere, at han i løbet af de 12 måneder, der gik forud for hans valg eller udnævnelse, ikke havde nogen interesse i et selskab.
37. Ved afgørelse af 24. juni 2024 fastslog KPK på grundlag af ZPK’s artikel 13, stk. 1, nr. 8), at der forelå en uforenelighed med hensyn til MA i hans egenskab af vicechef for BNB og chef for udstedelsesafdelingen for så vidt angår dels hans deltagelse i Iontech Engineering, dels hans aktiviteter uden tilladelse fra BNB’s styrelsesråd som medlem af bestyrelsen for to juridiske enheder, der ikke arbejder med gevinst for øje.
38. Den 27. juni 2024 meddelte KPK denne afgørelse til BNB og nationalforsamlingen. Efter anmodning fra MA fik han bevilget orlov uden løn.
39. Den 1. juli 2024 anlagde MA sag til prøvelse af KPK’s afgørelse ved Administrativen sad Sofia-grad (forvaltningsdomstolen i Sofia, Bulgarien) (17).
40. Den 16. juli 2024 indgav MA skriftlige bemærkninger til BNB’s styrelsesråd, hvori han bl.a. bestred, at der forelå grunde til at afskedige ham, anmodede om bevisoptagelse og anmodede om at blive hørt under tilstedeværelse af sin advokat.
41. Samme dag vedtog BNB’s styrelsesråd sin afgørelse, hvori det blev fastslået, at MA skulle afskediges som vicechef og chef for udstedelsesafdelingen.
42. Nærmere bestemt og henset til KPK’s afgørelse konkluderede BNB’s styrelsesråd, at MA ikke opfyldte de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af hans pligter. Selv om styrelsesrådet fandt, at denne konstatering i sig selv udgjorde en tilstrækkelig grund til afskedigelse, var det ligeledes af den opfattelse, at den samme adfærd udgjorde en alvorlig forseelse(18).
43. MA ophørte med at udføre sine pligter som vicechef og medlem af BNB’s styrelsesråd med virkning fra datoen for BNB’s afgørelse. Han anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret, som ikke tog hans begæring om udsættelse af gennemførelsen af BNB’s afgørelse til følge og udsatte sagen med henblik på at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal kriterierne for afskedigelse af en centralbankchef og proceduren for anfægtelse af afgørelsen om afskedigelse, som er fastlagt i artikel 14.2 i [statutten for ESCB og ECB], fortolkes således, at de gælder for alle medlemmer af en national centralbanks besluttende organer?
2) Såfremt det første spørgsmål skal besvares benægtende: Tillader artikel 14.2 i [statutten for ESCB og ECB] nationale retsforskrifter, hvormed der indføres samme kriterier for afskedigelse af medlemmer af en national centralbanks besluttende organer som dem, der er fastsat for centralbankchefen i den nævnte bestemmelse?
3) Tillader artikel 14.2. i [statutten for ESCB og ECB], at det er foreneligt med embedet som [chef] i en national centralbank at deltage som selskabsdeltager i et kapitalselskab med ret til en andel af selskabets overskud i forhold til deltagelsen?
4) Tillader artikel 14.2 i [statutten for ESCB og ECB], at det er foreneligt med embedet som [chef] i en national centralbank at deltage i ledelsesorganet for en juridisk person uden erhvervsformål, som i henhold til sine vedtægter kan udøve en økonomisk aktivitet, uden at der er vedtaget en enstemmig beslutning fra en national centralbanks direktion, således som det kræves i henhold til national ret for at udøve en frivillig aktivitet?
5) Tillader artikel 131 [TEUF] og artikel 7 i [statutten for ESCB og ECB] nationale retsforskrifter, som forpligter medlemmerne af en national centralbanks besluttende organer til inden for en bestemt frist efter tiltrædelsen af embedet i deres egenskab af personer, som beklæder et offentligt embede som omhandlet i den nationale lovgivning, at oplyse den kompetente statslige myndighed om deres deltagelse som selskabsdeltagere i kapitalselskaber og deres deltagelse i ledelsesorganerne for juridiske personer uden erhvervsformål?
6) Tillader artikel 131 TEUF og artikel 14.2 i [statutten for ESCB og ECB] nationale retsforskrifter, som forpligter en [chef] for en national centralbank til inden for en bestemt frist efter tiltrædelsen af embedet i sin egenskab af en person, som beklæder et offentligt embede som omhandlet i den nationale lovgivning, at træffe foranstaltninger til at bringe sin deltagelse som selskabsdeltager i et kapitalselskab og sin deltagelse i ledelsesorganerne for juridiske personer uden erhvervsformål til ophør?
7) Tillader artikel 14.2 i [statutten for ESCB og ECB] en fortolkning, hvorefter [chefen] for en national centralbank, som har bragt en uforenelighed med at beklæde embedet til ophør uden for den i loven fastsatte frist, behandles som en person, som ikke opfylder betingelserne for at udøve sit embede?
8) Tillader artikel 131 TEUF samt artikel 7 og artikel 14.2 i [statutten for ESCB og ECB] nationale retsforskrifter, som giver den myndighed, der har kompetence til at konstatere afskedigelsesgrunden, beføjelse til med henblik på og inden for rammerne af denne særlige procedure at bedømme, om der er begået en alvorlig forseelse som omhandlet i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB?«
44. Der er indgivet skriftlige indlæg af M.A., BNB, den spanske regering, ECB og Europa-Kommissionen. Disse interesserede parter har tillige afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der fandt sted den 18. november 2025.
IV. Bedømmelse
45. Jeg gør opmærksom på, at hovedsagen udspringer af de oplysninger, som MA har fremlagt i flere erklæringer, der er afgivet i overensstemmelse med den gældende lovgivning efter hans udnævnelse til vicechef for BNB, vedrørende hans kapitalandele i et selskab og hans funktioner i juridiske enheder, der ikke arbejder med gevinst for øje. Jeg vil på denne baggrund begynde min analyse med det femte præjudicielle spørgsmål, hvorved Domstolen anmodes om i lyset af princippet om de nationale centralbankers uafhængighed at undersøge foreneligheden af den forpligtelse, der pålægges et medlem af en sådan banks besluttende organ, såsom vicechefen, til at fremlægge disse erklæringer (A). Jeg konstaterer dernæst, at afgørelsen om, at det var nødvendigt at afskedige MA, var baseret på den opfattelse, at disse situationer var omfattet af de afskedigelsesgrunde, der er fastsat i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB. Jeg vil derfor dernæst behandle det første og det andet spørgsmål, hvorved Domstolen anmodes om at afgøre, om denne bestemmelse finder anvendelse på omstændighederne i den foreliggende sag (B). Jeg vil derefter behandle den tvivl, som den forelæggende ret har givet udtryk for med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt de relevante EU-retlige bestemmelser gør det muligt at konkludere, at interesser som dem, der er fremlagt i hovedsagen, kan begrunde afskedigelsen af en (vice)chef for en national centralbank, og om en sådan konklusion kan drages, når de nødvendige retsmidler ikke er blevet udnyttet inden for de gældende frister (det tredje til det syvende spørgsmål) (C). Endelig vil jeg behandle det ottende præjudicielle spørgsmål, hvorved Domstolen anmodes om at afgøre, om artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB giver det nationale organ, der har kompetence til at konstatere afskedigelsesgrunden, beføjelse til at bedømme, om der er begået en »alvorlig forseelse« som en af de to afskedigelsesgrunde, der er fastsat i denne bestemmelse (D).
A. Erklæring om kapitalandele i selskaber og deltagelse i ledelsesorganer i juridiske enheder uden gevinst for øje (det femte spørgsmål)
46. Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om de EU-retlige bestemmelser, der fastsætter princippet om centralbankernes uafhængighed (artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB), tillader nationale retsforskrifter, som forpligter medlemmerne af en national centralbanks besluttende organ til inden for en bestemt frist efter tiltrædelsen af embedet at oplyse den kompetente statslige myndighed om deres deltagelse i selskaber og ledelsesorganer i juridiske enheder, der ikke arbejder med gevinst for øje. Jeg påpeger i denne henseende, at disse EU-retlige bestemmelser udtrykker princippet om de nationale centralbankers uafhængighed, som finder anvendelse på samtlige medlemmer af alle sådanne bankers besluttende organer, uanset om de er en del af euroområdet (19).
47. Jeg skal indledningsvis præcisere, at jeg forstår henvisningen i spørgsmålets ordlyd til »den kompetente statslige myndighed« således, at der henvises til KPK. Dette punkt er ikke uden betydning, da den gældende nationale lovgivning indeholder bestemmelser om to typer erklæringer: en »uforenelighedserklæring«, der skal indgives til udnævnelsesorganet, som er nationalforsamlingen, og en »erklæring om aktiver og interesser«, der skal indgives til KPK. Det er efter min opfattelse kun sidstnævnte kategori af erklæringer, der er relevant for denne vurdering.
48. I denne henseende fremgår det af ZKONPI’s artikel 37, stk. 1, nr. 12), og af den enslydende bestemmelse i ZPK’s artikel 51, stk. 1, nr. 13), at en person, som beklæder et embede, bl.a. som vicechef for BNB, er forpligtet til over for KPK bl.a. at erklære enhver deltagelse i selskaber og i ledelses- eller tilsynsorganer i juridiske enheder eller andelsselskaber, der ikke arbejder med gevinst for øje, på tidspunktet for vedkommendes udnævnelse og i løbet af de foregående 12 måneder.
49. Det skal tilføjes, at KPK, således som det fremgår af sagsakterne, er en uafhængig, specialiseret og permanent administrativ myndighed med ansvar for forebyggelse og bekæmpelse af korruption samt identificering af interessekonflikter (20). Som i den foreliggende sag, og som jeg vil redegøre nærmere for i afsnit D i dette forslag til afgørelse, kan KPK’s afgørelse udløse en handling fra BNB’s styrelsesråd med henblik på at fastslå, om der foreligger en afskedigelsesgrund som omhandlet i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB.
50. Henset til disse forhold kan jeg ikke se, hvordan en forpligtelse for medlemmerne af en national centralbanks beslutningsorgan, såsom vicechefen, til at afgive erklæringer til et organ som KPK, der indeholder oplysninger om deres deltagelse i enheder med og uden gevinst for øje, kan give anledning til nogen uoverensstemmelse med princippet om de nationale centralbankers uafhængighed. Som BNB, den spanske regering, ECB og Kommissionen har gjort gældende, bidrager en sådan forpligtelse derimod til at bevare denne uafhængighed. Det er netop ved en gennemgang af disse erklæringer, at potentielle trusler mod en centralbanks uafhængighed kan identificeres og i givet fald imødegås.
51. Når mekanismen med sådanne erklæringer er knyttet til en efterfølgende procedure, der har til formål at fastslå, om der foreligger en afskedigelsesgrund som omhandlet i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, er det naturligvis afgørende, at betingelserne for disse erklæringer er klart definerede for så vidt angår såvel de situationer, der skal oplyses om, som de gældende frister.
52. I denne henseende, og med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, synes de gældende bestemmelser i national ret, således som de er gengivet i punkt 48 i dette forslag til afgørelse, med tilstrækkelig klarhed at definere forpligtelsen til at indberette deltagelse i enheder med og uden gevinst for øje.
53. Det fremgår endvidere af ordlyden af det femte spørgsmål og af forelæggelsesafgørelsen, at fristen for indgivelse af den relevante erklæring begynder at løbe, så snart den pågældendes tiltræder embedet og op til en måned (21). Rent abstrakt og i mangel af specifikke argumenter for det modsatte synes en sådan frist at skabe en rimelig balance mellem behovet for at bevare centralbankens uafhængighed, som taler imod en uforholdsmæssigt lang frist i forhold til varigheden af vicechefens mandat, og behovet for at give den pågældende tilstrækkelig tid til at opfylde denne forpligtelse.
54. Jeg er derfor af den opfattelse, at artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESBC og ECB ikke er til hinder for nationale retsforskrifter, som forpligter en national centralbanks vicechef til at afgive en erklæring til den kompetente nationale myndighed om sin deltagelse som selskabsdeltager i et selskab eller sin deltagelse i ledelsesorganerne i en enhed uden gevinst for øje.
55. Denne konklusion gør det muligt for mig at behandle det næste spørgsmål, som vedrører muligheden for at afskedige et sådant medlem af en national centralbanks besluttende organ, når de meddelte oplysninger fører til den konklusion, at der foreligger en af de afskedigelsesgrunde, der er fastsat i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB.
B. Anvendeligheden af artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB (det første og det andet spørgsmål):
56. I dette afsnit vil jeg forklare, at de kriterier for afskedigelse af en chef for en national centralbank, der er fastsat i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB (herefter »afsættelighedskriteriet«), i henhold til EU-retten kun finder anvendelse på cheferne for de nationale centralbanker (1). Jeg vil dernæst forklare, at det står medlemsstaterne frit for at udvide anvendelsen af dette kriterium til andre medlemmer af deres nationale centralbankers besluttende organer (2).
1. Anvendelsesområdet for artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB (det første spørgsmål)
57. Det bør erindres, at det for det første fremgår af artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, at »[s]tatutterne for de nationale centralbankers skal især tilsikre, at embedsperioden for en chef for en national centralbank er mindst fem år«. I samme bestemmelses andet afsnit bestemmes det, at »[e]n centralbankchef kan kun afskediges, hvis vedkommende ikke længere opfylder de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af dennes pligter, eller hvis vedkommende har begået en alvorlig forseelse« (22). Denne artikel fastsætter også, at en afgørelse om afskedigelse »kan af den pågældende centralbankchef eller af [ECB’s] Styrelsesråd[...] indbringes for Domstolen under påberåbelse af, at [EUF-traktaten] eller en gennemførelsesretsakt hertil er overtrådt«.
58. Det følger heraf, at artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB indeholder tre særskilte regler: For det første fastsætter den en regel om minimumsvarigheden af en national centralbankchefs mandat, for det andet specificerer den to situationer, hvor dette mandat kan ophøre før tid (»afsættelighedskriteriet«), og for det tredje fastsætter den et specifikt retsmiddel, der giver den pågældende centralbankchef og ECB’s Styrelsesråd ret til at anfægte en sådan afgørelse ved Domstolen.
59. Denne bestemmelses klare ordlyd viser, at den i disse tre henseender kun finder anvendelse på centralbankchefer og ikke på andre medlemmer af de nationale centralbankers besluttende organer.
60. Denne konklusion bekræftes i øvrigt af den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, og af de formål, som den forfølger.
61. Som allerede anført supplerer artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB artikel 130 TEUF, der i det væsentlige er gentaget i artikel 7 i statutten for ESCB og ECB, der, således som Domstolen har bemærket, afspejler den betydning, som traktaternes ophavsmænd tillagde det at sikre, at ECB og ESCB er i stand til uafhængigt at gennemføre de opgaver, de har fået pålagt (23).
62. I denne sammenhæng fremhævede Domstolen i Rimšēvičs-dommen, at de tre regler i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB har til formål »at sikre den funktionelle uafhængighed af cheferne for de nationale centralbanker«, der sammen med ECB udgør ESCB (24). I øvrigt har særegenhederne ved det retsmiddel, der er fastsat i denne bestemmelses tredje regel, og som udgør en specifik form for annullationssøgsmål til prøvelse af en national foranstaltning (25), foranlediget Domstolen til at kvalificere den logik, der ligger til grund for artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, som et »meget integrere[t] system, som traktaternes ophavsmænd har ønsket at skabe for ESCB« (26).
63. Domstolen forklarede endvidere baggrunden for denne ordning ved at henvise til det særlige institutionelle forhold mellem »euroområdets centralbankchefer« og ECB, da disse chefer er de jure medlemmer af ECB’s Styrelsesråd, som er det primære besluttende organ i både ECB og ESCB (27). For fuldstændighedens skyld skal jeg tilføje, at selv om dette aspekt med særlig klarhed illustrerer ordningens »meget integrerede« karakter, er statuttens artikel 14.2 i modsætning til visse andre bestemmelser deri ikke begrænset til medlemsstaterne i euroområdet. Medlemsstater »med dispensation« (28) som omhandlet i artikel 139, stk. 1, TEUF deltager individuelt i ESCB (29), hvilket forklarer, hvorfor de garantier, der er fastsat i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, også gælder for dem.
64. Under alle omstændigheder indebærer i modsætning til, hvad MA, BNB, ECB og den spanske regering har gjort gældende, hverken den særlige karakter af den ordning, der er indført ved denne bestemmelse, eller mere generelt nødvendigheden af at sikre de nationale centralbankers uafhængighed inden for rammerne af ECB (og ESCB), at det afsættelighedskriterium, der er fastsat i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, i henhold til EU-retten finder anvendelse på andre medlemmer af nationale centralbankers besluttende organer end cheferne.
65. I overensstemmelse hermed, og som Kommissionen også har gjort gældende, kan formålet om at bevare de nationale centralbankers uafhængighed ikke påberåbes til støtte for en udvidelse contra legem af denne bestemmelses personelle anvendelsesområde, idet den særlige rolle, som centralbankcheferne i ESCB – og navnlig »euroområdets centralbankchefer« – spiller, forklarer, hvorfor den pågældende bestemmelse specifikt er rettet til dem.
66. Som jeg vil forklare i det følgende, er der imidlertid intet i begrundelsen for artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, der er til hinder for, at en medlemsstat i henhold til sin nationale lovgivning fastsætter, at afsættelighedskriteriet også finder anvendelse på andre medlemmer af den nationale centralbanks besluttende organ, såsom en vicechef.
2. Den udvidede anvendelse af afsættelighedskriteriet (det andet spørgsmål)
67. Som allerede nævnt har den bulgarske lovgiver ved BNB-lovens artikel 14, stk. 1, besluttet at lade det afsættelighedskriterium, der er fastsat i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, finde anvendelse på alle medlemmer af den bulgarske centralbanks besluttende organer.
68. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en sådan udvidelse er forenelig med denne bestemmelse i statutten.
69. Som jeg allerede har anført, kan jeg ikke se nogen vanskeligheder i denne henseende.
70. For det første er der intet i EU-retten, der forhindrer medlemsstaterne i at lade sig inspirere af en specifik EU-retlig regel og i henhold til national ret lade den finde anvendelse på situationer, som denne regel ikke oprindeligt var udformet med henblik på.
71. For det andet vil en modsat konklusion kun være begrundet, hvis en sådan udvidelse af anvendelsesområdet for en EU-retlig regel skader dens effektivitet eller tilsidesætter en anden EU-retlig regel.
72. Under omstændighederne i den foreliggende sag gør jeg opmærksom på, at medlemsstaternes lovgivning i henhold til artikel 131 TEUF skal være forenelig med traktaterne og statutten for ESCB og ECB. Dette krav henviser navnlig til artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB, der, som det allerede er anført, fastsætter princippet om de nationale centralbankers uafhængighed, som finder anvendelse på alle medlemmer af deres besluttende organer. Dette princip kræver, at disse banker beskyttes mod politisk pres med henblik på at gøre det muligt for ESCB effektivt at varetage sine opgaver, navnlig opretholdelsen af prisstabilitet som fastsat i artikel 282 TEUF, ved en uafhængig udførelse af de beføjelser, som det råder over (30).
73. I denne forbindelse minder jeg om Domstolens ovennævnte forklaring, hvorefter artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB har til formål at sikre den funktionelle uafhængighed af cheferne for de nationale centralbanker. Hvad nærmere bestemt angår det afsættelighedskriterium, der er fastsat i denne bestemmelse, har traktaternes ophavsmænd ved at begrænse muligheden for tidlig afskedigelse til de to tilfælde, der er defineret heri, givet de nationale centralbanker en særlig garanti, der har til formål at sikre kontinuiteten og sammenhængen i beslutningsprocessen, som er beskyttet mod kortsigtede politiske hensyn. Da dette kriterium principielt bevarer muligheden for, at en centralbankchef kan blive siddende i hele sin embedsperiode, bidrager afgørelsen om at udvide denne beskyttelse til at omfatte alle medlemmer af en national centralbanks besluttende organ – som ligeledes kan være involveret i udførelsen af ESCB-relaterede opgaver – til institutionens funktionelle uafhængighed som helhed, idet disse medlemmer sikres den samme beskyttelse mod vilkårlig afskedigelse.
74. I denne henseende er det næppe nødvendigt at gøre opmærksom på, at de opgaver, som er tillagt de nationale centralbanker i henhold til EU-retten inden for rammerne af ESCB, ikke nødvendigvis er forbeholdt centralbankcheferne alene (31). Selv når visse opgaver er forbeholdt dem, giver statutten for ESCB og ECB desuden mulighed for at udskifte en centralbankchef, således som det er fastsat i statuttens artikel 10.2 (32).På samme måde anførte Det Europæiske Monetære Institut, som er ECB’s historiske forgænger, i sin konvergensberetning fra 1995, at de nationale centralbankers uafhængighed »ville blive styrket yderligere, hvis de samme regler [som bl.a. var fastsat i forbindelse med afsættelighedskriteriet] også blev anvendt på andre medlemmer af de besluttende organer i [de nationale centralbanker], der beskæftiger sig med ESCB-relaterede opgaver« (33).
75. Det følger heraf, at artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB som svar på det første og det andet præjudicielle spørgsmål i henhold til EU-retten kun finder anvendelse på cheferne for de nationale centralbanker. Denne bestemmelse er imidlertid ikke til hinder for nationale retsforskrifter, hvorefter det deri fastsatte afsættelighedskriterium ligeledes finder anvendelse på vicechefen for en sådan bank.
76. Denne konklusion giver mig mulighed for at vende mig mod undersøgelsen af den næste række spørgsmål, der vedrører, om denne EU-retlige bestemmelse giver mulighed for at fastslå, at der foreligger afskedigelsesgrunde i omstændigheder som de foreliggende.
C. (U)muligheden for at besidde visse aktiver og udøve visse aktiviteter (det tredje til det syvende spørgsmål)
77. Med det tredje og det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB tillader en situation, hvor chefen for en national centralbank for det første deltager med kapital i et selskab, der giver den pågældende ret til andel i dette selskab (det tredje spørgsmål), og for det andet uden den krævede tilladelse sidder i ledelsesorganet i en juridisk enhed uden gevinst for øje, som kan udøve økonomisk virksomhed (det fjerde spørgsmål).
78. Med det sjette og det syvende spørgsmål ønsker den forelæggende ret endvidere oplyst, om afsættelighedskriteriets første led (»betingelserne, som er nødvendige for udførelsen af [pligterne]«) for det første gør det muligt at forpligte centralbankchefen til inden for en bestemt frist efter sin tiltrædelse at træffe foranstaltninger til at bringe sådanne deltagelser til ophør (det sjette spørgsmål), og for det andet om det i tilfælde af et for sent ophør af disse deltagelser gør det muligt at konkludere, at kriteriets første led er opfyldt (det syvende spørgsmål) (34).
79. Med henblik på at besvare disse spørgsmål vil jeg undersøge den logik, der ligger til grund for afsættelighedskriteriet (1), og de konsekvenser, der følger heraf (2).
1. Afsættelighedskriteriet: generelle betragtninger
80. Det skal først mindes om, at artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB begrænser en medlemsstats mulighed for at afskedige en centralbankchef før tid til to situationer: Hvis vedkommende ikke længere opfylder de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af dennes pligter, eller hvis vedkommende har begået en alvorlig forseelse. Medlemsstaterne har derfor ikke ret til at tilføje grunde til tidlig afskedigelse på listen. Spørgsmålet om, hvorvidt en centralbankchef kan afskediges, skal udelukkende bedømmes under henvisning til disse to grunde (35).
81. Som allerede forklaret er afsættelighedskriteriet et specifikt instrument, der har til formål at sikre de nationale centralbankers funktionelle uafhængighed. En effektiv opfyldelse af dette formål kræver, at centralbankcheferne i princippet kan forblive i deres embede under hele deres mandatperiode, alene med forbehold af disse to undtagelser.
82. For det andet viser anvendelsen af verbet »kan« i denne bestemmelse, at centralbankchefen, selv når en af afskedigelsesgrundene er konstateret, ikke nødvendigvis skal afskediges. Artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB giver således medlemsstaterne en vis skønsmargin med hensyn til, om afskedigelse bør finde sted i en given sag, dog under forbehold af behovet for at bevare den effektive virkning af uafhængighedsgarantien.
83. På denne baggrund vil jeg nu behandle de to afskedigelsesgrunde mere udførligt.
a) Manglende opfyldelse af betingelserne for udførelsen af pligterne
84. Hvad angår den første afskedigelsesgrund har jeg allerede anført, at den indgår i et bredere kriterium, der regulerer de omstændigheder, hvorunder en centralbankchef kan afskediges. I mangel af en henvisning til medlemsstaternes lovgivning skal dette kriterium anses for et selvstændigt begreb i EU-retten (36). Da artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB imidlertid ikke indeholder nogen angivelse af arten af de »betingelser, som er nødvendige for udførelsen af [pligterne]«, er definitionen af disse betingelser i princippet overladt til medlemsstaterne (37) inden for visse grænser, som jeg vil beskrive nedenfor.
85. En komparativ oversigt viser, at der i den omhandlede nationale lovgivning er taget stilling til en række spørgsmål, både med hensyn til detaljeringsgraden og indholdet af de kvalificerende og diskvalificerende krav til medlemskab af de nationale centralbankers besluttende organer. Disse betingelser vedrører generelt generelle kvaliteter såsom integritet, godt omdømme eller anerkendt ekspertise (38) eller mere specifikke krav, der er inspireret af lignende hensyn, såsom at den pågældende ikke har en straffedom eller er gået konkurs, eller at den pågældende har en universitetsuddannelse (enten generelt eller inden for et bestemt område såsom økonomi eller finans). (39)
86. Samtidig fastsætter artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB – der som nævnt gælder for alle medlemmer af de nationale centralbankers besluttende organer – formålet med deres uafhængighed. Den effektive forfølgelse af dette formål indebærer visse begrænsninger, som medlemsstaterne skal overholde, både ved fastlæggelsen af de betingelser, der kræves for at udføre disse pligter, og ved vurderingen af, om den første afskedigelsesgrund i henhold til afsættelighedskriteriet er opfyldt.
87. I den foreliggende sammenhæng kommer denne generelle grænse til udtryk i to mere specifikke krav.
88. For det første skal betingelserne for udførelsen af pligterne nemlig være formuleret tilstrækkeligt klart for at undgå misbrug eller instrumentalisering, idet anvendelsen af den første afskedigelsesgrund i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB i modsat fald ville kunne skade selve denne bestemmelses effektive virkning(40). I stedet for at skabe en garanti mod udefrakommende pres og vilkårlig afskedigelse kan den blive en indfaldsport, således at disse risici netop bliver til virkelighed. Klarheden af de regler, der regulerer betingelserne for, hvornår et medlem af en national centralbank kan beklæde et embede eller blive afskediget, er derfor af afgørende betydning for et stabilt og upartisk institutionelt miljø.
89. Dette krav om klarhed udelukker naturligvis ikke anvendelsen af åbne betingelser som dem, der er nævnt ovenfor (integritet, omdømme osv.). I sådanne tilfælde vil vurderingen af, om disse betingelser (stadig) er opfyldt, nødvendigvis indebære en undersøgelse af flere faktorer (hvilket sjældent vil være nødvendigt i tilfælde af snævert definerede betingelser, såsom fravær af en straffedom). Den generelle karakter af disse betingelser, er efter min opfattelse et element, der vil påvirke proportionalitetsvurderingen med henblik på at afgøre, om den pågældende person kan og skal afskediges som omhandlet i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, idet en sådan vurdering kræver en afvejning af bl.a. interessen i at bevare bankens uafhængighed og interessen i at sikre embedets stabilitet.
90. Medlemsstaternes autonomi giver dem desuden også mulighed for at fastsætte negative krav, der identificerer visse situationer som værende uforenelige med embedet, uanset om de giver anledning til en konkret interessekonflikt. Med andre ord kan medlemsstaterne efter min opfattelse ikke alene kræve, at der ikke må være faktiske eller potentielle interessekonflikter men også, at der ikke er situationer, der med rimelighed kan opfattes som sådanne. Disse forbud kan spænde fra absolutte forbud til ordninger, der giver mulighed for undtagelser fra sag til sag(41).
91. Tilgangen med at behandle visse situationer som værende uforenelige med embedet, uanset eventuelle faktiske eller potentielle interessekonflikter, er berettiget af, at de typisk kan opfattes som værende tilbøjelige til i offentlighedens øjne at give anledning til tvivl om, hvorvidt medlemmerne af de nationale centralbankers beslutningsorganer handler i almen interesse i stedet for på grundlag af private interesser (42). En sådan tvivl kan bringe selve institutionens troværdighed i fare (43), og medlemsstaterne har derfor ret til at sikre sig, at der ganske enkelt ikke opstår situationer, der kan have denne virkning (44).
92. For det andet skal den deraf følgende ramme være omfattende, uanset om medlemsstaten vælger strengt definerede eller åbne betingelser. Når der opregnes negative betingelser (uforeneligheder), må eksistensen af en eksplicit liste navnlig ikke gøre det umuligt at håndtere en interessekonflikt, der opstår i en situation, der ikke udtrykkeligt er omfattet af denne liste.
93. Selv om en interessekonflikt ikke som sådan er nævnt som afskedigelsesgrund i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, er det næppe nødvendigt at fremhæve, at fraværet af en interessekonflikt er uløseligt forbundet med kravet om, at de opgaver, der er overdraget til centralbankerne, skal udføres uafhængigt (45), på samme måde som upartiskhed er forudsat i kravet om dommeres uafhængighed (46) eller medlemmer af Revisionsrettens uafhængighed (47).
94. Når der opstår en interessekonflikt, som ikke er omfattet af en på forhånd defineret abstrakt kategori af uforenelighed, er det efter min opfattelse nødvendigt at foretage en vurdering fra sag til sag i henhold til proportionalitetsprincippet for at afgøre, om den kan begrunde en afskedigelse, således som ECB og den spanske regering i det væsentlige har gjort gældende i den foreliggende sag. Med denne præcisering vil jeg nu behandle afsættelighedskriteriets andet led, der er fastsat i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB.
b) Alvorlig forseelse
95. Jeg vil indledningsvis påpege, at begrebet alvorlig forseelse, da der ikke er nogen henvisning til national ret i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, skal betragtes som et selvstændigt begreb i EU-retten. Da dette begreb ikke er defineret (48), skal det fortolkes i overensstemmelse med begrebets normale mening i sædvanlig sprogbrug og under hensyntagen til de mål, der forfølges med den lovgivning, som det udgør en del af, og til den sammenhæng, hvori det anvendes (49).
96. I sin sædvanlige mening betegner adjektivet »alvorlig« en vis grad af grovhed, mens ordet »forseelse« betegner »en uacceptabel eller upassende adfærd fra en person i en magtposition eller en position med ansvar« (50).
97. For så vidt angår den relevante sammenhæng og de relevante formål er der efter min opfattelse tre betragtninger af særlig betydning.
98. For det første er begrebet alvorlig forseelse en del af de garantier, der skal sikre institutionens uafhængighed mod udefrakommende indflydelse i udførelsen af dens opgaver. Det er desuden forbundet med en så vidtrækkende konsekvens som afskedigelsen af en chef for en national centralbank, en foranstaltning, som nødvendigvis – om end kun midlertidigt, indtil der findes en afløser – påvirker ESCB’s og ECB’s virke. Dette er bl.a., men ikke udelukkende, tilfældet for chefen for en national centralbank i en medlemsstat i euroområdet (51). Denne betragtning indebærer, at tærsklen for »alvorlig forseelse« ikke kan sættes for lavt (52).
99. For det andet tjener samme begreb ligeledes til at beskytte institutionens troværdighed og således dens evne til at opfylde sine forpligtelser mod en intern adfærd fra dens medlemmers side, der kan bringe disse egenskaber i fare. Institutionens uafhængighed indebærer, at dens medlemmer er ansvarlige for at sikre, at deres adfærd ikke påvirker offentlighedens tillid til institutionen (53). Denne betragtning kræver, at kriteriet skal være tilstrækkeligt fleksibelt til at omfatte enhver adfærd, der i alvorlig grad påvirker enten institutionens evne til at udføre sine opgaver eller offentlighedens tillid til, at den fungerer uafhængig.
100. Vurderingen af begge af de ovenfor beskrevne aspekter skal i sagens natur foretages fra sag til sag og tage hensyn til en række faktorer som dem, ECB har identificeret i den foreliggende sag, navnlig overtrædelsens art, de omstændigheder, hvorunder den har fundet sted, om den skyldes forsætlig eller groft uagtsom adfærd, omfanget af den forvoldte skade og dens konkrete indvirkning på institutionens virke eller dens offentlige image.
101. For det tredje skal det tilføjes, at jeg i modsætning til, hvad ECB og Kommissionen har gjort gældende, ikke er af den opfattelse, at begrundelsen for en alvorlig forseelse nødvendigvis adskiller sig fra begrundelsen om manglende opfyldelse af de betingelser, som er nødvendige for at udføre pligterne. Det er korrekt, at manglende opfyldelse af visse betingelser i mange tilfælde sandsynligvis ikke vil udgøre en alvorlig forseelse. Dette er efter min opfattelse typisk tilfældet med visse uforenelige aktiviteter, når de er forbudt in abstracto, uden at der foreligger nogen specifik interessekonflikt. Det følger imidlertid ikke heraf, at en manglende opfyldelse af en specifik betingelse for udførelsen af pligterne aldrig i sig selv kan udgøre en alvorlig forseelse. I samme eksempel kunne det være tilfældet, hvor en forbudt aktivitet faktisk udøves og giver anledning til en interessekonflikt, der påvirker institutionens uafhængige drift eller offentlighedens tillid til dens uafhængige funktion. Den manglende opfyldelse af betingelsen om ikke at have været genstand for en straffedom kan nævnes som et yderligere eksempel.
102. Det er i lyset af disse generelle betragtninger, at jeg nu vil undersøge de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
2. Undersøgelse af de omhandlede faktiske scenarier (det tredje til det syvende spørgsmål)
103. Den mest hensigtsmæssige måde at bygge videre på ovenstående udvikling i forbindelse med den foreliggende sag er først at undersøge MA’s kapitalandele i selskabet a) og dernæst at behandle hans involvering i enhederne uden gevinst for øje b).
a) Kapitalandelen i et selskab (det tredje, det sjette og det syvende spørgsmål)
104. Det første faktiske scenario, der førte BNB til at fastslå, at de to afskedigelsesgrunde i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB var opfyldt, vedrører MA’s kapitalandel på 2% i et selskab på tidspunktet for udnævnelsen. Jeg må indrømme, at det ikke står helt klart for mig, hvordan denne konklusion blev draget, da det ikke fremgår af den nationale retlige ramme som beskrevet i forelæggelsesafgørelsen, at en sådan deltagelse udgør en »abstrakt« uforenelighed, uafhængigt af enhver reel interessekonflikt, således som ECB og Kommissionen ligeledes har anført.
105. Som begrundelse skal jeg minde om, at BNB-lovens artikel 11, stk. 4, nr. 4), klassificerer status som »eneindehaver [af en virksomhed], komplementar i et partnerskab, direktør [... eller] medlem af ledelses- eller tilsynsorganet i et selskab eller andelsselskab [...]« som uforenelig med embedet som bl.a. vicechef. Jeg minder også om, at Iontech Engineering, det omtvistede selskab, i forelæggelseskendelsen er beskrevet som et selskab med begrænset ansvar, som MA ejede en kapitalandel på 2% af. Dette tyder på, at MA’s situation ikke er omfattet af anvendelsesområdet for denne bestemmelse, selv om BNB synes at have det modsatte synspunkt (54).
106. Selv om det naturligvis tilkommer den forelæggende ret at efterprøve dette spørgsmål, påpeger jeg, at det tredje spørgsmål bygger på den forudsætning, at kapitalandelen i det pågældende selskab ikke i sig selv er forbudt i henhold til gældende national ret. Jeg vil derfor lægge denne forudsætning til grund og kun behandle den anden hypotese – dvs. forbuddet mod en sådan kapitalandel – subsidiært og for fuldstændighedens skyld.
107. Hvad angår den primære forudsætning er jeg ikke af den opfattelse, at uafhængighedsprincippet, der er fastsat i artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB, er til hinder for en national retsregel, der ikke forbyder vicechefen for en national centralbank at eje en kapitalandel i et selskab med begrænset ansvar, således som Kommissionen har anført.
108. I denne henseende henviser jeg til mine tidligere betragtninger vedrørende medlemsstaternes autonomi til at fastsætte betingelserne for udførelsen af pligterne med forbehold af forpligtelsen til at indføre mekanismer, der kan identificere interessekonflikter fra sag til sag.
109. Jeg gør analogt opmærksom på, at for så vidt angår ECB’s formand bestemmer den gældende lovgivning, at »forvaltningen af vedkommendes personlige formuegoder [...] ud over de aktiver, der er nødvendige til almindelig personlig og familiemæssig brug, skal tilrettelægges på en sådan måde, at det sikres, at de er uafhængige, at der ikke foreligger interessekonflikter, og at formanden forhindres i en hver brug af insiderviden« (55). Mere detaljerede bestemmelser findes i ECB’s adfærdskodeks og i ECB’s retningslinje om en etisk ramme. Ingen af disse instrumenter udelukker i absolutte vendinger kapitalandele i selskaber med begrænset ansvar; de indfører i stedet mekanismer, der er udformet til at opdage og forebygge interessekonflikter og misbruge markedsfølsomme oplysninger (56).
110. Såfremt den forelæggende ret måtte konkludere, at den omhandlede deltagelse ikke er omfattet af et abstrakt forbud, følger det heraf, at den skal undersøge, om den giver anledning til en interessekonflikt, og at den kun kan konkludere, at afsættelighedskriteriets første led er opfyldt, hvis en sådan konflikt konstateres og er af en sådan karakter, at det berettiger afskedigelsen. Denne vurdering skal tage hensyn til alle relevante omstændigheder for at afgøre, om de skaber en reel eller potentiel risiko for, at en personlig interesse kan påvirke eller opfattes som havende indflydelse på den upartiske og objektive udførelse af pligterne. Relevante faktorer kan bl.a. omfatte kapitalandelens størrelse og de dertil knyttede rettigheder, det pågældende selskabs struktur, størrelse eller aktivitet (57).
111. Som svar på de relevante aspekter af det sjette og det syvende spørgsmål konstaterer jeg i øvrigt, at når en interessekonflikt identificeres fra sag til sag, gør den skønsmargen, der uløseligt er forbundet med anvendelsen af »afsættelighedskriteriet«, det efter min opfattelse muligt at afhjælpe konflikten inden for en bestemt og passende frist, idet den berørte person i modsat fald kan anses for ikke længere at opfylde de betingelser, som er nødvendige for at udføre pligterne(58). Jeg forstår disse spørgsmål således, at de nationale retlige rammer gør det muligt at fjerne en »uforenelighed« som omhandlet i national ret inden for en måned, og at denne mulighed ligeledes kan finde anvendelse, når der konstateres en interessekonflikt fra sag til sag. Som ECB har gjort gældende, afhænger det af omstændighederne, om en sådan frist er passende. Det fremgår i øvrigt ikke klart, hvad der i det foreliggende tilfælde blev anset for at være det relevante begyndelsestidspunkt for denne frist, således som ECB ligeledes har anført (59). Det tilkommer derfor den forelæggende ret at afgøre disse spørgsmål.
112. Endelig skal muligheden for at løse en interessekonflikt i sig selv vurderes i forhold til forpligtelsen til at sikre de nationale centralbankers uafhængighed, således som den bl.a. er fastsat i artikel 130 TEUF. Efter min opfattelse udelukker den effektive virkning af den beskyttelse, som denne uafhængighed skal gives, anvendelsen af en sådan afhjælpende foranstaltning, når interessekonfliktens karakter er af en sådan art, at det må konkluderes, at offentlighedens tillid til institutionens uafhængighed allerede er blevet svækket, at institutionens funktion allerede er blevet påvirket, eller at den desuden har givet anledning til »alvorlig forseelse« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB.
113. For så vidt angår det andet (subsidiære) scenario, nemlig at en vicechefs kapitalandel i et selskab med begrænset ansvar er forbudt (hvilket synes at være den måde, hvorpå Kommissionen synes at forstå det tredje præjudicielle spørgsmål), kan jeg ikke se, hvordan en sådan regel kan være i strid med artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB, således som Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende.
114. Det kan ganske vist indvendes, at ikke enhver kapitalandel i et anpartsselskab giver anledning til en personlig interessekonflikt. På dette grundlag kan det hævdes, at en sådan deltagelse ikke nødvendigvis bringer uafhængigheden af en national centralbanks besluttende organ i fare, således som den spanske regering har foreslået, og at en vurdering fra sag til sag derfor kan være at foretrække.
115. Jeg har imidlertid allerede forklaret, at den skønsmargen, som medlemsstaterne råder over på dette område, er ret bred, navnlig henset til det legitime formål om at undgå situationer, der kan give anledning til tvivl om, hvorvidt en national centralbanks opgaver udelukkende udføres af almen interesse, således som Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende. Forfølgelsen af dette formål, som ikke blot har til formål at forebygge reelle interessekonflikter, men også at beskytte institutionens offentlige image, er i sagens natur ikke betinget af, at den pågældende person faktisk har en realistisk mulighed for at misbruge oplysninger, der er indhentet under udførelsen af dennes pligter.
116. Såfremt den forelæggende ret konkluderer, at den omhandlede deltagelse var forbudt, tillader jeg mig at henvise til mine ovenstående betragtninger vedrørende muligheden for at afhjælpe denne situation, for så vidt som en sådan mulighed synes at være fastsat i gældende national ret.
b) Uautoriseret deltagelse i enheder uden gevinst for øje (det fjerde, det sjette og det syvende spørgsmål)
117. Jeg minder om, at den anden situation, der er påberåbt over for MA, er, at han på tidspunktet for sin udnævnelse var bestyrelsesmedlem i to enheder uden gevinst for øje, som kan udøve økonomisk virksomhed, nemlig instituttet for videnskabelig forskning og golfklubben, uden at have opnået den forudgående tilladelse, der kræves i henhold til BNB-lovens artikel 12, stk. 5 (60).
118. Jeg gør opmærksom på, at MA i retsmødet gjorde gældende, at denne bestemmelse er for generel til, at den kan anses for at fastsætte en betingelse for udførelsen af hans pligter. I denne henseende tilkommer det naturligvis den forelæggende ret at fastlægge den nøjagtige kvalificering heraf i lyset af samtlige relevante forhold i national ret. Når dette er sagt, tyder oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen og ordlyden af denne bestemmelse, således som den er fremlagt, på, at den faktisk fastsætter en negativ betingelse for udførelsen af pligterne (61). I bekræftende fald udgør den en nødvendig betingelse for udførelsen af de i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB omhandlede pligter.
119. I overensstemmelse med det ovenfor anførte og i lighed med Kommissionen er jeg af den opfattelse, at medlemsstaterne frit kan fastsætte et generelt forbud mod alle parallelle aktiviteter, herunder frivillige aktiviteter, og knytte dette generelle forbud til muligheden for en tilladelse fra sag til sag, således som det synes at være tilfældet i henhold til BNB-lovens artikel 12, stk. 5. Jeg er ligeledes af den opfattelse, at når et sådant forbud ikke overholdes, kan dette begrunde den konklusion, at betingelserne for udførelsen af pligterne ikke er opfyldt, forudsat at betingelserne for ansøgningen om tilladelse er tilstrækkeligt klare.
120. En sådan konsekvens kan, som Kommissionen har anført, forekomme hård. Som Kommissionen ligeledes har anført, har medlemmerne af en national centralbanks besluttende organer, såsom en vicechef, imidlertid et særligt stort ansvar og udøver en betydelig indflydelse på den måde, hvorpå denne bank udfører sine opgaver. Deres adfærd kan derfor i særlig grad påvirke offentlighedens opfattelse af den nationale centralbanks drift. Dette begrunder, som jeg allerede har forklaret, at en medlemsstat forbyder visse situationer eller aktiviteter, som sådanne medlemmer ellers kunne udøve, for at undgå, at bankens uafhængige drift bringes i fare, og for at bevare offentlighedens tillid til, at banken handler uden at blive påvirket af sine medlemmers eller tredjemands private interesser.
121. I dette lys er medlemsstaterne, når den nationale lovgivning pålægger et medlem af en national centralbank, såsom vicechefen, ikke at bestride en ekstern stilling uden tilladelse, og når dette krav ikke opfyldes, efter min opfattelse berettiget til at indtage det synspunkt, at det vil fratage dette krav dets effektive virkning og kan risikere at skade den tillid, som offentligheden har til institutionen som helhed, såfremt der ikke drages passende konsekvenser af afsættelighedskriteriets første led.
122. Når dette er sagt, skal betingelserne (herunder de negative) for udførelsen af pligterne, som jeg allerede har anført, være tilstrækkeligt klare. I den foreliggende sammenhæng indebærer dette navnlig klarhed med hensyn til det tidspunkt, hvor tilladelsen skal indhentes, og spørgsmålet om, hvorvidt gældende ret giver mulighed for at afhjælpe den uforenelighed, der måtte opstå (hvis navnlig den pågældende ikke anmoder om tilladelsen). Eksistensen af en sådan mulighed synes endnu en gang at fremgå af det sjette og det syvende præjudicielle spørgsmål. Det tilkommer naturligvis den forelæggende ret at efterprøve og vurdere disse forhold i lyset af de generelle betragtninger, der er anført i det foregående underafsnit.
123. I lyset af ovenstående er det som svar på det tredje, det fjerde, det sjette og det syvende spørgsmål for det første min opfattelse, at artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB ikke er til hinder for nationale retsforskrifter, der ikke forbyder vicechefen for en national centralbank at have en kapitalandel i et selskab med begrænset ansvar, forudsat at denne lovgivning indeholder en mekanisme, der gør det muligt at afgøre, om en sådan kapitalandel under de konkrete omstændigheder giver anledning til en interessekonflikt, der kan påvirke den nationale centralbanks uafhængige funktion eller offentlighedens tillid til denne uafhængighed. Når en sådan interessekonflikt er blevet identificeret, og der er mulighed for at fjerne den inden for en given frist, skal artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB fortolkes således, at såfremt den berørte person ikke fjerne denne konflikt inden for denne frist, kan den pågældende anses for ikke længere at opfylde betingelserne for at udføre pligterne, forudsat at den fastsatte frist er passende, og at det tidspunkt, fra hvilken den løber, er klart defineret.
124. For det andet er artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB ikke til hinder for nationale retsforskrifter, der forbyder en vicechef at deltage i ledelsesorganet i en juridisk enhed, der ikke arbejder med gevinst for øje, uden det kompetente organs tilladelse. Når national ret gør det muligt at bringe en sådan uforenelig aktivitet til ophør inden for en bestemt frist efter udnævnelsen, skal artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB fortolkes således, at såfremt den berørte person ikke bringer denne aktivitet til ophør inden for denne frist, kan den pågældende anses for ikke længere at opfylde betingelserne for at udføre pligterne, forudsat at den fastsatte frist er passende, og at det tidspunkt, fra hvilket den løber, er klart defineret.
D. Rækkevidden af BNB’s kompetence til at fastslå, at der foreligger en alvorlig forseelse (det ottende spørgsmål)
125. Med det ottende spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 131 TEUF, sammenholdt med artikel 7 og artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, tillader nationale retsforskrifter, som giver den myndighed, der har kompetence til at konstatere afskedigelsesgrunden, beføjelse til med henblik herpå at bedømme, om den pågældende person har begået en alvorlig forseelse som omhandlet i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB.
126. Efter min mening kan dette spørgsmål besvares meget kort: EU-retten tillader ikke blot den kompetente myndighed at foretage en sådan vurdering, men kræver det også.
127. For at uddybe dette standpunkt vil jeg først behandle den sammenhæng, hvori den nationale lovgivning indgår, og omstændighederne i den sag, der synes at have givet anledning til det ottende spørgsmål (1). Jeg vil derefter redegøre for min retlige bedømmelse (2). Da flere af de berørte parter har fremhævet betydningen af domstolsprøvelse i denne sammenhæng, vil jeg som det sidste vende tilbage til dette aspekt som konklusion (3).
1. Den nationale lovgivnings sammenhæng og sagens omstændigheder
128. Jeg minder om, at det i henhold til gældende national ret tilkommer BNB’s styrelsesråd at afgøre, om en af grundene til afskedigelse af et af dens medlemmer (bortset fra centralbankchefen) er til stede (62). Jeg minder ligeledes om, at disse grunde hvad angår alle medlemmer er dem, der er omhandlet i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB. Selv om det i BNB’s afgørelse blev fastslået, at begge grunde var opfyldt for så vidt angår MA, vedrører det ottende spørgsmål kun grunden vedrørende alvorlig forseelse.
129. BNB’s afgørelse blev vedtaget efter KPK’s afgørelse om uforeneligheder mellem MA’s stilling, navnlig som BNB’s vicechef, og hans deltagelse i selskabet med begrænset ansvar og de to omhandlede enheder uden gevinst for øje (63).
130. I denne henseende fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at KPK mere generelt har til opgave at fastslå forekomsten af uforeneligheder mellem visse offentlige embeder, herunder embederne som BNB’s chef og vicechef, og andre aktiviteter, der udføres af indehaverne af disse embeder. I henhold til ZPK’s artikel 13, stk. 1, nr. 8), skal KPK, når der konstateres uforenelighed, forelægge sagen for det kompetente offentlige organ med henblik på videre behandling. Jeg forstår, at dette skete, da KPK underrettede nationalforsamlingen og BNB om sine konklusioner vedrørende MA.
131. Den forelæggende ret har endvidere præciseret, at BNB’s styrelsesråd er bundet af KPK’s afgørelse med hensyn til, om der foreligger uforenelighed. Selv om den forelæggende ret har tilføjet, at BNB’s styrelsesråd i det foreliggende tilfælde efterprøvede, om disse uoverensstemmelser forelå ved at konsultere offentligt tilgængelige kilder, såsom selskabsregistre, forstår jeg denne forklaring således, at styrelsesrådet for det første er bundet af KPK’s faktuelle konstateringer og deres retlige kvalificering som »uforeneligheder« i henhold til national ret, og at denne afgørelse for det andet for BNB udgør et obligatorisk udløsende element til at undersøge, om de omhandlede uoverensstemmelser udgør en afskedigelsesgrund.
132. Endelig fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at MA har anfægtet lovligheden af KPK’s afgørelse ved Administrativen sad Sofia grad (forvaltningsdomstolen i Sofia). MA, BNB, Kommissionen og ECB har i deres skriftlige bemærkninger anført, at denne domstol den 11. december 2024 (dvs., efter at den foreliggende præjudicielle forelæggelse blev indgivet) erklærede KPK’s afgørelse for ugyldig. Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse vedrører begrundelsen for denne annullation ifølge MA og Kommissionen den formelle ulovlighed (KPK manglede angiveligt mandat fra nationalforsamlingen i den relevante periode), afgørelsens materielle indhold (de omhandlede faktiske omstændigheder udgjorde ikke en uforenelighed) samt andre aspekter (navnlig den manglende underretning af MA om sagen og de indsamlede bevisers ufuldstændige karakter).
133. BNB har for sit vedkommende anført, at denne annullationsdom er blevet appelleret af KPK, og at appellen verserer for den forelæggende ret i en særskilt sag. Som svar på denne udvikling har MA inden for rammerne af den foreliggende sag gjort gældende, at BNB’s afgørelse, der blev vedtaget efter KPK’s afgørelse, ikke kan opretholdes, fordi den er en direkte og automatisk følge af denne afgørelse, mens BNB har gjort gældende, at dens afgørelse hviler på selvstændige grunde. Det tilkommer naturligvis den forelæggende ret at afgøre dette spørgsmål, herunder de virkninger, som annullationen af KPK’s afgørelse kan have, hvis den stadfæstes i appelsagen. Det er imidlertid min opfattelse, at lovligheden af BNB’s afgørelse under alle omstændigheder fortsat er et af de elementer, som denne ret skal vurdere, om end ud fra en anden synsvinkel.
2. Det ottende spørgsmåls realitet
134. Jeg påpeger, at de omhandlede bestemmelser i EU-retten, nemlig artikel 130 TEUF og 131 TEUF og artikel 7 og 14 i statutten for ESCB og ECB, ikke indeholder regler om betingelserne for udøvelsen af kompetencen for det organ, der i henhold til national ret har til opgave at fastslå, om der foreligger afskedigelsesgrunde i henhold til denne statuts artikel 14.2.
135. Dette spørgsmål henhører således under medlemsstaternes skønsbeføjelse, som er underlagt behovet for at bevare den effektive virkning af de ovennævnte EU-retlige bestemmelser (samtidig med at sammenhængen med de rettigheder, der er sikret ved EU-retten, navnlig ved Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, sikres) (64).
136. I den foreliggende sammenhæng betyder ovenstående navnlig, at den kompetence, som den kompetente myndighed (i dette tilfælde BNB’s styrelsesråd) er tillagt, skal gøre det muligt effektivt at bevare den nationale centralbanks uafhængighed og dermed effektivt at vurdere de elementer, der indgår i afsættelighedskriteriet i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB.
137. I denne henseende er jeg for det første af den opfattelse, at princippet om de nationale centralbankers uafhængighed ikke i sig selv er til hinder for, at konstateringer fra et andet organ, såsom KPK, udløser en handling fra den myndighed, såsom BNB’s styrelsesråd, der har kompetence til at vurdere, om der foreligger afskedigelsesgrunde.
138. Det forekommer mig nemlig, at forskellige organer inden for den offentlige forvaltning kan tildeles specifikke mandater med henblik på at kontrollere, at denne forvaltning fungerer korrekt. Jeg bemærker analogt, at Domstolen ikke har fastslået nogen tilsidesættelse af ECB’s uafhængighed ved den omstændighed, at EU-lovgiver har tillagt Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) undersøgelsesbeføjelser på området for forebyggelse af svig, som kan finde anvendelse på ECB (65). Domstolen fremhævede, at ECB’s uafhængighed, der er fastsat i artikel 130 TEUF (nu artikel 108 TEF), »[ikke indebærer], at ECB stilles helt uden for De Europæiske Fællesskaber, og fritager den heller ikke fra at overholde de fællesskabsretlige regler« (66). Dette afspejler den mere generelle opfattelse, at centralbankernes uafhængighed ikke kræver en klinisk isolation fra andre dele af den offentlige forvaltning, men (blot) en isolation fra udefrakommende indflydelse, som bevarer centralbankernes evne til at udføre sine opgaver uafhængigt.
139. For at vende tilbage til omstændighederne i den foreliggende sag betyder den abstrakte udtalelse om, at kravet om uafhængighed ikke er til hinder for en specifik udløsningsordning (som forpligter den kompetente myndighed som BNB’s styrelsesråd til at handle), ikke, at en sådan mekanisme er forenelig med ovennævnte princip, uanset hvordan den fungerer, og uanset dens karakteristika. Jeg vil endnu en gang analogt nævne, at Domstolen i den nævnte sag henviste til forskellige garantier for OLAF’s uafhængighed, som sikrer, at OLAF handler under fuld overholdelse af EU-retten med henblik på at nå et klart afgrænset mål ved hjælp af specifikt opregnede midler (67). Når dette er sagt, begrænser jeg mig til denne generelle udtalelse, da der ikke er fremført noget argument om, at KPK’s virke som sådan var mangelfuld (68).
140. For det andet udelukker kravet om princippet om centralbankernes uafhængighed ikke, at BNB’s styrelsesråd er bundet af KPK’s afgørelse og den retlige kvalificering som en »uforenelighed« i henhold til national ret. Jeg er derfor af den opfattelse, at princippet om de nationale centralbankers uafhængighed ikke kræver (og således giver beføjelse til), at den myndighed, der er kompetent til at fastslå afskedigelsesgrundene, kontrollerer og erstatter retsvirkningerne af de nationale forvaltningsakter (herunder de indhentede faktuelle konstateringer og de foretagne retlige kvalificeringer). Denne betragtning gælder efter min opfattelse også, når denne myndighed er et organ i en national centralbank. Medmindre andet er bestemt i specifikke regler i national ret, ville en modsat konklusion indebære, at denne kompetente myndighed kunne gribe ind i andre offentlige forvaltningsorganers beføjelser, således som BNB i det væsentlige advarede om i retsmødet (69). Den modsatte opfattelse ville desuden betyde, at den myndighed, der har kompetence til at fastslå afskedigelsesgrundene, kan træde i stedet for det pågældende forvaltningsorgan (såsom politiet, skattemyndighederne osv.), hvilket desuden kan føre til, at der træffes forskellige afgørelser vedrørende den samme faktiske situation og dens retlige kvalificering i henhold til den samme lovgivning, hvilket er i strid med retssikkerhedsprincippet.
141. For det tredje udelukker den effektive forfølgelse af formålet om at sikre centralbankernes uafhængighed imidlertid enhver automatik i vurderingen af, om der foreligger en afskedigelsesgrund, således som MA, BNB og den spanske regering har gjort gældende. Med andre ord tillader den effektive beskyttelse af de nationale centralbankers uafhængighed ikke en regel i national ret, der forpligter den kompetente myndighed til automatisk uden en selvstændig vurdering at konkludere, at der foreligger en afskedigelsesgrund, ved blot at ekstrapolere en sådan konklusion på grundlag af faktiske og retlige konstateringer foretaget af en anden myndighed i henhold til et specifikt sæt nationale regler, der forfølger et andet formål (uafhængigt af, om dette formål kan være forbundet med det formål, der forfølges med det i den foreliggende sag omhandlede afsættelighedskriterium). En sådan godkendelse ville i første række være i strid med selve logikken bag eksistensen af de selvstændige afskedigelsesgrunde og muligheden for at foretage en vurdering fra sag til sag, hvor en sådan vurdering er nødvendig (70). Jeg påpeger, at spørgsmålet om, hvorvidt BNB’s styrelsesråd foretog en selvstændig vurdering af afskedigelsesgrundene, er omtvistet mellem parterne i hovedsagen, hvilket det naturligvis tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
142. For det fjerde (og endelig) er det, når kompetencen til at fastslå afskedigelsesgrundene er tillagt en myndighed, uden at der findes andre regler, der kan bemyndige andre organer til at indlede proceduren ved denne myndighed (hvilket med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse synes at være tilfældet for BNB’s styrelsesråd (71)), min opfattelse, at den kompetente myndighed har beføjelse til at indlede proceduren af egen drift. Under sådanne omstændigheder kan jeg ikke se nogen anden løsning, der sikrer effektiviteten af det afsættelighedskriterium, der er fastsat i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, og i forlængelse heraf den effektive beskyttelse af centralbankernes uafhængighed.
143. Som jeg forstår situationen i henhold til den omhandlede nationale lovgivning, er KPK’s forpligtelse til at forelægge sagen for BNB’s styrelsesråd nemlig begrænset til situationer, der er defineret som »uforeneligheder« i henhold til national ret. De situationer, der kan udgøre en alvorlig forseelse som omhandlet i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, kan dog være mangeartede. Selv om jeg har præciseret de kriterier, der bør ligge til grund for anvendelsen af dette begreb, kan de faktiske situationer, der kan kvalificeres som alvorlige forseelser, ikke på forhånd opregnes udtømmende. Følgelig kan definitionen af »uforeneligheder« i den respektive lovgivning ikke omfatte alle scenarier, der måtte være relevante med henblik på artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB. Dette kræver efter min opfattelse, at den myndighed, der har til opgave at fastslå, om der foreligger en afskedigelsesgrund baseret på en alvorlig forseelse, handler af egen drift, når den får kendskab til relevante faktiske omstændigheder, eller den ved egen undersøgelse konstaterer dem, og disse faktiske omstændigheder tyder på, at centralbankernes uafhængighed kan være skadet, således som BNB og den spanske regering i det væsentlige har gjort gældende.
144. Med henblik herpå skal den kompetente myndighed efter min opfattelse kunne indsamle så mange relevante beviser som muligt i henhold til lovgivningen, herunder i samarbejde med de kompetente organer eller ved at konsultere offentligt tilgængelige oplysninger, såsom dem, der er indeholdt i offentlige selskabsregistre, for at nå frem til en informeret beslutning om, hvorvidt der foreligger en afskedigelsesgrund som følge af en alvorlig forseelse, under fuld overholdelse af den berørte persons ret til forsvar (72).
145. Henset til ovenstående betragtninger er det min konklusion, at artikel 130 TEUF, sammenholdt med artikel 7 og artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, skal fortolkes således, at bestemmelserne kræver, at den myndighed, der har kompetence til at konstatere afskedigelsesgrunden med henblik herpå har ret til at vurdere, om den pågældende person har begået en alvorlig forseelse som omhandlet i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB.
146. Selv om denne konklusion besvarer det ottende spørgsmål, ønsker jeg at reagere på specifikke argumenter, som visse berørte personer har fremført vedrørende domstolsprøvelse inden for den samlede procedure.
3. Domstolsprøvelse inden for proceduren
147. Der er under den foreliggende sag blevet fremført to særskilte argumenter, som hver især vedrører et forskelligt aspekt af domstolsprøvelse.
148. For det første har ECB, støttet af den spanske regering, gjort gældende, at der forud for konstateringen af en alvorlig forseelse bør træffes en retsafgørelse.
149. ECB har nærmere bestemt gjort gældende, at selv om det princip om uigenkaldelighed, der er uløseligt forbundet med centralbankens uafhængighed, pålægger den kompetente myndighed at vurdere grovheden af forseelsen og forholdsmæssigheden af afskedigelsen, tilkommer det i første række en uafhængig domstol at afgøre, om der foreligger en forseelse. Denne konklusion fremgår ifølge ECB af ordlyden af artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB i visse sprogversioner(73).
150. Jeg er ikke overbevist af dette synspunkt. Selv om udtrykket »har begået en alvorlig forseelse« i visse sprogversioner ved første øjekast kan forstås således, at det henviser til en forudgående retslig konstatering af skyld (for en strafbar handling) (74), henviser andre sprogversioner mere bredt til en alvorlig forseelse, der er blevet »begået« (75), hvilket ikke indebærer et sådant krav.
151. Denne fortolkning ville desuden være i strid med det formål, der forfølges med artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, nemlig beskyttelsen af centralbankernes uafhængighed. Selv om en adfærd, der alvorligt skader institutionens uafhængighed, ligeledes kan udgøre en strafbar handling og i sidste ende være genstand for en straffesag, kan en sådan procedure under alle omstændigheder tage lang tid. Som ECB selv har anerkendt, kan der være situationer, hvor den kompetente myndighed skal være i stand til at handle hurtigt på grundlag af de foreliggende beviser, herunder i tilfælde, hvor beviserne er overvældende (f.eks. CCTV-optagelser), eller hvor de faktiske omstændigheder er klare og ubestridte (f.eks. en tilståelse) (76).
152. Når dette er sagt, er jeg enig med MA, Kommissionen og ECB i, at når en afgørelse, der fastslår en afskedigelsesgrund, træffes af et organ, der ikke er en domstol, skal der være mulighed for en effektiv domstolsprøvelse i henhold til chartrets artikel 47 (77).
153. I denne forbindelse har Kommissionen udtrykt tvivl om, hvorvidt de frister, der er fastsat i den nationale lovgivning, og som i det væsentlige fastsætter en meget kort søgsmålsfrist og en lige så kort frist for domstolen til at træffe afgørelse, er forenelige med retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Den har i denne forbindelse henvist til ECB’s konvergensberetning fra 2024, hvori ECB identificerer »den korte søgsmålsfrist og den meget begrænsede frist for den retslige procedure, der er fastsat i [nu BNB-lovens artikel 14, stk. 2] som en resterende uregelmæssighed« (78). Dette er endvidere afspejlet i konvergensberetningen fra 2025 (79).
154. Ved første øjekast deler jeg disse betænkeligheder. Der er imidlertid ikke blevet forelagt Domstolen noget spørgsmål om dette spørgsmål, som derfor ikke er blevet fuldt ud drøftet for den. Jeg gør endvidere opmærksom på, at den bulgarske regering ikke har deltaget i den foreliggende sag. Under disse omstændigheder er det efter min opfattelse ikke passende at behandle dette spørgsmål her.
155. For det tilfælde, at Domstolen alligevel ønsker at behandle dette spørgsmål, navnlig for så vidt angår den meget korte frist, der er pålagt den forelæggende ret (hvilket synes at være relevant, når Domstolen giver sit svar i den foreliggende sag), vil jeg gerne komme med følgende korte betragtninger.
156. Generelt er eksistensen af frister for domstolsprøvelse ikke som sådan problematisk, da sådanne grænser tjener det legitime formål at sikre en hurtig sagsbehandling. Det er imidlertid vanskeligt in abstracto at vurdere, om en bestemt frist under alle omstændigheder er passende. Det, der kan være tilstrækkeligt i én situation, kan vise sig at være utilstrækkeligt i en anden (80).
157. I den foreliggende sammenhæng begrunder nødvendigheden af at sikre kontinuiteten i den nationale centralbanks funktion ganske vist ønsket om en hurtig domstolsprøvelse. Samtidig kan den pågældende afgørelses betydning for den nationale banks virke, dens potentielt alvorlige konsekvenser for den berørte person samt nødvendigheden af at overholde retten til forsvar gøre det umuligt for den nationale ret at afslutte sin prøvelse inden for en meget kort frist. Hvis en sådan situation skulle opstå, er det min opfattelse, at den nationale ret skal kunne se bort fra denne frist og træffe sin afgørelse så hurtigt som muligt (81).
V. Forslag til afgørelse
158. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien) som følger:
»1) Artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (herefter »statutten for ESCB og ECB«)
skal fortolkes således, at bestemmelserne ikke er til hinder for nationale retsforskrifter, der pålægger et medlem af det besluttende organ i en national centralbank, som f.eks. en vicechef, til den kompetente nationale myndighed at afgive en erklæring om sine interesser, såsom sin deltagelse som en selskabsdeltager i et kapitalselskab eller sin deltagelse i et ledelsesorgan i en enhed, der ikke arbejder med gevinst for øje (det femte spørgsmål)
2) Artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB
skal fortolkes således, at bestemmelsen i henhold til EU-retten alene finder anvendelse på chefer for nationale centralbanker. Denne bestemmelse skal imidlertid fortolkes således, at den ikke er til hinder for nationale retsforskrifter, der ligeledes underlægger vicechefen for en sådan bank de heri fastsatte materielle betingelser, hvorefter en chef for en national centralbank kan afskediges før tid (det første og det andet spørgsmål).
3) Artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB
skal fortolkes således, at bestemmelserne ikke er til hinder for nationale retsforskrifter, der ikke forbyder vicechefen for en national centralbank at have en kapitalandel i et selskab med begrænset ansvar, forudsat at disse retsforskrifter indeholder en mekanisme, der gør det muligt at afgøre, om en sådan kapitalandel under de konkrete omstændigheder giver anledning til en interessekonflikt, der kan påvirke den nationale centralbanks uafhængige funktion eller offentlighedens tillid til denne uafhængighed. Når en sådan interessekonflikt er blevet identificeret, og der er mulighed for at fjerne den inden for en given frist efter udnævnelsen, skal statuttens artikel 14.2 fortolkes således, at såfremt den berørte person ikke har fjernet denne konflikt inden for denne frist, kan den pågældende anses for ikke længere at opfylde betingelserne for at udføre pligterne, forudsat at den fastsatte frist er passende, og at det tidspunkt, fra hvilken den løber, er klart defineret.
Artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB
skal endvidere fortolkes således, at bestemmelserne ikke til hinder for nationale retsforskrifter, der forbyder en vicechef at deltage i ledelsesorganet i en juridisk enhed, der ikke arbejder med gevinst for øje, uden det kompetente organs tilladelse. Når national ret gør det muligt at bringe en sådan uforenelig aktivitet til ophør inden for en bestemt frist efter udnævnelsen, skal denne statuts artikel 14.2 fortolkes således, at såfremt den berørte person ikke har bragt denne aktivitet til ophør inden for denne frist, kan den pågældende anses for ikke længere at opfylde betingelserne for at udføre pligterne som omhandlet i denne bestemmelse, forudsat at den fastsatte frist er passende, og at det tidspunkt, fra hvilket den løber, er klart defineret (det tredje, det fjerde, det sjette og det syvende spørgsmål).
4) Artikel 130 TEUF og artikel 7 og 14.2 i statutten for ESCB og ECB
skal fortolkes således, at den myndighed, der er kompetent til at konstatere grundene til afskedigelse af en chef for en national centralbank, har beføjelse til med henblik herpå at vurdere, om den pågældende person har begået en alvorlig forseelse som omhandlet i denne statuts artikel 14.2 (det ottende spørgsmål).«
1 – Originalsprog: engelsk.
2– Folkeforbundets traktatsamling, »Resolutions XIV and III«, Report of the International Financial Conference, Th. Dewarichet, Brussels, 1920, s. 23 og 26, United Nations Archives i Geneve (Schweiz): S145D/99/15. Ligeledes nævnt i P. Tucker, Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State, Princeton University Press, 2018, xvi-656, navnlig s. 4.
3 – Jf. M. Hill, The Economic and Financial Organization of the League of Nations. A Survey of Twenty-Five Years’ Experience, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 1946, s. xv-168, navnlig s. 24, og L.W. Pauly, The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund. Essays in International Finance, nr. 201, Princeton University, New Jersey, 1996, s. 1-47, navnlig s. 7.
4– Jf. hvad angår EU-medlemsstaterne artikel 53 i Ustav Republike Hrvatske (Kroatiens forfatning), artikel 56 i Ústava Slovenskej republiky (Slovakiets forfatning), artikel 152 i Ustava Republike Slovenije (Sloveniens forfatning) og artikel 13 i Sveriges grundlagar (Sveriges grundlov). Jf. endvidere artikel 118, stk. 2, i Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας (Cyperns forfatning) eller artikel 98 i Ústava České republiky (Tjekkiets forfatning).
5 – Jf. f.eks. P. Tucker, »How the European Central Bank and Other Independent Agencies Reveal a Gap in Constitutionalism: A Spectrum of Institutions for Commitment«, German Law Journal, bind 22, nr. 6, 2021, s. 999-1027 eller J. van’t Klooster, »Central banks« i R. Bellamy og J. King (red.), The Cambridge Handbook of Constitutional Theory, Cambridge University Press, 2025, s. 622-638.
6 – Dette begreb betegner generelt de sæt regler og mekanismer, der finder anvendelse på det givne monetære system. Jf. vedrørende dette begreb J. van’t Klooster, fodnote 5, op. cit., s. 624, som indeholder yderligere henvisninger.
7 – Med henvisning til den verserende tvist efter den nylige afskedigelse af et af medlemmerne af den amerikanske centralbanks bestyrelse: Donald J. Trump, USA’s præsident, sagsøger mod Lisa D. Cook, m.fl., nr. 25A312.
8 – Indeholdt i protokol nr. 4, der er knyttet som bilag til TEU og til TEUF.
9 – Dom af 26.2.2019, Rimšēvičs og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, herefter »Rimšēvičs-dommen«, EU:C:2019:139, præmis 89-96).
10 – Ibidem, præmis 92, 94 og 96.
11 – Denne ordlyd findes kun i ZKONPI’s artikel 6, stk. 1, nr. 12).
12 – Den samme iagttagelse gør sig gældende mutatis mutandis.
13 – Denne ordlyd findes kun i ZKONPI’s artikel 37, stk. 1.
14 – I ZPK’s tilfælde findes det relevante punkt i artikel 51, stk. 1, nr. 13).
15 – Denne ordlyd findes kun i ZPK’s artikel 51, stk. 1, nr. 13).
16 – Det er uklart, hvad årsagerne var til faldet i andelens værdi.
17 – Som jeg vil forklare senere, synes dette søgsmål at have ført til ophævelse af KPK’s afgørelse. Der synes at versere en sag til prøvelse af denne afgørelse.
18 – Jeg minder om, at disse grunde fremgår af artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, som der henvises til i BNB-lovens artikel 14, stk. 1.
19 – Den omstændighed, at Bulgarien på tidspunktet for de faktiske omstændigheder endnu ikke var en del af euroområdet (det tilsluttede sig den 1.1.2026), er derfor ikke relevant i den foreliggende sag. Jf. Rådets forordning (EU) 2025/1408 af 8.7.2025 om ændring af forordning (EF) nr. 974/98 med henblik på indførelse af euroen i Bulgarien (EUT L, 2025/1408).
20 – Den består af tre medlemmer, der vælges af nationalforsamlingen (med to tredjedeles flertal af alle medlemmer efter drøftelse i et særligt udnævnelsesråd) for en periode på seks år.
21 – Jf. ZPKONPI’s artikel 38, stk. 1.
22 – Min fremhævelse.
23– Rimšēvičs-dommen, præmis 46. Jf. ligeledes dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 40).
24– Rimšēvičs-dommen, præmis 48. Jeg minder om, at det fremgår af artikel 282, stk. 1, TEUF, at »[ECB] og de nationale centralbanker udgør [ESCB]«.
25 – Rimšēvičs-dommen, præmis 66-71.
26 – Ibidem præmis 70.
27 – Artikel 283, stk. 1, TFEU, bestemmer, at »[ECB’s] Styrelsesråd består af medlemmerne af [ECB’s] direktion og cheferne for de nationale centralbanker i de medlemsstater, der har euroen som valuta«. Jf. endvidere artikel 8 og 10.1 i statutten for ESCB og ECB.
28 – Jf. artikel 42.1 i statutten for ESCB og ECB.
29 – Jf. artikel 141, stk. 2, TEUF. Cheferne for de nationale centralbanker i medlemsstater med dispensation er medlemmer af ECB’s Generelle Råd, som er et af ECB’s tre besluttende organer. Jf. artikel 129, stk. 1, TEUF og artikel 9.3 og 44 i statutten for ESCB og ECB.
30 – Jf. Rimšēvičs-dommen, præmis 47 og 48 og den deri nævnte retspraksis.
31 – I henhold til artikel 3.2 og 3.5 i Den Europæiske Centralbanks afgørelse af 19.2.2004 om vedtagelse af forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank (ECB/2004/2) (2004/257/EF) (EUT 2004 L 80, s. 33), som ændret (herefter »ECB’s forretningsorden«) er deltagelse i møderne i ECB’s Styrelsesråd ikke forbeholdt centralbankchefer, som kan ledsages af én person.
32 – Jf. denne bestemmelses andet afsnit: »I [ECB’s forretningsorden] skal det endvidere fastsættes, at et medlem af Styrelsesrådet, som er forhindret i at deltage i Styrelsesrådets møder i en længere periode, kan udpege en stedfortræder som medlem af Styrelsesrådet.« Jf. også artikel 3.3, 4.4 og 4.5 i ECB’s forretningsorden og mutatis mutandis artikel 1.2 i adfærdskodeksen for højtstående embedsmænd i ECB (EUT 2022, C 478, s. 3) vedtaget af ECB (herefter »ECB’s adfærdskodeks«).
33 – Dette argument var baseret på det forhold, at den retlige forgænger for artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESBC og ECB udtrykkeligt henviser til »medlemmerne af [...] de nationale centralbankers besluttende organer«. Det Europæiske Monetære Institut, »Progress towards convergence«, Frankfurt am Main, 1995, s. 93.
34 – For så vidt som disse spørgsmål navnlig vedrører fortolkningen af en EU-retlig regel, der vedrører cheferne for de nationale centralbanker og ikke vicecheferne (som i hovedsagen), kan det hævdes, at den ønskede fortolkning savner enhver forbindelse med de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, således at de pågældende spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling. Det er imidlertid min opfattelse, at der i overensstemmelse med den faste retspraksis, der har sin oprindelse i Dzodzi-dommen, for Unionens retsorden består en åbenbar interesse i, at Domstolen giver den ønskede fortolkning, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås i forståelsen af afsættelighedskriteriet. Dette skyldes, at artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB er blevet gjort anvendelig i henhold til national ret ved en direkte og ubetinget henvisning (i BNB-lovens artikel 14, stk. 1) uden nogen ændring af dens formål eller rækkevidde. Jf. dom af 18.10.1990, Dzodzi (C-297/88 og 197/89, EU:C:1990:360, præmis 36 og 37), og af 13.10.2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija og Stockholm School of Economics in Riga (C-164/21 og C-318/21, EU:C:2022:785, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis). Jf. vedrørende »Dzodzi-retningen« i retspraksis generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:649, punkt 27-74).
35 – Jf. endvidere generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Rimšēvičs mod Letland og ECB mod Letland (C-202/18 og C-238/18, herefter »forslaget til afgørelse i Rimšēvičs-sagen«, EU:C:2018:1030, punkt 156).
36– Jf. forslaget til afgørelse i Rimšēvičs-sagen, punkt 77.
37 – Den samme konklusion følger analogt af Domstolens begrundelse i forbindelse med den nationale procedure for udvælgelse af en kandidat til embedet som dommer ved Retten i dom af 29.7.2024, Valančius (C-119/23, EU:C:2024:653, præmis 54 og 57, herefter »Valančius-dommen«). Som Domstolen bemærkede, begrænser EU-retten sig til at kræve »uomtvistelig« uafhængighed og »nødvendige kvalifikationer til at varetage høje retslige funktioner« (artikel 19, stk. 2, TEU og artikel 254 TEUF). Jf. endvidere mit forslag til afgørelse Valančius (C-119/23, EU:C:2024:325, punkt 54).
38 – Jf. analogt artikel 283, stk. 2, TEUF og artikel 11.2 i statutten for ESCB og ECB, der bestemmer, at formanden, næstformanden og de øvrige medlemmer af ECB’s direktion vælges »blandt personer, som er værdige i almindeligt omdømme, og som har professionel erfaring i monetære forhold eller i bankvæsen«.
39 – Jf. for en oversigt over national lovgivning direktoratet for forskning og dokumentations undersøgelsesnotat, Den Europæiske Unions Domstol, Désignation, incompatibilités, prévention des conflits et révocation des membres des organes décisionnels des banques centrales nationales, 25/008, november 2025, navnlig s. 12-17. Jeg bemærker, at visse af de nævnte betingelser ligeledes er fastsat i BNB-lovens artikel 11, stk. 3, og 4.
40 – Jf. analogt mit forslag til afgørelse Valančius (C-119/23, EU:C:2024:325, punkt 48).
41 – Jf. det undersøgelsesnotat, der er nævnt i fodnote 39 ovenfor, og analogt artikel 11.1 i statutten for ESCB og ECB, der bestemmer, at »[m]edlemmerne [af ECB’s Styrelsesråd] skal udføre deres hverv på fuld tid. Intet medlem må, medmindre Styrelsesrådet undtagelsesvis giver tilladelse hertil, påtage sig nogen anden beskæftigelse, uanset om den aflønnes eller ej«. Jf. ligeledes artikel 3 i ansættelsesvilkårene for formanden for Den Europæiske Centralbank (SEC/GovC/X/18/163a) med overskriften »Uforeneligheder«, som i litra a) bestemmer, at »[ECB’s] formand afholder sig fra enhver økonomisk eller kommerciel transaktion og fratræder enhver funktion, der kan hindre vedkommendes uafhængighed eller give vedkommende mulighed for at anvende insiderviden«.
42 – Jf. analogt dom af 29.7.2024, Valančius (C-119/23, EU:C:2024:653, præmis 54).
43 – Jeg minder analogt om generaladvokat Geelhoeds betragtning om kravet om medlemmerne af Kommissionens uafhængighed som fastsat i EF-traktatens artikel 213, stk. 2 (nu artikel 17, stk. 3, TEU): »Disse personers personlige kvaliteter er en direkte afspejling af den tillid, som offentligheden har til fællesskabsinstitutionerne, deres troværdighed og dermed deres effektivitet«. Jf. generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse Kommissionen mod Cresson (C-432/04, EU:C:2006:140, punkt 67, herefter »forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Cresson«).
44 – Jeg gør opmærksom på, at det i første betragtning til ECB’s adfærdskodeks, der er nævnt i fodnote 33 i dette forslag til afgørelse, anføres, at ECB skal »tjene offentlighedens interesse med integritet efter de højeste standarder. Derfor er ansvarlighed, gennemsigtighed og de højeste etiske standarder centrale principper i ECB’s tilgang til selskabsledelse. Efterlevelse af disse principper er afgørende for ECB’s troværdighed samt for at sikre EU-borgernes tillid«. Jf. endvidere tredje og femte betragtning til Den Europæiske Centralbanks Retningslinje (EU) 2021/2253 om fastsættelse af principperne for Eurosystemets etiske ramme (ECB/2021/49) (EUT 2021, C 454, s. 7), herefter »ECB’s retningslinje om en etisk ramme«) og forslaget til afgørelse i sagen Kommissionen mod Cresson, punkt 73.
45 – Jf. endvidere forslaget til afgørelse i Rimšēvičs-sagen, punkt 101, hvori uafhængighed henvises til som »den uhåndgribelige hårde kerne i disse betingelser«. Jf. endvidere artikel 6 i ECB’s adfærdskodeks, jf. fodnote 32 ovenfor.
46 – Jf. f.eks. dom af 29.7.2024, Valančius (C-119/23, EU:C:2024:653, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
47– Dom af 30.9.2021, Revisionsretten mod Pinxten (C-130/19, EU:C:2021:782, præmis 868).
48 – De andre sprogversioner indeholder heller ikke nogen specifik vejledning (jf. især »faute grave« i den franske version, »σοβαρό παράπτωμα« i den græske version, »falta grave« i den spanske version, »gravi mancanze« i den italienske version og »schwere Verfehlung« i den tyske version). Det samme gør sig gældende i tre andre tilfælde, hvor dette begreb optræder i den primære EU-ret i en beslægtet eller sammenlignelig sammenhæng (jf. artikel 11.4 i statutten for ESCB og ECB for så vidt angår medlemmerne af ECB’s Styrelsesråd, artikel 228, stk. 2, TEUF for så vidt angår Ombudsmanden og artikel 247 TEUF for så vidt angår Kommissionens medlemmer).
49 – Jf. f.eks. dom af 7.11.2024, Burdene (C-126/23, EU:C:2024:937, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
50– https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/misconduct, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/misconduct.
51 – Jf. i denne retning den forklaring, som er givet i punkt 62 og 63 i dette forslag til afgørelse.
52 – Jf. endvidere i denne retning forslaget til afgørelse i Rimšēvičs-sagen, punkt 104.
53 – Forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Cresson, punkt 67.
54 – Ifølge BNB er MA’s kapitalandel omfattet af anvendelsesområdet for BNB-lovens artikel 11, stk. 4, nr. 4). BNB har i sit skriftlige indlæg henvist til kendetegnene ved et selskab med begrænset ansvar i henhold til bulgarsk selskabsret og har i det væsentlige gjort gældende, at enhver deltagelse i et selskab med begrænset ansvar automatisk fører til, at den pågældende er medlem af dette selskabs ledelsesorgan.
55 – Artikel 3, litra b), i ansættelsesvilkårene for formanden for Den Europæiske Centralbank som nævnt ovenfor i fodnote 41.
56 – ECB’s adfærdskodeks, der er nævnt i fodnote 32, navnlig artikel 11, 16 og 17. Jf. endvidere artikel 10 og 11 i ECB’s retningslinje om en etisk ramme, jf. fodnote 44 ovenfor. Det skal nævnes, at denne tekst i henhold til artikel 1, stk. 1, i ECB’s retningslinje om en etisk ramme kun finder anvendelse på centralbankerne i Eurosystemet og deres embedsmænd. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder fandt den endnu ikke anvendelse i forhold til Bulgarien. Jf. fodnote 19 ovenfor.
57 – Jf. analogt definitionen af interessekonflikt i artikel 11 i ECB’s adfærdskodeks, der er nævnt i fodnote 32 ovenfor, og artikel 2, stk. 9, i ECB’s retningslinje for en etisk ramme, der er nævnt i fodnote 44 ovenfor.
58 – Det fremgår af sagsakterne, at ZKONPI’s artikel 36, stk. 3, og ZPK’s artikel 50, stk. 3, pålægger den person, der har erklæret en uforenelighed, at træffe de nødvendige foranstaltninger til at fjerne den senest en måned efter indgivelsen af erklæringen og for valg- eller udnævnelsesmyndigheden at fremlægge passende beviser herfor. I mangel af en sådan afhjælpende foranstaltning er valg- eller udnævnelsesmyndigheden – i dette tilfælde nationalforsamlingen – forpligtet til at træffe foranstaltninger til at bringe retsforholdet til ophør (ZKONPI’s artikel 36, stk. 4, og ZPK’s artikel 50, stk. 4). Disse bestemmelser synes at henvise til den uforenelighedserklæring, som skal forelægges nationalforsamlingen i henhold til ZKONPI’s artikel 35, stk. 1, nr. 1), og artikel 35, stk. 2, samt ZPK’s artikel 50, der er affattet på tilsvarende måde. Som jeg allerede har forklaret, synes hovedsagen imidlertid at være blevet udløst af en erklæring om aktiver og interesser indgivet til KPK. Som allerede anført ovenfor er forbindelsen mellem indholdet af en sådan erklæring og forpligtelsen til at fjerne en »uforenelighed« ikke klar, og det tilkommer under alle omstændigheder den forelæggende ret at efterprøve dette.
59 – Jeg minder ligeledes om, at der i den foreliggende sag blev indgivet tre særskilte erklæringer om aktiver og interesser efter MA’s udnævnelse, og det er ikke klart for mig, hvordan forpligtelsen til at fjerne de angivne uoverensstemmelser blev vurderet i forhold til navnlig den første og den anden erklæring.
60 – Det skal erindres, at denne bestemmelse fastsætter, at nationalbankchefen og vicecheferne »efter styrelsesrådets enstemmige afgørelse [kan] udøve en frivillig aktivitet, såfremt der ikke foreligger en interessekonflikt«.
61 – Det fremgår, således som BNB har gjort gældende, at dens formål er at forebygge interessekonflikter, idet fraværet heraf, som forklaret, er uløseligt forbundet med det krav om uafhængighed, der er fastsat i artikel 130 TEUF og artikel 7 i statutten for ESCB og ECB.
62 – Denne udelukkelse bør ikke gribe ind i bedømmelsen. Det, der er vigtigt i den foreliggende sag, er, at det omhandlede organ har beføjelse til at vurdere afsættelighedskriteriet, således som det bl.a. finder anvendelse på BNB’s vicechef. I denne henseende er der ikke fremlagt specifikke oplysninger om proceduren for afskedigelse af BNB’s chef. Det synes imidlertid at følge af BNB-lovens artikel 14, stk. 1, at en sådan afgørelse træffes direkte af udnævnelsesmyndigheden, dvs. nationalforsamlingen. Sidstnævnte synes ligeledes at have kompetence til at afskedige de øvrige medlemmer af BNB’s styrelsesråd som følge af en afgørelse som den i den foreliggende sag omhandlede, som træffes af dette styrelsesråd.
63 – Det følger af sagsakterne, at i henhold til § 7 i tillægsbestemmelserne til ZPKONPI og § 1, punkt 4, i tillægsbestemmelserne til ZPK defineres »uforenelighed« som indehavelse af et andet embede eller udførelse af en aktivitet, der i medfør af forfatningen eller en lovbestemmelse er uforenelig med en status som indehaver af et offentligt embede på højt niveau.
64 – Jf. analogt af dom af 4.6.2020, C.F. (Skatte- og afgiftskontrol) (C-430/19, EU:C:2020:429, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis), af 18.4.2024, Heureka Group (Sammenligning af onlinepriser) (C-605/21, EU:C:2024:324, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
65 – Dom af 10.7.2003, Kommissionen mod ECB (C-11/00, EU:C:2003:395, præmis 130-145).
66 – Ibidem præmis 135.
67 – Ibidem præmis 139-141.
68 – Spørgsmålet om, hvorvidt KPK’s virke på tidspunktet for de faktiske omstændigheder var baseret på et passende retsgrundlag, er naturligvis et andet spørgsmål, og jeg forstår, at det er genstand for den verserende sag ved den forelæggende ret, som jeg allerede har nævnt ovenfor.
69 – Denne betragtning vil naturligvis skulle tilpasses, hvis den myndighed, der har kompetence til at fastslå afskedigelsesgrundene, er en domstol. Jf. analogt artikel 11.4 i statutten for ESCB og ECB, som bestemmer, at »[h]vis et direktionsmedlem [af ECB] ikke længere opfylder de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af medlemmets pligter, eller hvis vedkommende har begået en alvorlig forseelse, kan Domstolen afskedige medlemmet efter indstilling fra Styrelsesrådet eller direktionen«.
70 – Jeg minder om, at det ottende spørgsmål kun vedrører denne afskedigelsesgrund.
71 – For et andet eksempel henvises til den bestemmelse, der er citeret i fodnote 69.
72 – Dette princip udgør en af de »operative« bestanddele af retten til god forvaltning, jf. generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Ispas (C-298/16, EU:C:2017:650, punkt 87). Det følger af fast retspraksis, at retten til forsvar skal overholdes, hver gang der træffes en afgørelse, der kan være bebyrdende for en person. Jf. f.eks. dom af 4.6.2020, C.F. (Skatte- og afgiftskontrol) (C-430/19, EU:C:2020:429, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis). Jeg kan ikke se nogen grund til, at princippet om overholdelse af retten til forsvar ikke skulle finde anvendelse, når den pågældende afgørelse træffes af et organ i en national centralbank, for så vidt som en sådan afgørelse skader den berørte persons retsstilling.
73 – ECB har henvist til den tyske sprogversion (»eine schwere Verletzung begangen hat«), den engelske (»has been guilty of serious misconduct«), den franske (»a commis une faute grave«) og den italienske (»è reso colpevole di gravi mancanze«).
74 – Jf. den engelske og den italienske sprogversion, der er nævnt i den foregående fodnote.
75 – Jf. i denne henseende den tyske sprogversion (»eine schwere Verletzung begangen hat«), den franske (»a commis une faute grave«), den spanske (»haya incurrido en falta grave«) og den tjekkiske (»nebo se dopustí vážného pochybení«).
76 – Jeg gør opmærksom på, at Domstolen i Rimšēvičs-dommen klassificerede den omtvistede foranstaltning som en afgørelse, der er omfattet af artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, uanset at der ikke forelå nogen forudgående retslig afgørelse om strafferetligt ansvar. Det forekommer mig, at hvis et så vigtigt krav havde været iboende i begrebet alvorlig forseelse, ville det have udgjort et åbenlyst og tilstrækkeligt grundlag for annullation i denne sag (som Domstolen fastslog på et andet grundlag). Når dette er sagt, vedrørte sagen et midlertidigt forbud mod, at en nationalbankchef udførte en national centralbanks opgaver. Uanset hvad, er det efter min opfattelse i lyset af den konklusion, som jeg er nået frem til i denne henseende, ikke nødvendigt at behandle ECB’s sondring, hvorefter kravet om en forudgående retsafgørelse ikke finder anvendelse på den anden afskedigelsesgrund, nemlig manglende opfyldelse af de betingelser, som er nødvendige for at udføre pligterne.
77 – For så vidt angår de omhandlede specifikke rettigheder kan en afgørelse, der gennemfører afsættelighedskriteriet i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, påvirke både den berørte persons ret til at forblive i embedet i mandatets minimumsvarighed og de rettigheder, der er sikret ved chartret (i den foreliggende sag f.eks. ejendomsretten eller foreningsfriheden). Forelæggelsesafgørelsen præciserer ikke embedsperioden for medlemmerne af BNB’s styringsråd. Kommissionen og ECB har imidlertid anført, at denne periode er seks år (BNB-lovens artikel 12, stk. 4). Selv om det ikke er klart, om denne periode afspejler en »normativ eksport« af reglen om embedets minimumsvarighed i artikel 14.2 i statutten for ESCB og ECB, er retten til at forblive i embedet indtil mandatets udløb under alle omstændigheder en naturlig følge af den garanti for uafhængighed, der er sikret ved artikel 130 TEUF og denne statuts artikel 7.
78 – Europa-Kommissionen, Convergence Report 2024, Institutional Paper 294, Den Europæiske Unions Publikationskontor, Luxembourg, 2024, s. 43.
79 – Europa-Kommissionen, Convergence Report 2025 on Bulgaria, Institutional Paper 320, Den Europæiske Unions Publikationskontor, Luxembourg, 2025, s. 25.
80 – Generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C-406/18, EU:C:2019:1055, punkt 48, 53 og 56).
81 – Analogt med hvad Domstolen fastslog i dom af 19.3.2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C-406/18, EU:C:2020:216, præmis 36 og 37). Jf. endvidere generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C-406/18, EU:C:2019:1055, punkt 69) med henvisninger til retspraksis, der minder om, at chartrets artikel 47 har direkte virkning og derfor gør det muligt at se bort fra enhver lovgivning, der er uforenelig med EU-retten.