Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 26. marca 2026(1)
Zadeva C-611/24
MA
proti
Upravitelen savet na Balgarska narodna banka
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija))
„ Predhodno odločanje – Statut Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke – Razrešitev viceguvernerja nacionalne centralne banke – Člen 14(2) Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke – Uporaba – Člen 130 PDEU – Načelo neodvisnosti nacionalnih centralnih bank “
I. Uvod
1. „V državah, ki nimajo centralne banke izdajateljice, bi bilo treba tako banko ustanoviti [...] Banke, zlasti banke izdajateljice, bi morale biti proste političnih pritiskov ter upravljane zgolj na podlagi načela skrbnega finančnega upravljanja.“(2)
2. Zgoraj navedena izjava, dana leta 1920 na mednarodni finančni konferenci,(3) je še danes upoštevna, saj poudarja dva ključna vidika centralnega bančništva.
3. Prvič, kaže na to, kako so v sodobnih ustavnopravnih ureditvah centralne banke močno zakoreninjene v arhitekturi najvišjih javnih organov. Čeprav ne spadajo v klasično trojico, ki označuje organizacijo javne oblasti v modernih demokracijah (zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti), pa imajo centralne banke pomemben položaj v navedeni strukturi, kot izhaja zlasti iz pozornosti, namenjene njihovemu statusu, v raznih ustavnopravnih dokumentih, v katerih so včasih izrecno opisane kot neodvisne.(4)
4. Pomembnost navedenega položaja v primerjavi z drugimi vejami oblasti ter obseg oziroma legitimnost pristojnosti, ki jih imajo centralne banke, zagotovo še vedno burijo razpravo. (5) Pri tem pa zgoraj navedeni razmisleki kažejo tudi na, drugič, pomen, ki se pripisuje temu, da bi morale centralne banke pri opravljanju svojih nalog ostati zaščitene pred zunanjimi vplivi. Čeprav so natančne omejitve njihove avtonomije lahko tudi predmet razprave, pa je na splošno sprejeto, da morajo imeti centralne banke možnost opravljati svoje naloge kot ključni igralci v okviru „monetarnih struktur“,(6) in sicer tako, da nanje ne vplivajo kratkoročni politični cikli ali pogoji, kakor v obravnavani zadevi ugotavlja Evropska centralna banka (v nadaljevanju: ECB).(7)
5. V pravu Unije je v členu 130 PDEU določena zahteva, da morajo biti centralne banke proste zunanjih vplivov in v skoraj identičnem besedilu člena 7 Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (Statut ESCB in ECB)(8). Te določbe v bistvu predpisujejo, da niti ECB, niti nacionalna centralna banka države članice, niti kateri koli član njihovega organa odločanja ne sme zahtevati ali sprejemati navodil katerega koli zunanjega organa. Hkrati se institucije, organi, uradi ali agencije Unije ter vlade držav članic obvezujejo, da bodo to načelo spoštovali in ne bodo poskušali vplivati na člane organov odločanja ECB ali nacionalnih centralnih bank pri opravljanju njihovih nalog.
6. Navedeni splošni izraz neodvisnosti centralnih bank dopolnjuje člen 14.2 Statuta ESCB in ECB, ki zlasti omejuje možnost razrešitve guvernerja nacionalne centralne banke s funkcije pred iztekom njegovega oziroma njenega mandata, razen na dva primera: prvič, „če ne izpolnjuje več pogojev, ki se zahtevajo za opravljanje njegovih [oziroma njenih] dolžnosti“, in, drugič, „če je zagrešil [oziroma zagrešila] hujšo kršitev“.
7. Sodišče je že imelo priložnost obravnavati drugi del navedenega „preizkusa možnosti razrešitve“ (hujša kršitev) v svoji sodbi v zadevi Rimšēvičs.(9) Vendar pa v navedeni zadevi ni bil predložen noben dokaz o kršitvi, zato je Sodišče svojo presojo lahko omejilo na dokaj abstraktno raven, in sicer na dokazni standard, ki se uporablja, za ugotovitev, da morajo za upravičenost začasne prepovedi zadevnemu guvernerju, da opravlja svoje dolžnosti, obstajati zadostni indici, da je storil hujšo kršitev .(10)
8. Obravnavana zadeva je nadaljnja – in morda celo boljša – priložnost za Sodišče, da ponovno prouči navedeni „preizkus možnosti razrešitve“ in obravnava omejitve, ki jih navedeno jamstvo neodvisnosti nacionalnih centralnih bank, skupaj s splošnejšim izrazom v členu 130 PDEU in členu 7 Statuta ESCB in ECB, nalaga državam članicam pri opredelitvi pogojev, pod katerimi je mogoče razrešiti člana upravnega organa nacionalne centralne banke.
9. Potreba po obravnavi navedenega vprašanja izhaja iz sklepa sveta Bolgarske nacionalne banke (v nadaljevanju: BNB), v katerem je bilo ugotovljeno, da so izpolnjeni pogoji za razrešitev MA s funkcije viceguvernerja in direktorja oddelka za izdajo (v nadaljevanju: sklep BNB).
10. Navedeni sklep je temeljil na ugotovitvah drugega organa, Komisia za protivodeystvie na koruptsiata (komisija za preprečevanje korupcije, Bolgarija, v nadaljevanju: KPK), ki je v svojem sklepu ugotovil več primerov nezdružljivosti funkcije MA kot viceguvernerja BNB in njegovih drugih dejavnosti (v nadaljevanju: sklep KPK). Navedeni pomisleki so se nanašali, prvič, na položaj MA – v času njegovega imenovanja za viceguvernerja – kot družbenika v družbi z omejeno odgovornostjo ter, drugič, na njegov položaj člana upravnega odbora dveh neprofitnih subjektov, in sicer golf kluba in raziskovalnega inštituta. Prav tako se zdi, da MA v zahtevanem roku ni odpravil navedenih položajev.
11. Svet BNB je pri sprejemanju svojega sklepa upošteval sklep KPK in ugotovil, da MA ne izpolnjuje pogojev, ki se zahtevajo za izpolnjevanje njegovih dolžnosti kot viceguverner, ter da je poleg tega ugotovljeno, da je kriv hujše kršitve. Povedano drugače, svet je ugotovil, da je razrešitev MA upravičena na podlagi obeh razlogov iz člena 14.2. Statuta ESCB in ECB. Čeprav se, kot je navedeno zgoraj, zadevna določba nanaša na guvernerje nacionalnih centralnih bank, se je bolgarski zakonodajalec odločil razširiti uporabo „preizkusa možnosti razrešitve“ iz navedene določbe tudi na druge člane sveta BNB.
12. MA pred Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija), ki je predložitveno sodišče v obravnavani zadevi, izpodbija zakonitost sklepa BNB. Zlasti trdi, da v obravnavani zadevi ni dokazan nobeden od navedenih dveh razlogov za razrešitev. V navedenem okviru je predložitveno sodišče predložilo Sodišču v predhodno odločanje več vprašanj, ki se v bistvu nanašajo na naslednje.
13. Prvič, predložitveno sodišče sprašuje, ali načelo neodvisnosti nacionalne centralne banke dovoljuje obveznost, ki jo nacionalno pravo nalaga članom njihovih organov odločanja, kot je viceguverner, da prijavijo svojo udeležbo v družbah in udeležbo v neprofitnih pravnih subjektih (peto vprašanje). Drugič, glede na to, da se zadeva nanaša na viceguvernerja nacionalne centralne banke in ne na njenega guvernerja, predložitveno sodišče sprašuje, ali se uporablja „preizkus možnosti razrešitve“ iz člena 14.2 Statuta ECSB in ECB (prvo in drugo vprašanje). Tretjič, predložitveno sodišče prosi za pojasnilo glede združljivosti s pravom Unije več elementov nacionalne zakonodaje, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da zadevna oseba ne izpolnjuje pogojev, zahtevanih za opravljanje svojih nalog, kar je eden od dveh razlogov za razrešitev, določen v tem preizkusu (tretje do sedmo vprašanje). Četrtič, predložitveno sodišče sprašuje, ali je pristojnost BNB glede presoje obstoja hujše kršitve kot drugi del navedenega preizkusa združljiva s pravom Unije (osmo vprašanje).
14. Iz navedenega sledi, da se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe nanaša na vprašanje pristojnosti držav članic opredeliti pogoje, pod katerimi je mogoče s funkcije razrešiti člana organa odločanja nacionalne centralne banke. Vprašanja, na katera mora odgovoriti Sodišče, se torej nanašajo na omejitve, ki so lahko opredeljene v pravu Unije glede navedene pristojnosti in katerih namen je, kot bom pojasnil, zagotoviti stabilnost mandatov guvernerjev nacionalnih centralnih bank, s čimer se varuje zmožnost navedenih institucij opravljati svoje naloge in njihova zaščita pred samovoljnimi posegi.
II. Pravni okvir
A. Pravo Evropske unije
15. Člen 130 PDEU določa, da „[p]ri izvajanju svojih pooblastil ter opravljanju nalog in dolžnosti po Pogodbah in statutu ESCB in ECB ne smejo niti [ECB] niti nacionalne centralne banke, pa tudi noben član njihovih organov odločanja zahtevati ali sprejemati navodil od institucij, organov, uradov ali agencij Unije, vlad držav članic ali katerih koli drugih organov. Institucije, organi, uradi ali agencije Unije ter vlade držav članic se obvezujejo, da bodo to načelo spoštovali in ne bodo poskušali vplivati na člane organov odločanja [ECB] ali nacionalnih centralnih bank pri opravljanju njihovih nalog.“
16. Člen 131 PDEU določa, da „[v]saka država članica zagotovi združljivost svoje nacionalne zakonodaje, tudi statuta nacionalne centralne banke, s Pogodbama in statutom ESCB in ECB.“
17. Člen 7 Statuta ESCB in ECB je naslovljen „Neodvisnost“ in določa, da „[v] skladu s členom 130 [PDEU] ne smejo niti ECB niti nacionalne centralne banke, pa tudi noben član njihovih organov odločanja pri izvajanju svojih pooblastil ter opravljanju nalog in dolžnosti po Pogodbah in tem statutu zahtevati ali sprejemati navodil od institucij, organov, uradov ali agencij Unije, vlad držav članic ali katerih koli drugih organov. Institucije, organi, uradi ali agencije Unije ter vlade držav članic se obvezujejo, da bodo to načelo spoštovali in ne bodo poskušali vplivati na člane organov odločanja ECB ali nacionalnih centralnih bank pri opravljanju njihovih nalog.“
18. Člen 14 Statuta ESCB in ECB, naslovljen „Nacionalne centralne banke“, določa:
„[...]
14.2. V statutih nacionalnih centralnih bank se zlasti določi, da mandat guvernerja nacionalne centralne banke ni krajši od 5 let.
Guverner je lahko razrešen funkcije le, če ne izpolnjuje več pogojev, ki se zahtevajo za opravljanje njegovih dolžnosti, ali če je zagrešil hujšo kršitev. Zadevni guverner ali Svet ECB lahko takšen sklep zaradi kršitve Pogodb ali pravnega pravila o njuni uporabi predloži Sodišču. Tak postopek se mora sprožiti v dveh mesecih od objave sklepa ali njenega uradnega obvestila tožniku, če tega ni bilo, pa od dneva, ko je zanjo izvedel.
[…].“
B. Nacionalna zakonodaja
1. Zakon o bolgarski nacionalni banki
19. Člen 11 Zakon za Balgarskata narodna banka (zakon o bolgarski nacionalni banki; v nadaljevanju: zakon o BNB) določa:
„(1) Svet sestavlja sedem članov: guverner banke, trije viceguvernerji in trije drugi člani.
(2) Člani sveta so bolgarski državljani.
(3) […] Za člane sveta so izvoljene in imenovane osebe z visokim moralnim ugledom, ki so odlični strokovnjaki na področju gospodarstva, financ in bančništva.
(4) […] Član sveta ne sme biti oseba, ki
1. je bila zaradi naklepnega kaznivega dejanja obsojena na kazen odvzema prostosti;
2. je kot samostojni podjetnik ali komplementar v osebni družbi postala insolventna;
3. je bila v zadnjih dveh letih pred sprejetjem sklepa o ugotovitvi insolventnosti gospodarske družbe ali zadruge članica njenega organa vodenja ali nadzora;
4. […] je samostojni podjetnik, komplementar v osebni družbi, direktor, poslovni zastopnik, trgovski zastopnik, prokurist, trgovski posrednik, upravitelj ali stečajni upravitelj, član organa vodenja ali nadzora družbe ali zadruge, z izjemo družb, v katerih ima BNB delež;;
5. je zakonec ali zunajzakonski partner, sorodnik v ravni črti, v stranski črti do vključno četrtega kolena, ali v svaštvu do vključno drugega kolena drugega člana sveta BNB.“
20. Člen 12 zakona o BNB določa:
„[…]
(5) […] Guverner in viceguvernerji ne smejo opravljati nobene druge dejavnosti razen poučevanja ali članstva v organih družb, v katerih ima [BNB] delež, ali mednarodnih organizacijah, povezanih z [BNB], razen če jih na podlagi člena 99(5) ustave Republike Bolgarije imenuje aktualni predsednik vlade. Na podlagi soglasnega sklepa sveta lahko opravljajo neodplačno dejavnost, če ni nasprotja interesov.
[…]
(10) Guverner, viceguvernerji in drugi člani sveta organu, ki jih je izvolil ali imenoval, predložijo izjave iz člena 49(1), točka 3, Zakon za protivodeystvie na koruptsiata [(zakon o preprečevanju korupcije; v nadaljevanju: ZPK)]. . […].“
21. Člen 14 zakona o BNB določa:
„(1) Pristojni organ na podlagi člena 12 lahko člana sveta predčasno razreši le, če ta ne izpolnjuje pogojev, ki se zahtevajo za opravljanje njegovih dolžnosti, ali če je zagrešil hujšo kršitev v smislu člena 14.2 Statuta [ESCB in ECB].
(2) […] Razlogi za predčasno razrešitev viceguvernerja ali drugega člana sveta, z izjemo guvernerja, se ugotovijo s sklepom sveta, v skladu s postopkom, kot ga ta določi. Član sveta, čigar razrešitev se predlaga, od sprejetja sklepa sveta naprej ne izvršuje več svojih pooblastil. Sklep sveta je mogoče izpodbijati pri Varhoven administrativen sad [(vrhovno upravno sodišče)] v sedmih dneh. Varhoven administrativen sad [(vrhovno upravno sodišče)] izda končno odločbo v 14 dneh po prejetju pritožbe. Končna odločba se sporoči organu, ki je na podlagi člena 12 pristojen za predčasno razrešitev.“
2. Zakonodaja na področju preprečevanja korupcije
22. Iz predložitvene odločbe izhaja, da sta bila na področju preprečevanja korupcije v različnih časovnih obdobjih za dejansko stanje v postopku v glavni stvari upoštevna dva instrumenta nacionalne zakonodaje, in sicer Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo (zakon o boju proti korupciji in o odvzemu nezakonito pridobljenega premoženja; v nadaljevanju: ZPKONPI) ter ZPK.
23. Prvič, člen 6(1), točka 12, ZPKONPI (ki je bil razveljavljen z 6. oktobrom 2023) in člen 6(1), točka 12, ZPK s podobnim besedilom določata, da so „nosilci [visoke][(11)] javne funkcije v smislu tega zakona“ „guverner, viceguvernerji, člani sveta ter generalni sekretar [BNB]“.
24. Drugič, člen 35(1) ZPKONPI in člen 49(1) ZPK podobnim besedilom določata:
„(1) Nosilci [visoke][(12)] javne funkcije […] morajo predložiti naslednje izjave:
1. izjavo o nezdružljivosti;
2. izjavo o premoženju in interesih;
3. izjavo o spremembi okoliščin, navedenih v izjavi iz točke 1;
4. izjavo o spremembi okoliščin, navedenih v izjavi iz točke 2, v delu, ki se nanaša na interese in izvor sredstev v primeru predčasnega odplačila dolgov in posojil.
(2) […] Izjave iz točk 1 in 3 odstavka 1 je treba predložiti organu, ki je zadevno osebo izvolil ali imenoval, […] izjave iz točk 2 in 4 odstavka 1 pa [komisiji za boj proti korupciji in odvzem nezakonito pridobljenega premoženja]“ [slednje sklicevanje je bilo v členu 49(4) ZPK nadomeščeno s sklicem na KPK].
25. Člen 37 ZPKONPI in člen 51 ZPK s podobno vsebino določata:
„(1) Nosilci [visoke](13) javne funkcije [...] morajo komisiji predložiti izjavo o premoženju in interesih v Bolgariji in tujini, v kateri razkrijejo:
[…]
12. [(14)] morebitno udeležbo v družbah, [v osebnih družbah],(15) članstvo v organih vodenja ali nadzora družb, v neprofitnih pravnih subjektih ali zadrugah, oziroma opravljanje dejavnosti kot samostojni podjetnik, in sicer v trenutku njihove izvolitve ali imenovanja ter v 12 mesecih pred datumom njihove izvolitve ali imenovanja.
[…].“
26. V skladu s členom 38(1), točka 1, ZPKONPI je bilo treba izjavo o premoženju in interesih predložiti v enem mesecu od prevzema visoke javne funkcije. Člen 38(2) je določal , da „lahko zadevna oseba v enem mesecu od predložitve izjave o premoženju in interesih spremeni svojo izjavo, če je to potrebno, da se odpravijo morebitne pomanjkljivosti ali napake v prijavljenih okoliščinah“.
27. Zdi se, da je bila navedena določba nadomeščena s členom 53 ZPK, ki določa, da „mora oseba, ki opravlja javno funkcijo, podati izjave v skladu s točkama 3 in 4 člena 49(1) v enem mesecu od nastanka spremembe“.
28. Nazadnje, člen 7 ZPK določa, da „je [KPK] organ, odgovoren za preprečevanje korupcije in boj proti njej ter za ugotavljanje nasprotij interesov v smislu tega zakona“.
29. Člen 13(1), točka 8, ZPK določa, da KPK „preverja prijave v zvezi z izjavami o nezdružljivosti, ki so jih predložili nosilci javne funkcije, in če ugotovi nezdružljivost, zadevo predloži organu izvolitve ali imenovanja, da ta sprejme ustrezne ukrepe [...]“.
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
30. Dne 26. julija 2023 je Narodno sabranie na Republika Bulgaria (parlament Republike Bolgarije) izvolil MA za viceguvernerja BNB in direktorja oddelka za „izdajo“ (enega od treh glavnih oddelkov BNB).
31. Dne 27. julija 2023 je MA v skladu s členom 35(1), točka 1, ZPKONPI v povezavi s členom 11(4), točka 4, in členom 12(5) zakona o BNB nacionalnemu parlamentu predložil izjavo o nezdružljivostih (v nadaljevanju: izjava o nezdružljivostih).
32. V skladu s členom 35(1), točka 2, ZPKONPI je MA 11. avgusta 2023 KPK predložil prvotno izjavo o premoženju in interesih. V njej je navedel, da ima 2-odstotni delež v družbi z omejeno odgovornostjo (Iontech Engineering OOD), vrednost navedenega deleža pa je ocenil na 117.000 BGN (približno 58.500 EUR) (v nadaljevanju: prva izjava o premoženju in interesih).
33. MA je 8. novembra 2023 prodal svoje delnice v Iontech Engineering za 100 BGN (približno 50 EUR).
34. Dne 13. novembra 2023 je na podlagi člena 49(1), točka 4, ZPK obvestil KPK o spremembi prve izjave o premoženju in interesih, v kateri je svoj delež v družbi Iontech Engineering ocenil na 100 BGN (približno 50 EUR).(16) Nadalje je navedel, da je bil v času imenovanja član upravnega odbora dveh neprofitnih pravnih subjektov, in sicer Balkanski Panitsa Institut za nauchni izdirvania (inštitut Balkanski Panitsa za napredne študije; v nadaljevanju: inštitut za napredne študije) in Golf Klub Blagoevgrad (v nadaljevanju: golf klub) (v nadaljevanju: druga izjava o premoženju in interesih).
35. Sprememba lastništva iz točke 33 zgoraj je bila 23. novembra 2023 vpisana v sodni register. MA je bil kot član upravnega odbora dveh neprofitnih pravnih subjektov izbrisan iz registra neprofitnih pravnih subjektov 15 decembra 2023 oziroma 17. januarja 2024.
36. Dne 7. februarja 2024 je KPK v skladu s členom 49(1), točka 4, ZPK predložil naslednjo izjavo o premoženju in interesih (v nadaljevanju: tretja izjava o premoženju in interesih). V njej je zlasti navedel, da na dan svoje izvolitve oziroma imenovanja ni imel nobenih deležev v kakšni družbi in da ni bil član organa upravljanja ali nadzora neprofitnega pravnega subjekta ali zadruge. Nadalje je izjavil, da v 12 mesecih pred datumom svoje izvolitve oziroma imenovanja ni imel nobenih interesov v kakšni družbi.
37. KPK je v sklepu z dne 24. junija 2024 na podlagi člena 13(1), točka 8, ZPK ugotovila, da obstaja nezdružljivost funkcij MA kot viceguvernerja BNB in direktorja oddelka za izdaje BNB, prvič, z njegovo udeležbo v družbi Iontech Engineering in, drugič, z njegovimi dejavnostmi, brez odobritve sveta BNB, kot član upravnega odbora dveh neprofitnih pravnih subjektov.
38. KPK je 27. junija 2024 obvestila BNB in nacionalni parlament o navedenem sklepu. Na zahtevo MA mu je bil odobren neplačan dopust.
39. MA je 1. julija 2024 vložil tožbo zoper sklep KPK pred Administrativen sad Sofia grad (upravno sodišče mesta Sofia, Bolgarija).(17)
40. MA je 16. julija 2024 svetu BNB predložil pisna stališča, v katerih je med drugim izpodbijal razloge za svojo razrešitev, zahteval izvedbo dokazov in prosil za zaslišanje ob prisotnosti svojega odvetnika.
41. Še isti dan je svet BNB sprejel sklep, v katerem je ugotovil, da obstajajo razlogi za razrešitev MA s funkcije viceguvernerja in direktorja oddelka za izdaje.
42. Natančneje, svet BNB je ob upoštevanju sklepa KPK ugotovil, da MA ni izpolnjeval zahtevanih pogojev za opravljanje svojih dolžnosti. Čeprav je menil, da že navedena ugotovitev sama po sebi zadošča za razrešitev, je sprejel tudi stališče, da navedeno ravnanje pomeni hujšo kršitev.(18)
43. MA je bil z dnem sklepa BNB razrešen s funkcije viceguvernerja in člana sveta BNB. Navedeni sklep je izpodbijal pred predložitvenim sodiščem, ki je zavrnilo njegov predlog za zadržanje izvršitve sklepa BNB, hkrati pa je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo naslednja vprašanja:
„1. Ali je treba merila za razrešitev guvernerja in postopek za izpodbijanje sklepa o razrešitvi iz člena 14.2 [Statuta ESCB in ECB] razlagati tako, da veljajo za vse člane organov odločanja nacionalne centralne banke?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen: ali člen 14.2 [Statuta ESCB in ECB] dovoljuje nacionalno zakonodajo, s katero so uvedena enaka merila za razrešitev članov organov odločanja nacionalne centralne banke, kot jih navedeni predpis določa za guvernerja?
3. Ali člen 14.2 [Statuta ESCB in ECB] dovoljuje združljivost opravljanja funkcije guvernerja nacionalne centralne banke z udeležbo kot družbenik v kapitalski družbi s pravico do deleža dobička družbe sorazmerno z udeležbo?
4. Ali člen 14.2 [Statuta ESCB in ECB] dovoljuje združljivost opravljanja funkcije guvernerja nacionalne centralne banke z udeležbo v organu vodenja neprofitne pravne osebe, ki v skladu s svojim statutom lahko opravlja gospodarsko dejavnost, ne da bi bil izdan soglasen sklep sveta direktorjev nacionalne centralne banke, kot je na podlagi nacionalnega prava potreben za opravljanje neodplačne dejavnosti?
5. Ali člen 131 [PDEU] in člen 7 [Statuta ESCB in ECB] dovoljujeta nacionalno zakonodajo, ki članom organov odločanja nacionalne centralne banke nalaga, da v določenem roku od nastopa funkcije kot nosilci javne funkcije v smislu nacionalnega prava pristojnemu državnemu organu prijavijo svojo udeležbo kot družbenik v kapitalskih družbah in svojo udeležbo v organih vodenja neprofitnih pravnih oseb?
6. Ali člen 131 [PDEU] in člen 14.2 [Statuta ESCB in ECB] dovoljujeta nacionalno zakonodajo, ki guvernerju nacionalne centralne banke nalaga, da v določenem roku od nastopa funkcije kot nosilec javne funkcije v smislu nacionalnega prava sprejme ukrepe za prenehanje svoje udeležbe kot družbenik v kapitalski družbi in svoje udeležbe v organih vodenja neprofitnih pravnih oseb?
7. Ali člen 14.2 [Statuta ESCB in ECB] dovoljuje razlago, v skladu s katero se guverner nacionalne centralne banke, ki je nezdružljivost z opravljanjem funkcije odpravil po izteku zakonskega roka, obravnava kot oseba, ki ne izpolnjuje pogojev, ki se zahtevajo za opravljanje njenih dolžnosti?
8. Ali člen 131 [PDEU] ter člena 7 in 14.2 [Statuta ESCB in ECB] dovoljujejo nacionalno zakonodajo, v skladu s katero lahko organ, ki je pristojen za ugotovitev razloga za razrešitev, za namene in v okviru tega posebnega postopka presodi, ali je bila zagrešena hujša kršitev v smislu člena 14.2 [Statuta ESCB in ECB]?“
44. Pisna stališča so predložili MA, BNB, španska vlada, ECB in Evropska komisija. Navedene zainteresirane strani so na obravnavi, ki je potekala 18. novembra 2025, tudi ustno predstavile svoja stališča.
IV. Presoja
45. Naj spomnim, da zadeva v postopku v glavni stvari temelji na informacijah, ki jih je zagotovil MA v obliki več izjav, kot jih je v skladu z zakonodajo, ki se uporablja, predložil po imenovanju za viceguvernerja BNB in ki se nanašajo na njegovo udeležbo v družbi ter njegova položaja v neprofitnih pravnih subjektih.. Na podlagi navedenega bom svojo analizo začel pri petem vprašanju, v katerem predložitveno sodišče prosi Sodišče, naj glede na načelo neodvisnosti nacionalnih centralnih bank prouči skladnost obveznosti prijave položajev kot so opisani zgoraj (A), kot je naložena članu organa odločanja take banke, torej viceguvernerju. Nadalje ugotavljam, da je sklep o razrešitvi MA s funkcije temeljil na stališču, da zgoraj to položaji pomenijo razlog za razrešitev, kot je naveden v členu 14.2 Statuta ESCB in ECB. V drugem koraku bom nato obravnaval prvo in drugo vprašanje, na podlagi katerih mora Sodišče ugotoviti, ali se navedena določba uporablja v okoliščinah obravnavane zadeve (B). Nadaljeval bom z obravnavo pomislekov predložitvenega sodišča, ali določbe prava Unije, ki se uporabljajo, dovoljujejo ugotovitev, da lahko interesi, kot so ti, ki so bili razkriti v postopku v glavni stvari, upravičijo razrešitev (vice)guvernerja nacionalne centralne banke in ali je to mogoče storiti, če potrebni ukrepi niso bili sprejeti v ustreznih rokih (tretje, četrto, šesto in sedmo vprašanje) (C). Nazadnje bom obravnaval še osmo predloženo vprašanje, na podlagi katerega mora Sodišče ugotoviti, ali člen 14.2 Statuta ESCB in ECB pristojnemu nacionalnemu organu, pristojnemu za ugotovitev razlogov za razrešitev, omogoča presojo, ali je bila storjena „hujša kršitev“, kot eden od dveh razlogov za razrešitev iz navedene določbe (D).
A. Prijava udeležbe v družbah in udeležbe v organih vodenja neprofitnih pravnih subjektov (peto vprašanje)
46. Predložitveno sodišče s pretim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali določbe prava Unije, ki določajo načelo neodvisnosti centralnih bank (člen 130 PDEU in člen 7 Statuta ESCB in ECB), dopuščajo nacionalno zakonodajo, ki določa, da morajo člani organa odločanja nacionalne centralne banke pristojnemu javnemu organu v določenem roku od nastopa funkcije prijaviti svojo udeležbo kot imetniki deležev v družbah in kot člani organov vodenja v neprofitnih pravnih subjektih. V zvezi s tem naj spomnim, da je v navedenih določbah prava Unije izraženo načelo neodvisnosti nacionalnih centralnih bank, ki se uporablja za vse člane organov odločanja vseh takih bank , ne glede na to, ali so del euroobmočja ali ne. (19)
47. Naj kar na začetku pojasnim, da sklic iz predloženega vprašanja na „pristojni državni organ“ razumem tako, da se ta nanaša na KPK. To ni brez teže, saj nacionalna zakonodaja, ki se uporablja, predvideva dve vrsti izjav: „izjavo o nezdružljivostih“, ki se predloži organu imenovanja, torej parlamentu, in, „izjavo o premoženju in interesih“, ki se predloži KPK. Menim, da je za mojo presojo upoštevna le slednja kategorija.
48. V zvezi s tem iz člena 37(1), točka 12, ZPKONPI in iz člena 51(1), točka 13, ZPK s podobnim besedilom izhaja, da mora oseba z javno funkcijo, zlasti viceguverner BNB, KPK med drugim prijaviti vsako udeležbo v družbi ter v organih vodenja in nadzora neprofitnih pravnih subjektov ali zadrug v času imenovanja in v 12 mesecih pred tem.
49. Pri tem je treba dodati, da je – kot izhaja iz spisa – KPK neodvisen, specializiran in stalni upravni organ, ki so mu zaupane odgovornosti na področju preprečevanja korupcije in boja proti njej ter na področju prepoznavanja interesov.(20) Na podlagi ugotovitev KPK lahko svet BNB ukrepa, da ugotovi, ali je bil izpolnjen razlog za razrešitev v smislu člena 14.2 Statuta ESCB in ECB, kot se je zgodilo v obravnavani zadevi in kot bom podrobneje pojasnil v delu D teh sklepnih predlogov.
50. Glede na navedene elemente ne razumem, kako bi lahko obveznost, naložena članom organa odločanja nacionalne centralne banke, kot je viceguverner, torej predložiti izjavo organu, kot je KPK, glede svoje udeležbe v profitnih in neprofitnih subjektih, povzročila nezdružljivost z načelom neodvisnosti nacionalnih centralnih bank. Prav nasprotno – kot so trdile BNB, španska vlada, ECB in Komisija, ta obveznost prispeva k ohranjanju navedene neodvisnosti. Prav s preverjanjem takih izjav je mogoče zaznati potencialne grožnje neodvisnosti centralne banke in po potrebi ukrepati.
51. Pri tem pa velja, da če je mehanizem predložitve takih izjav povezan z nadaljnjim postopkom ugotavljanja razlogov za razrešitev v smislu člena 14.2 Statuta ESCB in ECB, je seveda bistvenega pomena, da so pogoji glede takih izjav jasno opredeljeni, in sicer glede okoliščin, ki jih je treba prijaviti, in glede rokov, ki se uporabljajo.
52. V zvezi s tem se zdi – kar mora še preveriti predložitveno sodišče –, da določbe nacionalne zakonodaje, ki se uporabljajo, kot je navedeno v točki 48 zgoraj, dovolj jasno opredeljujejo obveznost razkritja udeležbe v profitnih in neprofitnih subjektih.
53. Nadalje, iz besedila petega vprašanja in predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da je enomesečni rok za predložitev zadevne izjave začel teči takoj, ko je zadevna oseba nastopila svojo funkcijo.(21) V abstraktnem smislu in ker niso bili predloženi nobeni specifični nasprotni argumenti, se zdi, da je bilo z določitvijo navedenega roka doseženo razumno ravnovesje med potrebo po varstvu neodvisnosti centralne banke – ki zahteva, da rok ne sme biti predolg glede na trajanje mandata viceguvernerja – in potrebo omogočiti zadevni osebi dovolj časa za izpolnitev navedene obveznosti.
54. Posledično torej menim, da člen 130 PDEU in člen 7 Statuta ESCB in ECB ne nasprotujeta pravilom nacionalne zakonodaje, ki določajo, da mora viceguverner nacionalne centralne banke pri pristojnem nacionalnem organu predložiti izjavo, v kateri razkrije svojo udeležbo kot delničar v družbi oziroma svojo udeležbo v organih vodenja neprofitnih subjektov.
55. Na podlagi navedenega se lahko lotim naslednjega vprašanja, ki se nanaša na možnost razrešitve takega člana organa odločanja nacionalne centralne banke s funkcije, če se na podlagi razkritih informacij ugotovi, da gre za enega od razlogov za razrešitev iz člena 14.2 Statuta ESCB in ECB.
B. Uporaba člena 14.2 Statuta ESCB in ECB (prvo in drugo vprašanje)
56. V tem oddelku bom pojasnil, da se merila iz člena 14.2 Statuta ESCB in ECB glede razrešitve guvernerja nacionalne centralne banke s funkcije (tako imenovani „preizkus možnosti razrešitve“) v okviru prava Unije uporabljajo le za guvernerje nacionalnih centralnih bank (1). Nato bom pojasnil, da lahko države članice razširijo uporabo navedenega preizkusa tudi na druge člane organov odločanja svojih nacionalnih centralnih bank (2).
1. Področje uporabe člena 14.2 Statuta ESCB in ECB (prvo vprašanje)
57. Naj spomnim, da prvi pododstavek člena 14.2 Statuta ESCB in ECB določa, da se „[v] statutih nacionalnih centralnih bank [...] zlasti določi, da mandat guvernerja nacionalne centralne banke ni krajši od 5 let“. Drugi odstavek istega člena določa, da je „[g]uverner [...] lahko razrešen funkcije le, če ne izpolnjuje več pogojev, ki se zahtevajo za opravljanje njegovih [oziroma njenih] dolžnosti, ali če je zagrešil[(a)] hujšo kršitev“.(22) Ta člen tudi določa, da, da lahko „[z]adevni guverner ali Svet ECB [...] takšen sklep zaradi kršitve [Pogodbe DEU] ali pravnega pravila o [njeni] uporabi predloži Sodišču“.
58. Iz navedenega sledi, da člen 14.2 Statuta ESCB in ECB vsebuje tri ločena pravila. Prvič, določa pravilo o minimalnem trajanju mandata guvernerja nacionalne centralne banke. Drugič, opredeljuje dva položaja, v katerih je mogoče navedeni mandat predčasno končati („preizkus možnosti razrešitveׅ“) in ,tretjič, opredeljuje posebno pravno sredstvo ter zadevnemu guvernerju in Svetu ECB priznava procesno upravičenje za izpodbijanje takega sklepa pred Sodiščem.
59. Iz jasnega besedila navedene določbe izhaja, da se v vseh treh vidikih nanaša le na guvernerje in ne tudi na druge člane organov odločanja nacionalne centralne banke.
60. Taka ugotovitev izhaja tudi iz sobesedila navedene določbe in njenih ciljev.
61. Kot je bilo že navedeno, člen 14.2 Statuta ESCB in ECB dopolnjuje člen 130 PDEU, ki je v bistvu ponovljen v členu 7 tega statuta in ki, kot je spomnilo Sodišče, odraža pomen, ki so ga avtorji Pogodb pripisovali zagotavljanju, da lahko ECB in ESCB neodvisno opravljata naloge, ki so jima zaupane.(23)
62. V zvezi s tem je Sodišče v svoji sodbi v zadevi Rimšēvičs poudarilo, da je namen treh pravil iz člena 14.2 Statuta ESCB in ECB „zagotovit[i] funkcionaln[o] neodvisnost[...] guvernerjev nacionalnih centralnih bank“, ki skupaj z ECB tvorijo ESCB.(24) Poleg tega je Sodišče na podlagi posebnih značilnosti pravnega sredstva, ki ga zagotavlja tretje pravilo navedene določbe – pri katerem gre za posebno obliko ničnostne tožbe zoper nacionalni ukrep –,(25) opredelilo, da gre pri logiki, na kateri temelji člen 14.2 Statuta ESCB in ECB, za „zelo integriran[...] sistem[...], ki so ga avtorji Pogodb želeli za ESCB“.(26)
63. Sodišče je nadalje pojasnilo smisel navedene ureditve s sklicevanjem na posebno institucionalno povezavo med „guvernerji euroobmočja“ in ECB, saj so navedeni guvernerji de iure člani Sveta ECB, glavnega organa odločanja ECB in ESCB.(27) Zaradi celovitosti obravnave naj dodam, da čeprav navedeni vidik posebno jasno kaže „zelo integrirano naravo“ te ureditve, pa člen 14.2 Statuta za razliko od nekaterih drugih določb Statuta glede na svoje področje uporabe ni omejen na države članice euroobmočja. Države članice „z odstopanjem“(28) v smislu člena 139(1) PDEU sodelujejo v ESCB samostojno,(29) kar pojasnjuje, zakaj se jamstva iz člena 14.2 Statuta ESCB in ECB uporabljajo tudi zanje.
64. V vsakem primeru pa, v nasprotju s trditvami MA, BNB, ECB in špansko vlado, velja, da niti posebna narava ureditve iz navedene določbe niti, splošneje, potreba po zagotavljanju neodvisnosti nacionalnih centralnih bank v okviru ECB (in ESCB) ne pomenita, da se „preizkus možnosti razrešitve“ iz člena 14.2 Statuta ESCB in ECB v okviru prava Unije uporablja za člane organov odločanja nacionalnih centralnih bank, ki niso guvernerji.
65. V skladu z navedenim in kot trdi tudi Komisija velja, da čeprav posebna vloga guvernerjev v ESCB – zlasti „guvernerjev z euroobmočja“ – pojasnjuje, zakaj je zadevna določba naslovljena posebno nanje, se ni mogoče sklicevati na cilj ohranjanja neodvisnosti nacionalnih centralnih bank, da se, contra legem, razširi osebno področje uporabe navedene določbe.
66. Vendar pa, kot bom pojasnil v nadaljevanju, nič kar zadeva smisel člena 14.2 Statuta ESCB in ECB ne preprečuje državam članicam, da v svoji nacionalni zakonodaji določijo, da se „preizkus možnosti razrešitve“ uporablja tudi za druge člane organa odločanja nacionalne centralne banke, kot je viceguverner.
2. Razširjena uporaba „preizkusa možnosti razrešitve“ (drugo vprašanje)
67. Kot je bilo že navedeno, se je bolgarski zakonodajalec v členu 14(1) zakona o BNB odločil razširiti uporabo „preizkusa možnosti razrešitve“ iz člena 14.2 Statuta ESCB in ECB na vse članice organov odločanja bolgarske centralne banke.
68. Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali je taka razširitev združljiva z navedeno določbo Statuta.
69. Kot izhaja iz mojih zgornjih navedb, v tem ne vidim težave.
70. Prvič, nič v pravu Unije ne preprečuje državam članicam zgledovanja po določenem pravilu prava Unije, tako da se v nacionalnem pravu uporablja za okoliščine, za katere navedeno pravilo ni bilo prvotno predvideno.
71. Drugič, nasprotna ugotovitev bi veljala le, če bi taka razširitev področja uporabe pravila prava Unije spodkopavala njegovo učinkovitost ali kršila drugo pravilo prava Unije.
72. V okoliščinah obravnavane zadeve ugotavljam, da mora biti v skladu s členom 131 PDEU zakonodaja države članice združljiva s Pogodbama in Statutom ESCB in ECB. Navedena zahteva kaže zlasti na člen 130 PDEU in člen 7 tega statuta, v katerih je, kot je bilo že navedeno, določeno načelo neodvisnosti nacionalnih centralnih bank, ki se uporablja za vse člane njihovih organov odločanja. Navedeno načelo zahteva, da so navedene banke zaščitene pred političnimi pritiski, saj lahko tako ESCB učinkovito izpolnjuje svoje naloge, zlasti vzdrževanje stabilnosti cen, kot je določeno v členu 282 PDEU, z neodvisnim izvajanjem svojih pristojnosti.(30)
73. V zvezi s tem naj spomnim na zgoraj navedeno pojasnilo Sodišča, v skladu s katerim je namen člena 14.2 Statuta ESCB in ECB varstvo funkcionalne neodvisnosti guvernerjev nacionalnih centralnih bank. Natančneje, glede „preizkusa možnosti razrešitve“ iz navedene določbe, so avtorji Pogodb z omejitvijo možnosti predčasne razrešitve na dva položaja iz navedene določbe nacionalnim centralnim bankam omogočili posebno jamstvo, katerega namen je zagotoviti kontinuiteto in doslednost pri odločanju, brez kratkoročnih političnih vplivov. Glede na to, da ta preizkus načeloma ohranja možnost, da guverner ohrani funkcijo ves svoj mandat, pa odločitev razširiti to varstvo na vse člane organa odločanja nacionalne centralne banke – ki prav tako lahko sodelujejo pri izvajanju nalog v zvezi z ESCB – prispeva k funkcionalni neodvisnosti institucije kot celote, saj zagotavlja, da so navedeni člani enako zaščiteni pred samovoljno razrešitvijo.
74. V zvezi s tem najbrž ni treba posebej opominjati, da nalog, ki jih pravo Unije nalaga nacionalnim centralnim bankam v okviru ESCB, ne opravljajo nujno le guvernerji.(31) Nadalje, tudi kadar so določene naloge pridržane zanje, je v Statutu ESCB in ECB predvidena možnost zamenjave guvernerja, kot je določeno v členu 10.2 navedenega statuta. (32)Podobno je Evropski monetarni inštitut, zgodovinski predhodnik ECB, v konvergenčnem poročilu iz leta 1995 navedel, da bi se neodvisnost nacionalnih centralnih bank „še okrepila, če bi se ista pravila [kot so predvidena zlasti s „preizkusom možnosti razrešitve“] uporabljala tudi za druge člane organov odločanja [nacionalnih centralnih bank], ki opravljajo naloge v zvezi z ESCB“.(33)
75. Iz navedenega v odgovor na prvo in drugo predloženo vprašanje sledi, da se člen 14.2 Statuta ESCB in ECB v okviru prava Unije uporablja le za guvernerje nacionalnih centralnih bank. Vendar pa navedena določba ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero se „preizkus možnosti razrešitve“ iz navedene določbe uporablja tudi za viceguvernerja take banke.
76. Na podlagi navedene ugotovitve se lahko lotim analize naslednjega sklopa vprašanj, ki se nanaša na to, ali ta določba prava Unije dovoljuje ugotovitev, da so v okoliščinah, kot so v tej zadevi, podani razlogi za razrešitev s funkcije.
C. (Nez)možnost lastništva določenega premoženja in opravljanja določenih dejavnosti (tretje, četrto, šesto in sedmo vprašanje)
77. S tretjim in četrtim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 14.2 Statuta ESCB in ECB omogoča primer, v katerem ima guverner nacionalne centralne banke, prvič, kapitalski delež v družbi, na podlagi katerega je upravičen do deleža dobička navedene družbe (tretje vprašanje) in, drugič, je brez zahtevane odobritve član organa vodenja neprofitnega pravnega subjekta, ki lahko opravlja gospodarske dejavnosti (četrto vprašanje).
78. S šestim in sedmim vprašanjem želi predložitveno sodišče nadalje preveriti, prvič, ali prvi del „preizkusa možnosti razrešitve“ („zahtevani[...] pogoj[i] za opravljanje [...] dolžnosti“) omogoča določitev obveznosti, da mora guverner v določenem roku po prevzemu funkcije sprejeti ukrepe za prenehanje take udeležbe (šesto vprašanje), in, drugič, ali – v primeru, da se tako prenehanje udeležbe izvede po preteku roka – omogoča ugotovitev, da je navedeni prvi del preizkusa izpolnjen (sedmo vprašanje).(34)
79. Za odgovor na navedena vprašanja bom analiziral logiko, na kateri temelji preizkus možnosti razrešitve (1), nato pa še njene posledice (2).
1. „Preizkus možnosti razrešitve“: splošni razmisleki
80. Najprej je treba spomniti, da člen 14.2 Statuta ESCB in ECB omejuje možnost, da država članica predčasno s funkcije razreši guvernerja, na dve okoliščini: če ne izpolnjuje več pogojev, ki se zahtevajo za opravljanje njegovih dolžnosti, oziroma če stori hujšo kršitev. Države članice torej k temu ne smejo dodajati drugih razlogov za predčasno razrešitev. Ali je guvernerja mogoče razrešiti s funkcije, je mogoče presojati izključno na podlagi navedenih dveh razlogov.(35)
81. Kot je bilo že pojasnjeno, je „preizkus možnosti razrešitve“ poseben instrument, namenjen varstvu funkcionalne neodvisnosti nacionalnih centralnih bank. Za učinkovito uresničevanje navedenega cilja morajo guvernerji načeloma imeti možnost ohraniti funkcijo ves svoj mandat, razen v primeru navedenih dveh izjem.
82. Drugič, iz uporabe besede „lahko“ v navedeni določbi izhaja, da tudi če je ugotovljeno, da je izpolnjen eden od razlogov za razrešitev, guvernerja ni nujno razrešiti. Člen 14.2 Statuta ESCB in ECB torej državam članicam priznava določeno mero proste presoje, ali je v okoliščinah posamezne zadeve razrešitev upravičena, seveda ob upoštevanju potrebe po ohranjanju učinkovitosti varstva neodvisnosti.
83. Na podlagi navedenega bom v nadaljevanju podrobneje analiziral vsakega od obeh razlogov za razrešitev.
a) Neizpolnjevanje pogojev za opravljanje dolžnosti
84. Glede prvega razloga za razrešitev sem že navedel, da je del širšega preizkusa, ki ureja okoliščine, v katerih je guvernerja mogoče razrešiti s funkcije. Ker ni sklicev na pravo države članice, je treba navedeni preizkus upoštevati kot samostojen pojem prava Unije.(36) Ker pa člen 14.2 Statuta ESCB in ECB ne opredeljuje narave „pogojev, ki se zahtevajo za opravljanje [...] dolžnosti“, je naloga opredeliti navedene pogoje načeloma prepuščena državam članicam,(37) ob upoštevanju določenih omejitev, ki jih bom opredelil v nadaljevanju.
85. Iz primerjalnega pregleda izhaja, da se v zadevni nacionalni zakonodaja sprejemajo različni pristopi tako glede stopnje podrobnosti in vsebine kvalifikatornih in diskvalifikatornih pogojev za članstvo v organih odločanja nacionalnih centralnih bank. Navedeni pogoji se običajno nanašajo na splošne značilnosti, kot so integriteta, ugled ali priznana strokovnost,(38) ali pa na specifične zahteve, ki izhajajo iz podobnih preudarkov, na primer da oseba ni bila kazensko obsojena ali da ni v stečaju, ali pa na univerzitetno diplomo (splošno ali z določenega področja, kot sta ekonomija ali finance). (39)
86. Hkrati člen 130 PDEU in člen 7 Statuta ESCB in ECB – ki se, če ponovim, uporabljata za vse člane organov odločanja nacionalnih centralnih bank – določata cilj njihove neodvisnosti. Učinkovito uresničevanje navedenega cilja nalaga določene omejitve, ki jih morajo države članice upoštevati, in sicer pri opredelitvi pogojev za opravljanje navedenih dolžnosti ter pri presoji, ali je izpolnjen prvi razlog za razrešitev na podlagi „preizkusa možnosti razrešitve“.
87. V obravnavanem kontekstu navedena splošna omejitev najde izraz v dveh bolj specifičnih zahtevah.
88. Prvič, pogoji, ki se nanašajo na izpolnjevanje dolžnosti, morajo biti opredeljeni dovolj jasno, da se preprečijo zlorabe ali instrumentalizacija, saj bi v nasprotnem primeru uporaba prvega razloga za razrešitev iz člena 14.2 Statuta ESCB in ECB lahko spodkopala prav učinkovitost navedene določbe. (40) Namesto varovalke pred zunanjimi pritiski in samovoljno razrešitvijo bi lahko omogočala uresničitev navedenih tveganj. Jasnost pravil, ki urejajo okoliščine, v katerih lahko član nacionalne centralne banke prevzame funkcijo ali je razrešen z nje, je torej bistvenega pomena za stabilno in nepristransko institucionalno okolje.
89. Seveda pa navedena zahteva glede jasnosti ne preprečuje uporabe odprtih pogojev, kot so navedeni zgoraj (integriteta, ugled in podobno). V takih primerih presoja, ali so navedeni pogoji (še) izpolnjeni, nujno vključuje upoštevanje več dejavnikov (kar bo redko potrebno v primeru ozko opredeljenih pogojev, kot je neobstoj kazenske obsodbe). Raven splošnosti opredelitve navedenih pogojev je po mojem mnenju dejavnik, ki vpliva na analizo sorazmernosti pri ugotavljanju, ali se zadevno osebo lahko oziroma mora razrešiti s funkcije v smislu člena 14.2 Statuta ESCB in ECB, pri čemer taka analiza zahteva zlasti iskanje ravnovesja med interesom varstva neodvisnosti banke in interesom stabilnosti funkcije.
90. Poleg tega avtonomija državam članicam tudi omogoča opredelitev negativnih zahtev, v okviru katerih se opredelijo določene položaje, ki so nezdružljivi s funkcijo, ne glede na to, ali pomenijo konkretno nasprotje interesov. Povedano drugače, države članice lahko po mojem mnenju zahtevajo na le neobstoj dejanskega ali potencialnega nasprotja interesov, ampak tudi neobstoj položajev, ki jih je razumno mogoče dojeti kot takšne. Take prepovedi lahko segajo od absolutnih prepovedi do ureditev, ki omogočajo izjeme, o katerih je treba odločiti v vsakem primeru posebej.(41)
91. Pristop obravnave nekaterih položajev kot nezdružljivih s funkcijo, ne glede na dejansko ali potencialno nasprotje interesov, je upravičen s tem, da se lahko dojemajo, kot da lahko v javnosti zbujajo pomisleke, ali člani organov odločanja nacionalnih centralnih bank res ravnajo v javnem interesu in ne na podlagi zasebnih interesov.(42) Taki pomisleki lahko spodkopavajo verodostojnost same institucije,(43) zato je legitimno, če si države članice prizadevajo zagotoviti, da ne pride do okoliščin, ki bi lahko imele take učinke. (44)
92. Drugič, ne glede na to, ali se država članica odloči za ozko opredeljene pogoje ali za odprte pogoje, mora biti posledično sprejeti okvir celovit. Zlasti velja, da če so določeni negativni pogoji (nezdružljivosti), dejstvo, da obstaja izrecen seznam, še ne pomeni, da ni mogoče upoštevati nasprotja interesov, ki izhaja iz položaja, ki ni izrecno vključen na seznam.
93. Čeprav nasprotje interesov kot tako ni navedeno med razlogi za razrešitev v členu 14.2 Statuta ESCB in ECB, verjetno ni treba poudarjati, da je neobstoj nasprotja interesov bistveni element zahteve, da je treba naloge, ki so zaupane centralni banki, izvajati neodvisno,(45) prav tako kot nepristranskost izhaja iz zahteve po neodvisnosti sodnikov(46) ali članov Evropskega računskega sodišča.(47)
94. Če pride do nasprotja interesov, ki ni vključeno v eno od v naprej določenih abstraktnih kategorij nezdružljivosti, je treba po mojem mnenju v vsakem primeru posebej opraviti presojo na podlagi načela sorazmernosti, da se ugotovi, ali je potrebna razrešitev, kot v obravnavani zadevi v bistvu trdita ECB in španska vlada. Ker je to pojasnjeno, se bom v nadaljevanju posvetil drugemu delu „preizkusa možnosti razrešitve“ iz člena 14.2 Statuta ESCB in ECB.
b) Hujša kršitev
95. Naj začnem z ugotovitvijo, da ker v členu 14.2 Statuta ESCB in ECB ni nobenega sklica na nacionalno pravo, je treba pojem hujše kršitve šteti za avtonomen pojem prava Unije. Ker ta pojem ni opredeljen,(48) ga je treba razlagati v skladu z običajnim pomenom izraza v vsakdanji rabi, ob upoštevanju ciljev pravil, katerih del je, in konteksta, v katerem se uporablja.(49)
96. V običajni rabi pridevnik „hujša“ označuje določeno mero resnosti, beseda „kršitev“ pa se nanaša na „nesprejemljivo ali slabo vedenje nekoga na položaju avtoritete ali odgovornosti“.(50)
97. V zvezi s kontekstom in cilji menim, da so posebej pomembni trije preudarki.
98. Prvič, pojem hujše kršitve je del jamstev, katerih namen je varstvo neodvisnosti institucije pred zunanjimi vplivi pri izvajanju njenih nalog. Nadalje, povezan je z daljnosežno posledico, kot je razrešitev guvernerja nacionalne centralne banke, kar je ukrep, ki nujno vpliva – pa četudi le začasno, do imenovanja novega – na delovanje ESCB in ECB. To zlasti, vendar ne izključno, velja za guvernerja nacionalne centralne banke države članice euroobmočja.(51) Ta preudarek pomeni, da prag za „hujšo kršitev“ ne more biti določen prenizko. (52)
99. Drugič, namen navedenega pojma je tudi varstvo verodostojnosti institucije v zvezi z notranjim ravnanjem njenih članov, ki bi lahko ogrozilo navedene značilnosti, s tem pa tudi njeno sposobnost izpolnjevanja svojih dolžnosti. Z neodvisnostjo institucije je tesno povezana odgovornost njenih članov, da se zagotovi, da njihovo ravnanje ne spodkopava javnega zaupanja v institucijo.(53) Ta preudarek zahteva, da je preizkus dovolj prožen, da lahko zaobjame vsako ravnanje, ki resno vpliva bodisi na zmožnost institucije opravljati svoje dolžnosti bodisi na zaupanje javnosti v neodvisnost njenega delovanja.
100. Presojo obeh zgoraj navedenih vidikov je že zaradi njene narave treba opraviti v vsakem primeru posebej ter pri tem upoštevati več dejavnikov, kot so tisti, ki jih navaja ECB v obravnavani zadevi, zlasti naravo kršitve, okoliščine, v katerih je bila storjena, ali je bila storjena namerno ali iz hude malomarnosti, obseg povzročene škode ter dejanski vpliv na delovanje institucije ali njeno javno podobo.
101. Tretjič, naj dodam, da v nasprotju s stališči ECB in Komisije menim, da se razlog hujše kršitve in razlog, povezan z neizpolnjevanjem pogojev za opravljanje dolžnosti, nujno ne izključujta. Res je, da neizpolnjevanje določenih pogojev v večini primerov ne bo pomenilo hujše kršitve. Tako je po mojem mnenju običajno v primeru nekaterih nezdružljivih dejavnosti, ki so prepovedane v abstraktnem smislu, brez ugotavljanja specifičnega nasprotja interesov. Vendar pa iz tega ne sledi, da neizpolnjevanje specifičnega pogoja za opravljanje dolžnosti samo po sebi nikoli ne bi moglo pomeniti tudi hujše kršitve. Če vzamemo isti primer je tako lahko, kadar je zadevna oseba dejansko opravljala prepovedano dejavnost, to pa je pomenilo nasprotje interesov, ki je vplivalo na neodvisno delovanje institucije ali javno zaupanje v njeno neodvisno delovanje. Tudi neizpolnjevanje pogoja, da zadevna oseba ni bila kazensko obsojena, je lahko primer navedenega.
102. Na podlagi zgornjih splošnih razmislekov se bom v nadaljevanju posvetil dejanskim okoliščinam iz postopka v glavni stvari.
2. Obravnava dejanskih zadevnih okoliščin (tretje, četrto, šesto in sedmo vprašanj)
103. Najprimernejši način za uporabo zgoraj navedenih razmislekov v okoliščinah obravnavane zadeve je, prvič, analiza poslovnega deleža MA v družbi (a) in, drugič, obravnava njegove udeležbe v neprofitnih subjektih (b).
a) Poslovni delež v družbi (tretje, šesto in sedmo vprašanje)
104. Prvi sklop dejanskih okoliščin, na podlagi katerega je BNB ugotovila, da sta izpolnjena oba razloga za razrešitev na podlagi člena 14.2 Statuta ESCB in ECB, se nanaša na 2-odstotni poslovni delež MA v družbi, ki ga je imel v času imenovanja. Priznati moram, da mi ni povsem jasno, kako je BNB prišla do navedene ugotovitve, saj iz nacionalnega pravnega okvira, opisanega v predložitveni odločbi, ne izhaja, da gre pri takem poslovnem deležu za „abstraktno“ nezdružljivost, pri kateri se ne zahteva, da gre za dejansko nasprotje interesov, kot sta opozorili tudi ECB in Komisija.
105. Kot pojasnilo naj spomnim, da člen 11(4), točka 4, zakona o BNB opredeljuje kot nezdružljivo s funkcijo, med drugim, viceguvernerja status med drugim „samostojnega podjetnika, komplementarja v osebni družbi, direktorja [… ali] člana organa vodenja ali nadzora družbe ali zadruge“. Naj spomnim tudi, da je zadevna družba Iontech Engineering v predložitveni odločbi opisana kot družba z omejeno odgovornostjo, v kateri je imel MA 2% delež. Iz tega je mogoče sklepati, da položaj MA ne spada na področje uporabe navedene določbe, čeprav se zdi, da ima BNB nasprotno stališče.(54)
106. Čeprav mora v zvezi s tem vprašanjem preveritve seveda opraviti predložitveno sodišče naj opozorim, da tretje vprašanje temelji na predpostavki, da poslovni delež v zadevni družbi sam po sebi ni prepovedan na podlagi nacionalne zakonodaje, ki se uporablja. Zato bom to predpostavko vzel kot glavno hipotezo in bom obravnaval drugo hipotezo – in sicer, da je tak poslovni delež prepovedan –le alternativno in zaradi celovitosti obravnave.
107. V okviru glavne predpostavke ne menim, da načelo neodvisnosti iz člena 130 PDEU in člena 7 Statuta ESCB in ECB nasprotuje pravilu nacionalne zakonodaje, ki ne prepoveduje, da bi viceguverner nacionalne centralne banke imel poslovni delež v družbi z omejeno odgovornostjo, kot je navedla Komisija.
108. V zvezi s tem naj spomnim na svoje predhodno mnenje o avtonomiji držav članic, da določijo pogoje za opravljanje dolžnosti, ki se uporabljajo, ob upoštevanju obveznosti, da morajo zagotoviti mehanizme, s katerimi je mogoče ugotavljati nasprotja interesov v vsakem primeru posebej.
109. Po analogiji ugotavljam, da v zvezi s predsednikom ECB pravila, ki se uporabljajo, določajo, da „mora biti upravljanje njegovega osebnega premoženja [...], ki presega premoženje, potrebno za običajno osebno in družinsko rabo, organizirano tako, da zagotavlja njegovo neodvisnost in neobstoj nasprotij interesov ter preprečuje, da bi predsednik kakor koli lahko uporabil zaupne informacije“.(55) Podrobnejše določbe vsebujeta kodeks ravnanja ECB in okvir za poklicno etiko ECB. Nobeden od navedenih instrumentov ne izključuje, v absolutnem smislu, poslovnih deležev v družbah z omejeno odgovornostjo, temveč vzpostavljajo mehanizme, ki so namenjeni zaznavanju in preprečevanju nasprotij interesov ter zlorabi občutljivih tržnih informacij.(56)
110. Na podlagi navedenega velja, da če bi predložitveno sodišče ugotovilo, da zadevni poslovni delež ni zajet z abstraktno prepovedjo, bi to pomenilo, da bi moralo preveriti, ali povzroča nasprotje interesov, posledično pa bi lahko ugotovilo, da je prvi del „preizkusa možnosti razrešitve“ izpolnjen le, če je tako nasprotje interesov ugotovljeno in je take narave, da narekuje razrešitev. Pri taki presoji je treba upoštevati vse upoštevne okoliščine, da se ugotovi, ali pomenijo dejansko oziroma potencialno tveganje, da bi lahko osebni interes vplival oziroma da bi lahko bilo dojeto, kot da vpliva, na nepristransko in objektivno opravljanje dolžnosti. Upoštevni dejavniki so lahko, med drugim, velikost poslovnega deleža in pravic, ki so z njim povezane, ter struktura, velikost ali dejavnost zadevne družbe.(57)
111. Poleg tega v odziv na upoštevne vidike šestega in sedmega vprašanja ugotavljam, da če je v posameznem primeru ugotovljeno nasprotje interesov, polje proste presoje, ki velja pri uporabi „preizkusa možnosti razrešitve“, po mojem mnenju dovoljuje, da nacionalna zakonodaja omogoča odpravo nasprotja v določenem in ustreznem roku in šele če zadevna oseba tega ne stori, se lahko šteje, da ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje svojih dolžnosti.(58) Na podlagi navedenih vprašanj sklepam, da nacionalni pravni okvir omogoča, da se „nezdružljivost“ v smislu nacionalne zakonodaje odpravi v enem mesecu ter da se ta možnost lahko uporabi tudi, če je v vsakem posameznem primeru ugotovljeno nasprotje interesov. Kot je navedla ECB je to, ali je tako obdobje ustrezno, odvisno od okoliščin. V tem okviru ugotavljam, da ni povsem jasno, kdaj je v obravnavani zadevi navedeni rok začel teči, kot je prav tako opozorila ECB.(59) To mora torej ugotoviti predložitveno sodišče.
112. Nazadnje, tudi samo možnost odprave nasprotja interesov je treba presojati glede na obveznost varstva neodvisnosti nacionalnih centralnih bank, kot je določeno zlasti v členu 130 PDEU. Menim, da učinkovitost varstva, s katerim se varuje navedena neodvisnost, izključuje uporabo takega ukrepa, če je na podlagi narave nasprotja interesov mogoče sklepati, da se je že zmanjšalo zaupanje javnosti v neodvisnost institucije ali da že vpliva na delovanje institucije oziroma, še več, če je prišlo do „hujše kršitve“ v smislu člena 14.2 Statuta ESCB in ECB.
113. Če se zdaj lotim druge (alternativne) hipoteze, torej da je poslovni delež viceguvernerja v družbi z omejeno odgovornostjo prepovedan (zdi se, da tako Komisija razume tretje predloženo vprašanje), ne vidim, kako bi tako pravilo lahko bilo v nasprotju s členom 130 PDEU in členom 7 Statuta ESCB in ECB.
114. Mogoče je seveda trditi, da osebno nasprotje interesov ne izhaja iz vsakega poslovnega deleža v družbi z omejeno odgovornostjo. Na tej podlagi je mogoče trditi, da ni nujno, da tak poslovni delež ogroža neodvisnost organa odločanja nacionalne centralne banke, kot trdi španska vlada, zato bi bila boljša možnost presoja vsakega primera posebej.
115. Vendar pa, kot sem že pojasnil, imajo države članice na tem področju dokaj široko polje proste presoje, zlasti ob upoštevanju legitimnega cilja preprečevanja okoliščin, ki bi lahko zbujale pomisleke o tem, ali se dolžnosti nacionalne centralne banke opravljalo zgolj v javnem interesu, kot v bistvu trdi Komisija. Uresničevanje navedenega cilja – ki ni usmerjen le v preprečevanje dejanskih nasprotij interesov, ampak tudi v varstvo javne podobe institucije – po svoji naravi ni pogojeno s tem, ali ima zadevna oseba realno možnost zlorabiti informacije, pridobljene pri opravljanju svojih dolžnosti.
116. Če bo predložitveno sodišče ugotovilo, da je bil zadevni poslovni delež res prepovedan, naj spomnim na svoje predhodne razmisleke o možnosti odprave takih okoliščin, če je taka možnost na voljo na podlagi nacionalne zakonodaje, ki se uporablja.
b) Neodobrena udeležba v neprofitnih subjektih (četrto, šesto in sedmo vprašanje)
117. Naj spomnim, da je drugi razlog, ki se navaja zoper MA, da je bil v času svojega imenovanja član upravnega odbora dveh neprofitnih subjektov, ki lahko opravljata gospodarsko dejavnost, in sicer inštituta za napredne študije in golf kluba, pri čemer ni pa pridobil predhodne odobritve, ki se zahteva na podlagi člena 12(5) zakona o BNB.(60)
118. Na obravnavi je MA trdil, da je navedena določba preveč splošna, da bi se jo lahko štelo kot pogoj za opravljanje njegovih dolžnosti. V zvezi s tem mora seveda predložitveno sodišče opredeliti natančno klasifikacijo navedene določbe, ob upoštevanju vseh upoštevnih elementov nacionalnega prava. Ob tem pa iz informacij v predložitveni odločbi in besedila zadevne določbe, kot je bilo predstavljeno, izhaja, da dejansko vzpostavlja negativen pogoj za opravljanje dolžnosti.(61) Če je tako, bi to pomenilo, da gre za pogoj, ki je potreben za opravljanje navedenih dolžnosti, v smislu člena 14.2 Statuta ESCB in ECB.
119. V skladu z mojimi navedbami zgoraj in v skladu s tem, kar trdi Komisija, menim, da lahko države članice določijo splošno prepoved vseh vzporednih dejavnosti, vključno z neodplačnimi, ter to splošno prepoved povežejo z možnostjo odobritve v vsakem primeru posebej, kot se zdi, da je urejeno tudi v členu 12(5) zakona o BNB. Menim tudi, da če taka prepoved ni upoštevana, je mogoče ugotoviti, da pogoji za opravljanje dolžnosti niso izpolnjeni, če so pogoji, ki urejajo prošnjo za odobritev dovolj jasno opredeljeni.
120. Kot je ugotovila Komisija, se taka posledica lahko zdi stroga. Vendar – kot je prav tako ugotovila – je članom organov odločanja nacionalne centralne banke, kot je viceguverner, zaupana posebno visoka stopnja odgovornosti, saj imajo pomemben vpliv na to, kako navedena banka opravlja svoje dolžnosti. Njihovo ravnanje lahko torej močno vpliva na vtis delovanja nacionalne centralne banke v javnosti. To, kot sem že pojasnil, upravičuje možnost, da države članice prepovejo določene položaje ali dejavnosti, ki bi jih taki člani drugače lahko opravljali, da se prepreči ogrožanje neodvisnega delovanja banke in da se ohrani zaupanje javnosti, da bo banka delovala brez vpliva zasebnih interesov njenih članov ali tretjih oseb.
121. V tem smislu menim, da če nacionalna zakonodaja določa, da član nacionalne centralne banke, kot je viceguverner, nima nobenih zunanjih funkcij brez odobritve, in če ta te zahteve ne upošteva, lahko države članice upravičeno trdijo, da bi opustitev izpeljave ustreznih posledic na podlagi prvega dela „preizkusa možnosti razrešitve“ pomenila, da je navedena zahteva neučinkovita, kar bi spodkopalo zaupanje javnosti v institucijo kot celoto.
122. Pri tem pa in kot sem že navedel, morajo biti pogoji (tudi negativni) za opravljanje dolžnosti, dovolj jasno opredeljeni. V obravnavanih okoliščinah to zlasti pomeni jasnost glede trenutka, ko je treba pridobiti odobritev, ter ali pravo, ki se uporablja, omogoča odpravo nezdružljivosti, ki morda nastane (zlasti če na primer zadevna oseba ne bi zaprosila za odobritev). Če ponovim – zdi se, da taka možnost izhaja iz šestega in sedmega predloženega vprašanja. Vendar pa mora to seveda preveriti predložitveno sodišče ter o tem presoditi glede na splošne razmisleke, navedene v predhodnem pododdelku.
123. Na podlagi zgoraj navedenega menim, v odgovor na tretje, četrto, šesto in sedmo vprašanje, prvič, da člen 130 PDEU in člen 7 Statuta ESCB in ECB ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki ne prepoveduje viceguvernerju nacionalne centralne banke imeti poslovni delež v družbi z omejeno odgovornostjo, če taka zakonodaja vključuje mehanizem, ki omogoča ugotavljanje, ali v specifičnih okoliščinah tak poslovni delež pomeni nasprotje interesov, ki lahko vpliva na neodvisno delovanje nacionalne centralne banke ali javno zaupanje v to neodvisnost. Če je tako nasprotje interesov ugotovljeno in ga je mogoče odpraviti v določenem roku, je treba člen 14.2 Statuta ESCB in ECB razlagati tako, da če zadevna oseba v roku ne odpravi navedenega nasprotja interesov, se lahko šteje, da ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje svojih dolžnosti, pod pogojem, da je rok ustrezen ter da je jasno določeno, kdaj začne teči.
124. Drugič, člen 130 PDEU in člen 7 Statuta ESCB in ECB ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki prepoveduje udeležbo viceguvernerja v organu vodenja neprofitnega pravnega subjekta brez odobritve pristojnega organa. Če nacionalna zakonodaja omogoča, da se taka nezdružljiva dejavnost v določenem roku po imenovanju odpravi, je treba člen 14.2 Statuta ESCB in ECB razlagati tako, da če zadevna oseba ne preneha opravljati navedene dejavnosti v zadevnem roku, se lahko šteje, da ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje svojih dolžnosti, pod pogojem, da je rok ustrezen ter da je jasno določeno, kdaj začne teči.
D. Obseg pristojnosti BNB ugotoviti hujšo kršitev (osmo vprašanje)
125. Z osmim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali člen 131 PDEU v povezavi s členom 7 in členom 14.2 Statuta ESCB in ECB dovoljuje nacionalno zakonodajo, v skladu s katero lahko organ, ki je pristojen za ugotovitev razloga za razrešitev, za namene tega postopka presodi, ali je zadevna oseba zagrešila hujšo kršitev v smislu člena 14.2. Statuta ESCB in ECB.
126. Menim, da je na to vprašanje možen zelo kratek odgovor: ne le, da pravo Unije omogoča pristojnemu organu tako presojo, ampak to od njega tudi zahteva.
127. Za obrazložitev svojega stališča bom najprej obravnaval okvir nacionalnega prava ter okoliščine zadeve, iz katerih se zdi, da izhaja osmo vprašanje (1). Nato bom predstavil svojo pravno presojo (2). Nazadnje, ker je več zainteresiranih strani poudarilo pomen sodne presoje v obravnavanem kontekstu, se bom lotil tudi tega vidika (3).
1. Okvir nacionalnega prava in okoliščine zadeve
128. Naj spomnim, da v skladu z nacionalno zakonodajo, ki se uporablja, svet BNB ugotavlja, ali je izpolnjen eden od razlogov za razrešitev svojega člana (razen guvernerja). (62) Naj spomnim tudi, da so navedeni razlogi za vse člane navedeni v členu 14.2 Statuta ESCB in ECB. Čeprav je BNB v sklepu ugotovil, da sta glede MA izpolnjena oba razloga, se osmo vprašanje nanaša le na razlog hujše kršitve.
129. Sklep BNB je bil sprejet na podlagi sklepa KPK glede nezdružljivosti funkcije MA, zlasti kot viceguverner BNB, z njegovim poslovnim deležem v družbi z omejeno odgovornostjo in udeležbo v dveh zadevnih neprofitnih subjektih.(63)
130. V zvezi s tem iz predložitvene odločbe izhaja, da je KPK splošneje pristojna za ugotavljanje obstoja nezdružljivosti med določenimi javnimi funkcijami, vključno s funkcijo guvernerja in viceguvernerja BNB, in drugimi dejavnostmi, ki jih opravljajo nosilci navedenih funkcij. Člen 13(1), točka 8, ZPK določa, da če je ugotovljena nezdružljivost, KPK zadevo preda pristojnemu javnemu organu v nadaljnjo obravnavo. Če prav razumem, se je to zgodilo, ko je KPK obvestila nacionalni parlament in BNB o svojih ugotovitvah v zvezi z MA.
131. Predložitveno sodišče nadalje pojasnjuje, da je svet BNB vezan na sklep KPK glede obstoja nezdružljivosti. Čeprav predložitveno sodišče dodaja, da je v obravnavani zadevi svet BNB preveril obstoj navedene nezdružljivosti s preverjanjem javno dostopnih virov, kot je poslovni register, navedeno pojasnilo razumem tako, da, prvič, svet zavezujejo ugotovitve KPK glede dejanskega stanja in pravna klasifikacija kot „nezdružljivosti“ v smislu nacionalne zakonodaje, ter, drugič, da ta sklep pomeni obvezen razlog za to, da BNB preveri, ali zadevne nezdružljivosti pomenijo razlog za razrešitev.
132. Nazadnje, iz predložitvene odločbe izhaja, da je MA izpodbijal zakonitost sklepa KPK pred Administrativen sad Sofia grad (upravno sodišče mesta Sofija). MA, BNB, Komisija in ECB v svojih pisnih stališčih navajajo, da je to sodišče dne 11. decembra 2024 (torej po vložitvi obravnavane predložitvene odločbe) ugotovilo, da je sklep KPK ničen. V skladu s trditvami MA in Komisije, kar pa mora predložitveno sodišče še preveriti, se razlogi za razglasitev ničnosti nanašajo na formalno nezakonitost (KPK domnevno v zadevnem obdobju ni imela mandata nacionalnega parlamenta), in na vsebino sklepa (obravnavano dejansko stanje ne pomeni nezdružljivosti), kot tudi na druge vidike (zlasti, ker MA ni bil obveščen o postopku in ker niso bili zbrani vsi dokazi).
133. Na drugi strani pa BNB navaja, da se je KPK pritožila zoper sodbo o razglasitvi ničnosti in da o tej pritožbi pred predložitvenim sodiščem v ločenem postopku še ni bilo odločeno. V odgovor na navedene dogodke MA v obravnavani zadevi trdi, da sklepa BNB – ki je bil sprejet po sklepu KPK – ni mogoče potrditi, saj pomeni neposredno in samodejno posledico navedenega sklepa, na drugi strani pa BNB trdi, da njegov sklep temelji na neodvisnih razlogih. Vsekakor velja, da mora predložitveno sodišče razrešiti to vprašanje, vključno z morebitnim učinkom razglasitve ničnosti sklepa KPK, če bo ta potrjena v pritožbenem postopku. Vendar pa razumem, da zakonitost sklepa BNB v vsakem primeru ostaja eno od vprašanj, o katerih mora odločiti navedeno sodišče, četudi z drugega vidika.
2. Vsebinska obravnava osmega vprašanja
134. Ugotavljam, da zadevne določbe prava Unije, in sicer člena 130 in 131 PDEU ter člena 7 in 14 Statuta ESCB in ECB, ne vsebujejo nobenega pravila, ki bi urejal pogoje za izvrševanje pristojnosti organa, ki mu je na podlagi nacionalne zakonodaje zaupano ugotavljanje obstoja razlogov za razrešitev v smislu člena 14.2 tega statuta.
135. Navedeni vidik torej spada na področje proste presoje držav članic, ki morajo ohraniti učinkovitost zgoraj navedenih določb prava Unije v praksi (ob hkratnem zagotavljanju skladnosti s pravicami, ki jih zagotavlja pravo Unije, zlasti Listina Evropske unije o temeljnih pravicah). (64)
136. V obravnavanem kontekstu zgoraj navedeno zlasti pomeni, da morajo pooblastila pristojnega organa (v obravnavani zadevi sveta BNB) omogočati učinkovito ohranjanje neodvisnosti nacionalne centralne banke ter posledično učinkovito presojo elementov „preizkusa možnosti razrešitve“ iz člena 14.2 Statuta ESCB in ECB.
137. V zvezi s tem, prvič, menim, da načelo neodvisnosti nacionalnih centralnih bank samo po sebi ne onemogoča položaja, ko ugotovitve drugega organa, kot je KPK, sprožijo ukrepanje organa, kot je svet BNB, ki je pristojen za ugotavljanje, ali obstajajo razlogi za razrešitev.
138. Menim, da imajo različni organi v okviru javne uprave lahko specifična pooblastila za preverjanje ustreznega delovanja navedene uprave. Po analogiji ugotavljam, da Sodišče ni ugotovilo kršitve neodvisnosti ECB na podlagi dejstva, da je zakonodajalec Unije Evropskemu uradu za boj proti goljufijam (OLAF) podelil pristojnosti za preiskavo na področju preprečevanja goljufij, ki bi se lahko nanašale na ECB.(65) Sodišče je poudarilo, da neodvisnost ECB, kot je določena v členu 130 PDEU (takrat člen 108 ES) „ni, da je [ECB] popolnoma ločena od Evropske skupnosti in izvzeta iz vsakega pravila prava Skupnosti“.(66) To odraža splošnejši pogled, da neodvisnost centralnih bank ne zahteva klinične izolacije od drugih delov javne uprave, ampak (zgolj) izolacijo pred zunanjimi vplivi, da ohrani sposobnost neodvisnega opravljanja svojih nalog.
139. Če se vrnem k okoliščinam obravnavane zadeve, abstraktna trditev, da zahteva po neodvisnosti ne onemogoča specifičnega sistema sprožitve (na podlagi katerega mora pristojni organ, kot je svet BNB, ukrepati), ne pomeni, da je vsak tak mehanizem skladen z zgoraj navedenim načelom, ne glede na način njegovega delovanja in ne glede na njegove značilnosti. Opozarjam, znova po analogiji, da se je Sodišče v zgoraj navedeni zadevi sklicevalo na razna jamstva neodvisnosti urada OLAF, ki zagotavljajo, da ta deluje ob popolnem upoštevanju prava Unije, da se jasno razmeji namen na podlagi posamično določenih sredstev.(67) Glede na navedeno in ker niso bili predstavljeni nobeni argumenti, da je bilo delovanje KPK samo po sebi napačno, se bom omejil na navedeno splošno trditev.(68)
140. Drugič, zahteva glede upoštevanja načela neodvisnosti centralnih bank ne pomeni, da svet BNB ni vezan na sklep KPK in pravno kvalifikacijo, da gre za „nezdružljivost“, kot je opredeljena v nacionalni zakonodaji. Tako menim, da načelo neodvisnosti nacionalnih centralnih bank ne pomeni, da mora (in je s tem tudi pooblaščen) organ, ki je pristojen za ugotavljanje razlogov za razrešitev, preveriti in nadomestiti pravne učinke nacionalnih upravnih aktov (vključno z ugotovitvami o dejanskem stanju in podani pravni klasifikaciji). Menim, da ta ugotovitev velja tudi, če gre za organ nacionalne centralne banke. Razen, če specifična pravila nacionalne zakonodaje določajo drugače, bi iz nasprotne ugotovitve izhajalo, da lahko navedeni pristojni organ posega v pooblastila drugih javnih upravnih organov, kakor je v bistvu opozorila BNB na obravnavi.(69) Nasprotno stališče bi nadalje pomenilo, da bi lahko organ, ki je pristojen za ugotavljanje razlogov za razrešitev, sebe postavil v vlogo zadevnega upravnega organa (kot je policija, davčni organ ali podobno), kar bi poleg tega pomenilo tudi sprejetje različnih odločb o istem dejanskem stanju in različnih pravnih kvalifikacij na podlagi iste zakonodaje, kar bi pomenilo kršitev načela pravne varnosti.
141. Tretjič, učinkovito uresničevanje cilja zagotavljanja neodvisnosti centralnih bank pa izključuje vsakršno samodejnost pri presoji, ali obstaja razlog za razrešitev, kot trdijo MA, BNB in španska vlada. Povedano drugače, učinkovito varstvo neodvisnosti nacionalnih centralnih bank ne dovoljuje pravila nacionalne zakonodaje, v skladu s katerim bi moral pristojni organ samodejno, brez kakršne koli avtonomne presoje, ugotoviti, da obstaja razlog za razrešitev, zgolj z ekstrapolacijo take ugotovitve iz ugotovitev glede dejanskega stanja in pravne klasifikacije drugega organa na podlagi specifičnega nabora nacionalnih pravil, ki imajo drug cilj (ne glede na dejstvo, da je navedeni cilj lahko povezan s ciljem „preizkusa možnosti razrešitve“, ki je predmet obravnavane zadeve). Tako samodejno potrjevanje odločitev bi nasprotovalo sami logiki obstoja avtonomnih razlogov za razrešitev ter možnosti presoje v vsakem primeru posebej, kadar je taka presoje potrebna.(70) Ugotavljam, da je vprašanje, ali je svet BNB opravil avtonomno presojo razlogov za razrešitev, sporno med strankami postopka v glavni stvari, ta vidik pa mora seveda preveriti predložitveno sodišče.
142. Četrtič (in nazadnje), kadar je pristojnost ugotavljanja razlogov za razrešitev podeljena organu, ne da bi obstajala nadaljnja pravila, na podlagi katerih bi lahko drugi organi sprožili svoj postopek (kot se zdi, da velja v primeru sveta BNB, vendar mora to še preveriti predložitveno sodišče),(71) menim, da mora imeti pristojni organ možnost na svojo pobudo začeti postopek. V takih okoliščinah ne vidim nobene druge rešitve, ki bi zagotavljala učinkovitost „preizkusa možnosti razrešitve“ na podlagi člena 14.2 Statuta ESCB in ECB, s tem pa tudi učinkovitosti varstva neodvisnosti centralnih bank.
143. Če prav razumem položaj na podlagi zadevne nacionalne zakonodaje, je obveznost KPK, da zahteva izvedbo postopka pri svetu BNB omejena na položaje, ki so opredeljeni kot „nezdružljivosti“ na podlagi nacionalne zakonodaje. Vendar pa so okoliščine, ki lahko pomenijo hujšo kršitev v smislu člena 14.2 Statuta ESCB in ECB, lahko zelo različne. Pojasnil sem merila, ki naj bodo v pomoč pri uporabi navedenega koncepta, vendar pa dejanskih okoliščin, ki jih je mogoče opredeliti kot hujšo kršitev, ni mogoče izčrpno našteti vnaprej. Posledično torej opredelitev pojma „nezdružljivost“ na podlagi zadevne zakonodaje ne more zajeti vsakega položaja, ki bi lahko bil upošteven za namen člena 14.2 Statuta ESCB in ECB . Menim, da to pomeni, da bi moral organ, ki je pristojen za ugotavljanje, ali obstaja razlog za razrešitev na podlagi hujše kršitve, ukrepati na svojo pobudo, če izve oziroma če se v okviru njegove lastne preiskave izkaže, da gre za upoštevno dejansko stanje, ki bi lahko spodkopavalo neodvisnost centralnih bank, kot v bistvu trdita BNB in španska vlada.
144. V ta namen mora pristojni organ po mojem mnenju imeti možnost zbrati toliko upoštevnih dokazov, kot je pravno mogoče na podlagi upoštevne zakonodaje, tudi v sodelovanju s pristojnimi organi ali s preverjanjem javno dostopnih informacij, kot so tiste v javnih poslovnih registrih, da lahko sprejme premišljeno odločitev o tem, ali obstaja razlog za razrešitev na podlagi hujše kršitve, ob polnem upoštevanju pravice zadevne osebe do obrambe.(72)
145. Na podlagi zgoraj navedenih razmislekov menim, da je treba člen 130 PDEU ter člen 7 in člen 14.2 Statuta ESCB in ECB razlagati tako, da mora biti organu, ki je odgovoren za ugotavljanje, ali obstaja razlog za razrešitev, omogočeno v ta namen presoditi, ali je zadevna oseba zagrešila hujšo kršitev v smislu člena 14.2 Statuta ESCB in ECB.
146. Čeprav je navedena ugotovitev že odgovor na osmo vprašanje, pa se želim odzvati še na posebne argumente nekaterih zainteresiranih strank glede sodnega nadzora v celotnem postopku.
3. Sodni nadzor v postopku
147. V tem postopku sta se oblikovala dva različna sklopa argumentov, od katerih se vsak nanaša na drug vidik sodne presoje.
148. Prvič, ECB, ki jo je na obravnavi podprla španska vlada, je trdila, da bi morala ugotovitev hujše kršitve temeljiti na predhodni sodni odločbi.
149. Natančneje, ECB je trdila, da čeprav načelo nepreklicnosti, ki je sestavni del neodvisnosti centralnih bank, zahteva, da pristojni organ presodi o resnosti kršitve in sorazmernosti razrešitve, pa mora neodvisno sodišče najprej ugotoviti, ali je do kršitve sploh prišlo. Po trditvah ECB taka ugotovitev izhaja iz besedila člena 14.2 Statuta ESCB in ECB v nekaterih jezikovnih različicah.(73)
150. To stališče me ne prepriča. Čeprav bi bilo izraz „je zagrešil hujšo kršitev“ v nekaterih jezikovnih različicah na prvi pogled mogoče razumeti kot da se nanaša na predhodno sodno ugotovljeno krivdo (za kaznivo dejanje),(74) pa se druge jezikovne različice nanašajo širše na to, da je bila hujša kršitev „storjena“,(75) iz česar ne izhaja taka zahteva.
151. Poleg tega navedena razlaga ne bi bila v skladu s ciljem člena 14.2 Statuta ESCB in ECB, torej varstvom neodvisnosti centralnih bank. Čeprav se lahko ravnanje, ki močno ogroža navedeno neodvisnost institucije, šteje tudi za kaznivo dejanje in se obravnava tudi v kazenskem postopku, tak postopek v vsakem primeru traja precej časa. Kot je potrdila sama ECB, obstajajo okoliščine, v katerih mora pristojni organ imeti možnost hitrega ukrepanja, na podlagi dokazov, ki so na voljo, tudi, kadar so dokazi očitni (na primer posnetki javnih nadzornih kamer) ali kadar je dejansko stanje jasno in nesporno (na primer v primeru priznanja). (76)
152. Ob tem se strinjam z MA, Komisijo in ECB, da če organ, ki ni sodišče, ugotovi, da obstajajo razlogi za razrešitev, mora biti na voljo učinkovito sodno varstvo v skladu s členom 47 Listine o temeljnih pravicah. (77)
153. V zvezi s tem je Komisija izrazila pomisleke o skladnosti rokov, določenih v nacionalni zakonodaji, s pravico do učinkovitega pravnega sredstva, saj nacionalna zakonodaja v bistvu določa zelo kratek čas za vložitev tožbe in enako kratek čas za sodišče, da o njej odloči. V zvezi s tem se sklicuje na konvergenčno poročilo ECB iz leta 2024, v katerem je opozorjeno na „kratek rok za pritožbo in zelo omejen čas za izvedbo sodnega postopka v [zdajšnjem členu 14(2) zakona o BNB] kot preostalo nepopolnost“.(78) To odraža tudi konvergenčno poročilo iz leta 2025.(79)
154. Prima facie se z navedenimi pomisleki strinjam. Vendar pa Sodišču ni bilo postavljeno nobeno vprašanje v zvezi s tem, zato o tem tudi pred Sodiščem ni potekala celovita razprava. Opozarjam tudi, da bolgarska vlada v tem postopku ni sodelovala. V navedenih okoliščinah menim, da ni primerno obravnavati navedenega vprašanja v okviru te zadeve.
155. Če pa bi ga Sodišče kljub temu želelo obravnavati, zlasti glede zelo kratkega roka, ki je določen za predložitveno sodišče (kar se zdi upoštevno, ko bo Sodišče podalo svoj odgovor v tej zadevi), naj navedem naslednje kratke razmisleke.
156. Na splošno obstoj rokov za sodno presojo sam po sebi ni težava, saj imajo taki roki legitimen cilj zagotoviti hitro izvedbo postopkov. Težko pa je abstraktno presoditi, ali je določen rok v vseh okoliščinah primeren. Kar je ustrezno v določenih okoliščinah, se lahko v drugačnih izkaže za nezadostno.(80)
157. V obravnavanih okoliščinah potreba po zagotovitvi neprekinjenega delovanja nacionalne centralne banke upravičuje potrebo po hitri sodni presoji. Hkrati pa bo morda za nacionalno sodišče nemogoče opraviti presojo v izredno kratkem roku, če upoštevamo pomembnost zadevne odločbe za delovanje zadevne nacionalne banke in njegove potencialno resne posledice za zadevno osebo ter potrebo po spoštovanju pravice do obrambe. Če bi prišlo do takih okoliščin, menim, da bi nacionalno sodišče moralo imeti možnost neupoštevanja navedenega roka in izdati svojo odločbo takoj, ko je mogoče po izteku roka.(81)
V. Predlog
158. Na podlagi zgoraj navedenega predlagam, naj Sodišče na vprašanja Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija) odgovori:
1. Člen 130 PDEU in člen 7 Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljevanju: Statut ESCB in ECB)
je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta pravilom nacionalne zakonodaje, ki določajo, da mora član organa odločanja nacionalne centralne banke, kot je viceguverner, pri pristojnem nacionalnem organu predložiti izjavo, v kateri razkrije svoje interese, na primer svojo udeležbo kot imetnik deleža v družbi in svojo udeležbo v organih vodenja neprofitnih subjektov (vprašanje 5).
2. Člen 14.2 Statuta ESCB in ECB
je treba razlagati tako, da se kar zadeva pravo Unije uporablja le za guvernerje nacionalnih centralnih bank. Vendar pa je treba navedeno določbo razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa, da se vsebinski pogoji iz navedene določbe, na podlagi katerih je mogoče guvernerja nacionalne centralne banke predčasno razrešiti s funkcije, uporabljajo tudi za viceguvernerja take banke (vprašanji 1 in 2).
3. Člen 130 PDEU in člen 7 Statuta ESCB in ECB
je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki ne prepoveduje viceguvernerju nacionalne centralne banke imeti poslovni delež v družbi z omejeno odgovornostjo, če navedena zakonodaja vključuje mehanizem, ki omogoča ugotavljanje, ali v specifičnih okoliščinah tak poslovni delež pomeni nasprotje interesov, ki lahko vpliva na neodvisno delovanje nacionalne centralne banke ali javno zaupanje v to neodvisnost. Če je tako nasprotje interesov ugotovljeno in obstaja možnost, da se ga v določenem roku po imenovanju odpravi, je treba člen 14.2 Statuta ESCB in ECB razlagati tako, da če zadevna oseba v roku ne odpravi navedenega nasprotja interesov, se lahko šteje, da ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje svojih dolžnosti, pod pogojem, da je rok ustrezen ter da je jasno določeno, kdaj začne teči.
Člen 130 PDEU in člen 7 Statuta ESCB in ECB
je treba razlagati tudi tako, da ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki prepoveduje udeležbo viceguvernerja v organu vodenja neprofitnega subjekta brez odobritve pristojnega organa. Če nacionalna zakonodaja omogoča, da se taka nezdružljiva dejavnost v določenem roku po imenovanju odpravi, je treba člen 14.2 tega statuta razlagati tako, da če zadevna oseba ne preneha opravljati navedene dejavnosti v zadevnem roku, se lahko šteje, da ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje svojih dolžnosti v smislu navedene določbe, pod pogojem, da je rok ustrezen ter da je jasno določeno, kdaj začne teči.
4. Člen 130 PDEU ter člena 7 in 14.2 Statuta ESCB in ECB
je treba razlagati tako, da mora imeti organ, ki je pristojen za ugotavljanje razlogov za razrešitev guvernerja nacionalne centralne banke pristojnost presoditi v ta namen, ali je zadevna oseba kriva hujše kršitve v smislu člena 14.2 tega statuta (vprašanje 8).
1 Jezik izvirnika: angleščina.
2 Društvo narodov, resoluciji XIV in III, poročilo z mednarodne finančne konference, , Th. Dewarichet, Bruselj, 1920, str. 23 in 26. Arhiv Združenih narodov v Ženevi (Švica): S145D/99/15. Sklic na navedeno tudi v Tucker, P., Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State, Princeton University Press, 2018, xvi-656, zlasti na str. 4.
3 Glej Hill, M., The Economic and Financial Organization of the League of Nations. A Survey of Twenty-Five Years’ Experience, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 1946, str. xv-168 str., zlasti na str. 24, in Pauly, L. W., The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund. Essays in International Finance, no. 201, Princeton University, New Jersey, 1996, str. od 1 do 47, zlasti na str. 7.
4 Kar zadeva države članice Unije glej člen 53 Ustav Republike Hrvatske (hrvaška ustava), člen 56 Ústava Slovenskej republiky (slovaška ustava), člen 152 Ustave Republike Slovenije (slovenska ustava) in člen 13 Sveriges grundlagar (švedska ustava). Glej tudi člen 118(2) Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας (ciprska ustava) ali člen 98 Ústava České republiky (češka ustava).
5 Glej na primer Tucker, P., „How the European Central Bank and Other Independent Agencies Reveal a Gap in Constitutionalism: A Spectrum of Institutions for Commitment“, German Law Journal, zv. 22, št. 6, 2021, str. od 999 do 1027; ali van’t Klooster, J., „Central banks“, v Bellamy, R. in King, J. (ur.), The Cambridge Handbook of Constitutional Theory, Cambridge University Press, 2025, str. od 622 do 638.
6 Navedeni pojem na splošno označuje nabor pravil in mehanizmov, ki urejajo zadevni monetarni sistem. V zvezi z navedenim pojmom glej van’t Klooster, J., kot je navedeno v opombi 5 zgoraj, str. 624, v kateri so nadaljnje reference.
7 V zvezi s pravdo, ki poteka zaradi nedavne razrešitve članice sveta guvernerjev centralnih bank ZDA. Donald J. Trump, predsednik Združenih držav Amerike, tožeča strankaproti Lisa D. Cook, in drugim, št. 25A312..
8 V protokolu št. 4, priloženem Pogodbi EU in Pogodbi DEU.
9 Sodba z dne 26. februarja 2019, Rimšēvičs in ECB proti Latviji (C-202/18 in C-238/18, EU:C:2019:139, v nadaljevanju: sodba Rimšēvičs, točki od 89 do 96).
10 Prav tam, točke 92, 94 in 96.
11 Navedeni pridevnik je vključen le v člen 6(1), točka 12, ZKONPI.
12 Mutatis mutandis velja ista opomba.
13 Navedeni pridevnik je vključen le v člen 37(1) ZKONPI.
14 V primeru ZPK je upoštevna točka 13 člena 51(1).
15 Navedeni pogoj je vključen le člen 51(1), točka 13, ZPK.
16 Razlogi za znižanje vrednosti deleža niso jasni.
17 Kot bom pojasnil pozneje, se zdi, da je bila posledica navedenega postopka razveljavitev sklepa KPK. Prav tako se zdi, da pritožbeni postopek v zvezi z navedeno odločbo še ni bil končan.
18 Naj spomnim, da sta ta dva razloga navedena v členu 14.2 Statuta ESCB in ECB, kot je navedeno v členu 14(1) zakona o BNB.
19 Posledično torej okoliščina, da v zadevnem času Bolgarija še ni bila del euroobmočja (pridružila se je 1. januarja 2026), ni upoštevna. Glej Uredbo Sveta (EU) 2025/1408 z dne 8. julija 2025 o spremembi Uredbe (ES) št. 974/98 zaradi uvedbe eura v Bolgariji (UL L, 2025/1408).
20 Sestavljajo ga trije člani, ki jih za šestletni mandat izvoli nacionalni parlament (z dvotretjinsko večino vseh poslancev, po razpravi v posebnem odboru za imenovanja).
21 Glej člen 38(1) ZPKONPI.
22 Moj poudarek.
23 Sodba Rimšēvičs, točka 46. Glej tudi sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi (C-62/14, EU:C:2015:400, točka 40).
24 Sodba Rimšēvičs, točka 48. Naj spomnim, da v skladu s členom 282(1) PDEU „[ECB] in nacionalne centralne banke sestavljajo [ESCB]“.
25 Sodba Rimšēvičs, točke od 66 do 71.
26 Prav tam, točka 70.
27 Člen 283(1) PDEU določa, da „Svet [ECB] sestavljajo člani Izvršilnega odbora [ECB] in guvernerji nacionalnih centralnih bank držav članic, katerih valuta je euro“. Glej tudi člen 8 in člen 10.1 Statuta ESCB in ECB.
28 Glej člen 42.1 Statuta ESCB in ECB.
29 Glej člen 141(2) PDEU. Guvernerji nacionalnih centralnih bank držav članic z odstopanjem so člani Razširjenega sveta ECB, enega od treh organov odločanja ECB. Glej člen 129(1) PDEU ter člen 9.3 in člen 44 Statuta ESCB in ECB.
30 Sodba Rimšēvičs, točki 47 in 48 in navedena sodna praksa.
31 V skladu s členom 3.2 in 3.5 Sklepa Evropske centralne banke z dne 19. februarja 2004 o sprejetju Poslovnika Evropske centralne banke (ECB/2004/2) (2004/257/EC) (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 1, zvezek 5, str. 46, kakor je bil spremenjen; v nadaljevanju: Poslovnik ECB) prisotnost na sejah Sveta ECB ni omejena le na guvernerje, saj jih lahko spremlja ena oseba.
32 V skladu z drugim pododstavkom navedene določbe:„[...] [Poslovnik ECB] tudi določa, da lahko član Sveta ECB, ki daljši čas ne more biti navzoč na sejah Sveta ECB, imenuje namestnika kot člana Sveta ECB.“ Glej tudi člene 3.3, 4.4 in 4.5 Poslovnika ECB, smiselno glej tudi člen 1.2 Kodeksa ravnanja za visoke uradnike ECB, ki ga je sprejela ECB (2022/C 478/03, (UL 2022, C 478, str. 3); v nadaljevanju: kodeks ravnanja ECB).
33 Navedeni argument je temeljil na dejstvu, da se pravni predhodnik člena 130 PDEU in člen 7 Statuta [ESBC in ECB] izrecno nanašata na „člane organov odločanja [...] nacionalnih centralnih bank“. (Moj poudarek). Evropski monetarni institut, Napredek h konvergenci, Frankfurt na Majni, 1995, str. 93.
34 V kolikor se navedena vprašanja nanašajo med drugim na razlago pravila prava Unije, ki se nanaša na guvernerje nacionalnih centralnih bank in ne na viceguvernerje (kot velja v postopku v glavni stvari), je mogoče trditi, da razlaga, za katero prosi predložitveno sodišče, nima nobene zveze z dejanskim stanjem zadeve, kar bi posledično pomenilo, da je zadevno vprašanje nedopustno. Vendar pa menim, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso na podlagi sodbe Dzodzi očitno v interesu pravnega reda Unije, da Sodišče zagotovi tako razlago, da se preprečijo prihodnja razlikovanja v razlagi „preizkusa možnosti razrešitve“. To velja, ker se člen 14.2 Statuta ESCB in ECB uporablja v nacionalnem pravu na podlagi neposrednega in brezpogojnega sklica (v členu 14(1) zakona o BNB) ter brez spreminjanja njegovega namena ali področja uporabe. Glej sodbi z dne 18. oktobra 1990, Dzodzi (C-297/88 in C 197/89, EU:C:1990:360, točki 36 in 37), in z dne 13. oktobra 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija in Stockholm School of Economics v Rigi (C-164/21 in C-318/21, EU:C:2022:785, točka 35 in navedena sodna praksa). V zvezi s sodno prakso na podlagi sodbe Dzodzi glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:649, točke od 27 do 74).
35 Glej tudi sklepne predloge generalne pravobranilke Kokott v zadevi Rimšēvičs/Latvija in ECB/ Latvija (C‑202/18 in C‑238/18, v nadaljevanju: sklepni predlogi v zadevi Rimšēvičs’, EU:C:2018:1030, točka 156).
36 Glej sklepne predloge v zadevi Rimšēvičs, točka 77.
37 Po analogiji enaka ugotovitev izhaja iz razlogovanja Sodišča v zvezi z nacionalnim postopkom za izbiro kandidata, ki naj zasede funkcijo sodnika Splošnega sodišča, v sodbi z dne 29. julija 2024, Valančius (C-119/23, EU:C:2024:653, točki 54 in 57). Kot je v zadevni sodbi ugotovilo Sodišče, se pravo Unije omejuje na to, da zahteva „nedvomno“ neodvisnost in „izpolnj[evanje] pogoje[v] za imenovanje na visoke sodniške položaje“ (člen 19(2) PEU in člen 254 PDEU). Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi Valančius (C-119/23, EU:C:2024:325, točka 54).
38 Glej po analogiji člen 283(2) PDEU in člen 11.2 Statuta ESCB in ECB, ki določajo, da je treba predsednika, podpredsednika in druge člane Izvršilnega odbora ECB izbrati „med osebami, ki imajo ugled in poklicne izkušnje na monetarnem ali bančnem področju“.
39 Za pregled nacionalnih zakonodaj glej Sodišče Evropske unije, raziskovalno poročilo Direction de recherche et documentation, Désignation, incompatibilités, prévention des conflits et révocation des membres des organes décisionnels des banques centrales nationales, 25/008, november 2025, zlasti str. od 12 do 17. Ugotavljam, da so nekateri od omenjenih pogojev vključeni tudi v člen 11(3) in (4) zakona o BNB.
40 Glej po analogiji moje sklepne predloge v zadevi Valančius (C-119/23, EU:C:2024:325, točka 48).
41 Glej raziskovalno poročilo iz opombe 39 zgoraj ter po analogiji člen 11.1 Statuta ESCB in ECB, ki določa, da „[č]lani [Izvršilnega odbora ECB] opravljajo svoje naloge polni delovni čas. Člani ne smejo opravljati nobene druge poklicne dejavnosti, bodisi pridobitne ali nepridobitne, razen če tega izjemoma ne odobri Svet ECB.“ Glej tudi člen 3 Terms and Conditions of Employment for the President of the European Central Bank (določbe in pogoji za zaposlitev predsednika Evropske centralne banke, SEC/GovC/X/18/163a), naslovljen „Nezdružljivosti“, ki v točki (a) določa, da „se predsednik [ECB] vzdrži vsakršnih ekonomskih ali trgovinskih transakcij ter odstopi z vseh funkcij in položajev, ki bi lahko ovirale njegovo neodvisnost ali mu dale priložnost za uporabo zaupnih informacij“.
42 Glej po analogiji sodbo z dne 29. julija 2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, točka 54).
43 Naj po analogiji spomnim na razmislek generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda glede zahteve po neodvisnosti članov Komisije, kakor je določena v členu 213(2) ES (sedaj člen 17(3) PEU): „Osebne pozitivne lastnosti teh oseb se neposredno izražajo v zaupanju, ki ga ima splošna javnost v institucije Skupnosti, njihovo verodostojnost in zato njihovo učinkovitost.“ Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda v zadevi Komisija/Cresson (C-432/04, EU:C:2006:140, točka 67; v nadaljevanju: sklepni predlogi v zadevi Komisija/Cresson).
44 Opozarjam, da je v uvodni izjavi 1 kodeksa ravnanja ECB, na katerega se sklicujem v opombi 33 zgoraj, navedeno, da mora ECB „delovati v javnem interesu in zagotavljati najvišje standarde integritete. Zato ECB postavlja odgovornost, preglednost in najvišje standarde poklicne etike v središče svojega pristopa h korporativnemu upravljanju. Spoštovanje teh načel je ključni element verodostojnosti ECB in bistveno za zagotavljanje zaupanja evropskih državljanov.“ Glej tudi uvodni izjavi 3 in 5 Smernice (EU) [2021/2253] Evropske centralne banke z dne 2. novembra 2021 o določitvi načel okvira za poklicno etiko v Eurosistemu (ECB/2021/49) UL 2021, C 454, str. 7, (v nadaljevanju: okvir za poklicno etiko ECB) ter sklepne predloge v zadevi Komisija/Cresson, točka 73.
45 Glej tudi sklepne predloge v zadevi Rimšēvičs, točka 101, v katerih je neodvisnost opredeljena kot „nujni pogoj stabilnosti cen“. Glej tudi člen 6 kodeksa ravnanja ECB, kot je naveden zgoraj v opombi 32.
46 Glej na primer sodbo z dne 29. julija 2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:65, točka 48 in navedena sodna praksa.
47 Sodba z dne 30. septembra 2021, Računsko sodišče/Pinxten (C-130/19, EU:C:2021:782, točka 868).
48 Tudi druge jezikovne različice ne ponujajo konkretnih smernic (glej na primer „faute grave“v francoski jezikovni različici, „σοβαρό παράπτωμα“v grški jezikovni različici, „falta grave“ v španski jezikovni različici, „gravi mancanze“ v italijanski jezikovni različici in „schwere Verfehlung“ v nemški jezikovni različici). Ista ugotovitev velja za tri druge primere, ko se navedeni pojem pojavi v primarnem pravu Unije v povezanem ali primerljivem kontekstu (glej člen 11.4 Statuta ESCB in ECB glede članov Izvršilnega odbora ECB, člen 228(2) PDEU glede varuha človekovih pravic in člen 247 PDEU glede članov Komisije).
49 Glej na primer sodbo z dne 7. novembra 2024, Burdene (C-126/23, EU:C:2024:937, točka 36 in navedena sodna praksa).
50 https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/misconduct, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/serious. https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/misconduct.
51 Glej v zvezi s tem pojasnilo iz točk 62 in 63 teh sklepnih predlogov.
52 V tem smilsu glej tudi sklepne predloge v zadevi Rimšēvičs, točka 104.
53 Sklepni predlogi v zadevi Komisija/Cresson, točka 68.
54 Po navedbah BNB poslovni delež MA spada na področje uporabe člena 11(4), točka 4, zakona o BNB. V svojih pisnih stališčih se sklicuje na značilnosti družbe z omejeno odgovornostjo na podlagi bolgarskega prava gospodarskih družb in v bistvu trdi, da vsakršna udeležba v družbi z omejeno odgovornostjo samodejno pomeni, da je oseba član organa vodenja take družbe.
55 Člen 3(b) določb in pogojev za zaposlitev predsednika Evropske centralne banke, navedenih zgoraj v opombi 41.
56 Kodeks ravnanja ECB, naveden v opombi 32, zlasti členi 11, 16 in 17. Glej tudi člena 10 in 11 okvira za poklicno etiko ECB, navedenega v opombi 45 zgoraj. Opozoriti je treba, da se v skladu s členom 1(1) okvira za poklicno etiko ECB navedeno besedilo uporablja le za centralne banke Eurosistema in njihove uradne osebe. V zadevnem času to še ni veljalo za Bolgarijo. Glej opombo 19 zgoraj.
57 Glej po analogiji opredelitev pojma nasprotje interesov v členu 11 kodeksa ravnanja ECB, navedenega v opombi 33 zgoraj, in v členu 2(9) okvira za poklicno etiko ECB, navedenega v opombi 45 zgoraj.
58 Iz spisa je razvidno, da člen 36(3) ZPKONPI in člen 50(3) ZPK določata, da mora oseba, ki je prijavila nezdružljivost, sprejeti potrebne ukrepe za njeno odpravo v enem mesecu od predložitve izjave, organu izvolitve ali imenovanja pa predložiti dokazilo o tem. Če taki ukrepi za odpravo nezdružljivosti niso sprejeti, mora organ izvolitve ali imenovanja – v obravnavani zadevi nacionalni parlament – sprejeti ukrepe za prenehanje pravnega razmerja (člen 36(4) ZKONPI in člen 50(4) ZPK). Zdi se, da se navedene določbe nanašajo na izjavo o nezdružljivostih, ki jo je treba predložiti nacionalnemu parlamentu na podlagi člena 35(1), točka 1, in (2) ZPKONPI ter člena 50 ZPK s podobnim besedilom. Kot sem že pojasnil, pa se zdi, da postopek v glavni stvari izhaja iz izjave o premoženju in interesih, ki se predloži KPK. Kot je bilo že navedeno, povezava med vsebino take izjave in obveznostjo odprave „nezdružljivosti“ ni jasna, v vsakem primeru pa mora to preveriti predložitveno sodišče.
59 Naj prav tako spomnim, da so bile v obravnavani zadevi po imenovanju MA predložene tri ločene izjave o premoženju in interesih, pri tem pa mi ni povsem jasno, kako je bila obveznost odprave katerih koli prijavljenih nezdružljivosti presojana zlasti glede na prvo in drugo izjavo.
60 Če spomnim, v skladu z navedeno določbo lahko guverner in viceguvernerji BNB „[n]a podlagi soglasnega sklepa sveta [...] opravljajo neodplačno dejavnost, če ni nasprotja interesov“.
61 Zdi se, kot trdi BNB, da je cilj navedene določbe preprečevanje nasprotja interesov, pri čemer pojasnjuje, da je neobstoj nasprotja interesov bistveni del zahteve glede neodvisnosti iz člena 130 PDEU in člena 7 Statuta ESCB in ECB.
62 Navedena izključitev ne bi smela vplivati na analizo. Za obravnavane namene je pomembno, da je zadevni organ pristojen presoditi, ali se preizkus možnosti razrešitve uporablja, zlasti za viceguvernerja BNB. V zvezi s tem niso bile predložene nobene specifične informacije glede postopka razrešitve guvernerja BNB. Zdi pa se, da iz člena 14.1 zakona o BNB izhaja, da tako odločitev sprejme neposredno organ imenovanja, torej nacionalni parlament. Zdi se, da je slednji tudi pristojen za razrešitev drugih članov sveta BNB na podlagi sklepa navedenega sveta, kot je sklep v obravnavani zadevi.
63 Iz spisa je razvidno, da je v skladu s členom 7 dodatnih določb ZPKONPI in členom 1, točka 4, dodatnih določb ZPK „nezdružljivost“ opredeljena kot opravljanje druge funkcije ali opravljanje dejavnosti, ki je v skladu z ustavo ali zakonom nezdružljiva s položajem osebe kot nosilke visoke javne funkcije.
64 Glej po analogiji sodbi z dne 4. junija 2020, C. F. (Davčni inšpekcijski pregled) (C-430/19, EU:C:2020:429, točka 45 in navedena sodna praksa), in z dne 18. aprila 2024, Heureka Group (Storitve spletne primerjave cen) (C-605/21, EU:C:2024:324, točka 52 in navedena sodna praksa).
65 Sodba z dne 10. julija 2003, Komisija/ECB (C-11/00, EU:C:2003:395, točke od 130 do 145).
66 Prav tam, točka 135.
67 Prav tam, točke od 139 do 141.
68 Ali je delovanje KPK v zadevnem času temeljilo na ustrezni pravni podlagi, je nekoliko drugačno vprašanje, pri čemer se zavedam, da o tem poteka pritožbeni postopek pred predložitvenim sodiščem, kot je bilo že navedeno zgoraj.
69 To ugotovitev bi bilo seveda treba prilagoditi, če je organ, ki je pristojen za ugotavljanja razlogov za razrešitev, sodišče. Glej po analogiji člen 11.4 Statuta ESCB in ECB, ki določa, da „[č]e član Izvršilnega odbora [ECB] ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje svojih dolžnosti ali če je zagrešil hujšo kršitev, ga lahko Sodišče na predlog Sveta ECB ali Izvršilnega odbora razreši.“
70 Naj spomnim, da se osmo vprašanje nanaša le na ta razlog za razrešitev.
71 Za drug primer glej določbo, citirano v opombi 69.
72 Navedeno načelo pomeni enega od „operativnih sestavnih delov“ pravice do dobrega upravljanja. Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi Ispas (C-298/16, EU:C:2017:650, točka 87). V sodni praksi je uveljavljeno, da je treba zagotoviti upoštevanje pravic do obrambe, kadar koli se sprejema odločitev, ki bi lahko škodljivo vplivala na posameznika. Glej na primer tudi sodbo z dne 4. junija 2020, C. F. (Davčni inšpekcijski pregled) (C-430/19, EU:C:2020:429, točka 29 in navedena sodna praksa). Ne vidim nobenega razloga, da se načelo upoštevanja pravice do obrambe ne uporablja, če zadevno odločitev sprejme organ nacionalne centralne banke, kadar taka odločitev škodljivo vpliva na pravni položaj zadevnega posameznika.
73 ECB se sklicuje na nemško („eine schwere Verletzung begangen hat“), angleško („has been guilty of serious misconduct“), francosko („a commis une faute grave“) in italijansko („è reso colpevole di gravi mancanze“) jezikovno različico.
74 Glej angleško in italijansko različico, ki sta navedeni v prejšnji opombi. .
75 Glej v zvezi s tem nemško („eine schwere Verletzung begangen hat“), francosko („a commis une faute grave“), špansko („haya incurrido en falta grave“) in češko („nebo se dopustí vážného pochybení“) različico.
76 Ugotavljam, da je Sodišče v sodbi Rimšēvičs izpodbijani ukrep opredelilo kot odločbo, ki spada v okvir člena 14.2 Statuta ESCB in ECB, ne glede na neobstoj kakršne koli prejšnje sodne ugotovitve kazenske odgovornosti. Menim, da če bi bila tako pomembna zahteva neločljivo povezane z konceptom hujše kršitve, bi zagotavljala očiten in zadosten razlog za razglasitev ničnosti v tisti zadevi (Sodišče je ničnost razglasilo na drugi podlagi). Vendar pa se je tista zadeva nanašala na začasno prepoved guvernerju, da izpolnjuje dolžnosti nacionalne centralne banke. Kakor koli glede na ugotovitev, ki sem jo podal v zvezi s tem vidikom, menim, da ni potrebno obravnavati razlikovanja, ki ga je podala ECB, v skladu s katerim se zahteva po predhodni sodni odločbi ne bi uporabljala v primeru drugega razloga za razrešitev, in sicer neizpolnjevanje pogojev za opravljanje dolžnosti.
77 Glede specifičnih pravic, na katere lahko vpliva sklep, sprejet na podlagi „preizkusa možnosti razrešitve“ iz člena 14.2 Statuta ESCB in ECB, velja, da lahko tak sklep vpliva na pravico zadevne osebe, da obdrži funkcijo minimalno obdobje mandata ter na pravice iz Listine o temeljnih pravicah (kot sta v obravnavani zadevi na primer lastninska pravica in pravica do svobode združevanja). V predložitveni odločbi ni opredeljena dolžina mandata članov sveta BNB. Komisija in ECB pa navajata, da mandat traja 6 let (člen 12(4) zakona o BNB). Čeprav ni jasno, ali navedeno obdobje odraža „normativni izraz“ pravila o minimalnem trajanju mandata iz člena 14.2 Statuta ESCB in ECB, pa je pravica obdržati funkcijo do izteka mandata v vsakem primeru korelat jamstva neodvisnosti iz člena 130 PDEU in člena 7 tega statuta.
78 Evropska komisija, konvergenčno poročilo 2024, institucionalni dokument št. 294, Urad za publikacije Evropske unije, Luxembourg, 2024, str. 43.
79 Evropska komisija, konvergenčno poročilo 2025 o Bolgariji, institucionalni dokument št. 320, Urad za publikacije Evropske unije, Luxembourg, 2025, str. 25.
80 Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C-406/18, EU:C:2019:1055, točke 48, 53 in 56).
81 Po analogiji z ugotovitvijo Sodišča v sodbi z dne 19. marca 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C-406/18, EU:C:2020:216, točki 36 in 37). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, točka 69, s sklicem na sodno prakso, ki opominja, da se člen 47 Listine o temeljnih pravicah neposredno uporablja in torej omogoča neupoštevanje morebitne neskladne zakonodaje.