12.3.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 97/9

(1)

Le système financier de l’Union européenne est très intégré, ce qui signifie que des entités étrangères fournissent souvent des services financiers transfrontaliers. Au sein du marché unique, les prestataires de services financiers d’un État membre donné peuvent choisir de fournir des services financiers par le biais de filiales ou de succursales établies dans un autre État membre ou de fournir directement des services financiers transfrontaliers. La politique macroprudentielle nationale peut donc avoir des effets transfrontaliers non négligeables.

(2)

En général, les prestataires de services financiers étrangers qui fournissent des services financiers transfrontaliers, directement ou par l’intermédiaire de leurs succursales dans d’autres États membres, ne sont pas concernés par les mesures de politique macroprudentielle applicables aux prestataires de services financiers nationaux de ces États membres. De ce fait, des prestataires de services financiers qui seraient normalement soumis aux obligations imposées par ces mesures, par exemple du fait qu’ils possèdent une filiale locale, sont incités à emprunter d’autres circuits pour exercer leurs activités afin de contourner les mesures du pays d’accueil. Les phénomènes de fuite et d’arbitrage réglementaire induits par ces comportements pourraient compromettre l’efficacité des mesures nationales de politique macroprudentielle.

(3)

En outre, le jeu de la concurrence peut être faussé, si des succursales de prestataires de services financiers étrangers et des prestataires de services financiers étrangers fournissant directement des services financiers transfrontaliers se servent de l’avantage concurrentiel (par exemple de moindres exigences de fonds propres pour les expositions créées dans l’État membre qui active les mesures) dont ils bénéficient par rapport aux prestataires de services financiers nationaux et aux filiales de prestataires de services financiers étrangers établies dans cet État membre, pour accroître leurs parts de marché.

(4)

Les mesures de politique macroprudentielle prises dans un pays auront des conséquences externes sur la stabilité financière d’autres pays en raison des connexions transfrontalières. En règle générale, ces conséquences seront positives puisque la politique macroprudentielle réduit le risque systémique ainsi que la probabilité et l’impact des crises systémiques, ce qui améliore aussi la stabilité financière des autres États membres, mais elles pourront aussi être négatives. Ainsi, les succursales de prestataires de services financiers étrangers et les prestataires de services financiers étrangers qui fournissent directement des services financiers transfrontaliers ne seront généralement pas tenus de renforcer leur résilience à l’égard de ces risques, par exemple en se soumettant aux mesures nationales en matière de fonds propres applicables dans leur État membre d’origine, alors qu’ils sont exposés aux mêmes risques que les prestataires de services financiers nationaux et les filiales de prestataires de services financiers étrangers. En outre, dans la mesure où ces prestataires de services financiers bénéficient d’un avantage concurrentiel sur les prestataires de services financiers nationaux et les filiales de prestataires de services financiers étrangers, ils pourraient être incités à accroître leur exposition aux risques macroprudentiels correspondants dans l’État membre qui active les mesures, faisant ainsi encourir un risque accru à l’État membre d’origine. Si ces risques macroprudentiels relatifs à la fourniture de services financiers devaient se concrétiser, les coussins de fonds propres de ces prestataires de services financiers pourraient s’avérer insuffisants, ce qui aurait des conséquences négatives sur leur système financier d’origine.

(5)

Dans ce contexte, et afin de garantir l’efficacité et la cohérence de la politique macroprudentielle, les autorités chargées d’élaborer cette politique doivent accorder toute l’attention requise à ces effets transfrontaliers et, s’il y a lieu, déployer les instruments de politique appropriés pour les contrecarrer. À cet effet, le Comité européen du risque systémique (CERS) recommande une approche reposant sur deux piliers: a) l’évaluation systématique des effets transfrontaliers de la politique macroprudentielle et b) une réponse politique coordonnée, sous forme d’une réciprocité volontaire des mesures de politique macroprudentielle, lorsque cela est nécessaire. Il importe également que la mise en place de ces piliers soit aussi cohérente que possible dans toute l’Union.

(6)

L’évaluation systématique des effets transfrontaliers de la politique macroprudentielle n’a pas, jusqu’ici, reçu l’attention qu’elle mérite. Cela résulte notamment du fait qu’on ne connaît pas encore parfaitement les vecteurs de contagion (potentiels) et que les données disponibles n’ont pas été intégralement examinées en vue d’analyser les effets transfrontaliers. C’est pourquoi le CERS juge important d’exploiter systématiquement toutes les données disponibles pour mieux comprendre et évaluer les effets transfrontaliers.

(7)

Il importe d’établir une procédure visant à évaluer systématiquement les effets transfrontaliers de la politique macroprudentielle et à garantir que les autorités chargées d’élaborer cette dernière procèdent à une évaluation ex ante de tous les effets transfrontaliers potentiels des mesures envisagées. En outre, et compte tenu des exigences fixées par le règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil (5) et la directive 2013/36/UE ainsi que de la recommandation CERS/2013/1 du Comité européen du risque systémique (6), il est souhaitable que les autorités chargées de la politique macroprudentielle procèdent à des évaluations ex post des véritables effets transfrontaliers de leurs politiques. Les travaux d’analyse menés par les États membres compléteront ceux du CERS.

(8)

La réponse politique coordonnée préconisée par le CERS prend la forme d’un dispositif de réciprocité volontaire pour les mesures de politique macroprudentielle. Le caractère volontaire de ce dispositif, qui résulte de la nature des recommandations du CERS (7), distingue cette réciprocité de la reconnaissance obligatoire de certaines mesures de politique macroprudentielle en vertu du droit de l’Union. La présente recommandation, à l’exception de la recommandation A relative à l’évaluation des effets transfrontaliers et de la recommandation B relative à la notification des mesures de politique macroprudentielle, n’est pas censée s’appliquer aux mesures de politique macroprudentielle dont le droit de l’Union impose déjà la reconnaissance. La reconnaissance obligatoire concerne actuellement les mesures prises en application de l’article 124, paragraphe 5, et de l’article 164, paragraphe 7, du règlement (UE) no 575/2013, ainsi que le coussin de fonds propres contracyclique (countercyclical capital buffer — CCB) si la valeur de celui-ci est fixée en dessous du plafond prévu pour la reconnaissance obligatoire. La même exception s’applique aux taux de CCB supérieurs au plafond prévu pour la reconnaissance obligatoire puisque la recommandation CERS/2014/1 du Comité européen du risque systémique (8) préconise déjà la réciprocité totale des taux de CCB entre les États membres.

(9)

Afin de garantir l’efficacité et la cohérence des mesures nationales de politique macroprudentielle, il convient de compléter la reconnaissance obligatoire, imposée par le droit de l’Union, par une réciprocité volontaire, de sorte que les succursales de prestataires de services financiers étrangers et les prestataires de services financiers étrangers fournissant directement des services financiers transfrontaliers entrent dans le champ d’application des mesures nationales de politique macroprudentielle. L’objectif final est que le même ensemble d’exigences macroprudentielles s’applique au même type d’exposition au risque dans un État membre donné, indépendamment du statut juridique et de la situation géographique du prestataire de services financiers. Il convient donc que les mesures de politique macroprudentielle fondées sur les expositions fassent l’objet d’une application réciproque, en particulier celles qui visent une exposition particulière au risque.

(10)

La présente recommandation donne des indications aux autorités concernées à propos des mesures de réciprocité à adopter en réponse aux mesures de politique macroprudentielle prises par les autres autorités concernées. Les mesures de politique macroprudentielle activées dans un État membre, énumérées ci-après, devraient être appliquées par réciprocité dans tous les autres États membres. Les mesures de politique macroprudentielle seront énumérées dans la présente recommandation si l’autorité concernée qui les active demande leur application réciproque et si le CERS considère que cette demande est justifiée. Afin de garantir l’efficacité du dispositif de réciprocité volontaire, il est important que les mesures soient notifiées au CERS en temps utile et de manière suffisamment détaillée au moyen d’un formulaire standard.

(11)

Afin de garantir le caractère effectif du dispositif de réciprocité volontaire, les autorités concernées devront adopter les mesures de réciprocité dans un délai raisonnable. Des délais plus longs seront recommandés pour les mesures qui n’existent pas dans tous les pays.

(12)

La présente recommandation vise à couvrir toutes les mesures de politique macroprudentielle, indépendamment de la partie du système financier qu’elles concernent. Compte tenu du mandat confié au CERS par le règlement (UE) no 1092/2010, son champ d’application va au-delà de l’application des instruments macroprudentiels prévus dans la directive 2013/36/UE et le règlement (UE) no 575/2013. La présente recommandation a donc pour but de couvrir également toutes les mesures qui n’ont pas été harmonisées en droit de l’Union. Son champ d’application dépend des compétences respectives des autorités concernées et couvre les mesures de politique macroprudentielle que ces autorités sont chargées d’adopter ou d’activer.

(13)

Les autorités compétentes nationales, les autorités désignées nationales et les autorités macroprudentielles nationales, ainsi que la Banque centrale européenne (BCE) (pour les États membres qui participent au mécanisme de surveillance unique (MSU)], sont considérées comme des autorités concernées, en particulier si elles sont chargées d’adopter ou d’activer des mesures de politique macroprudentielle. En outre, le règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil (9) et le règlement (UE) no 468/2014 de la Banque centrale européenne (10) confient des missions spécifiques de surveillance prudentielle à la BCE. La BCE peut imposer des exigences de coussins de fonds propres plus élevées ou des mesures plus strictes que celles appliquées par les autorités désignées nationales. À cette seule fin, la BCE est considérée, selon le cas, comme l’autorité compétente ou l’autorité désignée, et détient tous les pouvoirs et assume toutes les obligations conférés par les dispositions pertinentes du droit de l’Union aux autorités compétentes et aux autorités désignées.

(14)

Les nouvelles mesures de politique macroprudentielle prises par les États membres qui participent au MSU doivent suivre les procédures de coordination du MSU. Le dispositif de réciprocité, tel que défini par la présente recommandation, est sans préjudice de ces procédures de coordination internes au MSU, et l’analyse de réciprocité du CERS ne commencera qu’après leur conclusion.

(15)

Les autorités peuvent exempter les prestataires de services financiers qui, dans le pays activant la mesure, n’ont pas d’exposition importante au risque macroprudentiel identifié (principe de minimis). Il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire national auquel les autorités peuvent également renoncer si la réciprocité est considérée comme une question de principe

(16)

Afin de garantir la transparence, la responsabilité et l’application effective des mesures de politique macroprudentielle, il est conseillé aux autorités concernées d’établir une stratégie de communication pour les demandes et mesures de réciprocité, dans le cadre de leur stratégie de communication générale concernant les mesures de politique macroprudentielle. S’agissant des demandes de réciprocité, il est particulièrement important que toutes les autorités concernées disposent en temps utile de toutes les informations pertinentes et nécessaires à leurs procédures décisionnelles respectives. En outre, il importe tout autant que les parties prenantes (notamment les destinataires directs des mesures de politique macroprudentielle) soient pleinement informées en temps opportun des mesures de politique macroprudentielle qui les concernent.

(17)

La procédure de réciprocité volontaire préconisée par la présente recommandation et la décision CERS/2015/4 (11) est conçue pour être la plus efficiente et efficace possible. Toutefois, à l’occasion de la prochaine révision du cadre de politique macroprudentielle de l’Union et en fonction des éventuelles modifications des outils existants, la Commission européenne devrait étudier la possibilité et la façon de mieux ancrer, dans le droit de l’Union, le dispositif de réciprocité volontaire présenté dans la présente recommandation, afin d’améliorer l’efficacité des politiques macroprudentielles nationales. Idéalement, la proposition de la Commission européenne devrait reposer sur le dispositif de réciprocité volontaire exposé dans la présente recommandation et au chapitre 11 du manuel du CERS pour la mise en œuvre de la politique macroprudentielle dans le secteur bancaire (ESRB Handbook on Operationalising Macroprudential Policy in the Banking Sector) (ci-après le «manuel du CERS») (12).

(18)

Les recommandations du CERS sont publiées après que l’intention du conseil général du CERS de procéder à la publication a été portée à la connaissance du Conseil et que celui-ci a eu la possibilité de réagir,

1.

Il est recommandé aux autorités d’activation concernées d’évaluer les effets transfrontaliers de la mise en œuvre de leurs propres mesures de politique macroprudentielle avant l’adoption de celles-ci. Il convient au minimum d’évaluer les vecteurs de contagion, fonctionnant via l’ajustement pour risques et l’arbitrage réglementaire, à l’aide de la méthodologie exposée au chapitre 11 du manuel du CERS.

2.

Il est recommandé aux autorités d’activation concernées d’évaluer:

3.

Il est recommandé aux autorités d’activation concernées d’effectuer le suivi, au moins une fois par an, de la concrétisation et de l’évolution des effets transfrontaliers des mesures de politique macroprudentielle qu’elles ont instaurées.

1.

Il est recommandé aux autorités d’activation concernées de notifier les mesures de politique macroprudentielle au CERS dès leur adoption, et au plus tard dans un délai de deux semaines après l’adoption. Les notifications doivent comprendre une évaluation des effets transfrontaliers et de la nécessité de l’application réciproque par les autres autorités concernées. Il est demandé aux autorités d’activation concernées de fournir les informations en anglais au moyen des formulaires publiés sur le site internet du CERS.

2.

Si l’application réciproque par les autres États membres est jugée nécessaire au bon fonctionnement des mesures en question, il est recommandé aux autorités d’activation concernées de présenter au CERS une demande d’application réciproque, jointe à la notification de la mesure.

3.

Si des mesures de politique macroprudentielle ont été activées avant l’adoption de la présente recommandation ou si l’application réciproque n’avait pas été jugée nécessaire au moment où les mesures avaient été initialement instaurées, mais que l’autorité d’activation concernée a décidé par la suite que cette réciprocité était nécessaire, il est recommandé aux autorités d’activation concernées de présenter au CERS une demande d’application réciproque.

1.

Il est recommandé aux autorités concernées d’appliquer par réciprocité les mesures de politique macroprudentielle adoptées par d’autres autorités concernées et dont le CERS recommande l’application réciproque.

2.

Il est recommandé aux autorités concernées d’appliquer par réciprocité les mesures de politique macroprudentielle énumérées dans la présente recommandation en mettant en œuvre une mesure de politique macroprudentielle identique à la mesure mise en œuvre par l’autorité d’activation. S’il n’existe pas de mesure de politique macroprudentielle identique dans le droit national, il est recommandé aux autorités concernées, après consultation du CERS, d’adopter une mesure de politique macroprudentielle, existant sur leur territoire, dont l’effet est le plus proche de celui de la mesure de politique macroprudentielle activée.

3.

À moins qu’un délai précis ne soit recommandé pour l’application réciproque d’une mesure de politique macroprudentielle, il est recommandé aux autorités concernées d’adopter des mesures de politique macroprudentielle de réciprocité dans les trois mois suivant la publication de la dernière modification de la présente recommandation au Journal officiel de l’Union européenne. Dans la mesure du possible, l’activation des mesures adoptées et celle des mesures de réciprocité doivent intervenir à la même date.

a)

«activation»: l’application d’une mesure de politique macroprudentielle au niveau national;

b)

«adoption»: une décision prise par une autorité concernée relative à l’instauration, l’application réciproque ou la modification d’une mesure de politique macroprudentielle;

c)

«service financier»: tout service bancaire, de crédit, d’assurance, de retraite individuelle, d’investissement ou de paiement;

d)

«mesure de politique macroprudentielle»: toute mesure visant à prévenir et à atténuer le risque systémique, tel que défini à l’article 2, point c), du règlement (UE) no 1092/2010, qui est adoptée ou activée par une autorité concernée soumise au droit de l’Union ou au droit national;

e)

«notification»: un avis écrit en anglais envoyé au CERS par les autorités concernées, y compris la BCE conformément à l’article 9 du règlement (UE) no 1024/2013, concernant une mesure de politique macroprudentielle prise en application, notamment, de l’article 133 de la directive 2013/36/UE et de l’article 458 du règlement (UE) no 575/2013, et qui peut être une demande d’application réciproque soumise par un État membre en application, notamment, de l’article 134, paragraphe 4, de la directive 2013/36/UE et de l’article 458, paragraphe 8, du règlement (UE) no 575/2013;

f)

«réciprocité»: un dispositif par lequel l’autorité concernée d’un pays applique une mesure de politique macroprudentielle, identique ou équivalente à la mesure macroprudentielle instaurée par l’autorité d’activation concernée d’un autre pays, aux établissements financiers situés sur son territoire lorsqu’ils encourent le même risque sur celui-ci;

g)

«autorité d’activation concernée»: une autorité concernée chargée d’appliquer une mesure de politique macroprudentielle au niveau national;

h)

«autorité concernée»: une autorité à laquelle est confiée l’adoption ou l’activation de mesures de politique macroprudentielle, notamment:

1.

Les autorités concernées peuvent exempter des prestataires de services financiers situés sur leur territoire de l’application d’une mesure de politique macroprudentielle de réciprocité si, sur le territoire où l’autorité d’activation concernée applique la mesure de politique macroprudentielle en question, ces prestataires n’ont pas d’exposition importante au risque macroprudentiel identifié (principe de minimis). De façon similaire à la pratique adoptée pour le CCB à l’article 130 de la directive 2013/36/UE, les autorités peuvent décider d’exempter des prestataires de services financiers, dont l’exposition est inférieure à un seuil fixé, de l’application réciproque de cette mesure de politique macroprudentielle. Il est demandé aux autorités concernées de signaler ces exemptions au CERS au moyen du formulaire de notification des mesures de réciprocité publié sur le site internet du CERS. Lorsqu’elles appliquent le principe de minimis, les autorités doivent surveiller attentivement la concrétisation de phénomènes de fuite et d’arbitrage réglementaire et, s’il y a lieu, combler la lacune réglementaire.

2.

Si les autorités concernées ont déjà appliqué par réciprocité et divulgué la mesure avant que son application réciproque soit préconisée par la présente recommandation, il n’est pas nécessaire de modifier la mesure de réciprocité, même si elle diffère de celle mise en œuvre par l’autorité d’activation.

1.

Les autorités concernées sont tenues d’informer le CERS et le Conseil des actions entreprises à la suite de la présente recommandation ou de présenter une justification adéquate en cas d’inaction. Des rapports sont envoyés tous les deux ans, le premier étant prévu le 30 juin 2017. Ces rapports doivent comporter au minimum:

2.

En cas de partage des responsabilités, les autorités concernées doivent se coordonner pour transmettre les informations nécessaires dans les délais impartis.

3.

Les autorités concernées sont encouragées à informer le CERS au plus tôt de tout projet de mesures de politique macroprudentielle.

4.

Une mesure de politique macroprudentielle de réciprocité est considérée comme étant équivalente si elle a, dans toute la mesure possible:

1.

Le secrétariat du CERS:

2.

Le conseil général évalue les actions et justifications communiquées par les autorités concernées et, le cas échéant, détermine si la présente recommandation n’a pas été suivie et si les autorités concernées ont omis de fournir une justification adéquate de leur inaction.