Problemet er kort sagt, om den analysemetode med tilhørende grænseværdi, som anvendes til påvisning af valle i skummetmælkspulver inden for interventionsordningen, kan anvendes inden for støtteordningen. Såfremt dette bekræftes, og der ved denne metode ikke er påvist valle, ønskes det derudover oplyst, om den kompetente myndighed kan kræve støtte tilbagebetalt, såfremt andre nye undersøgelser viser, at dette stof alligevel forefindes i produktet.

I den af parterne indgåede aftale var bestemt, at såfremt den leverede mælk ikke var støtteberettiget i henhold til de på det tidspunkt gældende bestemmelser (Rådets forordning nr. 986/68 af 15. juli 1968 om fastsættelse af almindelige regler for ydelse af støtte til skummetmælk og skummetmælkspulver til foderbrug, EFT 1968 I, s. 250, og Kommissionens forordning nr. 1725/79 af 26. juli 1979 om nærmere regler for støtte til skummetmælk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmælkspulver til kalvefoder, EFT L 199, s. 1, med senere ændringer), skulle leverandøren tage partiet tilbage samt godtgøre eventuel erlagt betaling samt analyse- og transportomkostninger. Omvendt — dvs. såfremt mælkepulveret viste sig berettiget til støtte, men dog blev afvist af Denkavit og taget tilbage af Liitticke — skulle det andet selskab dække transport- og analyseomkostninger.

Inden for rammerne af den ovenfor beskrevne aftale lod Denkavit et parti, modtaget den 14. juli 1983, analysere. Afhængig af den anvendte metode svingede valleindholdet mellem et maximum på 3% og — ved hjælp af den metode, der er indeholdt i interventionsordningen — et minimum på 0,5%. Modtageren krævede derefter, at leverandøren tog varen tilbage. Dette gjorde Liitticke, men krævede omkostningerne herved dækket, hvilket Denkavit nægtede, hvorfor Liitticke anlagde sag ved Amtsgericht Köln.

Den følgende retssag har drejet sig om, hvorvidt den leverede mælk opfyldte bestemmelserne i forordning nr. 1725/79. Denkavit har fastholdt, at tilstedeværelsen af valle, uanset mængde, udelukker produktet fra at modtage støtte. Selv om Kommissionens forordning nr. 625/78 af 30. marts 1978 om gennemførelsesbestemmelser for offentlig oplagring af skummetmælkspulver (EFT L 84, s. 19) indeholder mulighed for at tilbyde produktet til intervention på betingelse af, at det ikke indeholder mere end 2% valle, er der andre retskilder, der ikke indeholder en grænseværdi. Dvs. at såfremt sagsøgte havde modtaget mælkepulveret, havde denne løbet en risiko for at skulle tilbagebetale de ydede støttebeløb; og det i 30 år, hvilket ifølge den kompetente tyske myndighed (Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft) er den forældelsesfrist, der gælder for tilbagebetalingskrav.

Sagsøgeren har givet udtryk for det modsatte synspunkt. Liitticke anser det for uretfærdigt og uigennemførligt, såfremt et produkt, der indeholder en minimal mængde valle, ikke kan anses for støtteberettiget. Forordning nr. 1725/79 indeholder ikke en analysemetode, og i den situation er det klart, at man analogt kan anvende den metode og den grænseværdi, der er fastsat i forordning nr. 625/78. En anden fortolkning strider mod proportionnalitetsprincippet, og såfremt produkter, der kvalitetsmæssigt kan oplagres, unddrages støtte, forskertses et af de formål, som ligger bag indførelsen af støtteordningen : at undgå at hele overskuddet af skummetmælkspulver tilbydes interventionsorganet.

Den forelæggende ret har fundet, at det sidste argument ikke var uden overbevisende styrke, især såfremt det viser sig at være korrekt, som erklæret af sagsøgeren, at tilstedeværelsen af meget små mængder valle ikke blot kan skyldes svigagtig tilsætning, men også andre faktorer. Amtsgericht har derfor udsat sagen og under henvisning til EØF-Traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

1)Skal den interventionsordning, der gælder for mælkesektoren i henhold til grundforordning nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, fortolkes således, at skummetmælkspulver, der opfylder kvalitetskravene for offentlig oplagring i henhold til artikel 5 i forordning nr. 804/68, sammenholdt med forordning nr. 625/78, i kraft heraf samtidig må anses for støtteberettiget efter artikel 10 i forordning nr. 804/68 sammenholdt med forordning nr. 1725/79?2)Indebærer den omstændighed, at det ved anvendelse af analysemetoden i bilag IV til forordning nr. 625/78 under hensyn til den heri fastsatte grænseværdi definitivt kan fastslås, at det omhandlede skummetmælkspulver ikke indeholder valle, at dette produkt også med henblik på ydelse af støtte efter forordning nr. 1725/79 skal anses for vallefri?3)Såfremt spørgsmål 2 besvares bekræftende :

a)indebærer den omstændighed, at der i den analysemetode, som er fastsat for interventionsordningen i bilag IV til forordning nr. 625/78, er foreskrevet en grænseværdi på 2,0%, at der skal anvendes en tilsvarende grænseværdi på de analyseresultater, som medlemsstaterne i forbindelse med ydelse af støtte efter forordning nr. 1725/79 har fastslået via andre metoder, der endnu ikke er foreskrevet i fællesskabsretten;b)indebærer den omstændighed, at det på grundlag af et analyseresultat under hensyn til den gældende grænseværdi definitivt kan fastslås, at et parti skummetmælkspulver ikke indeholder valle, at modtageren af støtten i henhold til forordning (EØF) nr. 1725/79 også er beskyttet mod et krav om tilbagebetaling af støtten, selv om den kompetente myndighed på grundlag af andre undersøgelser (f. eks. en undersøgelse, foretaget hos producenten af det pågældende skummetmælkspulver) godtgør, at det pågældende parti skummetmælkspulver er tilsat valle-pulver?

Artikel 10 i forordning nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter hjemler udbetaling af støtte til skummetmælkspulver, bestemt til foderbrug på betingelse af, at det opfylder visse kvalitetskrav. Disse bestemmelser er i realiteten de samme som i artikel 7, der omhandler interventionsorganernes opkøb af skummetmælkspulver. Sidstnævnte bestemmelse kræver imidlertid på den ene side, at produktet skal være af første kvalitet, men på den anden side ikke, at det skal være bestemt til foderbrug.

Ved den senere forordning nr. 986/68 har lovgiver fastsat almindelige regler for ydelse af den i artikel 10 hjemlede støtte. Forordningens artikel 1, som ændret ved Rådets forordning nr. 876/77 (EFT L 106, s. 24), fastslår under litra d), at der ved skummetmælkspulver forstås mælk og kærnemælk i form af pulver med et fedtindhold på højst 11% .... Artikel 2, som ændret ved Rådets forordning nr. 2128/84 (EFT L 196, s. 6), hjemler støtte til skummetmælkspulver og kærnemælkspulver..., anvendt til fremstilling af foderblandinger. Endelig bestemmer Kommissionens forordning nr. 1725/79 i artikel 1, at skummetmælkspulver, bestemt til kalvefoder, kun er berettiget til støtte, såfremt det svarer til den deri nævnte definition.

Artikel 1 henviser dog til definitionen på mælk (eller kærnemælk) i artikel 1, litra a), i forordning nr. 986/68: det af en eller flere køer udmalkede produkt, som ikke har faet nogen tilsætning, og som kun er blevet frataget en del af fedtstofferne (understreget af mig). Det følger heraf inden for denne lovgivning og specielt i forbindelse med forordning nr. 1725/79, at der ikke kan ydes støtte til en mælk, til hvis behandling der er anvendt produkter, som ikke er forskrevne, eller der er tilsat stoffer, som ikke er klart tilladte, uanset om mælkens fremtræden og kemiske sammensætning er fuldstændig forskriftsmæssig. Dette princip er i øvrigt klart fastslået i præmis 12 i dom af 21. september 1983 Deutsche Milchkontor GmbH mod Tyskland, forenede sager 205-215/82 (Sml. s. 2633), hvortil der henvises.

Lad mig med det samme påpege, at baggrunden for denne sidste bemærkning er korrekt. Som jeg lige har anført, skal mælk af første kvalitet underkastes intervention, mens dette højere krav ikke stilles til mælk, der anses for støtteberettiget. I øvrigt er tilstedeværelsen af kærnemælk i skummetmælkspulver klart ulovlig i interventionsordningen [artikel 1, stk. 1, litra c), i forordning nr. 625/78], mens støtteordningen tillader det, i hvert fald fra 1975 [artikel 1, litra a), i forordning nr. 986/68, som ændret ved forordning nr. 472/75, (EFT L 52, s. 22), se især første betragtning]. Hertil kommer, at fedtindholdet, som i interventionsordningen ikke må overskride 1,25% (bilag I til forordning nr. 625/78), efter støtteordningen kan være så højt som 11% [artikel 1, litra d), i forordning nr. 986/68, som ændret ved forordning nr. 472/75]. Endelig kræver interventionsordningen, at mælken ikke er mere end en måned gammel, mens støtteordningen ikke indeholder en sådan grænse.

Denkavit og Kommissionen drager imidlertid overdrevne konsekvenser heraf. Selv om det er sandt, at et produkt, der opfylder støttebetingelserne, næsten aldrig kan gøres til genstand for intervention, er den omvendte slutning helt sikkert forkert. Eftersom interventionsbetingelserne (høj kvalitet, ingen kærnemælk, mindre fedtindhold, højere friskhedsgrad) er strengere, er det klart, at et produkt, som opfylder kravene i denne ordning, i hvert fald som hovedregel også opfylder kravene i den anden ordning. Følger det heraf, som Liitticke hævder, at interventionsordningens analysemetode med grænseværdi til påvisning af valle i skummetmælkspulver også er anvendelig?

Lad mig undersøge spørgsmålet. Først vil jeg gøre opmærksom på, at når støtteordningen ikke indeholder regler vedrørende metoder og særlige grænseværdier, har det ikke den betydning, som Kommissionen tilskriver det. Artikel 10 i forordning nr. 1725/79 bestemmer, at medlemsstaterne med henblik på overvågning af, at bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, og 4, overholdes, skal udføre en kontrol på virksomheden vedrørende sammensætningen af... skummetmælkspulver. Samtidig med at artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1725/79 henviser til definitionen i artikel 1, litra a) og d), i forordning nr. 986/68 {ovenfor, punkt 3, in fine), kræver samme artikel, at der ikke er foretaget nogen forudgående tilsætning; virksomhedskontrollen skal derfor også undersøge, om skummetmælkspulveret er blevet tilsat valle. Domstolen er i øvrigt kommet til samme resultat, selv om den formulerer sig mere generelt; i den ovenfor nævnte Milchkontor-sag fastslås, at medlemsstaterne gennem passende kontrolforanstaltninger [skal] efterprøve, hvorvidt skummetmælkspulveret opfylder... fællesskabsbestemmelser for derved at sikre, at der ikke udbetales... støtte til produkter, der ikke er støtteberettigede (præmis 43).

Kommissionen er ikke enig heri. Det er dens opfattelse, som det fremgår af analyseskemaet i bilag I til forordning nr. 1725/79, at påvisning af valle ikke er nødvendigt og kun skal foretages, såfremt de nationale myndigheder kræver det. Dette synspunkt må dog forkastes. Skemaet forudsætter ganske rigtigt, at det anføres, hvilken procentdel valle, der er påvist, men kun i det omfang undersøgelsen kræves af staten [punkt A.2, litra g)]. Det er imidlertid klart, at en sådan tekst ikke er bindende for fortolkningen af en lovgivning. Og som jeg netop har anført, kræver de relevante bestemmelser, at mælken ikke indeholder valle, hvilket staterne er pålagt en forpligtelse til at påse ved hjælp af passende kontrolforanstaltninger.

Når dette afgørende punkt således er afklaret, er problemet reduceret til at undersøge, hvad en sådan kontrol skal bestå af. Efter min opfattelse følger det klart af de ovennævnte bestemmelser og Domstolens praksis, at det påhviler staterne at bestemme både indhold og enkeltheder. Og det samme gælder grænseværdien. At forordning nr. 1725/79 er tavs herom, medfører på ingen måde, således som Denkavit og Kommissionen gør gældende, at en grænseværdi skulle være udelukket inden for støtteområdet. Konsekvensen af denne tavshed er en anden: tilstedeværelsen og størrelsen heraf afhænger af den type analyse, som staten har valgt ved brug af den skønsmæssige beføjelse, som fællesskabslovgivningen har tillagt den.

Vi må imidlertid være enige om grænserne for dette skøn. Som anført i pkt. 8.3 i bilag IV til forordning nr. 625/78 vedrørende den analysemetode, der er fastsat for interventionsområdet, skyldes fastsættelsen af en grænseværdi tekniske grunde, idet den begrundes med fejl i metoden, der altid kan forekomme, og med naturlige forskelle i prøvens sammensætning, og den medfører i hvert fald ikke, at der kan tilsættes valle til mælken indtil den tilladte procentandel. Udøvelse af et skøn, ja men inden for rammerne af formålet — at bevise at der ikke forekommer valle — som er baggrunden for hele lovgivningen, både om støtte og om intervention. Med andre ord er en grænseværdi ikke lovlig, såfremt den er begrundet i andre momenter end de, der kan føres tilbage til, at den anvendte fremgangsmåde til undersøgelse for valle har været upræcis.

Hvis disse overvejelser er rigtige, er det klart, at medlemsstaterne inden for støtteområdet frit kan anvende den metode, der er indeholdt i forordning nr. 625/78 med den tilsvarende grænseværdi. Kommissionen anstrenger sig for at afværge denne konklusion ved at bemærke, at metoden er beregnet til at påvise løbevalle, mens forordning nr. 1725/79 og dens bilag I på støtteområdet ikke sondrer mellem denne type valle og sur valle. Argumentet er langt fra overbevisende. Kommissionene svækker det selv ved at erkende, at der endnu ikke findes en objektiv anerkendt metode til påvisning af sur valle. En sådan metode findes kun for løbevalle; det drejer sig om den i bilag IV til EØF-forordning nr. 625/78 beskrevne metode. Men det er tilstrækkeligt at fremhæve, at mælk, der er bestemt til at være støtteberettiget, også kan fremvise de egenskaber, der kræves til intervention, således at der kan drages den slutning, at det fælles analysesystem i det tilfælde er anvendeligt. I øvrigt viser de af både sagsøgeren og sagsøgte fremlagte dokumenter, at dette regelmæssigt er tilfældet.

En sidste bemærkning. Både interventionsog støttesystemet er en del af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (dom af 18. oktober 1979, Buys mod Denkavit, 5/79, Sml. s. 3203, præmis 20), og supplerer hinanden for så optimalt som muligt at opfylde ordningens krav. Det er rigtigt, som Lütticke påpeger, at støtten til skummetmælkspulver til foderbrug ydes for at undgå interventionsopkøb af den størst mulige mængde skummetmælk. Dette formål er klart udtrykt i de to første betragtninger til forordning nr. 876/77 og skyldes de eksisterende store lagre og de meget høje omkostninger, som en lang oplagring medfører. Formålet skinner i øvrigt igennem i hele støtteordningen, der har — i hvert fald delvist — samme endemål som interventionsordningen, men som er meget mindre tyngende.

Der findes kort sagt ingen logisk eller teknisk grund til at anse de to systemers produkttyper og -kvaliteter for uforenelige. Ganske vist har skummetmælkspulver til intervention en højere værdi, som gør det mindre ønskeligt at anvende det til foderbrug. Men det er netop de tidligere nævnte grunde — overskudsproduktion og høje oplagringsomkostninger — som gør det hensigtsmæssigt at tilskynde til et sådant valg.

For det første andet spørgsmål. Amtsgericht Köln ønsker oplyst, om et analyseret produkt, når det ved hjælp af fællesskabsmetoden er konstateret, at det ikke indeholder valle, også skal anses som værende vallefri i henseende til støtte. Parternes svar er forskellige; Liittickes er bekræftende, fordi helheden i systemet medfører, at den samme metode altid bør vælges. Denkavits og Kommissionens svar er negative, fordi den væsentlige forskel på produkter til intervention og til støtte udelukker enhver mulighed for at anvende det ene områdes lovgivning på det andet område.

Jeg kan kun henvise til de principper, som jeg har redegjort for ovenfor. Når valget af metode til påvisning af valle inden for støtteområdet er pålagt medlemsstaterne, afhænger svaret af, hvilket analysesystem, de kompetente nationale myndigheder har valgt i det konkrete tilfælde. Såfremt det valgte system indeholder en grænseværdi, der er strengere end den, der fremgår af forordning nr. 625/78, kan produkter, der er undersøgt efter fællesskabsmetoden, ikke anerkendes som værende automatisk støtteberettigede efter forordning nr. 1725/79. Såfremt den af staten fulgte metode stemmer overens med fællesskabsmetoden, medfører den omstændighed, at mælken opfylder interventionsbetingelserne, derimod, at den også må anses som støtteberettiget.

Man kan indvende, at valget af forskellige metoder i medlemsstaterne kan have uheldige følger. Bemærkningen er relevant, men Domstolen har allerede taget højde herfor, dog i en anden sammenhæng, i præmis 24 i Milchkontor-dommen: såfremt det, fastslog Domstolen, viser sig, at forskellene mellem de nationale retsregler kan medføre hindringer for ligebehandlingen af de erhvervsdrivende i de forskellige medlemsstater eller fremkalde fordrejninger eller skade det fælles markeds funktion, tilkommer det de kompetente fællesskabsinstitutioner at vedtage de bestemmelser, der er nødvendige for at fjerne disse forskelle.

Den forelæggende ret spørger først, om den grænseværdi, der er indeholdt i metoden i forordning nr. 625/78, ligeledes kan anvendes i forbindelse med eventuelt forskellige metoder, som staterne har valgt. Også her er svaret benægtende. Enhver metode har sin egen grænseværdi, der, som jeg har vist, er afhængig af metodens tekniske udformning. Det følger heraf, at ved at anvende en anden grænseværdi, der er fastsat under hensyn til en anden metode, underkender man ikke blot det frie skøn, som er tillagt medlemsstaterne {ovenfor punkt 3), men også de anførte grunde og til syvende og sidst det tilgrundliggende formål, nemlig påvisningen af, at der ikke forefindes valle.

Det modsatte er rigtigt, såfremt en medlemsstat vælger fællesskabsmetoden. I dette tilfælde vil udelukkelse af eller formindskelse af den anvendelige grænseværdi i henseende til et produkt, som skal opfylde mindre strenge betingelser, de facto skærpe de standarder, der accepteres inden for interventionssystemet, uanset at formålet med analysen er det samme. En medlemsstat, der foreskriver en grænseværdi på mindre end 2%, vil således kunne bebrejdes, at fremgangsmåden i hvert fald er diskriminatorisk.

På dette punkt er parterne enige; et benægtende svar er retfærdiggjort af retssikkerhedsmæssige hensyn og de urimelige risici, som virksomhederne udsættes for, såfremt der gives mulighed for at kræve støtte tilbagebetalt. Dette synspunkt kan dog ikke accepteres. Som jeg har anført, efterlader fællesskabslovgivningen [artikel 1, litra a), i forordning nr. 986/68, og artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1725/79] ingen tvivl om, at skummetmælkspulver, som er tilsat valle, af den grund er udelukket fra at modtage støtte. Det synes derfor lovligt, og under ingen omstændigheder imod princippet om retssikkerhed, at kræve et beløb tilbagebetalt, som oprindeligt ikke kunne ydes.

Men der er mere. Når de pågældende fællesskabsbestemmelser er mangelfulde — dette har altid været fastslået i Domstolens praksis — er tilbagesøgning af urigtig udbetalt støtte underlagt den pågældende medlemsstats retssystem, idet den blot forventes at anvende samme regler, som gælder for tilbagesøgning af nationale ydelser, samt fuldt ud tilgodese Fællesskabets interessser (jfr. Milchkontor-dommen, præmis 19 ff, og de af generaladvokat VerLoren Van Themaat citerede domme i forslaget). I den foreliggende sag er løsningen af problemer omkring tilbagesøgning af støtte og beskyttelse af modtageren udelukkende et spørgsmål om anvendelse af tysk ret.

Efter min mening kan svaret også her kun være benægtende. Interventionsreglerne er ikke mindre strenge end støttereglerne i henseende til forbudet mod tilsætning af valle til skummetmælkspulver. De forskelle i behandlingen, som den nævnte bestemmelse kan give anledning til, er retfærdiggjort af den formodede højere grad af nøjagtighed i den metode, som medlemsstaten har valgt på støtteområdet, hvilket langt fra er i strid med proportionalitetsprincippet.

»1)Bestemmelserne i forordningerne nr. 804/68, 625/78 og 1725/79 skal fortolkes således, at skummetmælkspulver, der opfylder de til intervention og offentlig oplagring fastsatte betingelser, skal anses for støtteberettiget, på betingelse af, at medlemsstaten har valgt at kontrollere forekomsten af valle ved hjælp af den i fællesskabslovgivningen indeholdte analysemetode, samt at metodens fremgangsmåde følges præcist.2)Den omstændighed, at man ved anvendelsen af analysemetoden i bilag IV til forordning nr. 625/78, under hensyn til den heri fastsatte grænseværdi, ikke kan fastslå noget indhold af valle, indebærer ikke, at det pågældende skummetmælkspulver også skal anses for vallefrit med henblik på ydelse af støtte efter forordning nr. 1725/79, såfremt medlemsstaten har anvendt andre analysemetoder med en strengere grænseværdi.3)a)Den omstændighed, at den i bilag IV til forordning nr. 625/78 beskrevne analysemetode til brug for interventionsordningen indeholder en grænseværdi på 2%, medfører ikke, at en tilsvarende grænseværdi kan anvendes, når det drejer sig om resultater af analyser, foretaget i medlemsstaterne i forbindelse med støtteordningen, såfremt den anvendte metode er forskellig fra fællesskabsmetoden og eventuelt indeholder en strengere grænseværdi.b)Den omstændighed, at en analyse som beskrevet i bilag IV til forordning nr. 625/78 viser, at der ikke forefindes valle i et parti skummetmælkspulver, udelukker ikke, at de kompetente nationale myndigheder kræver et støttebeløb tilbagebetalt, såfremt en senere og mere præcist udført kontrol beviser, at det pågældende parti var blevet tilsat valle.4)Artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1725/79, hvorefter skummetmælkspulver, som har fået tilsat valle, ikke er støtteberettiget, er ikke i strid med proportionnalitetsprincippet, da bestemmelserne vedrørende intervention ligeledes kræver, at der ikke forekommer valle, og da eventuelle forskelle i behandlingen kun kan skyldes en anden grad af nøjagtighed i den analysemetode, som er valgt i forbindelse med støtteordningen.