I.

Sissejuhatus

1.

Määruse (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) ( 2 ) artiklitega 12 ja 15 on andmesubjektidele antud ulatuslik õigus tutvuda töödeldavate isikuandmetega. Muu hulgas kohustavad need sätted vastutavaid töötlejaid andma andmesubjektidele tasuta nende andmete koopia.

2.

Kas andmesubjektid võivad isikuandmete kaitse üldmääruse sätete alusel nõuda oma isikuandmetega tutvumist muudel kui andmekaitsega seotud eesmärkidel? Kas liikmesriigid võivad piirata õigust saada andmete koopia sellega, et nõuavad andmesubjektidelt teatavatel spetsiifilistel juhtudel vastutava töötleja poolt koopiate tegemisega seotud kulude tasumist? Kas vastutavad töötlejad peavad esitama kõigi isikuandmeid sisaldavate dokumentide koopia või võivad nad koostada andmesubjektide taotletud andmete koondi?

3.

Need on sisuliselt peamised küsimused, mis on tõstatatud Bundesgerichtshofi (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim üldkohus) eelotsusetaotluses kohtuasjas, mis puudutab patsiendi õigust saada tasuta koopiaid tema tervisetoimikus sisalduvatest dokumentidest.

II.

Õiguslik raamistik

A.

Euroopa Liidu õigus

4.

Isikuandmete kaitse üldmääruse põhjendustes 4, 13 ja 63 on märgitud:

5.

Isikuandmete kaitse üldmääruse artiklis 12 „Selge teave, teavitamine ja andmesubjekti õiguste teostamise kord“ on sätestatud:

6.

Isikuandmete kaitse üldmääruse artiklis 15 „Andmesubjekti õigus andmetega tutvuda“ on sätestatud:

7.

Isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 „Piirangud“ lõikes 1 on sätestatud:

B.

Liikmesriigi õigus

8.

Saksamaa tsiviilseadustiku (Bürgerliches Gesetzbuch; edaspidi „BGB“) §‑s 630f on sätestatud:

9.

BGB §-s 630g „Tervisetoimikuga tutvumine“ on sätestatud:

III.

Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

10.

FT (põhikohtuasja vastustaja) ravis DW (põhikohtuasja kaebaja) hambaid. Kuna DW kahtlustas, et tema ravil on tehtud vigu, esitas ta FT-le nõude väljastada talle tasuta koopia kogu tema tervisetoimikust, mille FT on tema kohta koostanud. FT leidis, et ta on kohustatud väljastama tervisetoimiku koopia ainult juhul, kui patsient hüvitab kulud.

11.

DW esitas FT vastu hagi Amtsgerichtile (esimese astme kohus, Saksamaa), kes rahuldas tema hagi. FT esitas Landgerichtile (apellatsioonikohus, Saksamaa) apellatsioonkaebuse, mis jäeti rahuldamata põhjendusel, et asjaolu, et DW küsis teavet selleks, et hinnata, kas ta saab esitada tervishoiuteenuse osutaja vastutusel tuginevat nõuet, ei välista õigust, mis tuleneb talle isikuandmete kaitse üldmääruse artiklist 15.

12.

Kassatsioonkaebuses Bundesgerichtshofile (liitvabariigi kõrgeim üldkohus) palus FT tühistada Landgerichti (apellatsioonikohus) otsuse ja jätta DW hagi rahuldamata. Bundesgerichtshofi (liitvabariigi kõrgeim üldkohus) sõnul sõltub kassatsioonkaebuse rahuldamine sellest, kas apellatsiooniastme kohus rikkus õigusnormi, kui ta leidis, et – nagu väidab DW – hagi on isikuandmete kaitse üldmääruse sätete kohaselt õigesti põhjendatud.

13.

Bundesgerichtshof (liitvabariigi kõrgeim üldkohus) märgib, et riigisiseste õigusnormide kohaselt ei ole FT kohustatud DW-le tema tervisetoimiku koopiaid tasuta väljastama. DW õigus nende tasuta väljastamisele võib siiski tuleneda – nagu märkis Landgericht (apellatsioonikohus) – otse isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 lõikest 3 koostoimes sama määruse artikli 12 lõikega 5. Kuna Bundesgerichtshofil (liitvabariigi kõrgeim üldkohus) tekkis kahtlus nende sätete õiges tõlgendamises, otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

14.

Käesolevas kohtuasjas on kirjalikud seisukohad esitanud Läti valitsus ja komisjon.

IV.

Analüüs

A.

Esimene küsimus: andmetega tutvumine eesmärkidel, mis ei ole seotud andmekaitsega

15.

Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul selgitada, kas isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 12 lõiget 5 ja artikli 15 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et need kohustavad vastutavat töötlejat väljastama andmesubjektile tasuta koopia tema isikuandmetest, kui andmesubjekt ei taotle koopiat isikuandmete kaitse üldmääruse põhjenduse 63 esimeses lauses nimetatud eesmärkidel (nimelt selleks, et olla oma isikuandmete töötlemisest teadlik ja kontrollida selle seaduslikkust), vaid muul eesmärgil, näiteks selleks, et tuvastada, kas tal võib olla tervishoiuteenuse osutaja vastutusest tulenev nõue.

16.

Sisuliselt küsitakse käesoleva küsimusega, kas andmesubjektil on isikuandmete kaitse üldmääruse sätete alusel õigus saada vastutavalt töötlejalt koopia oma isikuandmetest, kui tema taotlus on esitatud õiguspärasel eesmärgil, mis ei ole seotud andmekaitsega.

17.

Minu arvates ei sõltu andmesubjektidele isikuandmete kaitse üldmäärusega antud andmetega tutvumise õigus nende kavatsusest kasutada asjaomaseid andmeid sellistel isikuandmete kaitsega seotud eesmärkidel nagu need, mis on esitatud määruse põhjenduses 63. Seda seisukohta toetab isikuandmete kaitse üldmääruse asjaomaste sätete grammatiline, kontekstuaalne ja süsteemne tõlgendamine.

18.

Esiteks ja eelkõige ei saa sellist piirangut tuletada ei isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 12 ega artikli 15 sõnastusest. Need kaks sätet näevad teataval määral üksteist „peegeldades“ ette vastutava töötleja kohustuse tagada töödeldavate isikuandmetega tutvumine ja andmesubjekti õiguse tutvuda töödeldavate isikuandmetega. ( 3 ) Kumbki neist kahest sättest ei nõua, et andmesubjekt põhjendaks taotlust tutvuda oma isikuandmetega, ega anna vastutavale töötlejale kaalutlusõigust nõuda ja hinnata neid põhjendusi.

19.

Isikuandmete kaitse üldmääruse artiklis 12 on sätestatud, et vastutav töötleja „võtab asjakohased meetmed, et esitada [kogu] teave ning teavitada“ ning „aitab kaasa andmesubjektide õiguste kasutamisele“. ( 4 ) Artikli 12 sätted käsitlevad peamiselt seda, kuidas ja millise aja jooksul peab vastutav töötleja muu hulgas võimaldama andmetega tutvuda. ( 5 ) Ainsad erandid vastutava töötleja kohustusest reageerida kohe on järgmised: ta võib i) nõuda lisateavet või keelduda teavet andmast, kui andmesubjekti identiteedi suhtes on põhjendatud kahtlusi; ( 6 ) ning ii) küsida mõistlikku tasu või keelduda andmast teavet, kui esitatud taotlused on selgelt põhjendamatud või ülemäärased. ( 7 )

20.

Isikuandmete kaitse üldmääruse artikkel 15 on sõnastatud väga laialt, andes andmesubjektidele ulatusliku õiguse tutvuda andmetega: neil on õigus saada vastutavalt töötlejalt kinnitus selle kohta, kas teda käsitlevaid isikuandmeid töödeldakse, ning kui see on nii, siis saada selle kohta üksikasjalikku teavet; ( 8 ) samuti saada töödeldavate isikuandmete koopia. ( 9 ) Isikuandmete kaitse üldmääruse artiklis 15 sätestatud andmetega tutvumise õiguse kasutamisele andmesubjekti poolt ei ole sõnaselgelt sätestatud ühtegi tingimust ega piirangut.

21.

See erineb sellest, mis on ette nähtud määruse teistes sätetes, mis käsitlevad andmesubjektide muid õigusi. Näiteks on isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 17 lõikes 3 ette nähtud olukorrad, kus „ei kohaldata“ sama sätte lõigetes 1 ja 2 sätestatud õigust olla unustatud. Isikuandmete kaitse üldmääruse artikkel 20, mis käsitleb andmete ülekandmise õigust, on samasuguse ülesehitusega, nähes lõikes 3 ette vastavad erandid. Määruse artikli 21 lõikes 6 on omakorda sätestatud tingimused, mille korral on andmesubjektidel õigus kasutada selle sätte lõikes 1 sätestatud õigust esitada vastuväiteid.

22.

Seda arvestades ei saa põhjendust 63 minu arvates tõlgendada nii, et sellega kehtestatakse isikuandmete kaitse üldmääruse artiklis 15 sätestatud andmetega tutvumise õiguse kasutamise tingimus või piirang, millest ei ole mingit märki nimetatud artikli tekstis (ega ka selle sätte paarilises, isikuandmete kaitse üldmääruse artiklis 12).

23.

Minu arvates on põhjenduse 63 eesmärk pigem rõhutada, kui oluline on andmetega tutvumise õigus isikuandmete kaitse üldmääruse süsteemis. See õigus on tegelikult keskne ja hädavajalik paljude muude andmesubjektidele isikuandmete kaitse üldmäärusega antud õiguste tõhusaks kasutamiseks. ( 10 ) Isikutel ei saa olla „kontrolli oma isikuandmete üle“, mida isikuandmete kaitse üldmääruse põhjenduses 7 rõhutatult nõutakse, välja arvatud juhul, kui nad teavad, „kas, kuidas ja miks“ isikuandmeid töödeldakse. See selgitab, miks põhjenduses 63 on märgitud, et andmesubjektidel peaks olema õigus tutvuda isikuandmetega, „selleks et olla töötlemisest teadlik ja kontrollida selle seaduslikkust“. ( 11 ) Põhjenduse 63 sõnastus võib olla mõnevõrra ebaselge, kuid minu arvates ei tulene nimetatud sättest, et õigus tutvuda andmetega on antud üksnes selles nimetatud eesmärkidel.

24.

Kõrvalmärkusena mainin, et vastutaval töötlejal oleks sellist tingimust sageli võimatu kontrollida ja seega oleks andmesubjektil lihtne sellest kõrvale hoida, kuna selle täidetus sõltuks asjaomase isiku subjektiivsest tahtest. ( 12 )

25.

Lisaks nõustun eelotsusetaotluse esitanud kohtuga, et kohtuotsuse YS jt ( 13 ) punktist 44 ei saa tuletada isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 teistsugust tõlgendust. Selles punktis märkis Euroopa Kohus – viidates isikuandmete kaitse üldmääruse eelkäija direktiivi 95/46/EÜ ( 14 ) sätetele –, et „[n]agu selle direktiivi põhjenduses 41 on sätestatud, on andmesubjektil […] vajaliku kontrolli teostamiseks õigus tutvuda teda käsitlevate töödeldavate andmetega“. ( 15 )

26.

Seejuures piirdus Euroopa Kohus sisuliselt vaid viitega direktiivi 95/46 põhjendusele 41, mis on sarnane isikuandmete kaitse üldmääruse põhjendusega 63. Lisaks, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus õigesti märkis, paluti Euroopa Kohtul kohtuotsuses YS jt täpsustada mõistet „isikuandmed“, et määrata kindlaks andmetega tutvumise õiguse ulatus. Käesolev küsimus tõstatab teistsuguse õigusliku küsimuse – kas taotletud tutvumise eesmärk võib mõjutada võimalust andmetega tutvuda –, mille kohta minu hinnangul kõnealuses kohtuotsuses kasulikke juhiseid ei leidu.

27.

Käesolevas ettepanekus esitatud isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 tõlgendust kinnitab ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 8 „Isikuandmete kaitse“ lõige 2, mille kohaselt „[i]gaühel on õigus tutvuda tema kohta kogutud andmetega ja nõuda nende parandamist“. ( 16 ) Õigus tutvuda andmetega on hartas määratletud iseseisva õigusena, mis on küll loogiliselt seotud selle õiguse omaja võimaluse või sooviga teostada muid õigusi (nt õigust andmete parandamisele ( 17 )), kuid ei ole kindlasti sellest sõltuv.

28.

Lisaksin lõpetuseks, et isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 taolist tõlgendust on soovitanud ka Euroopa Andmekaitsenõukogu oma suunistes „Guidelines 01/2022 on data subject rights – Right of access“. ( 18 ) Nende suuniste punkt 13 on sõnastatud järgmiselt: „[V]astutavad töötlejad ei või hinnata, „miks“ andmesubjekt soovib andmetega tutvuda, vaid üksnes, „mida“ andmesubjekt taotleb […] ja kas neil on selle isiku kohta käivaid isikuandmeid […]. Näiteks ei või vastutav töötleja keelduda andmetega tutvumise võimaldamisest põhjendusel või kahtlusel, et andmesubjekt võib kasutada taotletud andmeid kohtus enda kaitsmiseks seoses vallandamisega või ärivaidluses vastutava töötlejaga“.

29.

Tähelepanuväärselt vastab nendes suunistes toodud näide suuresti eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva asja oludele. Fakt, et põhikohtuasja kaebaja taotles juurdepääsu oma tervisetoimikus sisalduvatele isikuandmetele, mis on konkreetselt ette nähtud isikuandmete kaitse üldmääruse põhjenduses 63, ( 19 ) hindamaks oma võimalust algatada menetlus ravivigade tõttu, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on õigesti määratlenud „õiguspärase“ eesmärgina, ( 20 ) ei luba seega vastutaval töötlejal andmesubjekti taotlust rahuldamata jätta.

30.

Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele, et isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 12 lõiget 5 ja artikli 15 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et need kohustavad vastutavat töötlejat väljastama andmesubjektile tema isikuandmete koopia, isegi kui andmesubjekt ei taotle koopiat isikuandmete kaitse üldmääruse põhjenduses 63 osutatud eesmärkidel, vaid muul eesmärgil, mis ei ole seotud andmekaitsega.

B.

Teine küsimus: õigus saada tasuta koopiaid

31.

Teise küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada, kas isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 kohaselt on enne isikuandmete kaitse üldmääruse jõustumist vastu võetud riigisiseste õigusnormidega lubatud piirata andmesubjektide õigust saada tasuta koopia vastutava töötleja töödeldavatest isikuandmetest, nõudes andmesubjektidelt vastutaval töötlejal sellega seoses tekkinud kulude hüvitamist.

1.

Põhimõte ja erand

32.

Kõigepealt tuleb rõhutada, et isikuandmete kaitse üldmääruse sätete kohaselt on andmesubjektidel põhimõtteliselt õigus saada vastutavalt töötlejalt esimene koopia oma töödeldavatest andmetest tasuta. See tuleneb sõnaselgelt isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 12 lõikest 5, milles on sätestatud, et muu hulgas selle artikli 15 kohase teabe „esitamine […] on tasuta“ ning et ainult taotluste puhul, mis on „selgelt põhjendamatud või ülemäärased, eelkõige oma korduva iseloomu tõttu“, võib vastutav töötleja „küsida mõistlikku tasu, võttes arvesse halduskulu, mis kaasneb teabe esitamise või teavitamise või taotletud meetmete võtmisega“.

33.

See tuleneb ka – kuigi kaudselt – isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 lõikest 3, milles on sätestatud, et „[k]ui andmesubjekt taotleb lisakoopiaid, võib vastutav töötleja küsida mõistlikku tasu halduskulude katmiseks“. ( 21 ) See tähendab ilmselgelt, et andmesubjekti taotletud esimese koopia eest ei saa nõuda tasu.

34.

Samas on isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõikes 1 sätestatud, et „[v]astutava töötleja või volitatud töötleja suhtes kohaldatavas liidu või liikmesriigi õiguses võib seadusandliku meetmega piirata artiklites 12–22 […] sätestatud kohustuste ja õiguste ulatust […], kui selline piirang austab põhiõiguste ja ‑vabaduste olemust ning on demokraatlikus ühiskonnas vajalik ja proportsionaalne meede“, et kaitsta ühte selles loetletud eesmärkidest. Üks neist eesmärkidest on punkti e kohaselt rahvatervis ja teine punkti i kohaselt „teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse“.

35.

Olles seda rõhutanud, asun nüüd käsitlema teise küsimuse põhisisu, millele minu arvates tuleb vastata jaatavalt.

2.

Isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 nõuded

36.

Esiteks on selge, et isikuandmete kaitse üldmääruse artiklis 15 sätestatud andmesubjektide õigus tutvuda oma isikuandmetega on üks õigustest, mis kuuluvad isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 kohaldamisalasse ja mille ulatust võib seega piirata liidu või liikmesriigi seadusandliku meetmega. ( 22 )

37.

Teiseks, kui liikmesriigid võivad andmetega tutvumise õiguse ulatust üldiselt piirata, näiteks välistades selle mõnes olukorras või seoses teatavate andmetega, peaks neil olema lubatud – kooskõlas põhimõttega a maiore ad minus ( 23 ) kehtestada selle õiguse kasutamisele üsna piiratud piirang. Nii ongi piiratud ainult ühte andmetega tutvumise vormi (õigust saada andmete koopia) ja ainult niivõrd, et on kehtestatud selle tingimusena vastutavate töötlejate kulude hüvitamine andmesubjektide poolt.

38.

Kolmandaks on selline piirang nagu põhikohtuasjas, mis on selgelt sätestatud tsiviilseadustikus või samaväärses õigusaktis, ette nähtud „seadusandliku meetmega“, nagu nõutakse isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõikes 1. See tingimus vastab harta artikli 52 lõikes 1 sätestatud tingimusele, mille kohaselt võib põhiõigusi „piirata ainult seadusega“.

39.

Selles kontekstis lisan, et asjaolu, et vaidlusalused riigisisesed õigusnormid pärinevad ajast enne isikuandmete kaitse üldmääruse jõustumist, on minu arvates ilmselgelt asjakohatu selle hindamisel, kas need õigusnormid vastavad isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõikes 1 sätestatud tingimustele. Nagu komisjon märkis, ei nõua ei see säte ega ükski teine isikuandmete kaitse üldmääruse säte liidu või liikmesriikide piiravate meetmete sätestamist ad hoc seadusandlike aktidega, veelgi vähem pärast isikuandmete kaitse üldmääruse jõustumist vastu võetud aktidega. Nimelt on ELi liikmesriikidel lubatud nii säilitada kui ka kehtestada piiranguid, mis vastavad isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 nõuetele. Selle sätte eri keeleversioonide võrdlus kinnitab seda seisukohta. ( 24 )

40.

Neljandaks, arvestades kõnealuse piirangu suhtelist ebaolulisust, nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 37, olen seisukohal, et sellised riigisisesed õigusnormid nagu käesolevas asjas ei mõjuta ilmselgelt selle õiguse „olemust“ (millekohane nõue on sätestatud nii isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõikes 1 kui ka harta artikli 52 lõikes 1). Need normid ei jäta isikuid ilma õiguse andmekaitsele põhituumast. On raske ette kujutada selliseid vaidlusaluste riigisiseste õigusnormidega reguleeritavaid olukordi, kus nende kulude summa oleks nii suur, et andmesubjektide kohustus need hüvitada tähendaks praktikas neile isikuandmetega tutvumise võimatuks tegemist.

41.

Viiendaks näib mulle, et sellised riigisisesed õigusnormid nagu käesolevas asjas järgivad eesmärke, mis on isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 alusel lubatud ja ka laiemalt liidu õiguse kohaselt õiguspärased.

42.

Saan aru – kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei tuvasta muud –, et asjakohaste riigisiseste õigusnormide eesmärk on takistada tarbetuid või kergekäelisi koopiataotlusi, et i) kaitsta sageli füüsilistest isikust ettevõtjatena või väikeste meeskondadena töötavate arstide majandushuve ning seda tehes ii) tagada, et arstid kasutavad oma kutsetööd tehes aega (peamiselt) oma põhitegevusele – ravimisele, selle asemel et täita välditavaid haldusülesandeid.

43.

Teine eesmärk on seotud rahvatervise kaitsega. Artikli 23 lõike 1 punktis e on sõnaselgelt ette nähtud piirangud, mis on vajalikud, et tagada „liidu või liikmesriigi […] üldist avalikku huvi pakkuvad olulised eesmärgid“, näiteks „rahvatervis“. See on kooskõlas harta artikliga 35 „Tervishoid“, milles on sätestatud, et „[i]gaühel on õigus ennetavale tervishoiule ning ravile siseriiklike õigusaktide ja tavadega ettenähtud tingimustel. Kõigi ELi poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse“. ( 25 )

44.

Esimene eesmärk on küll kaitsta teatud isikute, st käesolevas asjas vastutavateks töötlejateks olevate arstide (era)huvi ning see on majanduslikku laadi. Ent kumbki neist asjaoludest ei tähenda, et andmetega tutvumise õiguse piiramine oleks põhimõtteliselt vastuvõetamatu.

45.

Nimelt on isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 punkti i kohaselt lubatud piiranguid, mis on vajalikud „teiste isikute õiguste ja vabaduste“ kaitseks. Tähelepanuväärselt on samu mõisteid kasutatud ka isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 lõikes 4 ja põhjenduses 63, milles on konkreetselt seoses õigusega saada töödeldavate andmete koopia märgitud, et see õigus ei „tohiks kahjustada teiste isikute õigusi ega vabadusi“.

46.

Kõigepealt märgin, et isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 lõikes 4, artikli 23 lõike 1 punktis i ja põhjenduses 63 on viidatud „teiste isikute õigustele ja vabadustele“, ( 26 ) mitte „kolmandate isikute“ omadele, nagu seda tehakse määruse teistes sätetes. ( 27 ) See tähendab loogiliselt, et selle sätte kohaselt võivad olla lubatavad ka piirangud, mis on vajalikud vastutava töötleja teatavate õiguste kaitseks. ( 28 )

47.

Järgmisena ei tähenda asjaolu, et üks vaidlusaluste riigisiseste õigusnormidega kaitstav huvi on majanduslikku laadi, iseenesest seda, et sellega ei võiks põhjendada isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõikes 1 ette nähtud piiranguid. Isikuandmete kaitse üldmääruse põhjendus 4 on päris selge: „[õ]igus isikuandmete kaitsele ei ole absoluutne õigus, vaid seda tuleb kaaluda vastavalt selle ülesandele ühiskonnas ning tasakaalustada muude põhiõigustega vastavalt proportsionaalsuse põhimõttele. Käesolevas määruses austatakse kõiki põhiõigusi ning peetakse kinni aluslepingutes sätestatud ja hartas tunnustatud põhimõtetest, eelkõige […] ettevõtlusvabadusest […]“. ( 29 )

48.

Sellega seoses tuletan meelde, et harta II jaotis („Vabadused“) sisaldab mitmesuguseid majanduslikke õigusi: lisaks juba nimetatud ettevõtlusvabadusele (artikkel 16) on seal ette nähtud „kutsevabadus ja õigus teha tööd“ (artikkel 15) ning õigus omandile (artikkel 17). Majanduslikke põhiõigusi ei saa pidada „vähemate jumalate lasteks“ võrreldes teiste (kodaniku-, sotsiaalsete või poliitiliste) õigustega. Ei pea olema tuttav Ludwig von Misesi teostega ( 30 ) mõistmaks, et kõik need õigused on lahutamatult seotud: neid saab kasutada vaid ühtse komplektina, sest majanduslike õiguste äravõtmine mõjutaks paratamatult isikute võimet täielikult kasutada oma kodaniku-, sotsiaalseid ja poliitilisi õigusi ning vastupidi.

49.

Lisaks, nagu märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kutsub isikuandmete kaitse üldmääruse põhjendus 13 liikmesriike üles „võtma [määruse] kohaldamisel arvesse mikro-, väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate erivajadusi“. Seega on liikmesriikidel lubatud võtta arvesse piiratud suurusega ettevõtjate ja füüsilisest isikust ettevõtjate erijooni ning just taolisel kujul arstid sageli tegutsevadki.

50.

Seetõttu ei ole mul raske järeldada, et isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõige 1 ei luba mitte ainult piiranguid, mille eesmärk on kaitsta rahvatervist, vaid ka piiranguid, mille eesmärk on kaitsta isikute, sealhulgas vastutavate töötlejate teatavaid majanduslikke põhiõigusi. ( 31 )

51.

Seejuures aga on isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 kohaselt isikuandmetega tutvumise õigust piiravad riigisisesed õigusnormid siiski lubatud üksnes juhul, kui neid saab pidada „vajalikuks ja proportsionaalseks meetmeks“, et kaitsta selles sättes loetletud avalikke huve. See säte nõuab seega – kooskõlas väljakujunenud põhimõttega –, et viidaks läbi põhjendamist nõudva piirangu „proportsionaalsuse kontroll“.

3.

Vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide proportsionaalsus

52.

Piirangu proportsionaalsuse kontrollimiseks tuleb analüüsida kolme kumulatiivset tingimust. Meede peab olema taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv („sobivus“) ega või minna kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust („vajalikkus“). Lisaks peab riigisisene meede olema „proportsionaalne stricto sensu“, see tähendab, et ta peab tagama õiglase tasakaalu kaalul olevate huvide (asjaomase meetmega taotletav riigi huvi ja kahjustatud isikute huvide) vahel. ( 32 )

53.

Minu arvates on liikmesriigi kohtud sageli kõige sobivamas positsioonis andmaks hinnangu selle kohta, kas liidu õiguse üldnormidest kõrvale kalduvad konkreetsed riigisisesed meetmed on proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu abistamiseks tema menetluses oleva vaidluse lahendamisel pakun siiski välja järgmised kaalutlused.

54.

Kõigepealt näib mulle, et sellised riigisisesed õigusnormid nagu käesolevas asjas on liikmesriigi seadusandja taotletud eesmärkide saavutamiseks põhimõtteliselt sobivad, mistõttu need normid võivad anda sisulise panuse nimetatud eesmärkide saavutamisse. Nõue, et andmesubjektid kannaksid taotletud koopiate tegemisega seotud halduskulud, võib tegelikult heidutada neid tarbetuid või kergekäelisi andmetega tutvumise taotlusi esitamast. Seetõttu on vähem tõenäoline, et arstid peavad kasutama oma aega ja ressursse selliste haldusülesannete täitmiseks, mida oleks võimalik vältida.

55.

Järgmisena tuleb märkida, et küsimused, kas sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on vaidluse all käesolevas asjas, lähevad kaugemale sellest, mis on vajalik nende eesmärkide saavutamiseks, ja/või ei taga õiglast tasakaalu asjaomaste huvide vahel, on küsimused, mis ei ole minu arvates nii lihtsad ja nõuavad seetõttu eelotsusetaotluse esitanud kohtult põhjalikumat hindamist.

56.

Sellega seoses rõhutan veel kord, ( 33 ) et kõnealune piirang on suhteliselt leebe. Kuigi GDRP artikkel 15 näeb andmesubjektidele ette erinevaid andmetega tutvumise viise, piiravad vaidlusalused riigisisesed õigusnormid ainult ühte neist viisidest (õigust saada andmete koopia) ja seavad selle tingimuseks üksnes vastutavate töötlejate vastavate kulude katmise andmesubjektide poolt.

57.

Komisjon on siiski väljendanud kahtlust vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide vajalikkuses, juhtides tähelepanu sellele, et neid kohaldatakse kõikide tervisetoimikuga tutvumise taotluste suhtes, olenemata asjaomase arsti kutsealasest staatusest ja tegevuse liigist: ta võib tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana omaette või mitme arstiga keskuses või töötajana näiteks riiklikus haiglas või suures erakliinikus.

58.

Pean tunnistama, et osa komisjoni argumente on teataval määral põhjendatud. Võib küll olla tõsi, et kõik asjaomaste riigisiseste õigusnormidega hõlmatud olukorrad ei ole isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 punktide e ja i tähenduses täiesti võrreldavad. Näiteks suurtel arstikeskustel, haiglatel ja erakliinikutel on tavaliselt eraldi töötajad ja sisseseade, et täita kõiki meditsiiniteenuste osutamisega seotud haldusülesandeid. Seega ei ole ilmne, et ka nendel juhtudel vabastavad taolised riigisisesed õigusnormid nagu käesolevas asjas arstid tarbetute kulude kandmisest või oma väärtusliku aja kasutamisest välditavate kontoritööde jaoks.

59.

Lisaks, erinevalt arstidest, kes on kohustatud kohaldama avaliku sektori kehtestatud hindu, on arstidel, kes võivad oma hinnataseme vabalt ise määrata, võimalus – kui nad peavad seda asjakohaseks – katta lisakulud tasude tõstmise teel, jagades need kulud kõigi oma patsientide vahel. Sellest tulenevalt võib väita, et mõni arst vajab teistega võrreldes suuremat „seadusandlikku kaitset“.

60.

Teisest küljest ei ole ma siiski kindel, kuivõrd praktiline või siis mõistlik ja õiglane oleks norm, mis kohtleks arste ja sellest tulenevalt patsiente erinevalt sõltuvalt sellest, kas arstid näiteks a) tegutsevad füüsilisest isikust ettevõtjana või palgatöötajana, b) töötavad – kasutades isikuandmete kaitse üldmääruse põhjenduse 13 sõnastust – „mikro-, väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate“ juures või suurhaiglates ja -kliinikus, ja/või c) on seotud avaliku sektori kehtestatud hindadega või võivad vabalt määrata oma hindu.

61.

Ei ole lihtne ülesanne leida riigisisese seadusandja seatud eesmärkide parimal viisil saavutamiseks õiged kriteeriumid, mille alusel eristada olukordi, kus patsiendid peavad kandma kulud, olukordadest, kus kulud peavad kandma arstid. Veelgi olulisem on see, et mis tahes selline diferentseerimine oleks üsna keerukas (ja võib-olla ka segadusttekitav) seoses olukordadega, mida oleks tõenäoliselt hõlpsam reguleerida selge automaatselt kohalduva reegliga, kuna tavaliselt on siin tegemist üsna väikeste rahasummadega.

62.

Nagu Euroopa Kohus on otsustanud, ei saa liikmesriikidelt võtta võimalust püüelda üldistes huvides olevate eesmärkide poole, kehtestades üldised ja lihtsad eeskirjad, mis on kasutajatele kergesti arusaadavad ja kohaldatavad ning pädevate asutuste poolt kergesti hallatavad ja kontrollitavad. ( 34 ) Üldisemalt, nagu ma hiljutises ettepanekus märkisin, ei saa liikmesriikidelt proportsionaalsuse huvides nõuda alternatiivsete meetmete kehtestamist, kui nende teostatavus või tõhusus ei ole kindel või kui nendega kaasneks talle talumatu (organisatsiooniline või rahaline) koorem. ( 35 )

63.

Lõpuks võib isegi käesolevas asjas vaidluse all olevast piiratum norm omada kahjulikku mõju: see võib ajendada patsiente minema pigem suurematesse kliinikutesse (mis väljastavad tasuta tervisetoimiku koopiaid) kui väiksematesse arstikeskustesse (mis nõuavad nende koopiate eest lisatasu).

64.

Kahtluse alla võib seada ka alternatiivsete eeskirjade üldise õigluse või – teisisõnu – mõistlikkuse. Kui hinnata seda arstide seisukohast, võib mõistlikuna tunduda kohandatud reegel, mis kaitseb selliste kulude eest ainult iseseisvalt tegutsevaid arste ja väikeseid meditsiinipraksiseid: see kaitseb „nõrgemaid“ meditsiiniteenuse osutajaid. Kui aga hinnata seda patsientide seisukohast, võib sama meede näida erinev. Nimelt saaksid just need patsiendid, kes kasutavad meditsiiniteenuseid suurtes haiglates ja kliinikutes – eriti veel juhul, kui sealsetel arstidel on vabadus kehtestada oma hinnad neile sobival tasemel – kasu sellest eeskirjast. See oleks nii hoolimata asjaolust, et i) sellised patsiendid võivad olla sageli jõukamad kui need, kes kasutavad kohalikke füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsevaid arste, ja ii) tervisetoimiku koopiate tegemisega seotud kulud moodustavad tõenäoliselt väga väikese (võib-olla tühisegi) osa kogumaksumusest, mida nad meditsiiniteenuste eest tasuvad, erinevalt patsientidest, kes kasutavad meditsiiniteenuseid riikliku tervishoiusüsteemi kaudu (tavaliselt tasuta või nominaaltasu eest). Seega võiks väita, et „kõige nõrgemas positsioonis olevate teenuseosutajate“ kaitse toimuks „kõige nõrgemas positsioonis olevate tarbijate“ arvelt.

65.

Eeltoodut arvestades ei ole ma erinevalt komisjonist veendunud, et Saksamaa seadusandja valitud universaalne lähenemisviis läheb kaugemale sellest, mis on vajalik vaidlusaluste riigisiseste õigusnormidega taotletavate eesmärkide saavutamiseks. Ma ei suutnud tuvastada ühtegi alternatiivset meedet, mis piiraks vähem isikute andmekaitsealaseid õigusi, kuid kaitseks sama tõhusalt huve, mida vaidlusalustes riigisisestes õigusnormides on silmas peetud.

66.

Samuti ei näe ma ühtegi asjaolu, mis viitaks sellele, et Saksamaa seadusandja ei ole erinevaid asjasse puutuvaid huve õigesti tasakaalustanud.

67.

Võib küll muidugi väita, et erinevad huvid seoses isikuandmete koopiate tegemisega on tasakaalustanud liidu seadusandja: vastutav töötleja peab andma esimese koopia tasuta ning ta võib nõuda tasu maksmist ainult ülemääraste ja/või täiendavate koopiate eest. Isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõike 1 ja põhjenduse 13 lai sõnastus ei võimalda siiski sellist kitsendavat tõlgendust. Ka põhjendus 63, mis viitab konkreetselt andmesubjektide õigusele tutvuda „oma terviseandmetega“, ei sisalda selle kohta ühtegi konkreetset viidet.

68.

Veelgi olulisemana ei või mööda vaadata sellest, et inimeste tervise kaitse ja edendamise valdkonnas on Euroopa Liidul vaid toetav pädevus. ( 36 ) Euroopa Kohus on korduvalt märkinud, et liikmesriigid võivad otsustada, millisel tasemel nad kavatsevad rahvatervise kaitse tagada ja kuidas selline tase saavutatakse. Kuna see tase võib liikmesriigiti varieeruda, tuleb tunnustada liikmesriikide kaalutlusruumi olemasolu. ( 37 )

69.

Olles kaalunud erinevaid asjaomaseid huve, otsustas Saksamaa seadusandja, et seoses patsientide poolt arstidelt tervisetoimiku koopiate taotlemisega on põhjust asuda seisukohale, et tekkinud kulud peaksid kandma andmesubjektid, mitte vastutavad töötlejad. Minu arvates on tegemist poliitilise otsusega ning olemata ilmselgelt ebamõistlik ega ebausutav, jääb see asjaomase liikmesriigi kaalutlusruumi piiresse. Igal juhul on selle valiku kontrollimine eelotsusetaotluse esitanud kohtu, mitte Euroopa Kohtu ülesanne.

70.

Lisaks eeltoodule eksisteerib kindlasti üks asjaolu, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peab minu arvates kontrollima. Niisugustes olukordades nagu need, mida reguleeritakse vaidlusaluste riigisiseste õigusnormidega, on minu arvates imperatiivne, et kulud, mille hüvitamist arstid võivad patsientidelt nõuda, piirduvad rangelt koopiate tegemise ja kättetoimetamise tegelike kuludega. See tähendab, et hüvitamisele kuuluvad üksnes kulud, mis on seotud selleks vajaliku materjaliga (nt paber, printerite või koopiamasinate toonerid ja/või mälupulgad jne) ja tööjõuga. Minu meelest ei või need kulud vähimalgi määral hõlmata meditsiiniteenuse osutajate kasumit. ( 38 ) Arvestades dokumentide ja arhiivide digiteerimise praegust seisu, oleksin ma üllatunud (ja seetõttu kahtlustav), kui summa, mida arstid selle eest tavaliselt nõuavad, oleks suurem kui mõni euro.

71.

Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata teisele eelotsuse küsimusele nii, et isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 23 lõikega 1 ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis kohustavad patsiente, kes soovivad oma tervisetoimikus sisalduvatest isikuandmetest koopiaid, hüvitama arstidele tekkinud kulud tingimusel, et sellist andmetega tutvumise õiguse piirang on kõiki asjakohaseid asjaolusid arvestades rahvatervise ja arstide ettevõtlusvabaduse kaitse eesmärkide saavutamiseks vajalik ja proportsionaalne. Seejuures peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas kulud, mille hüvitamist arstid võivad patsientidelt nõuda, on rangelt piiratud sellega seoses kantud tegelike kuludega.

C.

Kolmas küsimus: mõiste „isikuandmete koopia“

72.

Viimasena küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma kolmanda küsimusega Euroopa Kohtult, kas isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 lõike 3 esimeses lauses sisalduvat mõistet „töödeldavate isikuandmete koopia“ tuleb arsti ja patsiendi suhte kontekstis tõlgendada nii, et see annab andmesubjektile üldise õiguse saada koopia kõigist dokumentidest tema tervisetoimikus.

73.

Käesolevas küsimuses tõstatatud põhiprobleemi on minu arvates veenvalt käsitlenud kohtujurist Pitruzzella oma hiljutises ettepanekus kohtuasjas F. F. ( 39 )

74.

Selles kohtuasjas palus eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult selgitusi isikuandmete kaitse üldmääruse artikliga 15 andmesubjektidele antud andmetega tutvumise õiguse ulatuse kohta. Selle küsimuse lahendamiseks käsitles kohtujurist Pitruzzella muu hulgas mõistet „koopia“ isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 lõigete 3 ja 4 tähenduses. Pärast nimetatud sätte grammatilist, kontekstuaalset ja teleoloogilist tõlgendust jõudis ta järgmistele järeldustele, mis on käesolevas asjas asjakohased.

75.

Esiteks tuleb isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 lõigetes 3 ja 4 kasutatud mõistet „koopia“ mõista kui „andmesubjekti taotletud isikuandmete tõest taasesitamist arusaadavas füüsilises ja püsivas vormis, mis võimaldab andmesubjektil tõhusalt kasutada õigust tutvuda oma isikuandmetega, olles täielikult teadlik kõigist oma isikuandmetest, mida töödeldakse“. Kohtujurist lisas, et „koopia täpne vorm määratakse iga juhtumi eripärast lähtuvalt ja eelkõige lähtuvalt isikuandmete liigist, millega tutvumist taotletakse, ja andmesubjekti vajadustest“. ( 40 )

76.

Teiseks, isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 lõige 3 „ei anna andmesubjektile üldist õigust saada andmesubjekti isikuandmeid sisaldava dokumendi osalist või täielikku koopiat või kui isikuandmeid töödeldakse andmebaasis, siis andmebaasi väljavõtet“. Samas täpsustas kohtujurist Pitruzzella ka seda, et „see säte ei välista […], et andmesubjektile tuleb esitada dokumentide osad või täielikud dokumendid või andmebaasi väljavõtted, kui see on vajalik teabenõude esemeks olevate töödeldavate isikuandmete täieliku arusaadavuse tagamiseks“. ( 41 )

77.

Menetlusökonoomia kaalutlustel ei korda ma siin põhjusi, mille tõttu ta taolisele seisukohale jõudis. Piisab, kui öelda, et ma jagan täielikult tema seisukohta selles küsimuses. Isikuandmete kaitse üldmäärus ei ole nimelt õigusakt, mis käsitleb dokumentidega tutvumise õigust, vaid andmekaitset. Seetõttu on selle peamine eesmärk tagada võimalus tutvuda andmetega, mitte andmeid sisaldavate dokumentidega. Kui mõnel juhul võib viimane tingimata tähendada esimest, siis see ei ole alati nii.

78.

Seda arvestades näib mulle, et kooskõlas läbipaistvuse põhimõttega ( 42 ) ja nõudega, et teave tuleb esitada „kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt ning lihtsasti kättesaadavas vormis“, ( 43 ) on võimalik, et tervisetoimikus sisalduvate dokumentide puhul võib õigus saada töödeldavate andmete koopia sageli tähendada õigust saada (osaline või täielik) koopia originaaldokumentidest. Eriti mis puudutab analüüside või proovide tulemusi (mis tavaliselt sisaldavad palju tehnilisi andmeid ja/või kujutisi), siis arvan, et kui arstidel (või nende töötajatel) lubataks need andmed kokku võtta või koondada, võib see tekitada riski, et teatavad asjakohased andmed jäetakse välja ( 44 ) või esitatakse ebaõigesti, ( 45 ) või igal juhul raskendada andmesubjektidel (st patsientidel) nende täpsuse ja täielikkuse kontrollimist.

79.

Tõenäoliselt sel põhjusel, nagu juba märgitud, on isikuandmete kaitse üldmääruse põhjenduses 63 sõnaselgelt märgitud, et õigus tutvuda isikuandmetega „hõlmab andmesubjektide õigust tutvuda oma terviseandmetega, näiteks oma tervisekaardile kantud andmetega, mis sisaldab sellist teavet nagu diagnoos, arstliku läbivaatuse tulemus, raviarstide hinnangud ning mis tahes teostatud ravi ja sekkumised“.

80.

Seega on ka ELi seadusandja rõhutanud, kui oluline on, et isikute õigus tutvuda nende tervist puudutavate isikuandmetega ei oleks mitte ainult lihtsasti arusaadav, vaid ka võimalikult täielik ja täpne. Samal ajal on selge, et tervisetoimik võib sisaldada mitmesuguseid dokumente, milles ei ole patsientide isikuandmeid (nt teadusartiklid patoloogiate või ravi kohta). Mõistagi ei ole patsientidel isikuandmete kaitse üldmääruse alusel õigust tutvuda nendes artiklites sisalduva teabega ega järelikult ka õigust saada neist koopiat.

81.

Sellega seoses märgin, et vaidlusalused riigisisesed õigusnormid – mille reformi üle, nagu ma aru saan, pädevad riigisisesed asutused praegu arutavad ( 46 ) – võivad anda patsientidele nende toimikuga tutvumise ja sealhulgas selles sisalduvatest dokumentidest koopiate saamise õiguse, mis läheb kaugemale isikuandmete kaitse üldmääruses sätestatust.

82.

Ma ei näe põhjust, miks see ei peaks olema liidu õiguse kohaselt võimalik, kuna see kuulub õigusvaldkonda, mis ei ole liidu tasandil reguleeritud. Samuti ei ole minu arvates ilmseid vastuolusid isikuandmete kaitse üldmääruse normidega. Mul on siiski vaevalt vaja rõhutada, et sellist õigust tutvuda patsiendi toimikuga, mis läheb kaugemale isikuandmete kaitse üldmääruses tunnustatud õigusest, reguleeriks selles osas üksnes riigisisene õigus. See tähendab, et selle õiguse ulatus (näiteks asjaomaste dokumentide liik) ja tutvumise võimaldamise viis (näiteks tasuta või tekkinud kulude hüvitamise korral) tuleb kindlaks määrata riigi seadusandjal.

83.

Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kolmandale küsimusele nii, et arsti ja patsiendi vahelise suhte kontekstis ei või isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 15 lõikes 3 sisalduvat väljendit „töödeldavate isikuandmete koopia“ tõlgendada nii, et see annab andmesubjektile üldise õiguse saada täielik koopia kõigist tema tervisetoimikus sisalduvatest dokumentidest. See ei välista, et vastutav töötleja võib olla kohustatud väljastama andmesubjektidele osalise või täieliku koopia teatavatest dokumentidest. Nii on see juhul, kui dokumendi koopia on vajalik, et tagada esitatud andmete arusaadavus ning andmesubjekti võimalus kontrollida, kas väljastatud andmed on täielikud ja õiged.

V.

Ettepanek

84.

Kokkuvõttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesgerichtshofi (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim üldkohus) eelotsuse küsimustele järgmiselt: